公共项目绩效评估的组织实施.doc

厦门大学硕士学位论文公共项目绩效评估的组织实施姓名:郭曼曼申请学位级别:硕士专业:行政管理指导教师:卓越20090401摘要公共项目是政府向公众提供的公共物品或公共服务。公共项目绩效的好坏,关系着社会全体公众的基本生活质量,关系着政府的政绩,还关系着社会、经济的可持续发展。近年来,我国对公共项目的投入逐渐增加,一批公共项目的实施有效地拉动了经济的增长。然而,其中也暴露出了一些不容忽视的问题,尤其是绩效评估实施不到位,使得公共项目的绩效管理水平较低。我国的公共项目绩效评估起步较晚,还未形成规范化、制度化的体系。而在世纪末,新公共管理运动的兴起,使“绩效政府”的观念逐渐深入人心,政府部门绩效评估盛行并渐趋完善。公共项目追求的是社会公共利益,与政府部门的目标是一致的。因此,公共项目绩效评估亦可借鉴政府部门的绩效评估实施方法。为了构建一种具有普遍性的、可行性的公共项目绩效评估组织实施程序,本文将从四个部分进行阐述。第一部分介绍了研究背景和意义,并总结了国内外公共项目绩效评估研究现状,比较了公共项目绩效评估与政府部门绩效评估实施存在的共性。第二部分分析了公共项目绩效评估的实施准备,主要是如何选择评估主体和确定评估机构。第三部分重点分析了公共项目绩效评估的实施过程。首先是制定计划、组织培训学习,其次是确定评估内容、选择备选方案进行预评估,再次是正式方案评估并反馈评估结果,最后是运用评估结果改进绩效。第四部分分析了公共项目绩效评估的环境建设,包括制度环境、政策环境、法律环境、信息技术、文化环境以及自然环境等。关键词:公共项目;绩效评估;组织实施 ., , ? . .?”. . ,.? . . , ., . 谢, . ? . , , ,.:; 厦门大学学位论文原创性声明声明人签名.研告受闷辱弋惑&厦门大学学位论文著作权使用声明本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办法等规定保留和使用此学位论文,并向主管部门或其指定机构送交学位论文包括纸质版和电子版,允许学位论文进入厦门大学图书馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索,将学位论文的标题和摘要汇编出版,采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。本学位论文属于:.经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文,于 年 月 日解密,解密后适用上述授权。.不保密,适用上述授权。请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文,未经厦门大学保密委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的,默认为公开学位论文,均适用上述授权。占人名弋日月 易飞龆。孙广一、绪论一、绪论一选题背景与研究意义.选题背景绩效评估是现代政府管理的前沿课题。随着我国体制改革地不断深化,政府绩效评估作为行政管理制度创新和有效管理的工具,越来越受到重视。随着“以人为本、“执政为民”等管理理念的不断深入,各级政府不断倡导“公共绩效”的公共服务理念。而公共项目作为政府提供的公共物品或公共服务,对其绩效评估的研究也为越来越多的学者所关注。因此,认真研究、制定全面科学的绩效评估体系,构建以准确政绩观为导向的绩效管理模式,是在政府行政管理中贯彻落实科学发展观的需要。公共项目绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能。通过评估绩效,改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制,可以在一定程度上弥补原有管理体制方面的缺陷,落实各方责任,进而提高效能。我国的公共项目绩效评估工作起步较晚,萌芽于世纪年代中后期。其时,中国国际工程咨询公司成立了项目评价局,受国家计委委托对农业、交通、能源、卫生等部门部分国家重点公共建设项目开展后期评价工作。进入世纪年代,公共项目后期评价得到国际社会普遍认同,我国建设投资规模也不断增大,开展公共项目后期评价工作的部门逐步增多,但是大多数主要是针对国家大型的投资建设项目。现阶段,我国公共项目绩效评估工作尚处于初级阶段,还未形成规范化、制度化的体系。负责管理、协调和指导公共项目绩效评估工作的国家机构尚未建立,绝大部分公共项目绩效评估工作都是由项目主管部门自己评价自己,缺乏客观性。人们大多关注项目实施结束之后的评估,而对公共项目实施前和实施过程中的绩效评估还不重视。