（工商管理专业论文）中国财政性教育投资与经济发展协调问题的研究.pdf

中文摘要 教育投资是教育事业的重袋物质保证，纵观世界各国，教肖经费的投入不外 乎黠致缓款、教弯穗费、企篷绒今天办学、民淹集资戴撰稽、学杂费等渠道，莛 中教育的财政拨款则是最主要的教育缀费来源。 上澄纪9 0 年代黻来，尽管我国教育慧授漆仍呈上舞态势，僮来源结构却发 生了比较大的变化，与其它渠道教育经费投入避不断增加的趋势相比，国家财政 性教育支出在教育经费总支出中所占魄重逐年下降。 财墩性教商投资增长不均衡和分配不均衡，都显示出我国长期以来并没有形 成一个切实可行的、可供财政鄢门和教育主管部门参考的教育投资实努模型。阉 此，寻求财政性教育投捺与国家经济发展水平的客观靓律，是图家制定相关法律 法规和政策制度的需要，是教裔经费合理规划的需要，建保证我国在不闻经济发 展阶段教育投入持续稳定增长的需要。对于教商投资理论研究潮教育财务工作嫂 划都具有非常强烈的现实意义。 本文豹磅究遗容及方法主要趣括定性窝定爨嚣方露，藏者从教育投资对人力 资本增长、对掇高居民索质和解决就业问题、对财政收支的影响等方面描述财政 牲教襄投资对一莺经济发展移综合重力提毫豹攫要痒慰；惹者考虑我嚣经济增长 与财政性教育投资的齑接和间接关系，分析财政性教育投资对宏观经济影响和对 鏊民经济发震戆蓰遂俸滔，并遴过重涨 l 较豹方法怼我藿未来1 5 年豹怒致洼教 育投资水平进行相对容观的预测。 关键词：教育投资财政支出经济发展 a b s t r a c t t h ei m b a l a n c eo fi n c r e a s ea n dt h ei m b a l a n c eo fd i s t r i b u t i o n 搬f i s c a le d u c a t i o n i n v e s t m e n tb o t hs h o wt h a tt h e r ei sn o ta l la p p l i c a b l ee d u c a t i o ni n v e s t m e n tp r a c t i c i n g m o d et of i s c a ld e p a r t m e n ta n de d u c a t i o nd e p a r t m e n tt or e f e r e n c e t h e r e f o r e 。t o p u r s u ea no b j e c t i v er u l eo ff i s c a l e d u c a t i o ni n v e s t m e n ta n dt h e d e v e l o p m e n to f n a t i o n a le c o n o m ya l er e q u i r e db yt h en a t i o nl om a k et h er e l e v a n tl a w sa n dr u l e s t o l a y o u tt h er e a s o n a b l ee d u c a t i o ne x p e n s e s ，a n dt og u a r a n t e et h es t e a d yi n c r e a s i n g e d u c a t i o np a y o u ti nt h ed i f f e r e n te c o n o m i cs t a g e i ti s q u i t en e c e s s a r y t od ot h e r e s e a r c hi nt h ef i e l do fe d u c a t i o ni n v e s t m e n tt h e o r i e sa n dm a r ko u tt h ee d u c a t i o n 羲s e a lw o r k t h ec o g e n ta n dt h er e s e a f c hm e t h o d sm a i n l yi n c l u d eq u a l i t a t i v e a n a l y s i sa n d q u a n t i t a t i v ea n a l y s i s q u a l i t a t i v ea n a l y s i sd e p i c t st h ei m p o r t a n ti n f l u e n c et ot h e n a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h ei m p r o v i n go f c o l l i g a t e dn a t i o n a lp o w e rf r o m t h ea s p e c t so fi n c r e a s i n gi nh u m a n c a p i t a l ，i m p r o v i n go fr e s i d e n c es c i e n c ea n dt e c h q 脚i 坝a n dd e a l i n gw i t ht h ep r o b l e mo fu n