（行政管理专业论文）欠发达转轨国家政府治理模式及其选择研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 协调人类互动关系的基本机制有两种 政府和市场 企业按照市场提供 的交易方式进行交易与生产决策 政府所面临的基本问题是能否设计出可以产 生有效结果的配置与管制制度 即能否施行有效的治理 合理的治理模式可以 促进政府及其公共部门施政目标的实现 同时也是衡量一国政府整体治理质量 和治理能力的重要指标 目前 理论界普遍倾向于将政府治理中的事前途径与事后途径对立起来 忽略了对二者可以从分离 对立走向融合的可能性研究和实践探索 本文认为 两种途径合理的融合 一方面在理论上可实现对立的统一 另一方面在实践中 能够给政府及公共部门治理改革指明新方向 探索新模式 进而可以使政府及 公共部门治理更具针对性 更为积极有效 文章一共分成六章 主要内容包括 在现有的理论成果的基础上 通过对事前 事后两种治理模式的此较分析 和深入研究 探讨了两种治理模式的基本内涵 构成要素 实施环境 阐明了 将二者融合为一种政府及公共部门治理结构新模式的必要性 可能性和现实重 要性 分析和探讨了该模式的主要特征 决定因素 实现途径 适用范围 重 点研究分析了欠发达转轨国家政府治理改革的现实要求和未来需要 明确提出 了该模式应当成为欠发达转轨国家政府治理的主要选择模式 在此基础上 本文认为我国属典型的欠发达转轨国家 并对我国的政府治 理改革创新 模式选择和需要注意的问题等提出了若干建议 关键词 模式选择 欠发达转轨国家 政府治理 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 a b s t r a c t t h e r ea r et w ok i n d so fb a s i cm e c h a n i s m so fc o o r d i n a t i n gm a n k i n d si n t e r d y n a m i cr e l a t i o n 一一g o v e r n m e n ta n dm a r k e t t r a d ed o i n gad e a la n dp r o d u c t i o n d e c i s i o no fw a y st h a te n t e r p r i s e so f f e ra c c o r d i n gt ot h em a r k e tb a s i cp r o b l e m g o v e r n m e n tf a c et oc o u l di s i tc a np r o d u c ee f f e c t i v ed i s p o s i t i o n sa n dc o n t r o l s y s t e m so fr e s u l tt od e s i g n n a m e l yc o u l di m p l e m e n te f f e c t i v eg o v e r n a n c e n l e r a t i o n a lc o n t r o lm o d ec a np r o m o t et h er e a l i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta n dp u b l i c d e p a r t m e n t sa d m i n i s t r a t i v eg o a l w e i g ho n ec o u n t r yg o v e r n m e n tc o n t r o lq u a l i t ya n d c o n t r o li m p o r t a n ti n d e xo fa b i l i t yw h o l l y 乱t h es a l r l et i m e a tp r e s e n t t h e o r yc i r c l ei si tg o v e r n m e n tg o v e r n a n c ee xa n t ep e r s p e c t i v ea n d e xp o s tp e r s p e c t i v et oi n c l i n eg e n e r a l l y i tg a sb ef r o ms e p a r a t i n g s e t t i n ga g a i n s t p o s s i b i l i t yr e s e a r c hw h i c hm o v et o w a r d si n t e g r a t i o na n dp r a c t i c a le x p l o r a t i o nt o n e g l e c tt ot h et w o i nt h i sp a p e r t w ok i n d so fi n t e g r a t i o nw i t hr a t i o n a lw a y o no n e h a n dc a r lr e a l i z et h eu n i t yt h a ti ss e ta g a i n s ti nt h e o r y c a nm a n a g et h er e f o r ma