由此造成我国公共项目的管理与控制普遍不够理想。据对个外国政府贷款项目的审计调查,个外国政府贷款项目引进公共项目绩效评估的组织实施价值亿多美元的设备,使用率%以下的有个项目,占%,其中个项目的设备完全闲置,占%。教育部、农业部、卫生部、林业局执行的个世行贷款公共项目,共拖欠财政部转贷本息约亿美元。事实上,“任何一项改革的发端,其基本动因往往都是对自身原有绩效水平的不满。公共项目的运作亟需引入绩效管理的新理念。这不仅需要公共项目实务操作界的积极探索,更需要学术界首先从理论上廓清迷雾,为我国进行有效的公共项目绩效评估指点迷津,找到可行、可信、高效的绩效评估理论与方法。.研究意义实施公共项目绩效评估具有重大意义:监督政府管理公共项目的行为。一般来说,政府处在权力的核心位置,其行为所受到的制约比其它任何形式的组织都要少。在这种情况下,一套完善的制衡机制是政府职能实施与社会经济发展的重要保障。而绩效评估的组织实施是其中不可忽视的一项。绩效评估的组织实施贯穿于公共项目的全过程,不管是项目的选择与确定,还是项目的运行与结束。这种评估手段无疑对政府管理公共项目的行为进行了有效监督,有利于及时防止或纠正项目实施过程中的偏差。提高政府管理公共项目的绩效水平。我国目前的公共项目绩效评估,主要着眼于对公共项目的后绩效评估,而对公共项目前期的规划与投入、中期的跟踪监督等关注不够,造成低水平重复建设和浪费严重等现象,因而无法改进和提高公共项目的管理绩效。公共项目绩效评估的组织实施促使政府按合理的绩效标准不断调整自己的管理方法和内容,有利于公共项目绩效水平的提高。保障公共项目的顺利完成。绩效评估的核心是强调对公共项目管理的目标、结果以及结果有效性的关系。通过绩效评估的组织实施来引导或控制政府对公共项目的管理行为,可以保障公共项目的匝禾完成。转引自尚虎平.我国公共项目绩效评估研究阴.华东经济管理.,:.张玉亮.政府公共事业管理绩效评估的体制改革原因析论【】.重庆工学院学报,:.一、绪论二国内外研究现状.国外公共项目绩效评估研究现状现代意义上的项目评估的体系方法产生于世纪年代末期。英国牛津大学教授李特尔和米尔利斯教授,于年合作出版了发展中国家工业项目分析手册一书,第一次系统地阐述了项目评估的基本原理和基本方法。年,达斯古帕塔等编著了项目评价准侧。年,世界银行经济专家斯夸尔等编著了项目经济分析。年,联合国工业发展组织和阿拉伯工业发展中心联合编著了工业项目评价手册一书。这些经典著作为项目评估理论的发展及运用做了巨大的贡献,并对实际工作具有重要的指导意义。这些论著所表述的内容虽然有一定的差异,形成了不同的方法学派,但其基本观点是一致的。在西方各国中,美国、英国、澳大利亚的公共项目绩效评估研究较多。美国营建研究院发展的绩效评估制度,将品质衡量分为顾客焦点、领导、执行、员工能力四类,并分事前规划、设计、采购、施工、运转、启用与最后处理七个界定,列举出各阶段应用的指标与衡量方法。 按照工程绩效评估理论,收集了个工程公司的成功与失败案例,整理列出了包括设计、施工、业主、采购、安全五个方面的个指标。英国环境运输与区域部建立了全国性的关键绩效指标。指标体系架构包含工期、成本、质量、业主满意 、变更设计 、经营绩效及安全环保 等七个领域,在每个领域发展指标来分析工程项目的绩效。为更好地定义指标,还将工程的生命周期分为规划设计、施工、保固期、使用期四个主要阶段,分别在这些阶段中建立指标。澳大利亚政府为帮助营建厂商建立公司层次绩效指标,为其公共工程和服务部提出了一套绩效衡量方法。该绩效指标体系从公司利润与效率、财务管理、业主满意度、对未来的投资、环境责任、安全卫生、人力管理与多元化七个目标方面列出了对应的个指标。从中这些绩效评估研究中可以看出,国外的项目绩效评估更侧重于方法和内容,评估的方法也发展为包括财务评价、经济评价、环境影响评价等多种评公共项目绩效评估的组织实施价方法。随着评价内容和对象的增多,不同评价方法的重点评价目标也各有侧重。同时,早期的项目评价主要针对项目的立项论证,对项目决策后的建设实施界定及项目建成后的投产运行阶段评价分析较少。但随着项目评价理论与方法的不断发展和项目评价实践的广泛开展,项目评价从前评估到后评估,再到对项目全过程进行科学的预测、分析、监督、管理总结的全程评估,在项目管理中发挥着越来越重要的作用。此外,国外学者还对特定项目绩效管理作了系统研究,并提出了绩效管理的模型。如图.国内公共项目绩效评估研究现状目前国内对公共项目绩效评估方面的研究成果尚不多见,基本上以建设工翁修平.公益项目绩效管理系统研究.广西人学工商管理硕士学位论文.,:.一、绪论程管理绩效评估研究为主,这些研究大致可以分为两个方向。