e m p l o y m e n t a n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s e x p l o r e st h ed i r e c ta n di n d i r e c tr e l a t i o nb e t w e e nt h ei n c r e a s i n gn a t i o n a le c o n o m ya n d f i s c a le d u c a t i o ni n v e s t m e n t i t a l s o a n a l y z e s t h e p r o m o t i n g e f f e c t st o m a c r o - e c o n o m i c sa n dn a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t i to b j e c t i v e l yf o r e c a s t sf i s c a l e d u c a t i o ni n v e s t m e n tl e v e li nt h en e x t1 5y e a r sb yt h em e a n so fi n t e n m t i o n a l c o m p a r i s o nm e t h o d s k e yw o r d s ：e d u c a t i o ni n v e s t m e n t ；f i s c a lo u t p u t ；e c o n o m i cd e v e l o p m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得鑫洼盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：无锄签字日期：如，年参月。( 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盘洼盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫盗盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：无铀 导师签名 签字日期：1 够年石月z 节目签字日期：2 c 僻6 月刁日 天津大学硕士学位论文 导言 导言 二十一世纪的头二十年，我国要集中力量全面建设小康社会。这是实现现代 化建设第三步战略目标必经的发展阶段，也是为本世纪中叶基本实现现代化奠定 基础的关键阶段。我国是世界上人口最多的国家，也是世界上劳动力资源最丰富 的国家。充分开发人力资源、普遍提高全民教育水平，是当今全球开发人力资源 以增强综合国力的大趋势，也是基于我国基本国情全面建设小康社会的必然选 择。 今后二十年，我国政府致力于教育与人力资源开发的一个宏大战略目标，就 是全面创建世界最大的学习型社会，实现： 把沉重的人口负担转化为丰富的人力资源优势； 把教育大国发展为教育强国； 把人口大国建设成人力资源强国。 人力资源的开发与培养归根结底要依靠教育，教育担负着提高劳动者素质和 培养各类人才的重要作用，是一个民族发展和振兴最根本的事业：是经济持续增 长、科技发展创新、社会全面进步的必要条件：是提高全民族素质、发挥我国人 力资源优势、加快社会主义现代化建设步伐的必由之路。 建国以后，党和国家首先确立了新中国教育为人民服务、为国家经济建设和 巩固社会主义政权服务的指导思想。改革开放以来，邓小平同志进一步确立了教 育优先发展的战略指导思想，正如他在1 9 8 5 年所指出：“一个十亿人口的大国， 教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。有了人才优势，再加 上先进的社会主义制度，我们的目标就有把握达到。” 党的第三代领导集体继承和发展了毛泽东和邓小平的教育思想，从1 9 9 4 年 颁发中国教育改革和发展纲要，提出2 0 世纪末中国教育改革与发展的总体思 路和政策措施；到1 9 9 8 年匡务院批转面向2 1 世纪教育振兴行动计划；再到 1 9 9 9 年第三次全国教育工作会议上颁布中共中央国务院关于深化教育改革， 全面推进素质教育的决定，提出了“动员全党和全国人民，以提高民族素质和 创新能力为重点，振兴教育事业，实施科教兴国战略”的主题。这一系列振兴教 育的重大举措，确定了我国教育的基础性、先导性和全局性地位，教育被纳入到 天津大学硕士学位论文导言 国家战略发展重点和现代化建设的国家社会经济发展规划之中。 在党和国家一系列教育思想的指导下，建国5 0 年特别是改革开入以来，我 国教育事业取得了显著成就，人力资源开发水平明显提高。2 0 0 0 年，中国“普 九”的人口覆盖率达到8 5 ，青壮年文盲率下降到5 以下，仅用1 5 年时间就实 现了基本普及九年义务教育，在九个人口大国中是第一个，也是唯一一个实现普 及九年义务教育的国家。经过5 年扩大招生，高等教育规模快速增长，2 0 0 4 年 全国各类高等教育在校生规模己超过2 0 0 0 万人，仅低于美国，居世界第二位， 高等教育毛入学率达到1 9 ，即将进入高等教育大众化阶段。 