n d p o i n to u tt h en e wd i r e c t i o n a n de x p l o r et h en e wm o d ef o rt h eg o v e r n m e n ta n d p u b l i cd e p a r t m e n ti np r a c t i c eo nt h eo t h e rh a n d i th a v ep e r t i n e n c e m o r ep o s i t i v e a n dm o r ee f f e c t i v ee v e nm o r ea n dt h e nc a nm a k et h eg o v e r n m e n ta n dp u b l i c d e p a r t m e n tm a n a g e t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t os i xc h a p t e r sa l t o g e t h e r t h em a i n c o n t e n ti n c l u d e s o nt h eb a s i so fe x i s t i n gt h e o r ya c h i e v e m e n t t h r o u g ht ot h et w oc o m p a r a t i v e a n a l y s i sq fe xa n t em o d ea n de xp o s t p r o b ei n t ot h eb a s i ci n t e n s i o no ft w ok i n d so f c o n t r o lm o d e s f o r mt h ek e ye l e m e n t i m p l e m e n t i n gt h ee n v i r o n m e n t i si tp e r m e a t e t w ok i n d so fg o v e r n m e n ta n dp u b l i c d e p a r t m e n tg o v e m a n e es t r u c t u r en e w n e c e s s i t y p o s s i b i l i t ya n dr e a l i s t i ci m p o r t a n c eo f m o d et oe x p o u n d h a v ea n a l y z e d a n dp r o b e di n t ot h em a i nc h a r a c t e r i s t i co ft h i sm o d e d e c i s i v ef a c t o r r e a l i z e dt h e w a y s c o p eo fa p p l i c a t i o n r e s e a r c ha n da n a l y z eu n d e v e l o p e dt r a n s i t i o nn a t i o n a l g o v e r n m e n t sc u r r e n tr e q u i r e m e n ta n df u t u r eo f m a n a g i n gr e f o r m t on e e de s p e c i a l l y 西南交通大学硕士研究生学位论文第l ii 页 p u tf o r w a r dm o d et h i ss h o u l db e c o m eu n d e v e l o p e dt r a n s i t i o nn a t i o n a lm a i nc h o i c e m o d et h a tg o v e m m e n tc o n t r o lc l e a r l y o nt h i sb a s i s t h i st e x tt h i n k so u rc o u n t r yb e l o n g st ot h et y p i c a lu n d e v e l o p e d t r a n s i t i o nc o u n t r y a n dg o v e r n m e n ti no h l c o u n t r yc o n t r o lr e f o r ma n di n n o v a t e m o d es e l e c t i o na n dn e e dq u e s t i o nt h a tn o t i c e e t c p r o p o s es e v e r a ls u g g e s t i o n s k e yw o r d s m o d es e l e c t i o n u n d e v e l o p e dt r a n s i t i o n c o u n t r y g o v e r n m e n t g o v e r n a n c e 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第0 章绪论 o 1 问题的提出 自二十世纪八十年代起 从发达国家到不发达国家 从公共行政到公共管 