（政治经济学专业论文）我国政府采购的经济学研究.pdf

摘要 政府采购制度是构建公共财政体系的重要组成部分，是财政支出管理 和政府宏观经济调控的重要手段。它在国际上由来已久，并被世界各国政 府广泛采用。但在发达国家得到较完善发展的政府采购制度在我国还是新 生事物，理论和实践都还不完善。完善和发展我国政府采购应该有的放矢。 要进一步明确政府采购基本原则，按照效率、公开、公平、竞争原则完善 政府采购体系总框架，进一步完善政府采购的法律体系和监督机制，规范 政府采购的效益评价体系，建立明确的政府采购管理体制，建立和完善与 政府采购相关的配套改革。 关键词：宏观调控，政府采购制度，公共支出，管理体制，配套改革 a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mi sa n i m p o r t a n tc o m p o n e n tp a r to f b u i l d i n gas y s t e mo fp u b l i cf i n a n c e ，a n da l li m p o r t a n tm e a n st oe x p e n d i t u r e c o n t r o la n dt h e g o v e r n m e n t sm a c r o e c o n o m i er e g u l a t i o na n dc o n t r 0 1 i ti s l o n g s t a n d i n gi nt h ei n t e r n a t i o n a la r e n a ，s u r r o u n d e db yt h er e s to ft h ew o r l d w i d ea d o p t i o n b u ti nt h ed e v e l o p e dw o r l dab e t t e rd e v e l o p m e n to fg o v e m m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e mi s s t i l lan e wt h i n gi nc h i n a ，t h e o r ya n dp r a c t i c eh a v en o t y e tp e r f e c t i m p r o v e m e n ta n dd e v e l o p m e n to fc h i n a 。sg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t s h o u l db et a r g e t e d n e c e s s a r yt of u r t h e r c l a r i f yt h e b a s i c p r i n c i p l e so f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，i n a c c o r d a n c ew i t h e f f i c i e n t ，o p e n a n df a i r c o m p e t i t i o n i ng o v e m m e n tp r o c u r e m e n t s y s t e m t o i m p r o v e t h e g e n e r a l f r a m e w o r ko fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt of u r t h e ri m p r o v et h el e g a ls y s t e ma n d s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s ，a n de v a l u a t i o n o ft h ee f f e c t i v e n e s so fs t a n d a r d g o v e m m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，e s t a b l i s h i n gac l e a rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t m a n a g e m e n ts y s t e m e s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t - r e l a t e d r e f o r m s k e y w o r d s ：m a c r oc o n t r o l ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，p u b l i c e x p e n d i t u r e ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，s u p p o r t i n gr e f o r m s i i 中文文摘 国内外学术界对采购的定义有不同的描述。现代意义上的采购，应该包括一个完整 的过程，即采购需求的确定，采购计划的制定，供应货源的研究，采购目标的寻找过程， 采购过程中的合同管理，财务结算及采购后的质量检验等。政府采购为一种重要采购类 型，是以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的采购，与个人采购、家庭采购、企 业采购相比，政府采购具有其显著的特点，有它特定的目标。政府采购制度是政府采购 政策、采购实体、采购范围、采购管理等具体规定的总称。作为一项重要的财政制度， 政府采购制度是公共财政体系的重要组成部分，是财政支出管理和政府宏观经济调控的 重要手段，坚持采购的经济性和有效性，保证实现公共资金合理有效使用的目标，对加 强政府宏观调控效能，实现公共财政目标具有重要作用。 政府采购随着国家的出现而产生，政府采购制度则伴随着国家对政府采购行为的规 范化管理逐步形成和完善。随着世界经济一体化的发展，尤其是1 9 8 0 年政府采购的国 际规则政府采购协议的建立，标志着政府采购制度最终走向了国际化，政府采购成 为世界贸易自由化中的一个重要领域。 我国政府采购在1 9 9 8 年开始试点后，2 0 0 3 年开始实施的政府采购法标志着我 国政府采购工作的全面展开。目前，我国政府采购的基本制度框架已基本形成，信息系 统框架初步建立，中央国家机关政府采购工作逐步展开，地方政府采购工作全面试点。 但在发达的市场经济国家得到较完善发展的政府采购制度在我国还是新生事物。从近几 年的实践结果看，由于各种原因，人们对实施政府采购制度的看法、评价也不统一。当 前我国政府采购实践中存在的问题主要有：传统计划经济观念的影响，“条块分割”现 象产生的问题，政府采购人才缺乏，政府采购法律法规欠缺，财政工作配套改革不力。 因此，目前我国政府采购的理论和实践都还不完善。 完善和发展我国政府采购应该有的放矢。政府采购作为一项重要的制度，有它特定 的目标。从本质上讲，政府采购是公共支出管理的一个重要手段。而公共支出管理的核 心问题是如何对公共资金资源进行合理配黄和有效使用，作为公共资金管理一个重要环 节的政府采购，正是要保证实现公共资金合理有效使用的目标。借鉴和汲取国外的成功 经验，对于加快我国政府采购制度的健全和完善有着重要的现实意义。世界发达各国政 府采购虽然具体措施各有不同，但原则上无大出入。相对完善的政府采购制度，基本上 都奉行三大思想：维护采购信誉、保持采购制度透明化、展开充分竞争。我国的政府采 购制度必须立足本国的国情，同时吸收国外的一些适用做法，建立有中国特色的政府采 购制度。 现代的政府采购要求我们要进一步明确政府采购基本原则，按照效率、公开、公平、 竞争完善政府采购体系总框架，进一步完善政府采购的法律体系和监督机制，规范政府 采购的效益评价体系，建立明确的政府采购管理体制。为保证政府采购目标和功能的实 现，加强对政府采购的正确引导、管理和监督，建立健全“四级四类”政府采购管理体 制。要建立和完善与政府采购相关的配套改革；建立完善的招投标机制，提高政府采购 效益：协调财政部门与有关部门的关系；建立政府采购的信息系统；提高政府采购专业 人员的素质：建立监督机制，体现“三公”原则。 总之，政府采购实质上是社会公众的采购，是一种社会公众行为。由于采购的数量 很大等原因，政府采购的目标和运行方式都是比较特殊的，不仅要实现良好的采购，还 要考虑到对整个社会经济的影响，从一个国家来看，还必须实现保护实现民族产业，保 护环境等许多目标，同时，由于它是一种政府行为，因此必须依法行政。