（财政学专业论文）对我国投融资体制改革的现实思考.pdf

ab s i ， r 人c t abstr act hit b ec o u s eofc ar ry i n go utth em ar k et-b 出 姆 de c o n o m yino urcountry，for e s 切 b l i shingthe do而似n t s ta t u s ofin v e s 。 刀 e n t fo r ， 州ous ty pes ofe n t e rp ri 哪 inthe c o m peti ti ve field s ，normal 1 z i n gin v e s t ing behav 1 ors ofall l evel s ofg o v eryune n t s ， p r 0 toct in g the ie ghi m a t e ri g h ts an d 1 n te re st ofin v e storsan d ar o u s 吨 th eire n th usiasm ofin ves o n ent ， the 邝 句 n n ofthe 切 肛 e as o 川 山 】e in vest m e niand fi n a n c in g sys t e ml 峨in th e p ast is加t oulyofgreatle al l 骊csi 加fi can ce，b utai soc anbe 玲 g ar d e dasa 找 沁 r e 如onofc hi n a ， s econo而claw. the c 吟 ntsy s 宜 。 叮ofin v e s tn l ent and fi n a 刀 c 吨 ino urcotmt nh asalre 司y m c o 耳 旧 r a t edthe 卜 沮 e ficialel elne n tsofn 长 ir k eteco nomy， goin g 初thsom e 画q u e 由 创 访 c t i o nsof加 ad it in 耐 sy 引 e m s . b a “ 月 on a n a l y z i n gc u 汀 e n ts l a l eandexi st in gp r o b l e it 巴 of 比 伪 仙 阴d summanzin g th e hi eved解 hi 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经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 己 公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均己在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 王释 年嗒月 止 协 日 导 .一 一 一 旦一 宣 一 -一 一. 一 一 导言 一、论文选题背景与意义 改革开放20年来，随着国家经济建设的发展，我国的投融资体制在很大程 度上冲破了传统计划经济体制的束缚，呈现出投资决策分层化、投资主体多元 化、融资渠道多源化、投资方式多样化、投资活动市场化的发展趋势。在此期 间，政府在经济投资体制改革及相关方面颁布、推行的新政策与措施已经超过 4 0 余项，为建立社会主义市场经济条件下新型的投融资体制创造了 条件. 2004年7 月，国家发改委正式颁布并决定逐步实施 投资体制改革方案 。 该方案从起草至颁布，历时 5年半， 这一方面说明了政府意识到改革国家投融 资体制的现实重要性及其深远意义，另一方面也说明该领域的改革实际上是步 履维艰。与此同时，资本市场的改革开放力度进一步加大， 尤其是金融体制改 革更为引人注目。在国有商业银行相继注资改制上市后，银行业新一轮的对内 开放政策也随着东北振兴悄然而起。这一切预示着国家投融资体制的改革将会 取得一些重大的突破和进展。 然而，我国现行的投融资体制，既融入了一些市场经济的有益成分，又带 有一些传统体制的特有烙印。新旧体制因素的摩擦与撞击，造成了投融资行为 的严重扭曲，加剧了转轨时期的多种矛盾，暴露出现行体制的种种弊端，成为 发挥国民经济增长潜力与改善社会资金配置效率的关键性障碍。在此背景下， 本文重点研究了当前我国投融资体制改革的现状及存在问题，分析了如何在已 取得成果的基础上，进一步加快投融资体制改革的步伐，探讨了深化投融资体 制改革的 政策取向以 及合理构建我国 投融资体制改革的目 标和框架等问题。 