（环境与资源保护法学专业论文）生态旅游与生物多样性保护法律问题研究.pdf

摘要 摘要 生态旅游，以保护生物多样性，谋求经济、社会和环境的综合、可持续发展为目 的，同时由于我国发展战略和生态环境状况的外在条件要求，生态旅游在内在特质和外 在社会选择上成为实现发展经济、保护生物多样性的优选途径。生态旅游开发、运营与 生物多样性保护的具体样态受到多个因素、不同层面的复杂影响，依据各主体间内部关 系的紧密程度和各层面相互影响的远近，具体分为三个层次：最外层的时空因素、政 治、经济、和社会文化背景：上级( 包括中央) 政府( 包括其职能部门) 、社会公众、 环保团体和大众媒体等主体和因素组成的宏观层面：地方政府( 包括其职能部门) 、开 发者和当地居民发生联系的微观层面。目前我国生态旅游开发和运营中存在经济发展水 平较低以及由此决定的社会意识状况、资源开发中的经济利润中心、政治引导倾向中对 环境价值的忽略、民众缺乏公共环境决策参与习惯等不利于生物多样性保护的因素，是 为最外层面的背景；本文在这一背景下对生态旅游与生物多样性保护涉及的微观、宏观 层面从实证的角度做静态和动态的具体分析，分析二层面各主体间关系的条件、样态和 走向以及宏观层面对微观层面的影响；作为微观、宏观层面各主体和二层面相互间发生 联系、影响的外在制度框架及三个层面的联结，在本文末尾，对目前我国现行有关制度 设计与实施的缺陷进行分析和重构，以考虑最外层面背景因素的渗透和为微观和宏观层 面各主体间关系和行为提供必要规则性约束和制度环境。 关键词生态旅游生物多样性保护静态法律分析动态法律分析法律制度分析 东北林业大学硕士学位论文 = = ! = = ! = = = = = = = ! = = = = = = = = ! = = = = = = = = = = = = = = = = = ! = = = = = = = = = = = = = ! = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = a b s t r a c t e c o t o u r i s ma n dr e l a t i v eb i o d i v e r s i t yp r o t e c t i o nc o n t r i b u t em u c ht ot h ec o m p r e h e n s i v ea n d s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ys o c i e t ya n de n v i r o n m e n t w i t ht h ee x t e r n a lo ft h e d e 、e l o p m e n ts t r a t e g ya n dt h ec u r r e n te c o e n v i r o n m e n ti no u rc o u n t r y , e c o t o u r i s mb e c o m e st h e p r e f e ：r a b l e m e t h o do fe c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n db i o d i v e r s i t y p r o t e c t i o n i ni t si n t e r n a l c h a r a c t e r i s t i c sa n de x t e r n a ls o c j a 】c h o i c e n ee x p l o j t a t i o n m a n a g e m e n ta n dt h es p e c i f i c r e a l i z a t i o nf o r r n so fb i o d i v e r s i t yp r o t e c t i o na r ei n f l u e n c e db y m a n yf a c t o r s i nd i f f e r e n t d i m e n s i o n s a c c o r d i n gt ot h ed e g r e eo ft h ei n t e r n a lr e l a t i o n s h i pa m o n gd i f f e r e n te n t i t i e sa n d t h ed e g r e eo fm u t u a li n f l u e n c ea m o n gd i f f e r e n td i m e n s i o n s ，w ed i v i d et h ef a c t o r si n t ot h r e e d i m e n s i o n s ，t h eo u t e rd i m e n s i o ni n c l u d e ：t i m ea n ds p a c ef a c t o r s ，p o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n d s o c i a lc u l t u r a lb a c k