理再到新公共管理 政府改革与再造已成为一个普遍关注的话题 我们知道 在经济治理方面 计划与市场相结合的观点被大多数国家和政府所接受 而在 政府改革领域中 传统公共行政管理与发展中的公共管理 新公共管理理论仍 存在许多不相一致的观点 且不断引发争论 当前 切实转变政府职能 加快政府治理改革与创新 是包括我国在内的 大多数欠发达转轨国家稳步推进政治体制改革和实现经济 社会 政治全面 协调发展的现实要求和紧迫任务 应该说 国内外关于政府职能或者政府角色 的研究已经取得了一定的进展 然而我们认为 使用政府治理的理念对政府改 革问题进行研究相对于政府职能或政府角色的研究具有更强的解释力 表现 为 1 政府职能或者政府角色强调的是政府作为一个整体应该具有的任务 而对于这种任务应该产生的背景以及由哪些变量决定 受哪些变量影响的解释 则显得无力 2 政府职能作为一个相对独立的概念出现 不具有可衡量性和横 向可比性 而政府治理则可以在一定的标准下进行比较 对于欠发达的转轨国家而言 政府面临着更加复杂和严峻的内外部环境 其发展经济和推动社会进步等各方面的任务更为艰巨 政府可以运用和配置的 资源也相对不足 政府要在这些条件的制约下实现其施政目标 必然会对其治 理质量和治理能力提出更高的要求 于是 一个合理有效的政府治理模式将是 这些国家迫切需要的 在组织的治理模式中 有关私人部门治理结构的研究已经形成了比较成 熟的体系与框架 比如威廉姆森等学者对公司治理的研究已经成为讨论私人部 门治理问题的基础 对于政府及其公共部门 特别是欠发达转轨国家政府 治 理模式方面的研究目前尚未形成统一的分析框架和研究理论 本文正是基于现 实中的迫切需要和理论上的相对缺乏 试图在政府治理模式问题的研究上 做 出一些初步的探索 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 o 2 国内外研究现状分析 现代组织理论依据研究的对象可分为两种 以活跃于市场中的私人组织为 研究对象的企业理论 以运行于政治领域的公共组织为研究对象的公共组织理 论 长期以来 公共组织理论的研究滞后于企业理论 这种状况的存在既有实 践方面的原因 也受理论发展水平的制约 理论上的制约主要表现为 其一 分析工具缺失 尤其是系统分析工具匮乏 导致公共组织理论发展相对迟滞 其二 对公共组织与私人组织之间的区别这个动态发展的历史范畴认识比较模 糊 也即对公共组织的特殊性缺乏明晰的界定 o 2 1 国外研究现状 对于政府和公共部门治理问题的关注 国外研究已经经历了较长一段时 间 最先 出现在描述转轨国家经济体制的比较经济学和比较制度分析的文献 中 早期的西方学者一般都比较关注政府职能 而不太注重政府的治理模式 其基本假定为 旦政府职能得到正确界定 政府职能就会自然实施 之后随 着社会的发展 人们逐渐意识到政府职能并不能够自动实施 良好的思想还需 要通过适当的方式将之转化为现实形态 因此 政府治理问题逐渐成为学者们 主要关注的焦点 正如著名学者胡德 c h o o d 所言 我们还要 从政府工具 的角度去研究政府 这里的政府工具就是指政府治理 上个世纪七十年代以来 陆续兴起的公共管理和新公共管理学派关于政府 改革和政府再造的建议大多是源于政府治理角度的考虑 期望能改进政府绩 效 这些建议是实现政府职能的新的管理方式 二十世纪九十年代以来 美英 等主要西方国家的行政改革运动已经发展为以政府 再造 工程为核心的 新公 共管理 运动 它把凯恩斯主义和自由主义整合起来 强调在充分发挥市场作 用的同时 适当加强政府的宏观调控职能 增加政府管理的权威 新公共管理 的口号是要建立 小而能的政府 提出引进企业精神 通过限制政府权力和职 能 限制政府规模 限制政府行为和运行机制等 以建立 个新型的 有弹性 有应变能力的高效政府 早期政府治理的研究往往忽略了关于产权的安全感以及政府部门组织绩 效 政府决策与可预见性等问题 2 0 世纪8 0 年代公共组织绩效评估受到极大 的重视和推广 从美国的 重塑实验室 德国的 日落法案 到英国的 下 一步行动方案 和 公民宪法运动 全部都是围绕评估活动这个核心展开的 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 关于政府治理的研究 有几个非常重要的学者需要提及 k a u f a m n n 以及 他的伙伴h e l l m a n 等人从1 9 9 9 年至今 参与世界银行的关于治理问题多个的 项目 并且发表一系列工作报告 对于该问题的研究作出了巨大的贡献 另外 b g u y p e t e r s 的经典著作 政府未来的治理模式 是政府治理模式研究中的卓 越成果之一 他们在回答了早期研究中无法回答的一些问题的同时 也开启了 政府治理研究的新天地 学者们从多方面探索了政府治理问题 这些探索涉及到 政府治理的定义 所涉及到的内容 衡量标准的设定 即治理质量的优劣 政府治理与宏观经 济发展和微观经济绩效的关系 政府治理质量的决定因素 等等 关于治理模式散见于一些研究之中 以b g u y p e t e r s 的 政府未来的治 理模式 为集中代表 b g u yp e t e r s 总结了传统政府治理的六项主要特征或者 所持有的六个理念 政治中立的公务员制度 层级制和规则 永久性和稳定性 制度化的公务员制度 内部管理 平等 并对于各国的公共部门治理的经验进 行了总结 将其分为市场式政府 参与式政府 弹性化政府和解制型政府四种 改革模式 