一是关于绩效评价指标体系的研究。如学者丰景春提出工程项目费用/进度绩效灰色整体预测模型。王光浩,周坚主要是对工程项目后评价方法进行探讨,引用并分析了明确国内最典型的工程项目成功度评价,将指标分为三级指标,效益成功度、过程成功度、影响成功度作为一级指标,从这三个方面分别设二级指标,包括项目财务评价、项目经济评价、项目前期评估、项目实施评估、项目运行评估、经济影响、环境影响,最后根据这七项指标细分出个三级指标,比较全面的阐述了对己经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统、客观的分析。二是关于绩效评价方法的研究。如年王五英、于守法、张汉亚主编的投资项目社会评价方法作为国家科委软科学重点课题成果,该书提出了较为规范的评价方法,通用与专用相结合,具有相当的广度与深度,填补了我国项目评价体系中社会评价方面的空白,为社会评价在国内的开展起到了进一步推动作用。年出版的由林晓言、许晓峰、任立编写的建设项目经济社会评价以及由邓卫主编的建筑工程经济等书中,都对建设项目的社会评价理论和方法有不同的论述。为了更全面、更准确地反映近年来我国公共项目绩效评估的研究现状,基于我国公共项目决策、委托、实施主体与承担方层次、级别、种类的千差万别,调研成本较大且难以获取第一手资料的情况,本研究采取文本、文献研究方式,以?中国期刊网、中国优秀硕士学位论文数据库作为检索的全集总体。此研究假设,这些数据库中关于公共项目绩效评估实践与研究的文献、文本反映了目前我国公共项目绩效评估实践与研究的基本情况。因为我国公共项目绩效评估最终形成的书面成果,一般都包含在这些数据库里面,所以这些检索出来的文献至少能够从一个侧面反映我国目前公共项目绩效评估实践与研究的真实情况。这些数据库不仅仅是纯理论研究数据库,它们还包含了目前我国公开出版的各种主要正式刊物,其中既有理论的探讨,更有大量的社会实践情况的介绍和经验总结。以此作为抽样框基本上能够反映目前我国公共项目绩效评估的实践与研究的现实情况。丰景春.工程项日费用/进度绩效灰色整体预测模型阴.东南大学学报.,:.王光浩,周坚.项目后评价方法探讨分析【】.工业工程与管理.,:?.公共项目绩效评估的组织实施在确定了抽样全集总体与抽样框之后,为尽可能获得较全面、较精确的数据,本研究采取了逐渐放松检索约束条件的方式,先从“公共项目绩效评估开始检索,其次检索“工程项目绩效评估,然后把检索词放松到“公共项目评估、“项目评估”、“工程评估”。之所以这样做,是因为我国早期的“公共项目基本上指代的就是“工程项目。而“工程项目本身就很难说完全具备私有性,在我国任何大型的工程项目,本身都属于公共项目的范畴。遵循上述检索原则,得出了以下数据。表:从公共项目绩效评估到项目评估 单位:篇公共项目评检索主题 公共项目绩效评估 工程项目绩效评估 项目评估 工程评估估模糊检 模糊 精确 模糊 精确 模糊 精确数据库 精确检索 模糊检索 精确检索索 检索 检索 检索 检索 检索 检索中国期刊网中国优秀硕士学位 论文全文数据库中国博士学位论文 全文数据库合计总计资料来源:数据由清华数据库检索整理得出从表数据中可以看出,我国公共项目绩效评估总体情况并不乐观。以“公共项目绩效评估”作为主题检索条件,三大数据库仅仅有篇文献,精确检索仅有篇文献,即尚虎平于年月发表在华东经济管理上的“我国公共项目绩效评估研究”。这说明,目前我国对公共项目绩效评估实践的探索还缺乏。放松限制条件,以“工程项目绩效评估”为主题进行检索,在三个数据库中,模糊检索可得到篇,精确检索可得到篇,与“公共项目绩效评估检索结果相仿,说明在我国“公共项目与“工程项目实际上指的是同一事物,对它们的研究还不丰富。这也表明我国目前尽管对公共工程项目投入实施非常多,但对公共项目的理性思考和总结形成书面文献的探索还不够。用“公共项目评估作为主题,模糊检索可得篇,精确检索可得篇。总数量较一、绪论之“公共项目绩效评估”提高很多。这表明我国严格意义上的“公共项目绩效评估”实践与研究较少,但在对公共项目评估的实践和研究中涉及或者说包含了对绩效进行评估的研究。以“项目评估作为主题,模糊检索可得篇,精确检索可得篇。而以“工程评估作为主题,模糊检索可得篇,精确检索可得篇。这说明我国项目评估、工程评估的实践比较丰富,理论比较充足,也意味着我国实际涉及公共项目绩效评估的资料也很丰富。只是二者需要互相借鉴,共同提高。三公共项目与政府绩效评估实施比较分析.公共项目绩效评估组织实施公共项目绩效评估组织实施研究比较稀少,零散地分布于工程项目、科技项目、公共支出项目等方面。