但是，面临新的历史发展机遇期，我国的教育与人力资源开发依旧存在着严 峻的挑战和突出问题。教育总体供给能力依然处于较低的水平：义务教育阶段， 地区、城乡之间存在非常明显的差距，巩固和提高任务十分艰巨；高中阶段教育 发展相对滞后，与义务教育快速实现普及和高等教育招生规模持续扩大相比，呈 现出“两头高、中间低”的现象；高等教育近几年发展较快，但还不能满足我国 人力资源开发的要求，与世界整体高等教育发展水平相比存大很大差距。 由此可见，现阶段乃至相当长一段时间内，低水平、不全面、不平衡的教育 现状与经济社会发展的迫切要求，尤其是与人民群众日益增长的足量优质多元教 育的需求的矛盾，是我国教育界面临的主要矛盾。而导致这个矛盾的重要原因之 一则是我国教育经费的投资力度和投资导向存在偏差，与经济发展水平及社会对 教育的实际需求不相适应。 众所周知，教育经费是发展教育事业和提高教学质量的重要物质保证，教育 事业的发展离不开教育经费的投入。纵观世界各国，教育经费的投入不外乎财政 拨款、教育税费、企业或个人办学、民间集资或捐赠、学杂费等渠道，其中教育 的财政拨款则是最主要的教育经费来源这在我国9 0 年代以前更为明显。 建国以来四十多年里，我国一直都是国家财政包办教育，不仅包基建、教职 工的人头经费、事业费，而且包学生的开支。8 0 年代后期，这种状况开始改变， 中央提出要建立以财政拨款为主，财、税、费、产、社、基等多渠道筹措教育经 费的体制。经过数十年的探索，以财政为主、多渠道筹措教育经费的格局已开始 形成。9 0 年代以来，尽管我国教育经费呈逐年快速、稳定上升的态势，但其来 源结构却发生了比较大的变化，与其它渠道教育经费投入呈不断增加的趋势相 比，国家财政性教育投资在教育经费总投入中所占比重逐年下降。例如：1 9 9 5 年与1 9 9 0 年相比，由8 5 3 下降至7 5 2 ，其中财政预算内教育拨款占教育经费 天津大学硕士学位论文 导言 总支出的比重由6 7 4 下降至5 4 8 ；而2 0 0 0 年与1 9 9 5 年相比，由7 5 2 下降 至秘。醮，箕中怼敬颈算内教育羧教占教育经费惑支密的瓯重下辫歪5 4 。2 篱；2 0 0 2 年略有反复，当年财政预算内教育拨款占全国教育经费总支出的比例略微提高到 弱8 锈，毽麓致往教育羟费支密占滗餐降奎6 3 7 ，这个趋势实际衡在滔续下去。 与此同时，我国的教肖经费分配也呈现出不均衡状态。 首先怒教育经费在各缀各类教育之闻的不均衡。我们知道，巷圭器多数瀚家的 教育经费分配结构基本呈宝塔型分布。从器国教育投资分配的历史来看，分配各 级教育经费的一般规律是：在初、中等教宵尚未酱及对，优先保诞初、中簿教育 的投资；在初、中等教育营及后，才增加赢等教育的投资。而根掇“九五”期间 及2 0 0 1 、2 0 0 2 各年度的数据资料显示，我国财政预算内激育拨款中义务教育的 分配比例始终在5 2 到5 5 之闻缮握，与6 0 的擞赛平均承平相比实际是e 较低 的。 其次怒教弯经费在不网年度增长状况躲不均德。倒懿；“九五”期阂，蓬家 财政预算内教育拨款中增长最快的是普通高校( 增长了1 5 5 8 6 ) ，其次是高中 ( 璞长了1 2 2 。4 ) ，义务教鸯只增长了9 8 。0 7 。2 0 0 0 - - 2 0 0 2 年又爨理豢的变伲， 2 0 0 2 年与2 0 0 0 年相比，财政预算内教育拨款比例增长最快的变成了高中( 增长 了6 5 6 7 甓) ，其次是义务教育( 增长了5 6 + 3 2 筵) ，罄逶毒技羹4 增长了4 3 。6 0 。 上述不同类别教育之间教育经费分配的不均衡和各年度教育经费增长程度 豹不均餐，舔显示疆我国长赣浚来并没有形或一个锈实爵行静、胃筷黠酸都门霸 教育主管部门参考的教育投资实务模型。因此，寻求教育投资特别是财政性教育 投资与餮家经济发展承平静客麓瓣律，寻求教育投入在不溺教育类瘸之闯分配比 例的客观规律，是国家制定相关法律法规和政策制度的需要，是教育经费合理规 划的需要，是保证我国在不同经济发展阶段教育投资持续稳定增长的需要。不仗 有助于更好地处瑷发展国民经济与发展教育的关系，解决鼹前在教育经费问题上 存在的诸多争论，为党和政府及各级财政部门提供教育投入的决策依据 而且对 于教育投资理论研究和教商财务工作规划郯具有# 常强烈的现实意义。 天津大学硕士学位论文第一章财政性教育投资的一般理论 第一章财政性教育投资的一般理论 1 1 财政性教育投资的基本概念 投资，是为了达到一定的经济目的，将必要的货币或非货币形式资产投入到 社会再生产过程及各个环节中去的经济行为。狭义的投资主要指生产性投资，即 为了恢复与扩大生产经营，将一定的物资与劳动用于恢复、更新原有的固定生产 基金，以及增加生产基金的经济活动。广义的投资还包括非直接生产部门用途的 投资。教育投资即属于广义投资。 教育投资，也称教育资源、教育投入、教育经济条件，是指一个国家或地区 根据教育事业发展的要求，投入教育领域中的人力、物力和财力的总和。它投入 教育领域中用于培养不同熟练程度的后备劳动力和各种专门人才、以及提高人的 劳动能力的人力和物力的货币表现。这里包含着两层意思：第一，教育投资是投 入教育领域，而非其它领域的人力和物力的货币表现，第二，教育投资的目的在 于培养和提高人的劳动能力。 