因此，国家对 政府的采购还要制定相应的法律制度，使其行为能依照法定的程序，方式进行，依法进 行监督和管理，防止腐败，最终实现规范化，科学化的目标。 i i i 引言 政府采购制度是构建公共财政体系的重要组成部分，是财政支出管理和政府宏观经 济调控的重要手段。它在国际上由来已久，并被世界各国政府广泛采用。美国早在1 7 6 1 年就颁布了联邦政府采购法，英国政府在1 7 8 2 年建立政府采购制度，此后，世界 各国通过立法，逐步形成了较为完善的政府采购体系。随着世界经济一体化的发展，尤 其是1 9 8 0 年政府采购的国际规则政府采购协议的建立，标志着政府采购制度最终 走向了国际化。但在市场经济国家得到完善发展的政府采购制度在我国还是新生事物。 我国在1 9 9 8 年开始试点，2 0 0 3 年开始实施的政府采购法标志着政府采购工作全面 展开。所以，理论和实践都还不完善。如何在公平、公正、公开的原则指导下，建立适 合我国国情的政府采购制度，加强对公共支出的管理，规范政府采购行为，是目前建立 我国公共预算体系面临的一个重大问题。 第1 章政府采购的基本理论概述 1 1 政府采购的基本内涵 1 1 1 采购及其类别 采购包括两个基本意思：一是“采”，二是”购”。“采”就是采集，有从众多的对 象中进行挑选的意思：“购”，就是购买，通过商品交易方式，把所选定的对象转移到 购买者手中。因此，从学术的角度上说，采购比购买的含义更广泛，更复杂。国内外学 术界对采购的定义有不同的描述。但基本上都认为所有采购都是从资源市场获取资源的 过程，既是一个商流过程，也是一个物流过程，是一种经济活动。简单地说，就是购买 者以支付为代价，获得其所需要的功能和服务，并使功能与服务所有权发生转移或暂时 转让的过程。现代意义上的采购，应该包括一个完整的过程，即采购需求的确定，采购 计划的制定，供应货源的研究，采购目标的寻找过程，采购过程中的合同管理，财务结 算及采购后的质量检验等。 根掘不同标准，采购可分为不同的类型。按照采购主体的不同，采购可分为个人或 家庭采购，企业采购，政府采购三大类。其共同之处在于：一是从本质上讲，都是一种 商品交易活动，均以消费者的身份出现：二是在具体交易活动中都要遵守市场规则和商 品等价交换原则。他们的不同点主要表现在：个人或家庭采购主要是为了满足个人家庭 的需要，数量有限，带有较大的主观性和随意性；企业采购是以企业为主体的采购，它 是为了生产或转售等目的而进行的采购。企业采购的数量较大，由于采购涉及到成本和 质量问题，方式上往往是一个重复选择的过程；政府采购则是以政府为主体，为满足社 会公共需要而进行的采购。政府采购包括政府机关采购，公共事业单位采购，社会团体 采购和军事采购等。 1 1 2 政府采购的概念与特点 关于政府采购的定义，目前国际上还没有统一的认识。1 9 7 9 年关税与贸易总协定制 定的政府采购协议对政府采购的定义为：成员国的中央政府、次中央政府采购、租 赁货物、服务、工程，以及对公共设施的购买营造。在黄恒学老师主编的公共经济学 一书中，对政府采购的定义为：政府采购，乃是一固政府及其政府机构或其它直接或间 接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、 工程或服务的行为2 。该定义认为政府采购的实质是将财政支出管理与市场竞争机制有 机结合起来，利用商业管理方法来管理政府公共支出的一种基本手段。中华人民共和 国政府采购法( 下面简称政府采购法) 对政府采购的定义是：政府采购，是指各 级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内 的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购制度则是在长期的政府 采购实践中形成的，旨在管理政府采购行为的一系列规则和惯例，其表现形式是一国管 理政府采购活动的法律和惯例。也就是说政府采购制度是对政府采购行为的规范化、具 体化和制度化，是政府采购政策、采购实体、采购范围、采购管理等具体规定的总称。 虽然在政府采购定义的认识上目前还存在一些歧异，但关于政府采购的目标、原则及特 点基本是一致的。 首先是主体的特定性与资会来源的公共性。按照我国政府采购法的规定，政府 采购的主体只能是使用财政性资金的各级国家机关、事业单位和团体组织。