g r o u n d ；t h em a c r o - d i m e n s i o ni n c l u d e s ：t h eh i g h e ra u t h o r i t y ( i n c l u d i n gt h e c e n t r a lg o v e r n m e n ta n di t sf u n c t i o n a ld e p a r t m e n t s ) ，t h ep u b l i c ，t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n o r g a n i z a t i o na n dt h em e d i ab o d y it h em i c r o d i m e n s i o ni n c l u d e s ：t h el o c a lg o v e r n m e n t s ( i n c l t ：d i n gi t sf u n c t i o n a ld e p a r t m e n t s ) ，t h es p o n s o r sa n dt h el o c a lr e s i d e n t s ，a tp r e s e n t t h e r e a r em a n yp r o b l e m se x i s t i n gi nt h _ ep r o c e s so fe c o - t o u r i s md e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n ti no u r c o u n t r y , w h i c ha r eu n f a v o r a b l ef o rb i o d i v e r s i t yp r o t e c t i o nt h e yi n c l u d et h el o wl e v e lo f e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h er e l a t e ds o c i a li d e o l o g y ，t h ep r o f i t - o r i e n t e dr e s o u r c ed e v e l o p m e n t t h ei g n o r a n c eo ft h ec n v i r o n m e n t a lv a l u ei nt h ep o l i t i c a ld i r e c t i o na n dt h el a c ko ft h ep u b l i c s p a r t i c i p a t i o ni n t ot h ee n v i r o n m e n t a lp o l i c yd e c i s i o nw i t hr e g a r d st ot h ec u r r e n ts i t u a t i o na n d b a s e do nt h ea u t h e n t i cp r o o f ，t h et h e s i sp r e s e n t sab o t hs t a t i ca n dd y n a m i ca n a l y s i sa b o u tt h e e c o t o u r i s ma n db i o d i v e r s i t ya m o n gd i f f e r e n te n t i t i e si ni n v od i m e n s i o n s t h ei n f l u e n c eo ft h e m a c r o - d i m e n s i o no nt h em i c r o - d i m e n s i o n t h ee x t e r n a lp o l i c yf r a r n ew h i c hi n f l u e n c e st h e r e l ；t t i o n s h i p w i t h i nd i f f e ：r e n te n t i t i e si nt w od i m e n s i o n sa n dt h ec o m b i n a t i o no ft h et h r e e d i m e n s i o n s t h el a s tp a r to ft h i st h e s i s e x p o s e st h ed e f e c t se x i s t i n g i nt h ed e s i g na n d e n f o r c e m e n to ft h er e l a t e dp o l i c yi no u rc o u n t r yw i t ht h ep u r p o s eo f p r o v i d i n gt h en e c e s s a r 3 r e g u l a t i o na n dp o l i c ye n v i r o n m e n tf o