如符志民、李汉铃认为项目绩效评价是一项复杂的系统工程管理过程,并从绩效考核的含义、内容、方式、方法、目的、原则、程序、种类到绩效考评的限制、心理效应等方面作了系统分析,为项目绩效评价体系的研究、建立和实施提供了较完整的思路。李丽亚、宋杨在借鉴国内外科技项目绩效考评经验和调研咨询、分析研究的基础上,将度绩效考核方法运用到项目绩效考核中,提出了科技项目绩效考评的方法、考评指标、评价标准,还提出了建立科技项目绩效考评的评价标准程序,即选定一定数量的项目样本、确定评价指标体系中各指标权重、组织试填评估表、分析综合考评结果与实际情况是否相符、修改考评表、确定考评标准。吕至环、季颖锋指出政府投资项目绩效管理要有一整套行之有效的标准化的绩效考核制度,同时要明确投资方政府对项目绩效的最终管理权和考评权。为保证考评人员的先进水平,采用聘请专业市场专家考评的方式,以提高考评的科学性和客观性。.政府绩效评估的组织实施政府在公务员绩效评估的实施、公共部门绩效评估的实施,尤其是对公共服务的绩效评估实施等方面,都有较早的探索,并形成了比较成熟的评估模式。公共项目是政府提供的公共物品或公共服务。虽然政府以委托一代理方式将公共符志民,李汉铃.绩效评价体系研究川.系统工程与电子技术.,:?.李孵弧,宋杨.科技项目绩效考评方法初探【】.中国科技论坛.,:.吕至环,季颖锋.财政拨款项目绩效考评体系建设的有益探索【】.福建地震.,:.公共项目绩效评估的组织实施项目承包出去了,但其仍是公共项目管理的主体。而且公共项目和政府都追求社会公共利益的目标是一致的,因此其管理绩效评估亦可参考政府对于公共服务的绩效评估。笔者综合分析了安徽、吉林、陕西、湖南、云南、重庆、黑龙江等各省市和地区政府出台的一些具体的绩效评估实施办法。评估主体。为了保障绩效评估顺利地组织实施,各地政府在实施绩效评估前期都明确规定了评估领导机构的组成人员。重庆市年城市道路交通畅通工程实施及考核意见渝办发号文件,成立了市畅通工程领导小组,其在市道路交通管理协调领导小组的领导下开展工作,办公室设在公安交警总队,成员单位由市公安局、市交委、市建委、市规划局、市园林局、市环保局、市文明办等部门组成。厦门市政府系统督查工作考核评比办法试行,由市政府办公厅督查室负责实施。评估周期。各地政府根据评估内容的不同,确定的评估周期各不相同,大体可分为以下三种情况。一是半年评估一次。吉林省政府工作部门绩效评估实行“自我评估?半年评估?跟踪评估?年终评估的模式。省政府工作部门每季度对绩效评估内容的完成情况进行一次自我评估。上半年工作结束后,省政府各工作部门也要进行一次自我评估,并将半年评估总结报省政府绩效评估委员会办公室。省政府绩效评估委员会办公室对省政府各工作部门完成情况进行不定期的跟踪检查,及时提出意见和整改措施。年终,省政府绩效评估委员会办公室组织人员,对省政府工作部门的工作完成情况进行全面的绩效评估。二是一年评估一次。黑龙江省平安大道等级评价工作每年进行一次。云政办发号文件,规定云南省实施“兴边富民工程”对口帮扶单位工作职责和绩效考核工作每年年底统一组织,由绩效考核小组负责实施。主要采取实地调查、问卷测评、综合考评等方式,在综合量化评分的基础上,对帮扶单位提出优、良、中、差四个等级的考评意见。国家林业局天然林资源保护工程“四到省”考核工作每年进行一次,每年下半年完成上一年度的考核。三是两年评估一次。重庆市城市道路交通管理评价考核每两年一次。另外,由于耕地保护工作的特殊性,对该项工作的绩效评估周期更长。沈政办发号文件,规定市政府对县级政府耕地保护责任目标考核工作从年起执行,原则一、绪论上每年分期中和期末各考核次。评估方法。各地政府在对各具体工作内容实施绩效评估时,大体可归结为三种评估方法:一是由下到上的评估模式,即“自评一复核”式。先由各评估对象自检自评,再由绩效评估领导小组根据上报的自评结果进行复核。陕政办发号文件,规定了关于实施国家林业局天然林资源保护工程“四到省考核,实行“自评?复核方式。首先由省里按照规定的考核内容和指标进行自我考核,并将结果报国家林业局。然后国家林业局根据各类调查、核查、审计、稽查情况和相关资料,结合省自我考核组织评定。二是由上到下的评估模式。即评估主体根据评估内容主动对评估对象实施评估。这种评估模式由于在人员、时间、评估对象的广泛性等各方面存在操作困难,已随着绩效评估的逐渐完善,融入到综合评估模式中。三是综合评估模式。吉政发号文件,规定了对吉林省政府工作部门绩效评估实行内部评估与外部评估互补、横向评估与纵向评估结合的办法,具体来说就是采取定量评估与定性评估相结合、领导评估与社会评价相结合、平时评估与年终评估相结合、跟踪评估与察访核实相结合的评估方式。鄂政发号文件,规定湖北省单位生产总值能耗考核体系实施办法为“自查、抽查、核查。