而且认为这四种模式是当代政府治理改革的主要方向 后面我们还 将用图表的形式详细解释这四种模式 针对研究对象而言 我们发现 以上对于政府治理模式的研究 都有一个 或明或暗的假设 这些治理模式来自发达的市场经济国家 比如 b g u y p e t e r s 2 0 0 1 中文版 提到该书讨论的问题集中在英美语系的民主国家 因 为这些国家总的来说在推行政府改革方面最为积极 j a n e r i kl a n e 2 0 0 4 中文版 承认各种不同的公共管理研究途径之间的激烈争论 反映了发达国家 公共部门中民主和市场经济结合模式的不断发展 而作为像我国这样的欠发达 转轨国家的公共部门治理模式还未有学者进行过系统研究 世界银行的研究首次将视角转向了转轨国家 h e l l m a n n 等 2 0 0 0 k a u f r n a n n 等 1 9 9 9 将转轨国家的政府治理作为主要的课题进行研究 建立 了一个以政府与企业关系为核心的理论框架 认为转轨国家治理中一个突出特 点就是所谓寡头政治在政治政策 甚至在为自己制定游戏规则时所发挥的作 用 它们在这方面享有巨大的优势 从而形成 政府俘获 情形下的治理 并 指出这也是影响转轨国家经济改革和发展的重要因素 b g u yp e t e r s 2 0 0 1 中文 版 也提到多数工业化民主国家的行政改革是由政府内部自行启动的 而许多 欠发达国家的政府改革却是以接受外部援助为条件被迫推动的 而对于转轨国 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 家和欠发达国家而言 在追求政府部门最大经济效益的同时 必须重视建立一 个可被预测的 属于全民的 正直的韦伯式官僚政府 h e s s e 1 9 9 3 d e r l i e n a n ds z a b l o w s k i 1 9 9 3 也认为 对于中欧和东欧那些体制转换中国家而言 也许韦伯式的非常有约束力的行政制度最有助于恢复其政府的威信 此外 p h i l i pk e e p e r 2 0 0 4 认为决定政府治理模式的关键变量是产权的 安全感 发言权和责任感 政府部门的工作效率 b g u yp e t e r s 2 0 0 1 中文版 注意到了政府治理模式的适应性 他认为 新的政府治理模式不一定就比传统 的治理模式效率更高 因为不同国家的体制不同 治理模式也应不同 o 2 2 国内研究现状 国内对政府治理的研究尚处于起步阶段 在 全国优秀硕士博士论文数据 库 中以 政府治理 为关键词和题目进行搜索 仅能搜到6 篇相关论文 另 外 在一些行政管理类的期刊中 关于政府治理的探讨和论述也为数不多 且 主要集中在2 0 0 0 年以后 这些探讨对我国政府治理进行了尝试性研究 如 王青 2 0 0 3 论述了我国政府治理与第三部门发展之间的关系 认为第三部门 参与公共物品提供的治理机制是我国政府治理模式的选择方向 唐娟 2 0 0 4 1 0 认为政府治理包括两层含义 首先 政府治理意味着政府对公民行使属于 社会的权力 政府代表社会施政 从社会获取权力以促使全体社会成员履行自 己的社会义务并使他们约束于法律 同时 政府治理也意味着政府及其公职人 员切实履行社会契约规定的条件 即保障社会利益 促进社会公共意志的实现 我们认为 后一层含义表明了政府治理的实质意义 通过以上对于政府治理国内外研究的回顾与评介 我们发现 对于像我国 这样的欠发达转轨国家的政府治理问题的研究和探讨明显不足和欠缺 主要 是 1 可供借鉴的经验和研究成果匮乏 2 模式选择的主体不明确 是政 府选择还是社会选择 也许这本身就是一个治理机制的问题 3 概念并 未统一 概念决定着内容 内容决定着衡量标准 衡量标准决定着模式的决定 因素 4 关于选择治理模式的条件的研究还比较欠缺 5 制度变迁因素的 研究不够充分 等等 o 3 研究对象 本文将欠发达转轨国家政府作为研究对象 在不同理论领域中 政府 一词的概念有所不同 从配置产品的角度来看 传统的经济理论中 政府具有 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 强烈的配置经济资源 如公共产品的配置功能 的倾向 而在传统的公共行政 理论中 政府又倾向于国家权力的色彩 结合欠发达转轨国家政府的现实状况和基本特征 经过理论抽象 本文对 欠发达转轨国家政府的基本假设包括 假设1 政府欠发达 这种欠发达表现在政府能力的欠缺 假设2 政府正积极寻求自身的改革与发展 假设3 政府所面临的环境将是复杂和恶劣的 0 4 研究的适用性 本文将当今的国家按照发展程度 制度稳定性分成了四种类型 见下表 表o 一1 四种国家类型 磊鑫 逛霆苎 转轨不转轨 转轨发达国家 俄罗斯等东发达的不转轨国家 i l 美及 发达 欧国家等 欧洲大部分国家 转轨不发达国家 我国及亚落后国家 非洲及南美洲大 不发达 洲的转轨国家等 部分国家等 本文将我国定位于欠发达转轨国家 这也是论文将欠发达转轨国家作为研 究对象的主要原因 之所以说我国是一个欠发达的转轨国家 是因为我国除了 满足上述三个基本假设外 还有两种突出表现 第一 相对于一些发达转轨国 家 比如 俄罗斯以及中欧的一些国家 而言 我国在经济发展的各项存量指 标上 都表现得比较落后 第二 相对于另外一些发展中国家 比如南美诸国 亚洲一些国家等 而言 我国的制度转轨的要求又表现得比较紧迫 全文选取 