实践证明，在现代市场经济运行条件下，合理化包括财政投融资在内的国 家投融资体制，不仅有助于优化 ( 政府与民间)资源配置效能，在促进经济增 长，调整和改善经济结构方面发挥着重要作用，而且在配合政府宏观经济调控 并改善其调控效能方面也发挥了独特功效。因此，在借鉴外国的一些有益经验 的基础上，结合我国的具体国情，有针对性地改革我国财政投融资体制和民间 投融资体制，具有十分重要的现实意义。 导言 二、本文的研究对象与范围 在市场经济条件下，社会储蓄向投资转化的主要通道是:企业、居民个人 利用自 有资金进行的直接投资，政府利用财政收入和国 债进行的各类投资，以 及金融组织通过存贷款活动支持的社会各种经济体的投资。上述各种形式的投 资活动与相关的技术管理、行政管理等，便构成了国家的投融资管理体制。实 践说明，一个国家的投融资管理体制的性质及其相关的公共政策性质，直接关 系到该国的资源配置效率，进而影响其经济增长质量与速度。因此，各国政府 都比较注意优化本国的投融资管理体制。 我国改革开放政策己经推行了 20 多年，各项改革事业均取得明显成就。 但是，相对于其它领域改革来说，投融资领域的改革则相对滞后，在相当程度 上制约了 其它领域的改革步伐。为此， 2 005 年5 月6日，国家发展和改革委员 会发言人曹玉书在当日 举行的新闻发布会上指出，新改组的发展改革委将把深 化投融资体制改革作为一项重要任务，加大力度，积极推进。曹玉书指出，投 融资体制改革的方向是:根据 “ 谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原 则，在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企业 的投资主体地位，规范政府投资行为，逐步建立投资主体自主决策、银行独立 审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。 具体而言，改革的基本目 标可以概括为:一是将基本建设投资管理和技术 改造投资管理整合为固定资产投资管理，管理的重点转到优化投资结构和产业 结构、搞好重大项目 布局、防止重复建设、提高投资效益上来;二是进一步缩 小投资审批范围，对企业使用非政府投资建设的符合国家产业政策、非重大项 目 和非限制类项目 逐步实现由 审批制向登记、备案制的转变。 三是必须经行政 审批的投资项目，要减少审批环节，规范审批程序，设定审批时限，提高审批 效率和透明度:四是进一步扩大地方政府用自 有资金在公共服务领域的投资权 限;五是要完善专家咨询论证制度，抓紧研究制定 政府投资管理条例 ，完善 投资审 批责任制。 1 因 此，通过国 家发改委的分析来看，国家投融资体制改革运动不仅会涉及 到相当复杂的利益关系，而且还要解决极具挑战性的各种现实问 题.因此，笔 h ttp二而e w ， y o n ghuao et .口 西 七 川 d 歌 留 2 005 一 0 5 1 21 3 2 州ic lt3 2 08” _ l b 切 川 导言 者仅将政府投融资管理体制调整改革之路径选择作为本文的研究对象，而将研 究范围界定为，着重研究市场条件下国家投融资管理体制应该发挥哪些重要作 用，政府如何放宽对民间投资活动的不必要限 制，以 及在引导民间投资和规范 其投融资活动中，政府应该如何调整有关的公共政策等问题。笔者希望通过本 文的研究活动，能够对推动我国 投融资体制改革朝着与社会主义市场经济体制 相适应的方向发展，尽快建立起投资主体自 主决策、商业银行独立审贷、政府 宏观调控有力、融资方式灵活多样、中介服务规范高效的新型投融资体制，提 出一些具有参考性的对策建议。 三、 研究的基本思路与论文结构 本文的研究思路是，从对传统投融资体制改革不到位这一现实观察出发， 结合投融资基本理论，解释进一步强化体制改革的重要性。在此基础上，分析 我国投融资体制改革的实践，找出存在的主要问题，借鉴发达国家投融资体制 改革的经验，对我国政府投融资管理体制的改革提出某些有意义的政策调整建 议。 本文首先在导言中，说明论文写作的基本情况。论文内容分为四章，第一 章主要阐述投融资体制的概念及其对国民经济的作用，并分析了经济形势变化 和体制改革的关系，以及投融资改革涉及的主要方面、核心问题、投融资改革 的基本原则和方法。第二章从我国投融资体制的形成和殖变总结了 各个阶段的 特点、成就和存在的问题。第三章从发达国家投融资体制的主要特征以及典型 国家投融资体制改革的分析中，得出其对我国投融资改革的借鉴意义。第四章 在分析加快国家投融资体制改革的重要性与紧迫性、未来国家投融资改革的指 导方针和基本方向，以及国家投融资体制改革的主要原则与路径选择等基础上， 对我国投融资体制改革提出对策和建议。最后，在结束语里，笔者对未来体制 发展状况及其可能给我国社会经济发展带来的巨大利益加以预测性概述。 