rt h er e l a t i o n sa m o n gd i f f e r e n te n t i t i e sa n dt h e i ra c t i o n si n m a c r oa n dm i c r o d i m e n s i o n s k e y w o r d s e c o t o u r i s m b i o d i v e r s i t yp r o t e c t i o n s t a t i cl e g a la n a l y s i s d y n a m i cl e g a a n a l y s i sl e g a ls y s t e ma n a l y s i s 1 绪论 1 1 国内外生态旅游的发展概况 1 绪论 生态旅游在国外发展较早，在这一过程中人们对生态旅游的认识不断深化，对什么 是生态旅游、生态旅游的特征、甚至生态旅游在国家发展战略上的意义等问题都有了一 定的认识，发展出各种理论。9 0 年代初生态旅游在我国出很快发展开来，我国的生态旅 游最早是从自然保护区、风景区和森林公园基础上开展起来的。发展得很迅速，范围也 很广。但是从发展目的、开发样态和相应法制状况上看，我国的生态旅游都存在很多的 问题，尤其在生态环境保护、环境价值实现方面做得很不够。 1 1 1 国际生态旅游的发展概况 在旅游业中，增长最快的部分是生态旅游，年增长率达2 5 3 0 。生态旅游已成为当 今世界旅游业发展的热点。 发达国家的生态旅游发展状况。在欧洲、北美及大洋州等经济发达国家，人们崇尚 大自然，有着回归自然的传统，发展生态旅游有着良好的基础。“到大自然中去”是当 今欧洲人的时尚。欧洲国家8 0 年代末9 0 年代初开始时兴生态旅游，现在约有3 0 的游 客度假时开始舍弃海滨而转入大自然之中。1 9 9 2 年欧洲自然和国家公园协会( f n n p e ) 年会在芬兰的e s p o o 举行，会上一致提出了“通过自然演替保护生态系统”的欧洲公园 新思路。欧洲自然和国家公园协会未来1 0 年的任务是：欧共体资助建立国家公园；把 裁军后留下的原有军事基地划为保护区或国家公园：广泛宣传、教育、培养环境意识； 鼓励欧洲入更多地参与欧洲自然和国家公园协会的项目、工作和活动，扩大成员，壮大 队伍；同时还对酸雨、大气污染、人员培训等问题制定了一系列对应措施。 发展中国家的生态旅游发展状况。从世界范围来看，生态旅游的客源地主要集中在 欧美及亚太的经济发达国家，而生态旅游的接待地则多处于经济相对较落后的发展中国 家，集中于非洲、拉丁美洲及亚洲的部分地区，因为这些地区仍保留有丰富的原始景 观，大多数发展中国家都有着丰富的自然资源和深厚的文化内涵，生态旅游再适合不过 了：其次，这些国家尚未步先进工业国家的后尘，也决定不走欧美国家发展的老路，因 为工业会造成公害和污染；再次，技术和人才比不上先进国家，需大量依赖进口与外 援。此外，近年来许多国际保育体的大声疾呼，也让这些国家的决策者认识到传统旅游 可能对环境造成的冲击，所以会选择替代性、且报酬率不低的生态旅游作为该国发展的 主方向。即使在面临各种土地利用方式的选择时，如伐木、畜牧、农耕、采矿、工业， 政府也逐渐接受“绿色希望”，选择发展生态旅游：部分国家更视生态旅游为基本国 策，倾全国之力投入，所以，生态旅游在这些地区得以蓬勃发展。 在美洲，哥斯达黎加、洪都拉斯、阿根廷、巴两、秘鲁、智利等国，生态旅游已经 较为发达。像澳大利呃、新西气瑞二l ：、西班牙、非洲和南美地区的一些国家以及些 ：_ ：奎! ! 丝些查兰型：耋堡! 圣：= = ： ：= ：= = ： 地处热带的岛屿，已经或者正在以其丰富的自然景观资源，成为国际旅游目的地。 随着生态旅游业在世界各地的蓬勃发展，国际社会也开始了相应的系列合作和努 力。 1 9 9 0 年4 月，在墨西哥召开了第一届国际旅游研讨会。1 9 9 1 年在美国成立了国际 生态旅游协会( t e s ) ，到1 9 9 6 年为止，该协会已经有来自7 5 个国家、3 5 个专业领域的 近1 1 0 0 名会员。 t 9 9 2 年6 月，联合国在巴西里约热内卢召开了有1 6 0 多个国家首脑参加的环境与发 展大会，通过并签署了2 l 世纪议程。作为一个广泛的f f - z j 计划，2 l 世纪议程对 生：各旅游在森林资源的保护、提高公民环境意识和增加农村收入等方面进行了深入的阐 述。 国际社会对环境保护问题的关注和可持续发展的时代要求，以及城市环境急剧恶化 与公众环境意识的增强，客观上推动了世界范围内生态旅游的发展。1 9 9 5 年4 月，联合 国教科文组织、环境规划署和世界旅游组织在西班牙召开了“可持续旅游发展国际会 议”，来自7 5 个国家和地区的6 0 0 多位代表一致通过了可持续旅游发展宪章极其附 件可持续旅游发展行动计划。本世纪以来，国际社会在生态旅游方面l 的合作和努力 进一步加强。 在2 0 0 2 年“国际生态旅游年”中，生态旅游得到了全世界的推动，它必将成为生物多样 性保护和可持续发展的火车头。 1 1 。2 国内生态旅游的发展概况 从2 0 世纪9 0 年代以来，生态旅游开始在我国开展以来，其后的发展态势很强劲。 