采购资金来 倪东生政府采购的有效运作 m 北京：中围物资h 版社2 0 0 3 p 4 6 2 黄恒学公共经济学 m 北京：北京大学出版社2 0 0 2 1 0 p 6 5 源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，这些资金的最终来源为纳税人的税收和公 共服务收费，在财政支出中具体表现为采购支出，即财政支出减去转移支出的余额3 。 这也决定了政府采购为非商业性采购，它不是以盈利为目标，也不是为卖而买，而是通 过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益。 其次是政府采购的管理性与政策性。突出表现在：采购决策必须按照法定程序批准 后才能组织实施；采购的方式和程序由法律明文规定：采购机关的权利受到法律的制约； 采购的对象受到法律的限制和采购标准的控制，而且要求采购活动要透明，一切采购活 动都要作公共记录，采购信息必须公开，所以也被称为“阳光下”的交易。同时，政府 采购做为财政政策( 具体地说是财政支出政策) 的重要组成部分，反映一定时期的财政 政策取向，特别是国家对宏观经济的调控。 再次是政府采购对象广、数量大、范围广。政府采购的对象包罗万象，为了便于统 计，国际上通行的做法是按性质将采购对象化分为货物、工程和服务三大类。同时，政 府采购不同于个人采购、家庭采购和企业采购，政府始终是各国国内市场最大的用户。 随着各国政府职能范围的不断扩大，政府对社会商品和劳务的需求量呈扩大趋势，政府 采购占社会总采购量的比重不断上升。据统计，目前西方发达国家政府采购占g n p 的 比重在1 0 到2 0 ，在政府预算总支出中约占1 3 。具体来看，美国的政府采购约占 g n p 的2 0 ，欧盟大致为1 5 至2 0 ，r 本约为l o ，东亚国家大体保持在5 左右的 水平。美囤联邦预筛巾，政府采购支出约占3 0 以上。据世界贸易组织统计，全世界政 府采购约占世界生产总值的1 5 左右，发展中国家还要更高。4 政府采购方面的任何大 的变化都会引起社会生产和分配的相应变化，由此可以看出政府采购的地位和作用。而 且政府采购经过多年的发展，其重要性已经远远超出了一国的范畴，已成为国际社会为 促进世界贸易自由化的一个议题和不可或缺的领域。 1 2 政府采购与公共财政 “公共财政”是西方的舶来品。学术界关于公共财政有很多种不同的看法，即使是 其概念也有不少争议，对公共财政的职能也有多种不同观点。5 但有一点是肯定的，那 就是公共财政必定是法治财政，公共财政建设必须依赖法治的保障。现在公共财政是政 府在市场经济条件下提供公共物品和公共服务的分配活动与分配关系，是国家或政府为 全社会提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或 模式，其内涵是围绕着“公共性”而形成的。6 在西方，公共财政作为市场经济条件下的政府财政，奠基人是1 8 世纪英国的经济 学家亚当斯密。他在1 7 7 6 年发表的国富论中将政府财政的管理范围和职能限定在 公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了西方 早期公共财政学的理论框架。2 0 世纪3 0 年代以后，随着政府广泛参与对经济的干预， 公共财政的活动范围进一步扩大到对市场失灵的矫j 下以及对经济稳定增长的调节和管 理等方面，并形成了一定规模的公营企业，形成了现代意义上的公共财政。 对公共财政的管理包括财政收入与支出管理两方面。政府采购作为公共支出管理的 一个重要手段，国际货币基金组织财政发展部主任雷姆詹德在公共支出管理一书 中对此有恰到好处的描述：“从一定意义上讲，公共支出管理被看作是一个长长的价值 链，起始于预算编制，经由( 通过) 政府采购和工程承包执行预算，终结于彬彬有理地 1 邹进文政府采购的经济学透视当代财绎 j 2 0 0 2 2 朱枘铭公共纤济学 m 杭州：浙江人学版礼2 0 0 2 j j 珑关于公共财政的理论脱点综述固有资产研究 j 】1 9 9 9 5 冯文荣公共财政足我国市场经济取向的必然选择，北京帅范大学学报 j 2 0 0 2 4 7 倪东生政府采购的有效运作【m 北京：中周物资玎j 版礼2 0 0 3 p 1 0 向大众提供服务。”政府为了实现政府职能和向公众提供公共服务而对纳税人征税从而 形成了公共资会。