第一章国家投融资体制的理论与制度安排 第一章国家投融资休制的理论与制度安排 本章重点在于从理论上阐明何谓 “ 国家投融资体制” ， “ 合适的国家投融资 体制对国民经济增长的意义” :着重围绕经济形势与体制改革的关系、投融资体 制改革涉及的范围、投融资体制改革的核心问题以 及 “ 制度安排的一般原则与 方法” 等问 题进行了分析，并对国家投融资体制改革的理论与实践进行了 概述。 第一节 关于国家投融资休制的理论分析 本节首先从概念上对财政投融资予以界定， 进而探讨了合适的国家投融资 体制对于经济增长的作用，从而为改革投融资体制奠定了理论基础。 一、何谓国家投融资体制 在目 前的学术界，将投融资体制具体分为财政投融资和国家的一般投融资 制度。前者的研究范围，限于一国之内的财政投融资机制，后者则着重于研究 国与国之间的机制比较。 财政投融资，是以政府为主体、以实现国家特定产业政策和经济发展目 标 为目 的、遵循信用原则、通过融资和投资方式、有偿运用部分财政资金和其他 信用资 金的 一 种活动 2 。 财政投融资 是 一种政 策性 投融资， 它既不同 于 无偿 拨 款， 也不同于商业性投资，而是介于这两者之间的一种新型的政府投资方式。财政 投融资有有偿性、 政策性、准公共性以 及财政与货币 政策双重性等特征。 从概念上来讲，投融资体制应该是一项资本活动机制的两个方面。一方面， 是资本的运作，即投资活动，规定着取得的资金向何处投放，如何实施、规避 风险及取得良 好的投资回报。另一方面，是指资本的来源方式，即筹集资金的 活动，规定着资金向何处取得，如何取得，怎样归还.就一个建设项目 来说， 既有筹资的需要， 也有投资的要求， 其整个运作过程，也就形成了 一个建设项 目的投融资活动。这些众多的建设项目 的投融资活动，构成了我国现行的投融 资体制运作的基本模式。 2 社科院财政 投融资 课 题组:中国 财政投 融资 研究j 匕 京: 社 会科学出 版社， 1 996 : 232 一 2 4 2 第一章国家投融资体制的理论与制度安排 投融资体制改革，是对政府经济行为的根本调整，甚至可以堪称对中国经 济规律的再造。推行投融资体制改革，尽管覆盖面大，任务复杂艰巨，但却是 确立企业在竞争性领域投资主导地位、规范政府投资行为、保护投资者合法权 益、调动各种类型投资者积极性所必须的。从这个意义上讲，推进投融资体制 改革，显然是发展和完善社会主义市场经济体制必不可少的内在要求。 二、合适的投融资体制对国民经济增长的促进作用 理论与实践说明，合适的投融资体制对国民 经济增长能够发挥如下两种促 进作用:一是提升经济增长的速度，二是在国民 经济发展过程中发挥双驱动功 能。 北京大学李京文等人的研究表明，至少在当前的我国，是国民经济增长速 度的最重要的提升因素。改革开放前的26年间 ( 19 5 3- 1 9 78年) ，中国经济平均 增长率为 5. 92%，其中资本投入对经济增长的贡献为 93.0 7 %，劳动对经济增长 的贡献占20.4 %， 而生产率对经济增长的贡献为一 13.5 %。 从我国经济增长的整个 时期看，经济增长主要是靠资本带动的，资本投入贡献大，而生产率则相对较 低。这一方面是由于我国经济增长保持较高的水平，在生产率和投资效果一定 的情况下，一定的经济增长率必定是以一定的资本投资率作为前提。另一方面， 由于农业中大量剩余劳动力的存在和工业中大量存在的“ 在职失业” ，大大压低 了 生 产率的 增长。 3 可见，资 本 投入一 直是中国 经济 增长的 主 要支持因 素， 而且 资本投入对经济增长的贡献度也呈不断上升的趋势。改革开放以 来，资本投入 对总产出的推动作用超过其他所有要素总和， 达到53. 3 %。 随着改革的进一步深 入，这一趋势表现的越来越明显。 中国2 0 多年经济高速增长的事实表明，资本是经济持续增长的基本推动力 量。在高储蓄的条件下，如何通过投融资制度创新推动资本形成，实现储蓄向 投资的 有效转换，并保证资金的高效率运行， 成为中国21世纪经济持续增长的 基本前提。也就是说，投融资 制度创新对中国经济增长的驱动作用，集中表现 为双轮驱动作用:第一驱动表现为投融资制度创新能够更多有效地动员资本， 促进社会资本形成。资本作为一种基本生产要素，是经济增长的重要前提与保 证。投融资制度创新对经济增长的促进作用，是通过 “ 金融增长的投资效应” 李京文. 当前我国 经济形势分析与发展对策. 数量经济技术经济研丸2 佣2 ( 9):23一 27 第一章国家投融资体制的理论与制度安排 来实现的。 4 从理论上分析， 投资率与经济增长率存在一种正相关关系，有较高 的投资效率，就相应存在较高经济增长率。