1 9 9 5 年初，我国在云南省西双版纳召开了首届全国生念旅游研讨会，成立了中国旅 游协会生态旅游分会，发表了“发展我国生态旅游的倡议”。会后，有关生态旅游研究 的：迂章在各种刊物上频频出现。1 9 9 6 年6 月，在联合国开发计划署的支持下，在武汉召 开了国际生态旅游学术研讨会，交流了国际生态旅游发展的经验，同时对武汉市生态旅 游发展提出了建议。1 9 9 7 年1 2 月，与生态旅游密切相关的旅游业可持续发展研讨会在 北京召开，会议确认了生态旅游是中国可持续发展的重要选择和保障之一。1 9 9 9 年黾我 国的生态旅游年，一系列研讨会在我国召开如w t 0 与国家旅游局联合举办了“生态旅 游高级研讨班”，国际景观生态学会中国分会召开了“生态旅游与景观生态学学术研讨 会”，中国旅游协会生态旅游专业委员会组织召开了“生态旅游规划与管理研讨会”等 等。生念旅游受到人们越来越多的关注。 现在，生态旅游正成为旅游业的时尚，吸引越来越多的旅游者。据国家旅游局公 布2 0 0 0 年入境旅游者抽样调查综合分析报告，2 0 0 0 年入境旅游者对中国旅游资源感兴 趣的地方仍集中在山水风光和文物古迹方面，入境旅游者对中国的山水风景感兴趣的比 例高达j 2 j ! 。 ：我国的生态旅游业也暴露出了很多问题很多开发者只注重获取经济利益，忽视或 不注重环境利益。现在的生态旅游，大都只是一块“金字招牌”，并不是真正的生态旅 游。人们只注重“走进自然”，而忽略了“保护自然”的一面。在开展生态旅游的自然 保护区中，有4 4 的保护区存在垃圾公害，1 2 出现水污染，1 1 有噪声污染，3 有空气 污染4 。 生态旅游在中国呈现迅速蔓延的态势，这主要有以下几个方面的原因：一个是国家 政策的推动和倡导，我国上个世纪末确立了可持续发展战略，保护环境提到政府的议事 日程上来，国家有关方面开始探索旅游业可持续发展的道路，生态旅游首先作为一个概 念己经映入人们的头脑；再一个是政府为了发展经济的需要，或者为了制造“政绩” 纷纷挂出了“生态旅游”的“金字招牌”。但实际上只是徒有虚名，其旅游业的开发和 运营理念并不符合生态旅游的可持续发展的内涵，发展经济和保护环境并没有并重，有 的甚至是以破坏环境为代价或者置环境损害于不顾的。目前中国各地大部分发展的“生 态旅游”还是这种。真正的生态旅游要求出于谋求地方经济长远发展的考虑，注意生态 环境的保护，以良好的自然生态环境的培育，吸引旅游者，获取收入，反过来投资于自 然环境，进一步增加旅游资源的价值，实现生态环境和旅游经济的良性循环、可持续的 发展。目前这在国内还没有占到绝对的比例，而这正是本文所说的生态旅游。 1 2 研究生态旅游与生物多样性保护法律问题的意义 实践的发展要求理论的推进和指导，但是我国在生态旅游方面的研究主要是从自然 科学、管理学或经济学的角度作的对生态和环境的研究，从法律的角度进行研究的还不 多，我国大部分环境法学者热衷于环境问题的基础性研究，在“主义”争论上产生的研 究成果居多，将生态旅游开发和生物多样性保护作为手段和目标结合起来进行法律研究 的就更少了。而生态旅游和生物多样性保护的法律问题涉及到多个社会学科和领域，且 多有政治、经济、社会甚至文化背景方面的深刻复杂影响，这样，进行相关方面的研究 就不得不综合考虑这些因素，以作政策性的分析。目前这种研究实在很少。 生物多样性保护的状况对生态旅游业的发展在一定程度上具有决定意义，因此探寻 生物多样性的适当保护途径，对实现我国经济的可持续发展具有重大实际意义。这种形 态的旅游业，依存于该地域的生态环境的品质状况，而蕴含于该地域生态环境因素中的 生物多样性状况又是该地域生态环境状况的决定性因素之一。保持该地域的生物多样性 就成为保持该地域对于旅游者的吸引力的决定性因素之一，在一定程度上决定了该地域 旅游业的长期走向。 生态旅游不但以该地域的生态环境状况为前提条件，对该地域的生念环境产生相应 的影响，而且这种影响发生的实际状况也会对该地域生态旅游业的发展发生反作用。该 种影响主要是负面的：从影响的来源来看有以下两个方面：一，柬自生态旅游开发者 ( 或者旅游供给者) 方面的影响。二，来自旅游者的消费行为( 或者旅游需求行为) 对 当地生物多样性产生的影响。另外必须注意到政府行为对作为生态旅游地的生态区域产 生间接、巨大、具有全局性的不利影响。这种影响主要是通过政府生态旅游开发规划、 环境政策和环保法令的制定和实施而发生的。因此，政府行为作为生态旅游开发和生态 旅游消费发生的外部制度条件，对于丌发和消费的具体样态和最终影响都具有长期、深 刻的意义。 发展经济手生物多样性保护各仃1 i 尉的价值取向，发展经济是以利润的获取为中 ：= ：= = = ：奎苎竺兰垒兰堡i i 茎! i ! 鳖：= = ： 一： 心的。生物多样性，在开发者的眼中不过是用来谋利益的资源和手段，而不是目的；而 对二于二生物多样性保护者来说，生物多样性的维持甚至发展才是其最核心的目的和最高的 价值在保护者看来，生物多样性及其保护，是目的，即使有经济上的开发、利用，那 也：不过是一种手段，而且也要符合生物多样性保护的价值和目的性要求。二者也各有其 不同的主要利益主体，归属不同的利益群体并为各自的利益呼吁、努力。生态旅游丁r 发 和运营涉及到多元利益主体、多层次的关系，有深刻的利益触动、复杂的利益原因、和 利益关系。