政府采购正是政府使用公共资会采购政府所需的货物，工程和服务的 行为s 。可见，政府采购还是公共支出管理的一个重要的执行阶段。而公共支出管理的 核心问题是如何对公共资会资源进行合理配置和有效使用，作为公共资会管理一个重要 环节的政府采购，也j 下是要保证实现公共资金合理有效使用的目标。也就是说，在现 阶段公共财政的制度安排既是构建和谐社会、避免矛盾与冲突机制的重要组成部分，并 促进相关机制的形成与完善，又是政府运用公共资源为社会和谐发展提供物质保障的重 要手段。” 具体来说，一是有助于解决市场失灵，摆正政府与市场关系。市场经济要求的是公 共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，这是数百 年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。n 无论从古典的自由主义理论，还是近 代的政府干预主义，政府财政活动的主要目的都是为了弥补市场失灵。亚当斯密的国 民财富的性质和原因的研究就认为国家的财政支出不具有生产性，应该尽量控制，而 让市场这只“看不见的手”来实现资源的优化配置，财政支出的范围仅限于市场机制无 法作用到的国防、司法、公共工程、公共机关等方面。这些“市场失灵”领域，家庭和 企业无法承担，只有国家和公共财政才能担负其责。因此财政资金的公共性要求国家通 过公共物品的提供来满足公众对公共物品的需求，同时解决市场失灵问题。另外，政府 采购制度是财政政策( 具体地说是财政支出政策) 的重要组成部分。政府采购能否科学 有效地进行，不仅影响采购成本，还直接影响到政府各项方针、政策的落实情况。政府 采购的数量、品种和频率，直接影响着财政支出的总量和结构，反映一定时期的财政政 策取向。政府采购制度从公共支出入手，为合理界定政府与市场的关系迈出了实质性的 一步。凡是市场能干的，先让市场去干，只有市场不能干或干不好的，才由政府去补充， 即政府的作用范围应严格地限定在市场失灵的领域内。在这罩，市场实际上是一种基准， 而不是相反。所以国家也得以借由公共物品的提供对经济的发展进行宏观调控，调节经 济周期，实现市场的常态性运行。 二是有助于解决公共部门与私人部门之间的矛盾。国家课税权与其公共服务的提供 义务之间并不存在严格的对应关系。与国家课税权相对应的是公民的单方纳税义务，国 家没有给付对价的义务，公民也没有取得任何对价的权利。由此，必然造成财产权在公 共部门和私人部门之间进行分配的矛盾。通过公共财政的建立，划定国家征税权的行使 界限，保证国家征税权的行使不侵犯国民的财产权和经营自由权，同时，根掘国民对公 共物品的偏好来提供公共物品，通过政府财政支出来实现满足私人经济发展对公共物品 的需求，促进私人经济的发展，由此，解决公共部门和私人部门之间的矛盾”。 三是有助于解决国民各项权利实现过程中资源稀缺的矛盾。在现代福利社会中，国 家的财政承担了很大部分的福利给付职能。在此所谓的给付行政领域中，由于社会资源 具有稀缺性，国家福利给付的请求权的实现即具有很大的竞争性。社会福利给付支出的 安排将影响公民基本生活条件和与最低尊严维护相关的权利。在支出安排不当的情况 下，给付权利反而成为侵害权利。如何合理安排使用财政资金对公民权利的实现有着决 定性的影响”。在公共财政体制下，通过国民的财政决策权的行使，确定其对公共物品 的种类、规模和范围的偏好，并根据其偏好，确定财政资金支出的方向，从而能够有效 c o n n o l l y m u n r o e c o n o m i c so ft h ep u b l i cs e c t o r m p r e n t i c eh a l le u r o p e 1 9 9 9p 1 2 4 c u l l i s j o n e s p u b l i cf i n a n c ea n d p u b l i ec h o i c e m m cg r a w h i l l 。1 9 9 3p 1 2 1 5 ”唐任伍论全球化背景下中国公共财政的功能性缺失及回归引自北京大学中困社会与发艘研究中心网2 0 0 6 1 0 ”叶振鹏张馨双元结构财政中国财政模式研究 m 】北京：经济科学出版， | = 1 9 9 9 ”庸任伍论伞球化背景下中固公共财政的功能性缺失及 口j 归引自北京大学中周社会与发展研究中心网2 0 0 6 1 0 “汤沽茵公共财政与和谐社会中固税务撤l u 了版2 0 0 6 1 0 2 5 地合理安排财政资金，使其能够最大地实现公民的基本权利。 