投融资制度的变革与创新，使投融 资制度变革的能量充分释放， 资本积累数量快速增加， 有力地促进了 社会资本 的形成和社会投资率的提高，对经济的增长与发展起着直接推动作用。 从中国投融资制度变迁与经济增长的过程考察，投融资制度的每一次变革 都是与整个国民经济发展相适应的。这些变革疏通了社会储蓄向社会投资转化 的渠道，提高了社会资本形成能力，为经济增长提供了有效的资本支持。中国 投融资制度第一次变革，是由财政供给型投融资制度向 银行主导型投融资制度 的演变，银行信贷融资成为社会固定资产投资的主要源泉。我国投融资制度的 第二次变革，是90年代投融资制度由银行主导型向现代市场型转变，多元化融 资方式成为市场性融资的重要特征。在这一阶段，证券融资在全社会固定资产 构成中的比 重不断 上升， 其中， 股票融资在全社会投资比 重由1 993 年的2. 87 %， 上升到2 0 00年的8. 68% 。1 9 %年，国民 经济“ 软着陆” 成功， 银行信贷制度出 现明显萎缩，而由 于资本市场不能弥补融资缺口， 导致资本形成能力下降， 社 会总 投资不 足，国 民 经 济 进入下降 通道. 5 第二驱动表现为以 投融资制度创新来提高资本使用效率、缩小潜在经济增 长与现实经济增长的缺口。从多年的情况看，尽管资本一直是经济增长的重要 推动力量，也是中国经济增长的潜在动力，但资本并不是经济增长的决定性因 素。经济增长不仅要有充足的资本积累，更要有较高的资本使用效率，依靠双 轮相互作用，共同驱动我国的经济增长。传统经济增长片面注重资本积累，而 忽视了生产率的因素。因而它无法解释在不同的国家、相同的资本积累水平却 存在较大的经济增长差异的根本原因。 当前，以 投融资制度创新来提高资本效率、缩小潜在经济增长与现实经济 增长缺口的支点主要有两个:第一个支点是经济增长方式的转变。由增长投入 为特征的粗放型经济增长，转变为以提高效率为特征的集约增长，主要体现为 全要素生产率的 提高， 强调资本配置效率在经济增长中的重要作用。 第二个支 点是继续深化投融资制度的市场化改革。我国资本使用效率较低的根本原因， 不在于投资率和经济增长的速度，而是我国 传统投融资体制的内 在弊端。在现 1 美 爱德华. 肖 . 经济发展中的金触深化. 上侮:三联书店，1 958: 74一 77 赵彦云宏观经济统计分析1 阅一 北京:中国人民大学出版社，2 阅2 : 36 第一章国家投融资体制的理论与制度安排 代经济中，资本使用效率主要来自 于市场竞争，而传统投融资制度则排斥竞争， 阻碍了生产要素在生产部门的流动。针对此情况，应该继续深化投融资制度的 市场化改革，促进资本在不同生产部门之间的高效、有序流动，实现资本、资 本使用效率与经济增长之间的有机统一，形成一个有效率的国民经济流程的良 性循环系统。 第二节 国家投融资体制改革的理论与实践 经济形势的变化， 要求国家投融资体制随之相应转变，本节首先分析了经 济形势变化与体制改革的关系， 进而分析了 投融资体制改革所涉及的主要内 容， 并重点探讨了投融资体制改革需要解决的问题，最后，提出了投融资体制改革 的基本原则和方法。 、经济形势变化与体制改革 计划经济框架下的投资，是围绕项目而展开的。从宏观管理的角度来看， 它有两大特点:( 1) 在项目管理上无限延伸，既包含项目咨询、项目 评估、项 目决策等投资业分内的事情，也囊括勘察、设计、建筑施工等本属建筑业范畴 的业务。这就是所谓的 “ 大基建”体制。( 2) 尽管已经把 “ 投资体制”扩展为 “ 投融资体制” ，但仍然是在项目 层次上讲融资。市场经济的法则是 “ 只要有好 项目 不愁没有资金” ，转轨中的众多国有资本投资主体所考虑的，却是要不那么 好、甚至很不好的项目 找米下锅。因此，要实现投融资体制真正变革，关键是 政府。要建立政府各部门之间的相互制约机制，以 达到使监管者有监管约束的 目的，要转变政府投资方式，要构建政府阶层人员合理的利益实现方式。 二、投融资体制改革涉及的主要方面 投融资体制改革的主要障碍，是各级政府对国有经济的依赖。对中央政府 来说，投融资体制改革涉及的主要方面在于:第一，改革的推进需要各级政府 的配合以 及政府部门之间的配合。如要想减少市场化改革的阻力，改革方案或 措施就需要包含各级政府部门可以实现的利益或利益实现的渠道。目 前，各级 政府利益实现的渠道单一，主要依赖政府投资，而这种由计划性的政府行为所 支配的 投融资， 本身就是市场化改革的阻力。 如果在缺乏可替代的利益实现方 式或渠道的情况下限制政府投资，那么， 政府投资就会以各种巧妙的、 “ 合理” 第一章国家投融资体制的理论与制度安排 的形式出 现，从而关于政府投资领域的划分及投资限制的改革就会流于形式。 