因此，生态旅游引发法律关系的正确澄清、定性，对于相关方面的立法、决 策和具体行政执法目标的达成都有指导意义。 ：芏态旅游是庄兼顾生物多样性保护背景下发展经济的途径选择，其存在和发展有着 广泛的政治、经济、社会和文化背景，涉及到微观层面上地方政府( 包括有关职能部 门) 、开发者和当地居民5 ，宏观上上级政府( 包括中央政府及其职能部门) 、社会公 众、环保团体和大众媒体等主体和重要因素。三个层次间彼此渗透、影响，使生态旅游 开发手运营中发生的法律关系更为复杂。本文试图厘清这些关系，分析其具体样态，并 尽量动态的描述其走向和这种相互作用，从立法和执法两个角度考察目前相关法律的缺 陷对法律实效性的影响，迸丽对法律的制度性设旌中存在的结构性问题作一分析。以期 实践中有所裨益。 2 生态旅游与生物多样性保护：= ；圭律上手段与目的 2 生态旅游与生物多样性保护：法律上手段与目的 生态旅游，作为自然生念资源开发、利用的社会经济方式，是实现特定经济条件下 生物多样性保护的途径；生物多样性保护体现环境的价值，是环境保护法之重要目标， 在这里作为优选的生态旅游方式所欲达成的目的。 2 1 生态旅游：作为手段的优化选择结果 生态旅游，作为一种新社会经济方式，具有不同于以往旅游形式的特点，使其足 以成为在发展经济必要性前提下保护生物多样性的最优选择。下面要对生态旅游的概念 和特性等问题作简要的叙述。 2 1 1 生态旅游概述 ( 1 ) 生态旅游的概念 对“生态旅游”的概念，至今没有统一的界定。自1 9 6 5 年学者赫兹特提出“生态的 旅游”( e c o l o g i c a lt o u r i s m ) 概念以来，学者们下过很多种定义，这些定义基本上体 现出人们对于生态旅游逐渐深化的认识过程。本文仅选择几个具有代表性的定义作简要 阐述。 1 9 9 0 年，世界自然基金会研究人员伊丽莎自布( e l i z a b e t hb o o ) 对前人的定义做 了修订，提出：“生态旅游是以欣赏和研究自然景观、野生生物及相关文化特征为目 标，为保护区筹集资金，为当地居民创造就业机会，为社会公众提供环境教育，有助于 自然保护和可持续发展的自然旅游”；1 9 9 2 年生态旅游学会将生态旅游限定为：为了解 当地环境文化与自然历史知识，有目的到自然区域所作的旅游，这种旅游活动的开展在 尽量不改变生态系统完整的同时，创造经济发展机会，让自然资源的保护在财政上使当 地居民受益”；1 9 9 4 年澳大利亚联邦旅游部在制定国家旅游战略时，由r a l f b u c h l e y 将生态旅游定义为以自然为基础的旅游、可持续发展的旅游、环境保护旅游和 环境教育旅游的交迭部分，指出：生态旅游是“以大自然为基础，涉及自然环境的教 育、解释与管理，使之在生态上可持续发展的旅游”。生态旅游的定义还有很多，都从 不同的角度描述生态旅游的内涵，只是侧重有所不同而已。但是这些定义基本上具有以 下共同点： 第一，生态旅游是一种依赖于当地资源的旅游，旅游的对象是原生、和谐的生态系 统：第二，生态旅游是一种强调保护当地资源的旅游，是一种通过旅游来加强自然环境 保护的旅游活动，甚至是希望直接提供环境保护的实际贡献的旅游活动；第三，生态旅 游是一种维系当地居民生活、强调社区参与和利益的旅游6 。 ( 2 ) 判断生态旅游的标准 学者不莱米( b l a m e y ) 分别于1 9 9 7 年和2 0 0 1 年从人们对生态旅游的定义的共同点 中提炼出判断，匕态旅游的三个核心标准，即：，以自然为基础的园索，指这种旅游的 吸引物主要是自然环境或者以些自然因素为基础的景观；二，教育性或学习性成分， ：= ：垒坠! ：兰尘茎至些兰：! ：些：= ：= != ： = = ：= = 指对于生态旅游的旅游者来说通过旅游消费行为与自然景观发生相互作用，从而使其得 到有关生态和环境保护方面的知识和意识；三，要求可持续性，指该种当代的旅游活动 不得损害后代人相关方面的可能的需求的满足。 ( 3 ) 生态旅游的正面综合效应 生态旅游作为一种资源开发方式，不仅已经成为种新兴的国际旅游时尚，而且由 于其综合效益功能和旅游产业的关联带动作用的极大发挥，在促进经济发展的同时，带 动旅游区域向着生态环境、社会和经济全面、协调、可持续的发展。这主要表现在如下 三个方面： a 经济效应 生态旅游对东道国和该旅游区域经济发展的作用非常明显。主要在于两个方面： 一，外汇收入方面，有些发展中国家的外汇收入主要来源于旅游业，例如非洲、东南亚 和南太平洋地区的有些国家和地区，而且由于世界上的绝大部分生态旅游资源都位于发 展中国家，那么这种发展的优势还会有更加深远的表现；二，促进生态旅游地区域经济 的发震，给当地提供更多的就业机会，使当地居民从中获益。 b 环境效应 生态旅游的资源开发方式给社会、经济、文化和自然资源带来了深刻的变化和影 响，使越来越多的人开始意识到正确利用当地自然资源的意义和作用。生态旅游是一种 全新的旅游方式，遵循的是可持续发展的思想，其根本宗旨就是旅游经济与环境保护的 协调发展，以生态旅游来促进和推动环境保护，通过经济手段使环境保护措施得以实 施。世界旅游组织秘书长萨维尼亚克说：“旅游业可以在许多方面帮助保护环境，特别 是它可以通过提供经济刺激的手段来保护那些无法通过其他途径获得财政收入的资源， 如珍奇动物种群、独特的自然景区和文物”。 