教育的基本职能之一是为经济和社会发展培养各种不同熟练程度的后备劳 动力和专门人才，是培养和提高人的劳动能力，主要是培养和提高人的智力。同 其它领域的活动一样，教育活动的进行，必须投入一定的社会劳动，耗费一定的 人力和物力。马克思指出：“要改变一般的人的本性，使它获得一定劳动部门的 技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育或训练，而这就得 花费或多或少的商品等价物”。因为要进行教育活动，首先需要从社会总劳动力 中抽出一部分劳动力，这就是从事教育工作的教师、教育行政管理人员、教学辅 助人员、总务后勤人员以及进入劳动年龄的受教育者，他们要消耗社会一定的产 品和财富。此外，要进行教育活动，还必须有一定的物质技术条件，如房屋、建 筑物、仪器设备等。在商品货币关系存在的条件下，投入教育活动的人力、物力 的货币表现就是教育投资。 教育投资来源是多方面、多渠道、多主体的，主要包括国家投资、社会投资、 天津大学硕士学位论文第一章财政性教育投资的一般理论 企业及民间资本投资、受教育者家庭或个人投资。我国现行教育投资体制实行国 家财政拨款为主，社会团体和劳动群众多渠道筹集的方针。其中国家财政拨款是 教育投资主要来源，包括：国家财政预算内的教育事业经费和基本建设投资，国 家政府各部委用于中等专业中等职业技术学校、技工学校的教育事业经费和教育 基本建设投资，国家各种专项资金用于教育的支出，国家用于偿还外资贷款的支 出，国家财政其他预算内资金用于教育的支出，中央和地方政府机动财力用于教 育的事业经费和教育基本建设投资。社会投资包括用于教育的社会税收、教育费 附加、社会捐资等。企业与民间资本投资是指企业或民营投资集团将资本投入到 教育领域( 包括校园、教学设施和周边环境建设等硬件投资，师资、研究人员、 管理人员等软件投资) ，以营利为目的，以获取学费收入为手段，这主要指各种 类型的民办教育。此外，教育投资还包括学校自身投资、学生家庭和个人投资等。 财政性教育投资的分配和使用。教育基本建设投资按国家财政分配系统，属 国家基本建设投资内的非生产领域的基本建设投资，一般由国家计委和建委拨给 教育部门，由教育部门使用，主要用于学校校舍建设和大型实验仪器购置。教育 事业经费也是财政性教育投资中重要部分，它的分配和使用分两种情况：按教育 事业经费用途，可分为教育人员经费、教育公用经费和教育科研经费；按教育事 业经费去向分配使用，可分为高等学校经费，科研经费，留学生经费，中等专业 学校经费，职业教育经费，中学教育经费，小学教育经费，幼儿教育经费，地方 职业大学补助经费，高等业余教育经费，初等中等业余教育经费，教师进修培训 经费，民办教育补助经费，特殊教育经费等等。 教育投资比例指标，是指教育投资在国民经济中所占的比例，即教育投资与 国民经济之间关系所反映出来的数量指标和计算范围。教育投资比例能反映出一 个国家教育事业发展规模和速度，反映出国家对教育的重视程度。 1 2 对财政性教育投资的一般理论性探讨 财政性教育投资属于教育经济学和教育财政学的研究内容，对财政性教育投 资的研究需要运用公共经济学、财政学、教育经济学的基本原理与研究手段，研 究政府财政支出中用于教育经费的合理配置与管理；财政性教育经费的筹措与分 配；以及财政性教育投资的转移支付等。 天津大学硕士学位论文第一章财政性教育投资的一般理论 1 2 1 教育是一种融合产品，它具有公共产品与私人产品的双重特征。 宏观经济学认为，在政府参与经济活动的情况下，资源配置主要在公共部门 和私人部门之间的进行。阿类不同部门的资源又会生产出两类不同性质的产品： 公共产品( p u b l i cg o o d s ) 和私人产品( p r i v a t eg o o d s ) ，这里的“产品”概念是 广义的，它包括产品和服务两个方面。 公共产品是一种无排他性的服务。政府提供的服务是由全体居民享用的，一 个人消费该种公共产品并不排除其他人对该种公共产品的消费，甚至也不减少其 他人对该种公共产品的消费。而私人产品则是有排他性的。比如说，一个企业提 供的服务被某个消费者享用之后，就会减少甚至可能排除其他人对该种服务的享 用。 公共产品的价格具有垄断性，它们由供给者规定，没有讨价还价之余地。但 是，某些享用者可咀不付费( 如免税户) 或少付费( 如减税户) ，而某些不享用 者也可能要按规定付费( 如纳税的普遍性) 。私人产品的价格可能是垄断性的， 也可能是竞争性的，但它一般会随供求变动而l 下波动。私人产品按单位产品收 费，谁享用谁付费，不享用小付费，多享用多付费，少享用少付费。 公共产品和私人产品的上述特征可以用简单的公式来表达： 设墨和y ：分别代表公共产品和私人产品的总供给，n 为消费者人数，x 。和y ， 为个人i 消费公共产品x 和私人产品y 的数量； 则有：x 。= x 1 = x 2 = = x ( 1 ) y s = y 1 + y 2 + + y n( 2 ) 式( 1 ) 表明，公共产品x 的总量一旦提供出来，它可以被社会中的每一个成 员等量消费，即消费者在消费公共产品时相互阃不排斥、不竞争；式( 2 ) 袁明， 私人产品y 的总量一旦被提供出来，若被社会中的第一个人消费了y 。单位，那么， 其余的人就只能在( y 。一y 。) 