第二，中央政府为保证经济增长率而持续采取扩张性的财政政策，不仅使 资源继续流向亏损部门，为财政融资累积了巨大风险，而且使经济增长的质量 降低，带来投入过度、供给无效、资源浪费、环境恶化等恶果，并成为经济增 长的障碍. 部分行业因受益于通胀而产生 “ 货币幻觉” ，也导致资源配置的进一 步不合理状况，成为经济紧缩的隐患。这意味着借助于政府干预经济来规避暂 时的社会风险、 经济波动的做法，本身又成为风险产生、经济波动的重要因素。 第三，国有企业与国有银行对中央政府与地方政府的意义不同。地方政府 会为国有企业的投融资排忧解难，却不会为国有银行的亏损操心。地方 “ 内公 外私”的产权特征使地方政府成为准市场主体，地方政府往往采用行政手段对 内主导， 推动地方对外竞争。 在这种状况下，无论国有银行有多少个监管机构， 也无论国有银行建立多少看起来接近国际标准的风险控制措施，甚至于实现股 份化，只要它仍 “ 国”字当头， 就是地方政府的“ 提款机” 。进一步说，只要政 府没有合理的利益形成机制和实现机制，就会对国有经济产生依赖。政府对国 有经济的利益需求，既包括经济利益需求，也包括政治利益需求。 在投融资体制改革中，利益调整面临的这些矛盾冲突根本源于各级政府那 只 “ 看得见的手”难以收回，使得 “ 看不见的手”难以发挥作用。这些矛盾冲 突最终导致投资膨胀与有效需求不足并存、通胀与通缩交替出现以及投融资体 制扭曲。这表现在:第一，对国有企业的利益需求。国有企业背后都有着与此 相关的政府主管机构及相关的主管人员。 20世纪90年代以前， 中国市场基本上 是卖方市场，国有企业有着强烈的投资冲动.地方政府往往是通过各种地方保 护、各种优惠政策去支持和维护国有企业的相对垄断，确保国有企业在本地区 的竞争优势及其与非国有企业之间的竞争优势，以此实现自身可以取得的财政 收入和良 好的政绩。这些来自国有企业的利益包括:税利、行政性质的捐款、 缴纳赞助费以及一些非货币化利益，如安置职工、承办食堂、幼儿园等本应由 政府来承担的社会职能。 21 世纪以来，国有企业单位总数不断下降，从业人员 平均人数适当 减少， 负 债总额呈上升趋势， 实现利润总额持续增长 ( 见表1 一 1)， 这说明地方政府又在经济利益、政绩与责任目 标之间重新找寻平衡。这时，我 们看到了一些 “ 拉郎配”的行政式的企业购并现象，它能帮助政府减少下岗人 员，减轻地方财政负担。由 于政府的隐含担保， 干预了 本应是市场化的资产重 组，导致企业整体效益下降。 第一章国家投融资体制的理论与制度安排 表 1 一 1 国有及国有控股工业企业主要指标( 单位: 亿元) 年份企业单位 数( 个) 资产总计 负债总计产 品 销 售 税 金 及 附 加 利润总额全部从业 人员年平 均 人 数 ( 万人) 2 0 0()5 3 4 8 9 8 4 0 ! 4 夕 4 5 1 2 3 9 石 1 1 1 5 0 2 8 2 4 0 8 . 3 32 9 9 5 . 2 5 2 0 014 6 7 6 7 5 7 9 0 1 . 5 4一1 5 加2 5 .阅1 2 5 0 8一 2 3 8 5 石 6 2 6 7 5 . 1 1 2 0() 241 1 2 5 5 9 0 9 4 石 。一 5 2 8 3 7 .0 8 1 4 0】 . 8 2 2 6 3 2 . 9 42 4 2 3 石 3 2 0 0 33 4 2 8 0 9 4 5 1 9 79 5 5 9 9 0 .5 31 5 8 9 . 8 73 8 3 6 202 1 6 2 名 7 2 0 0 431 7 5 01 0 1 5 9 3 . 7460 2 91 . 2 3 1 8 8 8 .5 1 5 3 1 1 . 8 8 2 0 4 821 资料来源:国家统计局: 2 侧 月中国统计年鉴 ，中国统计出版社，2 以 抖年。 第二， 对政府投资的利益需求。政府投资既是政府履行职能的体现，也是 政府经济利益实现的另一条渠道。随着1997年通货紧缩的到来，宏观调控对政 府投资的增加提出了客观要求，这其实也正好满足了地方政府利益实现方式转 变的需求。兴办投资项目 对地方政府的吸引力，在于其只享受投资收益而不承 担投资决策的风险与责任。政府对投资领域行政性垄断为这种利益实现奠定了 基础。同时，政府投资引起的政府采购，在缺乏制度保证的非透明运作中又为 政府部分官僚派生出可以实现的巨额利益。 第三，对国有银行的利益需求。国有银行由于缺乏产权约束，因而它们始 终是事实上的政府 “ 出纳” 。国有银行的官办性质使其企业化的内涵终究不能摆 脱 “ 政府的企业”这一点。它们得听命于地方政府，为国有企业和政府投资项 目融资;国有银行待处理坏账，总是伴随国有企业投资、政府投资膨胀而增加。 国有银行资产规模的扩缩，也随着政府控制风险的意愿而变化.