具体表现在：一，因为当地居民和政府从生态旅游开发中获得了好处，他们变得愿 意、并主动的改善当地环境状况，因为他们意识到这是当地之所以吸引旅游者的原因； 二，生态旅游推动了对自然资源、野生动物和环境的保护，因为当地生物多样性和环境 的良好状况使他们获得了不薄的收益，那么当地的环境就是其生活的来源保障，没有人 不愿意去保护自己的生活来源的，而且这时的保护也有了资金投入的保障，这时当地居 民能够以从保护生念旅游资源获取的好处来满足生活所需，从而代替从当地生态环境破 坏式的获取生存资源。 c 社会效应 由以上经济收入的增加和当地居民生活方式的改变，随之而来的是人们生活质量的 改善和国民素质的提高；并且生态环境得到保护从而使其获得更好生活这一因果关系的 明证，使当地居民甚至更广大范围的居民受到环境保护的启发和教育，环境保护意识必 然：走大提高：民众就会更加乐于参与环境保护活动，往来交流，也必然推动社会、科技 和文化等方面的进步。 2 1 2 生态旅游之适于生物多样性保护的特征 生态旅游与传统的旅游方式很不同，本质上是一种发展经济和保护生态环境并重的 可持续发展旅游模式，对于生物多样性的保护十分有利。生态旅游具有以下主要特征： 第一，生态旅游业通常出现于相对较少受到干扰的自然区域或文化区域，即通常人 们所说的生态旅游的自然性。生态旅游的开发以其地域的原始自然风貌和由此形成的独 特文化特征为前提，提供的旅游产品也具有自然环境特性，而且该旅游区域长远发展的 保障也来自于对当地生态环境的保护。这样必然有利于当地生物多样性的保持和发展： 第二，将对环境的冲击减到最小，不损坏自然环境，维护生态的永续，即所谓的保护 性。生态旅游注意旅游资源地的生态保护和维系，注意对环境造成的影响，以不损害自 然环境为原则，直接有利于生物多样性的保护；第三，以尊重的态度对待当地文化，以 经济利润回馈于地方，注重有关各方的参与。生态旅游业的收入来源不在于当地，而是 在于外地、甚至国外旅游者的进入，当地生态环境方面的资源不是用来消费掉，而是作 为赚取生活来源的资料。这样就为当地的经济提供了替代性方案，这种经济以当地生态 环境的良好保持为前提，必然促进生物多样性的保护。第四，生态旅游在于能使旅游者 获得最大程度的旅游满足，发挥旅游的教育功能，使旅游者成为环境保护的贡献者。欣 赏当地优美的自然生态景观可以使旅游者身心得到放松和愉悦，在这种愉悦和享受的过 程中更领悟到生态环境的价值，从而激发环境保护意识，对环境保护的长远工作更为有 利；第五，生态旅游以建立一套适合当地环境的经营管理制度为保障。这项工作必然渗 透上述特征，这就使得生态环境的保护成为经常性的、制度性的事业，对生物多样性保 护目的的实现就更为有利。 2 2 生物多样性保护：目的 如上所述，生态旅游有利于生物多样性保护。反过来，生物多样性作为生态旅游的 前提条件性因素，其保护目的的实现也会促进生态旅游业的持续发展，形成良性的循 环。 2 2 ：1 生物多样性保护是一项法律制度 ( 1 ) 生物多样性的概念 在生物多样性公约( c o n v e n t i o no i lb i o l o g i c a ld i v e r s i t y ，1 9 9 2 ) 第二条中， 生物多样性是这样定义的：所有来源的活的生物体中变异性，这些来源包括陆地、海洋 和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体，这包括物种内，物种之间和生态系统的 多样性。生命在进化过程中，逐渐形成了地球上生物的多样性。生物多样性包括地球上 所有的植物、动物和微生物物种及其所拥有的基因，各物种之间及其与生境之间的相互 作用所构成的生态系统及其生态过程。生物多样性是概括的术语，通常认为有三个水 平：即遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性。有的学者认为生物多样性还有第四 个水平，即景观多样性。遗传多样性是指地球上所有生物所携带的遗传信息的总和：物 种多样性是指由生命的有机体即动物、植物和微生物物种的多样性：生态系统多样性是 指生物圈内生境、生物群落及其构成的系统的多样性以及生态系统内生境差异、生态变 化的惊人的多样性；景观多样性是指出不 司类型景观要素或生态系统构成的空间结构、 功能机制和时间动态方面的多样化或变异性。其中任何一个层次受到扰动，其他层次都 东北林业人学坝_ f ：学位论- ! = 会受到影响。” ( 2 ) 生物多样性的价值 关于生物多样性的价值或意义，1 9 8 2 年l o 月2 8 日联合国大会第3 7 1 号决议正式颁 布了世界自然宪章，该宪章表明：“人类是自然界的一部分；每种生命形式都是独特 的，：无论对人类的价值如何，都理应受到尊重；从自然获得持久利益，依赖于对基本生 态过：陧和生命支持系统的维持，依赖于生命的多样性；人类必须学会如何维持和增加他 们利用自然资源的能力，同时能够保证保存各种物种和生态系统，以造福今世和后 代。”具体说来，、，生物多样性大致有如下价值： ，直接经济价值。包括消耗性皮用价值和生产使用价值：二，间接价值。包 括：生态系统生产力、涵养水源、保护土壤、调节气候、物种关系、对污染物质的吸收 和分解、娱乐和生态旅游、教育与科学研究等价值：三，伦理价值9 ( 3 ) 生物多样性保护是一项法律制度 生物多样性是一个自然科学概念，是生物学研究的范畴。