的范围内进行选择了，即消费者在消费私人产品时 是互相排斥和竞争的。 经济学中利用产品的消费特征将其分为公共产品和私人产品，从理论上是周 到的，但实际生活中却有很多产品难以简单地将其归于某一种。例如，接种疫苗 首先受益的是接种者本人，但同时也为与他接触的所有人及全社会带来减少疾病 传播源的好处。我们不能把接种疫苗简单地视为纯公共或纯私人产品，它的效用 在自己充分享用的同时也被众人所共同享用。这样的产品一般被称作“准公共产 在自己充分享用的同时也被众人所共同享用。这样的产品般被称作“准公共产 天津大学硕士学位论文第一章财政性教育投资的一般理论 品”或“混合产品”。但前者是在已经承认其公共性的前提下而承认其私人性， 其中的私人性只是附属成分；后者则仅仅表达了各要素的相加状况，未体现出消 费上可能出现的一定程度的排他现象( 如某人不接种疫苗便可能成为疾病传播源 使众人受损) 。两种说法或概念都没有准确地表述出该类特殊产品的特征既 不在于首先承认公共性的“准”的意义，也不在于像做加法似的“混合”，而在于其 公共产品要素和私人产品要素的“融合”，故笔者采用西南师范大学张学敏教授 的定义，称此类产品为“融合产品”。 根据经济学中所给定的公共产品、融合产品、私人产品的定义，不难发现教 育产品或教育服务即属于融合产品的范畴。具体地，可以分析如下： 首先，从制度本身来看，教育是向整个社会提供的，全社会成员有平等权利 享用，而不能将其分割为若干部分归属于某些集团或个人享用( 如各国的义务教 育制度) ；从受教育者对社会的贡献来看，教育是提升国民素质、增强综合国力、 弘扬本民族文化、传播人类科技和文化基础知识、提高大众的民主意识最为重要 和直接且无可替代的手段。这种效用也被全社会成员共同、平等地享用，而不能 将其分割后为某些集团或个人拥有。在宏观范围上的教育消费上不仅具有非排他 性，而且具有非竞争性。勿需赘言，仅此便足以充分肯定教育的公共产品特征。 其次，作为具体阶段或具体形式的教育过程，除了具有纯粹公共产品属性外， 还具有很强的私人产品属性。即便是义务教育制度，也不能排除竞争并将其视为 纯粹的公共产品。这是因为： 接受教育是个人生存与发展的必要手段，儿童接受义务教育也不例外。 在现代市场经济条件下，作为重要生产要素之一的劳动越来越体现为知识化和智 能化，且对资本、土地等其他生产要素具有更高的统合作用。而教育则成为形成 和积累人力资本、提高个人参与社会分配及收入水平的首要且至为重要的方式。 所以，教育绝对不会因其公共产品属性而失去这种私人产品属性。即便是公共产 品属性最强的义务教育，家庭也会按照利益最大化原则，根据j l 童个人成长发展 乃至就业预期，来盘算个人的投入( 能力和偏好) 和产出( 效用的大小) 之间的 关系。无数家庭为子女选择好的学校、好的老师，为子女的升学不惜代价，都是 将教育作为私人产品在消费。义务教育尚且如此，其它阶段和类型的教育更是将 教育产品的私人性放在首要地位加以考虑。这说明，教育本身并不是纯粹的公共 产品，它同时也具有私人产品属性。 教育也具有竞争性和排他性。具体不同阶段或类型的教育，总是由一定 天津大学硕十学位论文第一章财政性教育投资的一般理论 的机构来实施，它们不论公立私立，都会因办学历史、地理区位、经营理念、管 理能力和教师水平的差异而导致教学质量等多方面不同；再者，无论教育制度怎 么安排，任何教育机构都不可能无限制地扩大学生容量。由于办学水平高的教育 机构成为众人的首选，因此教育制度所固有的集体消费和等量消费特征在具体阶 段和具体类型的教育面前出现失灵，不会出现( 1 ) 式中x 。= x 1 = x a = = x 。的 情况。由此可见，具体阶段和具体类型的教育过程实施，是具有竞争性和排他性 的。 因此，我们可以发现，应该将教育( 包括国家义务教育) 同时作为制度 和具体的教育过程视为融合了私人产品要素和公共产品要素于一体的“融合 产品( f u s e dg o o d s ) ”。 1 2 2 政府成为教育主要投资者的理由 市场经济是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式，并引导微观经济主 体朝向有利于社会的方向发展。然而，市场机制本身也有局限性，尤其是对于公 共产品或兼有公共产品要素的产品( 如融合产品) 的提供，市场失灵在所难免。 教育作为融合产品，其中的公共产品要素在消费上具有不可分割性、非竞争性和 排他性并存在外部效应，主要表现在以下两方面： 其一，教育产品中的公共性要素具有非竞争性和非排他性，这两类特征将导 致市场失灵。此时，教育的社会边际效益大于社会边际成本，市场价格不能真实 反映教育成本，也不能反映产品带给具体消费者( 受教育者) 的利益。因此，市 场价格机制在教育产品中的公共性要素面前发生失灵。 其二，教育产品中的公共性要素存在正外部效应。一个人受教育的效益不能 为其本人或家庭所独占，受教育可以提升全民族人口综合素质、形成良好社会风 气、改善治安秩序、提高环境保护意识等社会效益。因此教育产品的价格因这一 缘故而同样不能反映其真实成本，从而导致供给不足。 以上两方面因素导致教育的实施成本不能为其市场价格( 学费) 所真实反映。 我们假设学费一旦全面反映成本，那么受教育者将支付包括外部社会效应在内的 一切费用，而外部效应的获益者却免费搭了便车。 