当政府控制风 险的意愿偏弱时，国有银行会凭借政府的 “ 隐含担保”和宽松的政策环境而追 求资产规模收益，导致投资膨胀;当政府控制风险意愿较强时，国有银行会快 速紧缩信贷投放， 加快信贷回收，导致投资下降。 在现行投融资体制下，国 有企业、银行和财政是一根管子连着的三个瓶子， 一处漏水，会将所有的水都漏掉。1995 年以前，政府没有认识到这三者之间的 关系及其所可能产生的金融风险与经济波动，或者说，政府没有认识到不放弃 对国有企业和国 有银 行的 产权与 控制， 会造成多么严重的 后果。1 9 95 年以 后， 政府认识到了这一点，并出台了国有企业 “ 抓大放小”的改革方案和强化金融 机构内部控制建设的方案。但由 于当时生产能力过剩日 趋严重，国有大中型企 业虽有资金供给保证，但投资意愿降低，中小型国有企业因缺乏国家 “ 隐含担 第一章国家投融资体制的理论与制度安排 保” ， 风险较高，银行对之 “ 惜贷” 。于是， 在缺乏新的投资需求扩张机制下， 微观约束机制刺激并强化了通货紧缩。通货紧缩使政府的财政收入减少，转移 支付增加，使政府面临较大的政治压力。出于政治利益和经济利益的双重需要， 政府又回到国有经济上来，开展了 一场以“ 政府干预经济” 、 “ 弥补市场缺陷” 为理论基础的大规模、持续的政府投资活动。它使需求 主要是投资需求) 得 到强有力的 刺激，使地方政府顺利转移了自 身利益实现的方式，仅城市建设中 土地出让一项就给地方财政带来了源源不断的收入。政府投资需求成为拉动 g d p增长的最有力因素，但是这种 “ 拉动”已 逐渐演化为一种经济增长对国债 投资与国有银行投资的依赖，它不仅给中央财政累积了相当的财政赤字风险， 也给国有银行累积了大量的不良 债权。更为重要的是，政府以其对国有经济的 依赖而实施的经济行为和调控手段与市场化的改革目 标相背离，并使市场自 我 调控机制难以建立起来。 2 0世纪90 年代以来，虽然政府每年直接出资的比重不到 10%，但国有单 位利用外资和自 筹资金投资仍占全社会投资的 60%以上，比重还是相当大。主 要问题是，虽然国有单位投资比重占全社会投资规模的一多半，但就其产出来 说， 国 有经济创造的g d p 不到40%， 而集体经济、 个体经济及其他所有制经济 占g d p的60% 左右( 见表1 一 2) ， 显然国 有单位的 投入产出 率与此相比 有较大差 距。 表1 一 2国内生 产总 值构成分析 年份总值 第 一 产 业 第 二 产 业 第三产业 工业建筑业交通运输 仓储邮电 通信业 批发和零 售贸易长 饮业 1 9 991 oo 1 7 石 4 9 4 4 2 名6 . 63 35 一 4 8 4 2 000 loo， 6 4 5 0 2 4 3 石6 . 6 3 3 月 6 8 2 2 0() l1 001 5 . 85 0 . 14 3 . 56 . 63 4 . 1 6l 8l 2 0() 2】 oo1 5 35 0鸿4 3 . 76 . 73 4 3 6l! 8 1 2 00 31 oo ， 4 滩 5 2 2 4 5 273 3 滩 5.7 7 ， 2 0 0 41 0 0 5 2 ， 4 5 . 973 1 . 9 一 5 石1 7 沸 资料来源:国 家统计局: 2 佣5 中国 统计年鉴 ，中国 统计出 版社， 2 005 年. 三、投融资体制改革的 核心问题 近年来， 我国的投融资 体制的改革构建了 投资领域市场化的基础， 不仅提 高了总体投资效率， 而且使各类投资主体对利率、汇率等价格信号 有了 一定程 第一章国家投融资体制的理论与制度安排 度的反映，并且使国家对投融资领域的宏观调控也呈现出一定的弹性和具有了 一定程度上可以传导的市场化渠道。但是，随着投资体制改革的深入，一些深 层次的、根本性的问题也需要我们正视。 这些问题是:( 1) 在国有投资战线收 缩的情况下， 国有投资规模依然很大。 那么到底是谁依赖低效的国有经济?(2) 中小企业效率高而融资难. 那么为什么银行会偏爱低效的国有企业而不青睐高 效的小企业呢? ( 3) 我国现在不缺资金，关键是要提高资金的使用效益，而资 源配置不合理，是目 前资金使用效益低下的根本原因。 那么为什么资源配置不 合理?到底是谁在主导资源配置? 投资体制改革的核心问题，是如何构建政府合理的利益机制.这一核心问 题是随着上述矛盾冲突不断展现而逐步呈现到我们面前的。我们发现，当改革 不能真正触及到这一核心问题、实质问题时，政府和企业就不能真正分开，政 府职能也难以真正转变，对政府投资的约束会形同虚设，中小企业融资会依然 困难重重。应当看到，我们目前对阻碍政府职能转变、阻碍市场配置资源的根 源尚缺乏清晰的认识。