评估结果的运用。绩效评估结束后,政府主管部门会根据评估结果实施奖惩。对于评估结果良好的进行政策倾斜和物质奖励,相反地,对于评估结果较差的则进行通报批评、限期整改。云政办发号文件,规定云南省实施“兴边富民工程绩效评估结果,采取的激励措施为:一是将评估结果通报全省各地、各有关部门,并抄报帮扶单位上级主管单位;二是将评估结果在省和相关州市主要新闻媒体上公布;三是对成绩突出、综合考评等级为“优者,通过通报表扬、上光荣榜、颁发奖牌和证书等方式予以鼓励,并给予适当的物质奖励;四是对综合考评为“差的单位进行通报批评、限期整改,并通告其上级主管单位。.比较分析我国学者彭国甫认为,“我国地方政府绩效评估的基本程序由前期准备、评估实施和结果运用三个步骤组成。删美国公共生产力研究中心年发布的地彭国甫.地方政府绩效评估程序的制度安排【】.求索.,:.公共项目绩效评估的组织实施方政府绩效评估简要指南中提出了实施绩效评估的七大步骤:鉴别要评估的项目;陈述目的并界定所期望的结果;选择衡量的标准或指标;设置业绩和结果完成目标的标准;监督结果;业绩报告;使用结果和业绩信息。从公共项目绩效评估与政府绩效评估实施中,我们不难看出,二者在绩效评估的实施中几乎都遵循一个相似的流程,即明确评估主体、确定评估内容和周期、选择合适的评估方法和评估标准、应用评估结果。在具体的实施流程中,二者也存在许多相似之处。一是为了保障绩效评估的有效实施,需要建立相关的制度。在这方面,公共项目绩效评估即使建立了相关制度,但因其制度没有相应的法律约束力或者说约束力较弱,在绩效评估组织实施中所起的作用较小。而政府绩效评估实施办法则具有较强的约束力,可以引导相关组织和人员,统一实施。二是明确评估主体。公共项目是由政府间接管理的,因此政府也应该是公共项目绩效评估实施的主体。而政府绩效评估实施中,政府是直接主体,组织、参与、引导绩效评估的实施。同时,二者都需要引进专业的评估机构参与评估,以保证评估结果的公正和客观。三是选择合适的评估方法和评估标准。近年来在企业中运用比较普遍的度绩效考核方法,也被借鉴到公共项目绩效评估和政府绩效评估中。四是确定评估周期。公共项目绩效评估从重视项目前评估,到重视项目后评估,直至扩展到项目的整个生命周期。政府绩效评估则是分为年中或年末评估。五是运用评估结果进行绩效改进。公共项目绩效评估结果可以奖惩公共项目参与人员,也可促使相关人员改进公共项目管理中出现的偏差和不足。政府绩效评估结果更侧重奖惩相关部门或人员。由此也说明,公共项目绩效评估的组织实施借鉴政府绩效评估的组织实施办法是可行的,也有一定的现实意义。接下来,本文将借鉴政府绩效评估组织实施的经验,构建较为完善的公共项目绩效评估组织实施流程。张燕君.美国公共部门绩效评估的实践及启示【】.行政论坛.,:.二、公共项目绩效评估的实施准备二、公共项目绩效评估的实施准备公共项目绩效评估的实施最终依靠评估主体来完成,而不同的评估主体会有不同的项目评估目的和要求,这决定了与其匹配的指标也应不同。另外,实施评估的人员素质与主观态度也会影响评估结果,尤其是当评估主体对其承担的职责不明、对评估标准和评估方法理解不同的时候,更有可能造成评估结果的失效。可以说,评估主体的选择直接影响到公共项目绩效评估的客观性、准确性和权威性。借鉴企业。全方位评估方法,构建多元评估主体体系,可以减少和避免各评估主体之间的摩擦与冲突,使各绩效评估主体之间相互配合、相互制约,形成结构合理、功能互补、和谐统一的公共项目绩效评估体系。当然,多元评估体系考虑到评估成本,它并非全员评估,而是从不同视角进行评估,每个主体都从各自不同的角度对衡量同一评估对象的绩效评估指标体系中的不同维度指标进行评估。公共项目绩效评估的实施准备主要是选择评估主体和设立评估机构。一选择评估主体公共项目从本质上讲是由政府提供的。公共项目尤其是非经营性公共项目的所有人是全体公民和国家。全体公民通过投票选出代表形成中央委员会执行监督权,并作为初始委托人授权政府进行公共项目投资和管理。但是一般情况下,政府作为投资人的地位是虚置的,政府需要委托其各政府机构,各政府机构又委托项目管理公司管理项目,而项目管理公司还需要同设计单位、承包商等建立委托关系,从而形成一条多级委托代理链。在这条多级委托链中会涉及到不同的个人和组织,他们与项目有着直接或间接的利益关系。利益相关者理论是世纪年代在西方国家逐步发展起来的。弗里曼.将“利益相关者定义为任何能够影响或被组织目标所影响的团体或个人在政府绩效评估过程中,因为不同的利益严玲,尹贻玲.公共项目治理【】.天津:天津大学出版社.,:.公共项目绩效评估的组织实施相关者对同一评估对象会产生不同的关注焦点,进而得出不同的结论。