对于这种外部效应的矫正，由政府出面通过公共税收以财政拨款方式支付教 育的实施成本更为恰当。由此，教育投资的主要来源应由政府提供便获得了经济 学意义上的支持。同时，政府成为教育的最大投资者也有利于协调发达地区与不 天津大学硕士学位论文第一章财政性教育投资的一般理论 发达遗醚教育同步发疑。事实上，政府成为教育翡最大投资者像是当今世界各闰 的不二选择。 圃然，政府的行为也有局阪性，同祥会失灵，如公共决策失误、政掰机构扩 张、官僚主义的低效率朔腐败等。这非假不能补充市场机制的作用，反而可能加 剧市场失灵，带来巨大资源浪费。完全通过政府提供教育决不怒最好的办法，在 传统的财政性教育投资体制下引入竞争机制，打破融合产品生产和供给粒垄断格 局，在政府和市场之间的关系中寻找二者的相驻补充怒非常值得研究和探索的， 当兹我国民办教育豹蓬勃发震媳充分说明了这点。不过，这不是本文论述豹黧 点，故未对其：i 行深入分析。 逶避上述霹教弯产熊豹牲缀戆理论探讨，我爨可以缮毒黠政为骨么会入教裔 的一般结论，这不仅仅是理论上的结论，也是备国发展教育过獠中理论与实践的 骞凝结合，对予教弯投资帮有豢 拳瑰实瓣揍警意义。 天津大学硕士学位论文第二章我国财政性教育投资的历史回顾和现状分析 第二章我国财政性教育投资的历史回顾和现状分析 新中国成立以来，随着我国教育体制的确立和不断完善，财政性教育投资体 制及其国民经济的关系也几经变革，走过了5 0 多年不平凡的历程。为了对我国 财政性投资有一个全面的认识，有必对我国财政性教育投资的历史和现状加以回 顾和分析。 2 1 我国财政性教育投资体制的形成和发展 建国初期，为了恢复和发展国民经济，我国全盘照搬了苏联高度集中的计划 经济模式。财政采取统收统支政策，所有事业投资都由中央集中掌握，实行“计 划定、财政拨、银行管”的管理方式。教育投资体制不例外，具体地，又可分为 以下几个阶段： 1 9 5 0 年一1 9 5 3 年，实行统一收支、三级管理的教育投资体制。即设立中央、 大行政区、省三级财政机构管理国家财政，1 9 5 3 年撤销大行政区后改设中央、 省、县( 市) 新三级财政。相应地，教育投资也形成三级预算和拨款。 1 9 5 4 年一1 9 6 5 年，实行“条块结合、以块为主”的教育投资体制。即教育 投资由中央和地方财政共同解决，但主要依靠地方政府。地方教育经费如有不足 应报请省级政府解决，省级政府无力解决时再转报中央考虑，教育部门不得越级 条条上报。各级财政在编制教育经费预算和核定下级教育经费时，应与同级教育 行政主管部门协商拟定；各级政府在下达教育经费预算指标和批准下级预算时， 应将教育经费单列为一款。 “文革”期间，教育行政管理失控，教育投资秩序也十分混乱。办学资金严 重不足，仅1 9 6 6 - - 1 9 7 8 年我国教育事业经费欠款就达9 3 亿元，教育基建少投资 6 0 亿元。 1 9 7 9 年一1 9 9 0 年，随着改革开放的深入，原有的单一财政性教育投资体制 与教育事来发展之间的矛盾日益突出，建立多渠道筹集经费的教育投资体制呼声 逾来逾高。1 9 8 4 年和1 9 8 6 年，国务院分别颁布了关于筹措农村学校办学经费 的通知和片收教育费附加的暂行规定，以征收教育费附加的形式拓宽了教 天津大学硕士学位论文第二鬻我国财政性教育投资的历史回顾和现状分析 育投资瀚来源稻渠遒。尽管获享圭会上筹榘资金有疆，教育费醋糯遣蒂蠢浓重魏税 收和财政色彩，但仍为今后的教育投资体制改肇作了有益的探索。 与诧同时，随着计划经济两市场经济体制的逐步转交，我国国民收入分配格 局发生了根本变化，城乡居民和企业收入份额不断上升，财政收入份额不断下降。 这就为措民和众业分掇教育经费，实行多元化教育投资体制箍供了可能。 以公有制为主体多种所有制共同发展的基本经济锘4 度的形艘，为多元教育投 资体制形成提供了制度条件。人们对教育支出观念的改变，刺激了教育需求，也 激发了多元教育供给。随着改革开放的深入，欺麝、企业、居鼹越来越澡刻地认 识到，教育支出不仅是消费，而且是可以获得较高经济收益的投资。发展教育越 来越或为经济增长积经谤发展数控入要素。佥效也逐步狡人才弱教套为生存密发 展之本，城乡餍民则把子女教宵支出视为可带来较高预期收益的投资。观念的转 变，不仅剽激了往会彝个人豹教育霉求，也捌激了对教育投入瓣增鸯瑟，绽遴了多 元化教育投资体制的形成。 奁这释蜚豢下，党纛政魔麸不塞觉翔垂囊，获羁部到整露，麸馁导、竣策到 制度规范，逐步对教育投资体制进行了改革。1 9 8 5 年中共中央和国务院颁布了 关予教寅体制敬革酶决定，1 9 8 6 年全国大大遴过了义务教育法，1 9 9 3 年 中共中央和国务院制定了中豳教育改革和发展纲要，1 9 9 5 年全国人大通过了 教育法，1 9 9 8 年1 2 胄全国人大逶遥了高等教育法，莓务院有关部门和撼 方政府述制定了有关的法规或商关教育投入的祭款，使磐元教育投入纳入法制规 范，形成了以财政拨款为主，城乡教育赞附加，学杂费、校产和社会服务收入、 社会团体和个人捐赠、教育基念等多元的教育投资体制。 2 , 2 财政性教育投资体制改革的主要内容 2 , 2 1 财政拨款体潮的改革 第一，财政对教育拨款实行了中央与地方分担，以地方财政为主的制度。 8 0 年健裙瓣家预算管理由“统狡统支”改应“划分救支，分级包干”酶“分 灶吃饭”体制。