笔者认为，这一切阻碍因素主要来自于政府阶层内部， 源于政府阶层的利益分配与利益实现。因此，改革投资体制，要正视政府阶层 人员的利益问题，要通过外在的和内在的某种制衡来确保其利益分配与实现的 合理性、合法性、公开性。 四、投融资体制改革的基本原则与基本方法 投融资体制改革应根据 “ 谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则， 在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企业的投 资主体地位，规范政府投资 行为，逐步建立投资主体自 主决策、银行独立审贷、 融资方式多样、中介服务规范、 政府宏观调控有力的新型投融资体制。 具体而言，改革的基本目 标可以概括为:一是将基本建设投资管理和技术 改造投资管理整合为固定资产投资管理，管理的重点转到优化投资结构和产业 结构、搞好重大项目 布局、防止重复建设、提高投资效益上来:二是进一步缩 小投资审批范围，对企业使用非政府投资建设的符合国家产业政策、非重大项 目 和非限制类项目 ，逐步实现由审批制向登记、备案制的转变;三是必须经行 政审批的 投资项目 ，要减少审批环节，规范审批程序，设定审批时限，提高审 批效率和透明度;四是进一步扩大地方政府用自 有资金在公共服务领域的投资 权限;五是要完善专家咨询论证制度，抓紧研究制定 政府投资管理条例 ，完 第一章 国家投融资体制的 理论与 制度安 排 善投资审批责任制。 第二章我国国家投融资体制的沿革与改革 第二章我国国家投融资休制的沿革与改革 本章重点分析建国以来国家投融资体制形成及其特点，该体制存在的主要 问题与改革要求的提出，以及改革的阶段性、现状、目 标与难点等。 第一节我国国家投融资体制的形成与姨变 一、建国初期国家投融资体制的形成与一般特点 我国投融资体制形成于 “ 一五”时期。这一体制对于当时有效地集中国家 有限的财力、 物力，实现以 156个大型骨干项目 为核心的经济建设，初步建立 我国工业化体系发挥了重要作用。但是在随后的时间里，投融资体制没有随着 生产力的发展而不断变革，越来越不能适应固定资产投资建设活动的客观规律 和经济发展的要求，并且成为国家长期以来多次投资膨胀、结构失调、投资效 益低下的根源之一。主要表现为以下特点: ( 1) 国家财政投资日益弱化，影响国 民经济长远发展的后劲;(2)财政投融资与商业银行投融资界限不清，也缺乏 法律上的依据;(3)财政投融资效益低下、盲目，重复建设现象仍然普遍:(4) 财政融资渠道单一，资金不足也是制约财政投融资宏观调控作用发挥的重要因 素。 本文将在后文中详细阐述这些特点的弊端以 及其影响。 二、 2 0 世纪50年代前国家投融资体制的形成与一般特点 随着经济的快速发展和改革进程的不断深入，我国的投融资体制改革也一 直是在实践中摸索前进。在改革的起步阶段，主要是简政放权、缩小指令性计 划范围以 及使建设实施市场化等。这一阶段的一般特点是:第一，拓宽建设资 金渠道并实行有偿使用制度。中央财政预算内基本建设拨款实行 “ 拨改贷” ，地 方财政利用机动财力和预算外收入扩大基建投入;国内银行逐年扩大固定资产 投资贷款业务; 对部分行业基本建设贷款实行差别利率;开征国家能源交通重 点建设基金和建筑税;企业利用自 身积累资金和折旧基金扩大投入。 第二，改进投资计划管理体制。开始编制全社会固定资产投资计划，缩小 指令性计划的范围， 扩大指导性计划和市场调节的范围。 对全社会的固 定资产 投资活动进行分类计划和指导，下放了固定资产投资项目审批权限，简化了项 第二章 我国国家投融资体制的沿革与改革 目 审 批程序 ( 五道改二 道 ) ， 进一步扩大了 地 方 政府和企 业的 投资 决策自 主 权。 第三， 借鉴国际上先进的技术经济评价方法，重新规范建设项目 前期工作 的程序、内容和深度。 成立中国国际工程咨询公司，将可行性研究报告及评估 工作正式纳入项目 决策程序。 第四，在建筑施工领域全面推行建设项目 投资包干责任制，对勘察设计单 位推行 技术 经济承包 责 任 制， 在建设实 施领域 率先引 入市 场 竞争 机制。 三、旧式国家投融资体制存在的矛盾与问题 ( 一)国家财政投资日 益弱化，影响国民经济长远发展后劲。我国是发展 中国家，正处在经济转型期，不仅要实现经济体制市场化，还要实现经济增长 方式的转变，由此决定政府在强化、引导投资方面负有比发达国家更多的责任。 但当前我国财力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化态势，与政府的宏观 调控要求相去甚远。据世界银行对 12个发展中国家和 13个工业国抽样调查表 明，198 0 一 一 1 9 9 5 年财政投资占社会投资的比重，发展中国家平均水平43%，工 业发达国家37%。 