欠发达转轨国家的政府治理问题进行研究 其研究结论不仅适用于多数欠发达 转轨国家的政府治理改革 也对推动我国的政府治理改革具有较强的针对性 指导性和借鉴性 0 5 研究意义 1 对欠发达转轨国家政府治理问题进行研究的理论意义 首先 政府治理理论还未成为一个比较完整 独立的体系 需要学者们继 续对其进行系统性的研究 正如k a u f m a n n 等人提醒 政府治理的研究还存在 着两项挑战 1 抛弃暗示隐喻的方法而采用系统性方法 对政府治理 它的决 定因素及其对经济和社会发展的影响加以衡量 2 利用数据和严谨的分析支持 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 强烈的配置经济资源 如公共产品的配置功能 的倾向 而在传统的公共行政 理论中 政府又倾向于国家权力的色彩 结合欠发达转轨国家政府的现实状况和基本特征 经过理论抽象 本文对 欠发达转轨国家政府的基本假设包括 假设1 政府欠发达 这种欠发达表现在政府能力的欠缺 假设2 政府正积极寻求自身的改革与发展 假设3 政府所面临的环境将是复杂和恶劣的 0 4 研究的适用性 本文将当今的国家按照发展程度 制度稳定性分成了四种类型 见下表 表0 1 四种国家类型 磊矿匙遣苎 转轨不转轨 转轨发达国家 俄罗斯等东发达的不转轨国家 北美及 发达 欧国家等 欧洲大部分国家 转轨不发达蔼家 我国度亚落后国家 非洲及南要哥i 天 不拄选 洲的转轨国家等 部分国家等 本文将我国定位于欠发达转轨国家 这也是论文将欠发达转轨国家作为研 究对象的主要原因 之所以说我国是一个欠发达的转轨国家 是因为我国除了 满足上述三个基本假设外 还有两种突出表现 第一 相对于一些发达转轨国 家 比如 俄罗斯以及中欧的一些国家 而言 我国在经济发展的各项存量指 标上 都表现得比较落后 第二 相对于另外一些发展中国家 比如南美诸国 亚溯一些国家等 而言 我国的制度转轨的要求又表现得比较紧迫 全文选取 欠发达转轨国家的政府治理问题进行研究 其研究结论不仅适用于多数欠发达 转轨国家的政府治理改革 也对推动我国的政府治理改革具有较强的针对眭 指导性和借鉴性 0 5 研究意义 1 对欠发达转轨国家政府治理问题进行研究的理论意义 首先 政府治理理论还未成为一个比较完整 独立的体系 需要学者们继 续对其进行系统性的研究 正如k a t f f m a n n 等人提醒 政府治理的研究还存在 着两项挑战 1 抛弃暗示隐喻的方法而采用系统性方法 对政府治理 它的决 定因素及其对经济和社会发展的影响加以衡量 2 n 用数据和严谨的分析支持 定因素及其对经济和社会发展的影响加以衡量 2 利用数据和严谨的分析支持 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 强烈的配置经济资源 如公共产品的配置功能 的倾向 而在传统的公共行政 理论中 政府又倾向于国家权力的色彩 结合欠发达转轨国家政府的现实状况和基本特征 经过理论抽象 本文对 欠发达转轨国家政府的基本假设包括 假设1 政府欠发达 这种欠发达表现在政府能力的欠缺 假设2 政府正积极寻求自身的改革与发展 假设3 政府所面临的环境将是复杂和恶劣的 0 4 研究的适用性 本文将当今的国家按照发展程度 制度稳定性分成了四种类型 见下表 表o 一1 四种国家类型 磊鑫 逛霆苎 转轨不转轨 转轨发达国家 俄罗斯等东发达的不转轨国家 i l 美及 发达 欧国家等 欧洲大部分国家 转轨不发达国家 我国及亚落后国家 非洲及南美洲大 不发达 洲的转轨国家等 部分国家等 本文将我国定位于欠发达转轨国家 这也是论文将欠发达转轨国家作为研 究对象的主要原因 之所以说我国是一个欠发达的转轨国家 是因为我国除了 满足上述三个基本假设外 还有两种突出表现 第一 相对于一些发达转轨国 家 比如 俄罗斯以及中欧的一些国家 而言 我国在经济发展的各项存量指 标上 都表现得比较落后 第二 相对于另外一些发展中国家 比如南美诸国 亚洲一些国家等 而言 我国的制度转轨的要求又表现得比较紧迫 全文选取 欠发达转轨国家的政府治理问题进行研究 其研究结论不仅适用于多数欠发达 转轨国家的政府治理改革 也对推动我国的政府治理改革具有较强的针对性 指导性和借鉴性 0 5 研究意义 1 对欠发达转轨国家政府治理问题进行研究的理论意义 首先 政府治理理论还未成为一个比较完整 独立的体系 需要学者们继 续对其进行系统性的研究 正如k a u f m a n n 等人提醒 政府治理的研究还存在 着两项挑战 1 抛弃暗示隐喻的方法而采用系统性方法 对政府治理 它的决 定因素及其对经济和社会发展的影响加以衡量 2 利用数据和严谨的分析支持 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 国家的制度改革 以遏制腐败并改善政府治理 其次 如前所述 在现有的理 论成果中 涉及到欠发达转轨国家的政府治理问题的论述和分析明显不足 特 别是从制度的角度来分析传统经济模式下政府治理的问题更显得不充分 尽管 有些学者已经注意到了 但是也没有深入下去 比如 日本学者大野健一注意 到 在欠发达国家中 正如经济一样 政府也是欠发达的 如何打破一个本身 残疾的政府同时改革自身并改革社会的尴尬境地呢 这就需要经济学和政治 学相互合作设计出更切合实际的思路和解决办法来 因此 对欠发达转轨国家 的政府治理问题进行研究 可以在理论上取得一些新突破 并起到一定的推动 作用 2 