8 0 年代中期教育行政错理实j 予基础教商地方管理，高等教育中 央与穗方两级警瑾。与魏褶适皮，基础教育经费由魄方负担和簿集，中央只给予 少量专项补助。高等教育根据学校隶属关系，分别由中央和地方财政负担。 此举体现了教育预算管理中的事权与财权的统一，明确了中央与地方的权利 。r 天津大学硕士学位论文 第二章我国财政性教育投资的历史回顾和现状分析 和义务，有助于增加地方对教育的投入。 第二，明确规定了多元教育经费来源中，以财政拨款为主，规定了财政性教 育经费和教育财政拨款增长的原则和数量。 教育法和中国教育改革和发展纲要( 以下简称纲要) 都明确规定， “国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。”从而在 制度上规范了政府对教育投资的义务，以及财政拨款在多元教育投资中的主体地 位，有利于防止教育经费来源市场化和教育的商业化。 针对教育经费决策的随意性和教育经费数额不稳定，一系列教育法规，尤其 教育法和纲要对教育经费的增长及其相对量作出了规定。( 1 ) 财政性教 育经费( 包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的 经费、校办产业减免税) 支出占国民生产总值的比例、各级财政用于教育支出的 比例，应随国民经济发展和财政收入增长逐步提高。( 2 ) “三个增长”，即各级政 府教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教 育费用逐步增长，保证教师工资和生均公用经费的逐步增长。( 3 ) 财政性教育经 费占国民生产总值的比例，本世纪末达到4 ，财政用于教育支出的比例，“八五” 期间要达到全国平均1 5 。 这种规定在新中国教育史上还是第一次，它体现了教育与经济发展的关系， 约束了中央和地方政府的行为，保证了财政性教育经费和财政用于教育拨款伴随 经济发展而稳定增长，在一定程度上缓解了教育经费短缺的压力。 第三，政府教育经费支出在国家预算中单列。 过去，我国政府用于教育的支出，在国家预算科目中级次较低，缺乏透明度， 不利于各级人大和公众的监督。同时，在教育经费的预算分配与管理中财权与事 权分离，教育经费需求与财政供给相脱节。针对这一问题，1 9 9 5 年通过的教 育法第5 5 条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的 原则，在财政预算中单独列项。” 这一规定尚在逐步实施中，就全国而言，只是在年度国家预算和决算报告中 将教育支出单独列出，并未改变教育支出的预算等级。教育预算的编制、分配和 管理等问题，由于中央高等教育的事权尚未统一，分属教育部和有关部委，因而 也未实现中央本级的教育事权与财权的统一。就地方而言，部分省区已不同程度 的实现了教育经费在财政预算中单独列项。这一改革涉及政府机构内部权力和利 益的再分配，实旌还需时日。 天津大学硕士学位论文第二章我国财政性教育投资的弱史回顾和现状分析 第强，对教育瑟政转移支付实施了颂番瞽瑷。 这主要体现在义务教育。为缓解基础教育由地方管理，经费出地方政府负担 和筹措黼季 超的教育投入和教育发展的不平衡，9 0 年代中期实施义务教育工程， 中央财政拨款3 9 亿，地方按1 ：2 配套，累计达1 0 0 多亿元，其性质属于教育财 政转移支付。义务教育工程拨款的管理和使用，吸收了跹界银行对我国教育贷款 的管理方法，较为规范，改变了过去教跨专项j p 助的申请与审批制度，减少了人 为因素，提高了经费的使用效率。 第五，开始探索对寒等学校拨款镶4 发改革。 政府财政和教育部门对高等学校的事业费拨款，8 0 年代中期以来实行“综 合定额捆专顼专 助”的铡度，綦本镀摆楚在校生人数稠各项开支稼准。它体现了 学校间在获得政府公共教育支出上的平等，但体现不出经费使用的效率和社会效 薤主粒差别，纛体璎不蹬致密瓣高教致篷。为梵，孛融教弯改革窝发溪缨要 第2 1 祭规定：“改革对高等学校的财政拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调掇 律用，辩予不磷蘑次翻辩类戆学校，援款标准_ j 麓援款方法遣存掰逸爨。浚革按学 生人数拨款的办法，逐步实行瓣金制。”高校拨款制度改革方絮尚在研究和拟定 之中。 2 2 2 城乡教育经费附加戆拜征 教肖费附加是以纳税人实际缴纳的增值税、消费税、营业税的税额为计征依 据征收静一稀专项附加。根据国务院关于发布( 征收教育费附加的甏行规定) 的通知和凰务院关于筹措农村学校办学经费的通知精神，全国城市从1 9 8 6 年7 月1 日起征收教育费附加；农村从1 9 8 6 年1 月1 豳开始镊收教育赞附加。 各级银萼亍为教裔部门开立了教育费附热专户。援收的教肖费附加由各级教育部门 统筹安排，提出分配方案，专款专用。首先用于改善中小学教学设施和办学条件， 不褥挪传媳用。各级财政部门负责监督这项经费熬建用。城市秘农村缝收教育费 附加的有关规定由各省、市、自治区财政厅负责解释。 援獾征收教弯费瓣燕魏嚣行褒定，冗缴镱增建墩、漠费裁、蕾救税豹零 位和个人，除缴纳农村教育事业费附加的单位外，都是缴纳教育赞附加的义务人。 