生物多样性保护却是一项 法律制度。就全球而言，特别是在发展中国家，森林锐减，土地沙漠化，动植物灭绝的速 度加快，植物特别是珍惜植物岛益减少，已成为全球环境保护的首要问题，生物多样性 的保护因而被纳入国际公法的轨道。从1 9 8 4 年以来的1 0 多年间，保护生物多样性的立 法有了迅猛发展，仅国际条约、多边协定、双边协定就有百多个，其中最为著名的 生物多样性公约于1 9 9 2 年6 月在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上通 过，许于1 9 9 3 年1 2 月2 0 日正式生效。“1 本文除了介绍环境保护国际相关方面的一些发展状况外，基本上只针对国内生物多 样性缲护问题。在法律体系内，生物多样性保护本身是一个小的子系统，本文所研究的 即是与生态旅游有关的生物多样性保护问题，即使在这样一个小问题上，也涉及到多方 面的：刊益关系，彼此交互联结成多重复杂的法律关系，并且这些关系处于动态之中，从 法律的角度、用系统的方法考虑并处理这个问题时，法律呈现出高度的系统关联性，这 在下面的论述中会得到充分体现。 2 3 生态旅游：实现生物多样性保护和经济发展双重目标的必然选择 发展经济和保护环境是两个有着冲突的目标和取向，可是人类要延续，就必须选择 可持续发展的方法来生存，这两个目标必须予以协调。生态旅游作为一种对自然资源丌 发、：刊用的形式，在特定条件下可以很好的解决这两个需要兼顾的问题，而且在特定情 形下正是因为因地制宜的缘故。二者可以很好的结合起来，互为条件，相互借助，形 成良：碍的循环。 2 3 1 我国高速发展的战略与环境的压力 基于国内情况和国际竞争的考虑，我国的发展战略不得不定为优先发展经济保持 经济葛速增长，增强综合国力，提高在国际上的竞争力。的确，在过去2 0 多年的发展 中，我国取得了令世界瞩目的经济成就，国民生产总值的平均年增长率都在7 以上，国 力和人民的生活水平都有了很大提高和改善。但是个不容忽视的问题是：我们为此付 2 生态旅游与生物多样性保护：法律上手段与目的 出了沉重的环境代价，当代人的使用已经危机到了后代人的使用，环境问题已经非常严 重。现在，虽然我国政府决策者开始意识到环境问题的严重性，开始调整产业结构，开 始注重环境污染的控制和治理，制定更为严格的排放标准，加大环境立法和执法的力 度，但经济发展的高速指标还是不能大幅度降下来，因为发展经济，环境所承受的压力 很难降下来，一切发展的资源还要从自然环境中获取，加上一切资源都是公有的，地方 在使用时有很大的自主性，环保法令的实施在地方大打折扣，地方政府为保护本地经济 的发展，完全无视法律的禁制，不顾自然环境要求的现象到处都是。最高权力机关制定 的保护环境的政策和法令的实效很有限，环境依然承受着发展所造成的巨大压力。再加 上我国加入世界贸易组织以来，国际投资不断增加，很多大公司移师我国境内生产，我 国国内生产一度增加，我国即将成为“世界工厂”，这种生产的不断增加必然加大环境 的压力。所以我国环境保护所面临的压力不是减轻了，而是增大了。 2 3 2 我国生态资源的状况与生态旅游方式的选择 我国产业结构的调整要求大力发展第三产业，旅游业越来越受到政府决策者的重视 我国旅游韭收入在国民生产总值中的比侧还很低，决策者也看到这个产业的发展空间和 潜力，而且我国也正在变得开放，更多的融入国际社会，被更多的外国人所接受、所喜 欢，昔日的东方文明古国必将吸引更多的人前来旅游。据统计2 0 0 1 年中国旅游业总收 入达到4 9 9 5 亿元，相当于当年国内生产总值的5 2 ，国际旅游( 外汇) 收入达1 7 7 9 2 亿美元，比上年增长9 7 ，首次跃居世界第5 位“。2 0 0 2 年国际国内旅游业总收入达5 5 6 6 亿元，比上年增长1 1 4 3 ，高出国民经济总体增长速度3 个多百分点。国际旅游 ( 外汇) 收入达2 0 3 9 亿美元，比上年增长1 4 5 7 。根据2 0 0 4 年入境游客花费抽样调查 结果及2 0 0 4 年入境人数的具体构成，经测算，2 0 0 4 年，我国旅游外汇收入为2 5 7 3 9 亿 美元，比2 0 0 3 年增长4 7 8 7 ，比2 0 0 2 年增长2 5 2 6 ”。现在很多地方都开始“打旅游 牌”，开发旅游资源，几乎是任何一个地方政府都已经想到的了，甚至是在西部偏远地 区，地方政府决策者都普遍的想到了发展旅游业，以振兴地方经济。可以说旅游业将承 受更大的发展任务，那么作为旅游资源的自然环境必将承受更大的压力，最后这种环境 压力必然落在自然环境中的生物多样性上。我国生物资源在总量上很大，是地球上生物 多样性最丰富的1 2 个国家之一，我国野生生物物种和生态系统类型多，仅高等植物就 有3 万多种，脊椎动物6 3 4 7 种，分别约占世界总数的1 0 和1 4 ，另外，栽培植物和家 养动物品种及其野生近缘种繁多，超过世界上任何其他国家。但是由于人口众多，经济 发展迅速，对生物多样性破坏十分严重。走可持续发展的道路就成为必然的选择，面对 生物多样性资源的具体开发利用，结合政策的引导倾向，生态旅游以其自身的可持续性 特点，成为发展的最优途径。 