对欠发达转轨国家政府治理问题进行研究的现实意义 政府改革是一个持续不断的过程 而且几乎可以肯定的是 只要政府存在 这一过程就永远不会停止 对于担负着改革重任的转轨国家的政府来讲更是如 此 我们都知道 转轨国家政府及公共部门均具有双重任务 即改革与发展 但由于诸多原因 如制度刚性 不适当的政府规模 政府公务人员行为习惯以 及政府治理能力等 使得政府还存在着不少问题 这些问题可以分成内外两个 方面 从内部来看 政府内部运行效率低下 决策效率低下 政府成本高居不 下 从外部来看 政府失灵的问题依然严重 政策无效 执行不力 局部政府 部门腐败进而导致整体腐败形式 政府 企业 俘获 再到机制性腐败 k a u f m a n n 等人 2 0 0 2 等等 因此 对欠发达转轨国家来讲 解决政府改 革中存在的这些突出问题 迫切需要对政府治理模式进行不断的改革与创新 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 第1 章欠发达转轨国家政府职能与政府治理 1 1 经济学关于政府干预与自由放任的讨论 关于 政府干预 还是 市场自由 的讨论是经济学永恒的话题 西方经 济学家对政府职能的认识经历了一个演变过程 这一过程大致可以分成三个阶 段 第一阶段 从斯密1 7 7 6 年的 国富论 问世 到上世纪西方世界出现的 大萧条 这一阶段 强调自由企业制度 自由市场机制的经济自由主义是经济 思想的主流 政府作用则被置于辅助地位 政府职能基本限于完成斯密所界定 的三项任务即国防 司法和公共工程 在这一阶段里 一直主宰西方世界的是 那只 看不见的手 市场 亚当 斯密 萨伊 约 穆勒为这 阶段这种 观点的代表人物 第二阶段 2 0 世纪2 0 年代至6 0 年代 2 0 世纪2 0 年代末大萧条对市场万 能论提出了强有力的挑战 面对萧条 经济学家们开始抛弃那只 看不见的手 转而求助于那只 看得见的手 政府 所以在这一阶段 以旧福利经济学 新福利经济学 凯恩斯主义经济学 发展经济学为标志的政府干预理论处于鼎 盛时期 这一阶段 经济学文献中到处都是对市场失灵的论证 学者们据此在 政府肩头上添加了越来越多的职能 除了斯密界定的三项经典职能 还有反垄 断以及维护公平竞争 实现社会公平 积累发展资本 改造经济结构 提供公 共产品 维持物价稳定 实现充分就业 维持宏观经济平衡 管制私人企业等 项职能 其中最具代表性的经济学家有凯恩斯 罗森斯坦一罗丹等人 第三阶段 从2 0 世纪6 0 年代至今 由于2 0 世纪7 0 年代 滞胀 的经济 现实与政府干预的思想相去甚远 占据统治地位的凯恩斯主义经济学面对它显 得苍白无力 束手无策 此时 经济自由主义再度复兴 经济学家的视角转向 对政府失灵或政府无效的关注 主张还需把自由市场机制和自由企业制度作为 资源配置和经济发展的基本工具 并把政府身上过多的职能一一卸载下来 其 中有代表性的学派是现代货币主义学派 理性预期学派 公共选择学派 产权 学派 第二阶段发展经济学派等 从以上历史进程可以看出 政府干预和市场自由在西方资本主义世界里的 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 控制权是互相交替的 图示如下 大萧条 以前一罗斯福 新政 一两次石油危机一今 l ll 市场自由一政府干预一市场自由 1 8 世纪中叶一2 0 世纪初 2 0 世纪初 6 0 年代 6 0 年代至今 图1 1 政府干预与市场自由主义相互交替的历史进程 1 2 欠发达转轨国家的政府失灵 从前面的回顾可以看出 市场自由主义在经济史和经济思想史上占据的时 间远远超过了政府干预主义的控制时间 人们都认为 无论是市场还是政府 在经济环境的分工中都应积极有效地履行其责任 然而 现实中的政府与市场 各自都存有缺陷 讨论政府在经济中的作用 不能不正视政府失灵问题 例如 我国的经济运行是市场机制与政府调节机制并存的二元机制 尽管也存在市场 失灵的问题 但更突出的问题是政府失灵 我们所讲的政府失灵 主要是指具有一定能力的政府 在政策制定 执行 实施以及评价过程中 由于各种内外部因素而导致的一系列偏离其目标的失误 与造成的损失 世界银行1 9 9 7 年的 发展报告 指出1 许多低收入国家甚至不能提供最起码的以规章条例为基础的文职人员 它 们的正式的制度常常在字面上类似于工业国家 而实际上 非正式的做法却仍 然是工作规范 以功绩制为基础的人事规定实施起来困难重重 人员录用或晋 升靠的是庇护人和门徒行为 预算也不切实际 并在执行中因为特殊决定就会 被搁置一旁 实际上 这些问题可以追根溯源到潜在的制度弱点 公共部门内 部和外部执行法律规定的力度不够 缺少能形成伙伴关系的 倾听企业和市民 社会意见的内部机制 在制定决策 提供服务 人事实践方面完全缺乏竞争的 压力 在欠发达转轨国家的发展及其改革的进程中 一直存在着严重的政府失灵 问题 并且具有显著的开发过程中政府失灵的特征 包括 政府公务人员的失 职 渎职 以及显形与隐形的腐败问题 政策制定 目标过高 对于信息的把握 不完全 以及执行过程中监督不充分 等等 澳 欧文 e 体斯 公共管理导论 第二版 d 川 中国人民大学出版社 北京 2 0 0 1 2 5 6 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 1 3 政府职能与政府治理的关系 政府治理是政府履行职能的手段 包括治理模式 治理工具等 通过政府 治理 