所以,在选择特定的利益相关者作为评估主体时,应根据特定利益相关者的利益要求特点进行绩效评估。公共项目的绩效利益相关者众多,有项目业主、用户、设计商、承包商、监理公司、供应商、咨询公司、金融机构、地方政府、公众、项目经理、保险公司、新闻媒体、环保主义者、工会等。其中其关键作用的是负责绩效及其公共项目管理的公共项目业主和项目经理、为绩效产出进行投入的上级部门和承包商、接受并享受其产品或服务的社会公众等。在公共项目绩效评估中,主要利益相关者都需要作为评估主体参与评估,组成多元评估主体。以下将从项目业主、政府主管部门、项目实施者、资金供应者、项目经理和公众等主体各自不同的视角,分析他们在公共项目绩效评估中所发挥的作用。.项目业主或发起人国家计委颁发的关于建设项目业主责任制的暂行规定中指出:“项目业主是由投资方派代表组成,从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等全面负责并承担风险的项目企业管理班子。”圆项目业主包括项目发起人、投资人、项目法人业主。他们是项目的所有者。项目业主或发起人进行项目评估的主要目的是保证项目能够为实现组织的战略目标服务。所以这种项目评估主要是从项目业主或发起人自身的利益出发,根据国家现行财税制度、价格情况和经济状况,对项目财务、技术、运行和风险等方面开展的项目评估。其中,这些项目评估主体最关心的是项目能否赢利和项目风险是否在可接受范围之内。同时,项目业主或发起人的项目评估所使用的指标和方法都偏重于确保自己的利益不受损失和努力实现项目利益的最大化。通常,项目业主或发起人的项目评估是比较全面的,所以在多数时间它又被其他项目评估主体用作他们项目评估的基础或者是数据基本来源之一。.政府或主管部门政府或主管部门主要是项目所在地区的政府及相关管理部门,他们也是项目评估的主体之一。在新加坡,公共工程项目是指有直接由政府资金或法定代理部门资金支持的项目。其公共项目的业主部门主要是:中央政府各部门、独臧乃康.政府绩效评估价值缺失与指标体系重构【】.福建论坛人文社会科学版.,:.吴家厚.项目业主的组织形式【】.中国投资与建设.,:.二、公共项目绩效评估的实施准备立的政府代理机构等法定组织、城镇议会、重新组建的一些机构等。政府或主管部门对于项目的评估工作主要是从发展国民经济和保障全社会利益的角度出发,对项目的国民经济可行性和项目对社会与自然环境的影响进行全面评估。这种项目评估涉及到社会政治、经济、文化、环境、技术、政策等许多方面,并且要考虑项目业主和全社会的总体利益与长远利益,全面考虑项目对于整个社会的稳定和健康发展与繁荣的利与弊。同时,这种项目评估主要是一种宏观性的评估,所以还需要从项目是否符合国家和社会发展的要求,是否会对国家和地方的自然生态环境和社会文化环境造成危害和不利影响等方面考虑。目前,政府或主管部门的项目评估在很多时候还是一种审查批准性的项目评估,所以它的内容范围十分全面,不仅涉及项目业主、项目实施者和项目融资者的各种评估内容,还涉及到对于项目业主评估等的全面审查的内容。例如美国加利福尼亚州交通厅,不仅负责州公路的规划和资金的筹措,而且在公路项目的建设实施中,还负责设计及审查、招投标的组织、施工的监督与质量检查、验收等监管工作,对项目建设的有序进行起到了重要保证作用。另外,由于这种评估主要是从宏观的角度进行的,所以这种项目评估更多地使用影子价格和影子汇率等全社会资源合理配置的评估方法。.项目实施者或承包商大型的公共项目实施者往往会出现一个总承包商和多个分承包商。在德国,国家通过立法的形式,制定了建筑和工程师酬金办法和合同授予规范,对国家公共项目的设计由承包商进行选择和管理。一般来说,承包商的选择有三种方式,依次是公开招标、有限制公开招标议标和通过谈判自由选择方式。公开招标也称为无限制公开招标,是选择承包商的首要方式,也是竞争面最广和获得好的合理价格的方式。有限制公开招标议标即根据项目情况和市场情况,划定范围选定几家公司让其根据招标文件进行报盘。如果公共项目采用的技术是一种承包人拥有的专利技术施工,或者是招标时无法确定投资的项目,涉及国家机密的项目,或者由于抢险工程与工程建设时间十分紧迫的项目,可以直接确定工程承包单位。项目实施者或承包商是承担整个项目工作的组织,他们开展项目评估的根严玲,尹贻玲.公共项目治理【】.天津:天津大学出版社.,:.高孟盈.德国国家公共项目的管理与启示【】.云南水力发电.,:.公共项目绩效评估的组织实施本目的是确认项目实施的可行性和他们能否通过项目实施而获得最大的经济利益和规避相应的项目风险。实际上,任何一个项目不但需要项目本身就有可行性,同时项目的实施也必须具有很好的科学性和经济性。