2 3 3 生态旅游的经济分析( 代价与收益) ： ( 1 ) 适合于发展生态旅游的地区很多位于不发达地区，这些地区迫切需要获得发 展，所以这些地区经济的发展是第一位的、不可回避的要求。而发展首先利用的! 凶然是 地方特有的资源，而且发展经济，客观上要求j ：能有资源的闲置。以目前中国的情况来 ：= ：查垫墼些奎兰! 堡圭耋些塞：= ：= ：= ： 看，资源的闲置不是问题的主要方面，主要的是如何利用现有资源。在一个贫穷的地方 要单纯的保护生物多样性，不允许当地居民对这些资源的使用，是不现实的，因为这些 当地居民本来就居住在那里，依靠那里的山水资源，谋取生活的来源，除非政府可以既 不让他们利用那里的自然资源生活，同时还能保证他们的生活至少不比以前更糟。而这 是我们做不到的，我们财力有限，不能同时供养那里的生物和居民，这在国家和地方政 府两个层次都是做不到的。所以开发、利用是必须的，从国家、地方政府或者当地居民 的角度都是必须的。开展生念旅游就很好的解决了这个问题，用保护生物多样性及其所 依附的自然环境的方法发展旅游业，吸纳当地居民到这个事业中就业，把旅游业的收入 投入生态环境进而是生物多样性的保护中，假如这个事业的投入和分配是公平的，那么 当地居民必然愿意为保护当地生态环境、维护那里的生物多样性而努力，经济发展和生 物多样性保护的目的就能够同时实现。 ( 2 ) 从长远的观点看投入与收益 生态旅游的关键是地方自然资源的状况，旅游区域的生态环境状况必须达到一定标 准，d 能吸引旅游者前来，所以一定需要投入。这里的投入可以分为积极的投入和消极的 投入两部分：为了达到生态环境的良好状况所作的治理、改善环境设施投入的直接支出 就是积极投入；为了保护生态环境，维持良好的自然环境条件，当地居民和工业者为此 所作的容忍和不作为义务的履行所导致的本来可得利益的损失，就是消极的投入，例如 原污染工厂的拆除、排污标准的提高、居民不得再燃烧煤炭而改用其他清洁但是取得成 本较高的替代燃料等等。 但是这种投入与产出相比还是很小的，特别是从长远的眼光来看改善后的环境给人 们带来的利益会越来越多，辐射的层面会越来越深远、广泛。当地居民最终获得的是环 境的清洁、生活水平的提高，环境意识的进步，甚至是生态文明的实现。综合环境效应 的实：睨是长远的，各个方面的，绝不是单纯的经济指标可以衡量的，这种效应最终还将 衍生到社会的各个角落，形成随处可见的综合、无形、巨大的效应。 2 3 4 生态旅游和生物多样性互为目的和手段 ( 1 ) 生态旅游的内涵本身，即含有保护生物多样性的特质，客观上有助于生物多样 性保：护。生态旅游是以生态资源的增加为旅游资源的旅游开发模式，它要求保持生念系 统和景观的完整性，注重生态保护，以生态资源的保有为旅游开发的前提，生物多样性 就成为用来生态旅游的手段；而同时出于保护生物多样性的目的而选择这种可持续发展 的方式，生态旅游业就成为保护生物多样性的手段，生物多样性的保护是生态旅游所要 达成的目的。 ( 2 ) 主观的社会选择上，生态旅游是达成生物多样性保护的优选途径。如果仅仅考 虑如何对自然资源进行开发的话，那么就有很多方案可供选择，但是资源的开发不仅仅 是：吁发者个人的选择，本身也是一种社会公众的选择，可以作为生态旅游资源的自然资 源：杠身就是公共财产，其使用的影响及于全社会，所以这种具体的选择，必须要考虑到 整个：往会对它的态度，并且受到社会规范的制约。开发和保护并重、并且保护甚至要优 先于i j = 发的生态旅游方式是社会选择的结果，是保护生物多样性最优的方法。 ! 兰查堡塑量塞丝童壁堡些丝i 鎏堡圭兰丝皇! 墼 2 3 。5 我国生态旅游开发中不利于生物多样性保护的因素分析 我国生态旅游开发历史发展和现状中，存在很多不利于生物多样性保护的问题，这 里将主要对法律之外的政治、经济、社会和观念的因素作简要的分析，因为这些因素是 对生态旅游进行法律治理的外部大环境条件，基于生态旅游开发、运营活动涉及多个主 体的利益和价值的冲突，他们之间的关系错综复杂，政府决策和法令的制定、实施不得 不作全面的政策考虑和权衡取舍，构成法律制定、实施甚至适用时的政策考虑因素，有 必要加以考量。至于法律制度内的原因，本文将在第三、四部分作详细的分析。这些法 律外的原因也不是绝对法律外的，因为它们影响着法律的实际状况。 1 经济发展水平以及由此决定的社会意识状况：资源开发中的经济利润中心和追求 物质生活的提高 经济发展水平具有决定性的意义，这也决定了人们的社会意识水平，人类个体或者 其组合体，都由于经济原因做出有一定倾向性的选择。曲于我国长期以来经济水平还处 于比较低级的阶段，虽然国民经济总量比较大，但是经济素质还很低，过去经济活动基 本上以单一经济利润的追求为中心，不注重经济活动社会的、环境的和伦理的综合效 应。从业界到普通民众，经济利益至上的观念极为盛行，产业开发追求的是经济效益， 民众看待经济活动也是以经济利益为中心价值进行判断。这对于经济生活中的环境保护 极为不利，生态旅游开发也受到这种情况的影响，业者关注的仅仅是经济利益的获取， 这种欲求在政府决策者那里获得明示或者默示的认可，并且得到保护。民众的环境意识 还没有达到可以整体对政府提出环境方面诉愿的程度，在面对环境遭到业者破坏引发环 境灾难时，也没有发生大规模的对业者提出迁厂、治理或者赔偿方面的请求，民众的环 境意识虽然就某