政府职能得以实现 公共问题得以解决 1 3 1 资源配置与政府职能 本文认为经济主体在配置资源上有两个层次 第一个层次是指 各种产品 要素 报酬在经济主体之间进行配置 如企业生产什么产品 市场提供什么要 素等 这里称之为 外部配置 第二个层次是指经济体内部的资源配置过程 如在新古典模型中的生产函数q a f k 三 中 生产者在资本和劳动之间配置 生产的资源 以达到成本约束下的产量最大化 或者在产量约束下的成本最小 化 我们称之为 内部配置 同其他经济体一样 政府也存在着内外部资源配置问题 如政府履行各种 外部调节职能 为市场经济提供基础条件的服务职能以及提供公共产品与公共 服务的职能等都属于外部职能 而内部的管理活动 如自身的机构改革 人员 配备 员工激励 资源分配等则属于内部职能 1 3 2 政府的外部职能与外部治理 l 经济的稳定增长和收入公正 合理分配的调节职能 政府所采取的相 应的政策手段主要有 财政政策和货币政策 2 提供公共产品的资源配置职 能 政府所采取的相应的手段主要是公共事业投资 基础设旖投资 社会公共 品或服务的提供以及福利政策 3 对微观领域的管理或规制职能 政府采取 的措施包括 禁止垄断 共谋行为 限制不正当交易 限制企业集中 社会性 直接规制及保护消费者政策 限制同类产品的进口 保护国内幼稚产业 对衰 退产业的调整给予补贴等援助 4 禁止 限制有害物品的生产 流通和消费 以及矫正外部性的职能 其主要手段是制定和实施各种社会性规制政策以及税 收政策调节等 5 处理信息偏差的职能 包括对广告商标的管理 保护消费 者 信息公开 知识产权的授予等 6 其他矫正和弥补市场失灵的职能 主 要采用产业政策和科技振兴政策 7 劳动 土地 资源及国有资产等管理职 能 对国有资产 资源的使用与运营进行监督和控制 外部职能是政府实施外部治理的基础 政府在规范意义上的职能必须靠政 府有效的治理来实现 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 1 3 3 政府的内部职能与内部治理 如果说 政府的外部职能表现在其政策的决策和公共选择上 那么政府的 内部职能 则更趋向于对自身组织的治理 从战略的制定 目标的管理 计划 的设定 组织机构的设置 职责的设计 人员的配备 培训 激励到控制等一 系列的管理 以及政府保证这一系列管理的效率而应履行的职责 都属政府内 部职能 因此 政府的内部职能是政府实施内部治理的基础 政府只有通过各种有 效治理才能保证内部职能的切实履行 1 3 4 欠发达转轨国家积极的政府职能 1 9 9 7 年世界银行按照大小顺序将政府职能划分为三个层次 小型政府职 能 中型政府职能和大型政府职能 1 9 9 7 第2 7 页 这样划分只是将政府的 外部职能作为其全部的内容 考虑到转轨国家的现状 本文试图扶内部 外部 职能重新解析这种划分 并按照从高到低的顺序将政府职能划分三个新的层 次 核心职能 适度职能和积极职能 详见下表 表l 一1 政府职能与政府治理 外部职能内部职能 核心职能提供纯公共品 宏观经济管管理政府内部 机构设置 理 公共医疗 保护穷人等 目标制定 优化决策等 适度职能解决外部效应 规范垄断企员工激励 打击贪污 腐败 业 公共事业法规 克服信息寻租等 控制政府规模等 不对称 消费者保护 提供社 会保险等 积极职能协调私人经济活动 再分配 改革政府机构 降低改革成 抵御外部冲击 研究新制度 本 重新界定政府机构等 倡导改革等 治理手段外部治理内部治理 从经济角度来看 政府职能的范围应该取决于市场和社会的需要 市场的 需要来自校正市场失灵 而社会的需要则来自对于公平的诉求 对于发展中国 家 特别是处于转轨经济中的国家 政府还要肩负建立和完善市场经济体制的 责任 本文认为 处于体制转轨中的欠发达国家的政府除了应履行好其核心职能 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 和适度职能外 还要特别注意履行好其积极职能 包括努力促进社会公平 协 调好私人经济活动 搞好非国有财产的再分配 不断推进政府自身改革等 同 时 只有合理界定和划分政府职能 政府治理才有基础 才会更加有效 1 4 转轨体制下我国政府职能的转变 全球化正在影响着世界历史的进程 无疑也影响着我国历史的进程 可以 说 从1 9 7 8 年开始的以改革为特征的我国现代化过程 就是积极参与全球化 的过程 2 7 年来 我国的经济发生了巨大变化 社会也正在发生显著变化 在 此基础上 我国的政府改革也发生了明显的变化 本文认为 我国正处于体制 转轨阶段 政府要积极扮演好改革倡导者 组织者和推动者的角色 既要组织 好对于体制转轨的目标 手段与路径等问题的研究与实施 同时也要加快将政 府职能转变为市场服务和提供公共产品上来 并切实将前面提到的政府的积极 职能履行好 1 4 1 我国政府职能转变的主要目标 我国传统的计划经济体制中 政府特别是中央政府集资源配置 经济调控 收入分配等多种职能于一体 集事权 财权 人权等权利于一身 成了事实上 唯一的经济主体和利益主体 我们认为 我国政府应随着全球化的进程和社会主义市场经济体制的不断 完善 积极转变其职能 切实提高政府治理能力 努力使政府真正成为 1 市场秩序的维护者和规则的制定者 2 财产的保护者 3 宏观经济信息的 发布者 4 宏观经济的调控者 5 公共服务和产品的提供者 6 收入及 财产的再分配者 7 良好国际环境的创造者以及与国际惯例接轨制度准则的 