而我国80年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资 占全社会固定资产投资的比重不断降低，19 81 年两个比重分别为 20.5 % 和 28. 1 %， 1 990 年降为10. 1 和8. 7 ，到1 9 9 5 年只有7. 7 % 和3. 1 %。 财政投资的弱化 在很大程 度上削 弱了 国 家 宏观调 控职能的 履行。 7 ( 二)财政投融资与商业银行投融资界限不清，也缺乏法律上的依据。一 方面，财政投融资范围界定不严，本应通过市场融资的通过财政投融资，扭曲 了资金结构，损害金融业公平竞争。另一方面，商业银行过分扩张投资性贷款， 投资资金过分依赖银行，不仅加剧了重复建设和结构失调，银行不良 债务急剧 上升还将阻碍金融体制改革的深化。与发行国债相比，国 债的透明 度相对较高， 易受到关注，而银行的不良资 产较隐蔽，就这一点来说，财政投融资比之金融 投资也有其优势。国际经验表明，财政融资作为政府千预经济的重要手段，是 银行信贷所不能替代的。 ( 三)财政投融资效益低下，盲目、重复建设现象仍然普遍，贯彻产业政 策不力。重数量轻效益，是我国经济建设中长期存在的弊端，表现在财政投融 邱全明.管理 现代化. 改革回眸 专刊.2 佣3 ( 1 ):l5 一 28 赵彦云一 宏观经济统计分析【 阅j 匕 京:中国人民 大学出 版社， 2 佣2 : 77 第二章 我国国家投融资体制的沿革与改革 资上，就是有偿资金无偿使用。资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本 效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后不进行评估，往 往是“ 说投就投、一投了之” ，使财政投融资无法维持自 身“ 融资一投资 一还款” 的良性循环. ( 四) 财政融资渠道单一，资金不足，也是制约财政投融资宏观调控作用 发挥的重要因素。首先是因国家财力制约，资本金部分投入就不足，对政策性 银行拨款难以保证。除资本金以外，财政融资绝大部分来源于国债，很少的部 分来源于金融债券等，加上我国财政投融资效益不高，资本金增值少，形成国 债独当一面的局面， 加大了 财政本已沉重的还本付息负担，国债风险增大。 ( 五) 投资风险责任约束机制没有真正建立起来，影响了投资效益的发挥。 政府预算约束的软化和国有银行风险意识的淡薄，对国有企业和建设单位的行 为缺乏必要的外部约束机制;市场体系发育延缓，条块分割的管理体制，使市 场优化资源配置的功能被人为阻断，造成地区投资结构趋同、投资规模不经济 以及重复建设等一系列问题;投资立法工作滞后，投资管理规章制度多数为权 限划分和程序性的规定，没有明确严格的责任约束。 四、推动20世纪80年代以来投融资体制改革的主要因 素 2 0 世纪80年代以来， 随着社会生产力的发展， 投融资运行机制发生了深刻 变化，积累了宝贵的经验教训，为建立社会主义市场经济要求的新型投融资体 制奠定了基础。现行投融资体制中既融入了一些市场经济的客观要求，但也深 深地带有传统体制的烙印，新旧因素的撞击和摩擦加剧了转轨时期的矛盾，一 些深层次的体制问题己经充分暴露，进一步深化投融资体制改革势在必行。主 要表现在以下几个方面: ( 一)产业结构和企业组织结构失衡 一些产业大量重复建设，过度饱和，经济效益下降。 一些产业资金缺乏， 发展缓慢，无法形成规模效应，专业化层次低，产品形不成竞争力，整体投资 效益不高。各地方政府为了 追逐地方利益不顾实际情况地盲目 上项目 ，导致我 国的产业结构严重失衡，影响经济的协调发展和社会的分工协作。 在企业的组织结构方面，由于长期实行计划经济导致政府对国有企业干预 过多，企业对自 身的投融资行为没有决策权，加上国有企业所有者缺位，使得 第二章 我国国家投融资体制的沿革与改革 企业并不关心自己 投融资行为的成本和效益. 而且， 不少企业也没有建立起现 代企业制度，缺乏合理的 会计和财务制度， 不符合市场经济发展的需要， 难以 进行有效的投融资行为，制约了企业的进一步发展。 ( 二)储蓄高增长与外资大量流入 我国的银行体系掌握了 大量的储蓄存款。数据显示，商业银行手中掌握了 12万 亿 元的 存 款. 5 按 理 说， 这 应该 能 满 足 我国 企 业的 资 金 需 求， 但事 实 上， 我 国企业却始终在抱怨资金匾乏，“ 投资饥渴症” 仍然普遍存在。 另一方面，我国近几年引进的外资数量一直稳步上升。 外资流入虽然与我 国较高的利差有很大关系，但也说明我国企业对资金的需求很旺盛，投资需求 远没