项目实施者或承包商也需要从保护自身利益的角度出发对项目的实施特性进行必要的评估。这种项目评估的主要目标是在给定资源和环境条件下完成项目实施的可行性以及相应的实施风险和成本效益情况。项目实施者或承包商要完成项目评估,一方面需要使用项目业主评估的相关数据,同时也需要使用项目设计以及项目实施计划的一些相关数据。项目实施者或承包商的评估主要包含:一是项目的可实施特性评估,二是项目实施条件的评估,三是项目实施的经济特性评估,四是项目实施的风险评估。.贷款银行或融资者一般而言公共项目的资金直接由政府财政供给或由法定代理机构控制其资金的使用。随着市场经济时代的到来,私人资本已经广泛地介入到原本属于政府公共部门投资的领域。公共项目私人民间融资的好处在于:一是有非常广泛的适用范围,不仅包括可收费的基础设施项目,在环境治理项目以及学校、医院、监狱等非收费公共项目也有广泛应用;二是推行公共项目私人民间融资能够广泛吸引经济领域的私营部门及民间投资者,参与公共物品的产出,这不仅大大缓解了政府公共项目建设的资金压力,同时提高了政府公共物品的产出水平;三是可以吸引私人部门的知识、技术和管理方法,提高公共项目的效率和降低产出成本。公共项目私人融资主要方式有:、等。世界各国下在讨论如何吸引民间资本用于公共项目,尤其是基础设施项目,政府不再是唯一的出资人。西方发达国家,特别是日本曾经主要通过扩大公共投资加快经济发展。西方发达国家对公共项目的融资除了使用传统的筹资方式以外,还在不断探索新的融资渠道,如税收和设施使用费、政府债券、财政拨款、银行贷款、公共项目投资基金、民间资本等。韩国的中央银行先负责向国外统借外债,然后通过开发银行和商业银行转贷给企业,这些银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家确定的产业政策,再按低利率贷给基础设施企业。圆项目的贷款银行或融资者作为项目重要的相关利益主体也需要对项目进行参阅严玲,尹贻玲.公共项目治理【】.天津:天津大学出版社.,:.毛燕玲,傅春,肖教燎.发达国家公共项目融资渠道及对中国的启示【】.商场现代化上.,:.二、公共项目绩效评估的实施准备相应的评估。这一评估主体所作的项目评估主要是从项目贷款银行和融资者自身利益的角度出发对项目的经济、技术、运行和风险等所作的全面性评估。确切地说,贷款银行或融资者对于项目的贷款或融资本身就是一个独立的项目,所以项目贷款银行或融资者必须对这一贷款项目从贷款到宽限期收息一直到还本付息的整个过程进行全面的评估。但是这种项目评估是为支持贷款或融资决策服务的,所以他们是以项目的资金贷放和回收为中心,以现金流量分析和风险分析为主,对于贷款项目所进行的评估。这种项目评估的主要内容包括:对于项目机会的评估、市场和运行环境的评估,财务评估与国民经济评估以及项目不确定性和贷款分析的评估等,这种评估的主要方法是使用考虑资金时间价值的动态现金流量分析等方法。.项目经理项目经理是以项目总负责人为首的一个完备的项目管理工作班子,是项目法人业主委托的项目代理人。项目经理是项目管理的主要责任人,其根本职责是确保项目的全部工作在项目预算范围内按时、按质地完成,从而使项目业主满意。项目经理是项目管理的核心人物,他在项目管理中承担着多种角色和不同职责。首先,作为领导者的项目经理,在项目的实施过程中,要定义项目并规定项目各阶段的目标,要界定项目或项目阶段的工作范围,要规定各项工作的要求,这些都属于决策的范畴。此外,项目经理还要适时地开展项目团队的激励、充分地与团队成员进行沟通等方面的工作。其次,作为计划者的项目经理,要明确项目目标,界定项目的任务和编制项目的各种计划。第三,作为组织者的项目经理,要努力为项目的实施获得足够的人力资源、物力资源和财力资源,并组建好项目团队,合理地分配任务,及时地解决各种矛盾和争端等。第四,作为控制者的项目经理,要制定项目各项工作的控制标准,并组织项目管理人员去对照保障度量项目的实际绩效,纠正实际工作中出现的各种偏差。第五,作为利益协调人的项目经理,要协调项目各利益相关者之间的利益。项目经理负责并参与整个公共项目的实施,熟悉公共项目实施的各种情况,在整个项目管理中的重要地位和作用,他是不可缺少的评估主体之一。他参与公共项目绩效评估,主要是对公共项目的可行性、经济、技术、运行、风险等各方面作全面的评估。项目经理不仅要参与公共项目绩效评估,而且要负责评公共项日绩效评估的组织实施估的顺利实施。由此,项目经理的素质直接影响着公共项目绩效评估组织实施的好坏。国际项目管理协会 ,缩写为非常重视专业人员资格认证工作。项目管理专业人员取证分为、四个级别。