制订者 8 政府自身改革的领导者 1 4 2 我国政府职能转变的特殊性 我国政府职能转变和政府治理改革既与其他转轨国家有许多共同之处 可 以相互学习 共同前进 同时 我国从国体 政体到执政理念都与别国大不相 同 因此 在政府改革中 必须充分考虑我国的特殊性 并坚持走中国特色的 变革之道 在这个问题上 笔者比较赞同康晓光 2 0 0 3 4 第5 7 页 的观点 即中国的特殊性表现在两方面 一是成功的变化 表现为大规模的制度变迁 以及与之伴随的持续的高速经济增长 社会指标的大幅度提升和国际地位的显 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 著提高 二是成功的保持 主要表现为共产党继续执政 而且政局表现得越来 越稳定 第一方面很少出现在第三世界国家 第二方面很少出现在转轨国家 在一些学者们的启发下 本文认为 在今后一个相当长的时期内 我国政 府还至少需要扮演好以下两项特殊的角色 1 全面反思 主动变革的角色 我国所进行的历次政府改革 都反映出一个共性问题就是全面反思和理论 准备不足 进而限制了我们的政策和战略选择 造成了改革的不彻底 不全面 不系统 为此 我们认为 在改革的全过程中 政府需要不断地对自身的职责 政府的治理方式 政府与企业的关系 政府与社会的关系 中央与地方的关系 效率与民主的关系等一系列重大问题进行全面 彻底的反思 甚至还要进行自 我批判 只有廓清思路 完善理论 才能在不断深化改革的过程中 使我国政 府的主要职能真正定位于经济调节 市场监管 社会管理和公共服务上 另 方面 我们认为 我国政府面对不断变化的政治 经济 社会文化以 及日趋复杂的国际环境 政府改革不应是被动地回应 仅消除政府内部运行中 的一些不合理因素 而应以前瞻性的战略眼光 主动寻求变革 以行政发展推 动社会发展 以政治文明促进物质文明和精神文明 这里 特别需要强调和说 明的是 我国拥有一种特殊的政治框架 在这一框架中 作为唯一的执政党中 国共产党是实际的权力核心 因此 党的民主意识 服务意识 责任意识具有 决定性作用 我们以建立法治政府 责任政府 服务政府的所有创新与实践 归根结底要靠共产党自身的实质性变化来保证 极其重要又十分可喜的是 改 革开放以来 我们党的治党治国理念不断与时俱进 从提出 以经济建设为中 心 到提出 树立和落实科学的发展观 从兴起学习实践 三个代表 重要 思想新高潮到全面贯彻落实 立党为公 执政为民 新理念 这些都为我国政 府科学执政 民主执政 依法执政打好了基础 创造了条件 也是推动政府自 身改革的坚强保障和力量源泉 2 制度创新的角色 制度创新是政府改革的重要组成部分 是巩固和扩大改革成果的重要保 证 很显然 一个国家无法简单地通过废止中央计划经济体制并确实使政府不 去干预经济的途径来过渡到完善的市场经济 一个繁荣的市场经济不会自动产 生 它需要一系列的政治 经济 法律制度来支撑 来推动 制度也是一种 公 共产品 同其他物品一样 是一种稀缺的资源 政府是制度的天然供给者 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 在原有制度向新制度的过渡过程中 政府起到了改革主体的角色 健全完善的 制度对于经济 社会 政治发展有至关重要的推动作用 所以 处于全面改革 中的我国政府还必须扮演好推动制度创新的角色 围绕改革与发展的主题 在制度创新方面 我国政府作出了不懈的努力 取得了丰硕的成果 比如 创造性建立了一整套与社会主义市场经济相适应的 政府管理制度和治理方式 完善和发展起了既与国际接轨又具有很强灵活性和 适应性的配套制度 为规范程序 提高效率 加强监管 对行政审批制度进行 了多方面 大范围的改革 等等 这些制度的改革与创新 是我国各项改革取 得巨大成就的重要保证 随着改革的深化 我国政府必须在制度创新方面花更 多的功夫 做出更大的努力 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 第2 章政府治理及其模式 2 1 治理与政府治理理论 自从1 9 8 9 年世界银行首次使用 治理 词 并于1 9 9 2 年将其年度报告 称为 治理与发展 后 治理与善治成为管理学中最热门的术语 治理 在英文是g o v e r n a n c e 它与 统治 g o v e r n m e n t 有联系 也有 区别 治理一词 原意是指统治活动 控制手段 管理方法等 从治理一词的 本意来讲 包括两方面的含义 治 统治 理 管理 统治依靠的 是政治权力的强制性 管理依靠的是一种层级式的组织在利益导向的基础上对 资源进行配置 2 0 世纪9 0 年代以来 一些西方政治学家和行政学家赋予 治 理 以新的内涵 他们不再强调政府单方面的控制 支配和干预社会生活 而 是强调政府与社会的合作 强调自上而下的管理和自下而上的参与相结合 强 调管理主体的多样性 根据联合国全球治理委员会的决定 治理是指公共机构 组织 个人管理 其共同事务的诸多方式的总和 既包括正式的制度和规则 也包括非正式的制 度安排 它是使不同的甚至相互冲突的利益得以调和并采取联合行动的过程 2 1 1 政府治理理论的发展 治理理论是分析政府的方法论 政治学使用许多分析政治规律的框架 比 如阶级分析 经济分析 制度分析 政治系统分析 决策分析 政治沟通分析 和政治文化分析等 这些分析方法从各个角度对政治现象进行研究 目前研究 中国现代政治发展采用的方法