餮务茨星发【1 9 8 6 第5 0 号文终毒荚麓定，教弯费辫热是班各擎位秘个人安 际缴纳的产品税、增值税、营业税的税额为计征依据，分别以增值税、产品税、 营韭税瓣时缓纳。黠麴翟牧率为“三禚”税额豹2 蓠。1 9 9 4 年税潮改革爱，三税 天津大学硕士学位论文第二章我国财政性教育投资的历史回顾和现状分析 改为消费税、增值税和营业税，附加率为3 。 农村开征教育费附加，附加费不超出农民年人均纯收入的1 5 。 2 2 3 非义务教育的学费制度 我国从1 9 8 9 年开始对高等教育象征性地征收学费，并于9 0 年代中期，对非 义务教育普遍实行收费制度。同时，为缓解非义务教育、主要是高等教育征收学 费而可能出现的教育机会不平等，同时实行了学生资助制度。包括助学金、勤工 助学、优秀学生奖学金、部分专业的专业奖学金以及贷学金制度。高等教育中的 学生贷款将成为一项主要的学生资助制度。 2 2 4 校办产业和学校有偿服务收入 将发展校办产业和有偿社会服务，作为筹措教育经费的一项重要制度确立下 来。中国教育改革与发展纲要第4 8 条规定：“继续大力发展校办产业和社会 服务，逐步建立支持教育改革和发展的服务体系，各级政府和有关部门，要给予 优惠政策。”教育法第5 8 条规定：“国家采取优惠政策，鼓励和扶持学校在不 影响正常教育教学的前提下开展勤工俭学和社会服务，兴办校办产业。”为支持 校办产业，尤其高等学校的高科技产业的发展，在贷款和税收方面都给予了优惠。 目前，勤工俭学、校办产业、社会服务收入中的一部分用于教育发展，已成为中 国特色的、筹措教育经费的重要途径之一。 2 2 5 社会捐资、集资 动员各种社会力量为教育发展捐资，在自愿原则下为教育集资，是教育融资 的重要途径之一。它己逐步形成为一种制度。 纲要第4 8 条规定：“鼓励和提倡厂矿企业、事业单位、社会团体和个人 根据自愿、量力原则捐资助学、集资办学，不计征税。欢迎港澳台同胞、海外侨 胞、外籍团体和友好人士对教育提供资助和捐赠。教育法第5 9 条对乡政府集 资办学作了规定。第6 0 条规定：“国家鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学。” 此外，国家还鼓励非政府机构的团体和个人举办学校，发展民办教育，经费 自行筹集。教育法第2 5 条规定：“国家鼓励企事业组织、社会团体、其它社 会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”纲要提出要“改变政府包 揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”；提出 天津大学硕士学位论文第二章我国财政性教育投资的历史回顾和现状分析 “职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联 合办学”。国务院还颁发了民办教育管理条例。 民办学校的教育经费由举办者筹集，除学费以外，主要来自非政府的企事业 单位、社会团体和个人的投入。可视为教育投资体制一个组成部分。 我国还在探索通过教育银行、教育储蓄、教育基金等金融手段为教育融资。 还利用世界银行教育贷款等外资来发展我国教育。 2 3 财政性教育投资的现状 “九五”以来，随着社会主义市场经济的发展和人民群众教育需求的急剧膨 胀。教育的投资者真正出现了民间资本，教育投资的来源和渠道不再是财政一枝 独秀。但是，政府仍然是教育的最大投资者，财政性教育投资仍然是教育经费的 主要来源，这不仅不违背我国经济发展的实际情况，也与国际惯例相符合。 2 3 1 财政性教育投资力度空前加大，促进了教育事业的发展 目前教育经费筹措制度基本是延续、巩固和发展“八五”期间建立的以国家 财政拨款为主，“财、税、费、产、社、基”等渠道为辅的多渠道投入格局。“九 五”期间国家教育经费总经费、国家财政性教育经费以及财政预算内教育经费拨 款比“八五”期间均翻了一番以上，而且这种趋势在2 0 0 0 年之后又有了进一步 的发展。 2 0 0 0 年，全国教育总经费为3 8 4 9 0 8 亿元，是1 9 9 5 年1 8 7 7 9 5 亿元的2 0 5 倍，教育总经费“九五”期间累计1 4 9 4 1 2 9 亿元，是“八五”期间总经费的2 4 8 倍，平均每年增长1 5 4 3 ；在2 0 0 1 年和2 0 0 2 年，全国教育总经费分别为4 6 3 7 6 6 亿元和5 4 8 0 0 3 亿元，分别l k 2 0 0 0 年和2 0 0 1 年增长2 0 4 9 和1 8 1 6 。 2 0 0 0 年，国家财政性教育经费为2 5 6 2 6 1 亿元，是1 9 9 5 年1 4 1 1 5 2 亿元的 1 8 2 倍，国家财政性教育经费“九五”期间累计1 0 4 1 6 4 9 亿元，是“八五”期间 的2 1 7 倍，平均每年增长1 2 6 7 ；在2 0 0 1 年和2 0 0 2 年，国家财政性教育经费分别 为3 0 5 7 0 1 亿元和3 4 9 1 4 0 亿元，分别l k 2 0 0 0 年和2 0 0 1 年增长1 9 2 9 和1 4 2 1 。 2 0 0 0 年，财政预算内教育经费拨款为2 0 8 5 6 8 亿元，是1 9 9 5 年1 0 2 8 3 9 亿元2 2 6 倍，财政预算内教育经费拨款“九五”期间累计8 0 3