其中级是工程主任证书级,总经理一级,此级别的证书授予具有指导一个工程计划,或一个公司全部项目能力,或者具有与来自不同国际文化背景的主要合作者管理国际复杂项目能力的人员。级为项目经理级别证书,级为项目管理工程师级证书,级为项目管理技术员级证书。一般来说,项目经理要具备良好的社会道德品质,要诚信、坦率、敢于承担责任,也要具备一定的决策能力、组织能力、创新能力、协调与控制能力、激励能力、社交能力等能力素质,要有相关的业务知识、财务能力、管理能力等。项目经理要有让项目成员共同朝着完成整个项目的方向而不是完成各个部分的方向前进的领导能力。不仅如此,项目经理还要具有一种为项目成员灌输一种强烈的职业道德观念的能力。“因为项目彼此不同,没有一个标准的程序可以用来保证所有与项目利益相关的各方都能做出诚实和有职业道德的行为。.公众或用户公共项目的质量如何,社会公众有着最直接、最真切的感受,也最有发言权。尤其是项目所在地区的公众,包括个人与组织。因此,公共项目绩效评估要以社会公众为本位。公众的意愿与要求是公共项目管理的出发点和归宿,只有公众对公共项目满意,才能使公共项目管理产生真正的绩效。公众,特别是评估对象的相对人作为评估主体,可以最直观地体现评估的满意特征,明确评估的价值取向。但是,公众参与公共项目绩效评估也有一定局限性。由于公众缺乏专门的评估技术,不太了解公共项目的运作机制,获得的信息有限,因此他们作为公共项目评估主体之一,主要是对项目实施的可行性和项目实施后的效果做一个主观上的评判。值得注意的是,公众或者服务对象作为公共项目绩效评估的主体是一个复合体,其构成要科学。首先,公众参与评估的数量要有限。一般来说,个人左右参与公共项目绩效评估有一定的覆盖面。其次,公众参与的成分要有适当的结构。公众参与评估要考虑到:直接服务对象与间接服务对象,参阅唐少清.项目管理与评估【】.北京:清华人学出版社,北京交通大学版社.,:.【美】小塞缪尔?曼特尔.项目管理实践:第版【】.北京:电子工业出版社.,:.二、公共项目绩效评估的实施准备受益服务对象和受损服务对象,现实服务对象和潜在服务对象等等。再次,公众成分要有一定的比例。一般来说,直接服务对象要占总体数量的一半以上。公众参与评估可以采用座谈会的形式,从实际的运行实践和运行效果分析;还可以采用问卷调查的形式,当然,问卷调查表的发放要随机,且发放的问卷调查表要大于需要的问卷调查表。回收的有效调查问卷也要按照事先确定的结构比例,保证直接服务对象在有效问卷中占有一半以上的比例。二设立评估机构公共项目绩效评估的组织实施是一项程序复杂的工作。评估能否顺利实施达到预期效果,在很大程度上取决于评估的组织和筹划。为了确保绩效评估组织实施的客观、公正,需要在评估组织实施之前建立一个评估机构,并赋予评估机构相应的权力,保障其独立性和权威性,这是绩效评估顺利进行的一个前提条件。评估机构的成员可能是评估主体的成员,但二者并不完全等同。评估主体是评估行为的实施者,评估机构是评估活动的组织者。.组建评估管理机构评估管理机构的组建是为了灵活地协调各方面的关系,统一实施公共项目的绩效评估工作。它的具体工作职责是:拟定评估方案。在完成调查研究的基础上,制定评估方案,确定当次评估的内容和权重体系的选用,规定评估的要求和操作规则;制定评估计划。主要任务是选择和确定评估主体,确定评估周期,拟定各个评估环节的工作计划和人员配备;指导评估工作。评估方案、计划下达到后,评估管理机构要加强对评估工作的监督和指导,及时收集各种信息,监督绩效评估的实施情况。收集、审核基础数据和基础资料,进行评估操作,撰写并报送评估报告等。评估管理机构又可以分为评估领导机构和评估实施机构。评估领导机构的职责是从整体上指导和协调绩效评估的组织实施,并对评估工作进行监督。评估实施机构的职责是负责评估的日常工作, 包括制定评估工作方案,协调各个评估主体的工作,收集、审核基础数据和基础资料,进行具体评估操作,撰写和报送评估报告,建立评估档案等。为了确保绩效评估组织实施工作的客观、公正性,评估管理机构的人员构公共项目绩效评估的组织实施成应包括:项目业主代表,主要是相关部门领导,他们不仅要支持绩效评估的组织实施工作,还要了解评估的一些基本知识,并具备综合协调能力。监察、审计、统计和财政等综合部门领导;项目实施者。他们最了解项目的实施情况,也掌握着项目实施的第一手资料。当然他们还应了解绩效评估的相关知识。一定数量的评估方面的专家和技术人员。他们必须具有一定的计划管理能力,了解评估的要求、过程和环节。一定比例的公众或服务对象顾客。他们要有简单的评估知识,并了解公共项目的运行情况。.设立专家咨询机构公共项目绩效评估的组织实施是一项对专业性和技术性要求很高的工作,涉及到评估指标中大量的修正因素的计量指标,以及非