1 3 政府采购与国家宏观经济调控 在社会主义市场经济条件下，经济运行控制机制所要解决的中心问题是：如何在存 在广泛社会分工的罔民经济中，把处于各个分工环节上的单个经济主体的经济活动相互 协调起来，实现国民经济均衡运行。”而国家在市场经济条件下所进行的间接的宏观调 控，主要是通过财政政策与货币政策尤其是财政政策实施的，而财政政策的运用又主要 是通过收支政策来进行的，政府采购制度恰恰是政府财政支出政策的重要组成部分。政 府采购制度不仅仅是为了节约支出，提高财政资金的使用效益和防止腐败现象的发生。 更为重要的是，政府采购制度是运用经济手段加强宏观调控的需要，实际上也是一种行 之有效的政策工具。”它不仅作用于微观经济领域，调节部分商品劳务的供给与需求， 而且作用于整个社会的经济生活领域，从而实现政府的宏观调控目标。这是因为，政府 采购是社会总需求的重要组成部分，它对社会的生产、流通、分配和消费均有重要的影 响，它直接反映为政府介入经济领域的深度和广度，也反映着公共财政在经济生活和社 会生活中的作用。通过实行政府采购制度，经常性地调整政府采购的数量、品种和频率， 就可以灵活地调节国民经济运行，保护民族工业，稳定物价，维护消费者的利益。1 6 1 3 1 调节社会供求总量，从而实现社会总供求的平衡 通过统一的政府采购，政府可以根据宏观经济冷热程度及其发展态势，在可利用的 弹性区间内适时、适量地安排政府采购行为，并产生政府支出的乘数效应，就是调节总 量的一种可选方法。例如，当经济过热、通货膨胀、供给与需求矛盾加剧时，政府可以 通过压缩和推迟采购，减少社会总需求，从而抑制厂商商品和劳务的供给；反之，当经 济偏冷、商品过剩、失业增加时，政府可以加大和提前采购，以刺激厂商的积极性，从 而带动需求的增加，摆脱市场疲软的状态。这样，便通过经济手段( 必要时也可辅之以 其他手段) 调控了社会总供需的平衡关系。 1 3 2 调整产业结构和产品结构，实现经济的协调和均衡发展 在市场经济条件下，国家对产业结构和产品结构的调整，往往要靠经济手段来实现。 政府采购客观上对于不同的产业有一定的选择余地，可以据此体现不同的政策倾向。例 如，对于那些政府根掘合理的产业政策和技术经济政策认为需要给予一定扶持的新兴产 业或技术项目，可以考虑在政府采购招标方案安中多包含它们的产品，这样对这些产业 或项目，既可形成财力的注入，又可在社会上产生示范效应，从而鼓励、刺激其发展， 反之，如果政府意在紧缩或限制哪种产业或产品，则可以采取少采购或不采购的方式来 达到目的。这也就意味着，政府采购实际上具有一种“导向仪”或“晴雨表”的作用。 更为重要的是，鉴于我国宏观经济中存在着深层次的结构性矛盾，在我国政府采购市场 尚未全面开放之前，配合国家的产业政策，通过制定有利于保护民族工业的采购方法， 通过对供应商的选择及为其创造平等的竞争环境，完成我国市场的契约化过程，并实现 经济结构的优化，是非常必要的。另外，在目前内需不足的情况下，一定规模的政府采 购活动可以起到刺激经济增长，扶持地方企业发展的作用。 1 3 3 保护民族工业，支持国有经济的发展 在市场经济条件下，政府与企业的连接点应该在市场，政府对企业的限制与支持应 通过市场来实现。政府采购制度在引人竞争机制的同时，实行“国货优先”的原则，可 以有效保护民族产业。政府通过购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品，来保护 ”林子华社会主义市场经济微脱研究 m ，_ j 鬲州：海风版社1 9 9 6 p 2 9 0 “楼继伟政府采购 1 1 北京：经济科学版1 9 9 8 “张得让论政府采购的调控功能中国政府采购 j 2 0 0 4 9 民族产业，支持国有企业，从整体上提高民族产业和民族经济在国际市场上的竞争力， 从而起到培植财源、壮大国家经济实力的作用。 应该强调的是，保护民族产业，并不是保护落后。“保护”是有前提的，民族产业 自身应不断寻求发展之道，在“保护”中发展，而不是停滞不前。实践表明，只有在民 族产业自身力量壮大的基础上，“保护”才是有效的。特别是我国加入世贸组织后。民 族产业更应该不断积蓄力量，努力争取在离开政府这把“保护伞”时也能立于不败之 地。 1 3 4 充分发挥其稳定物价的调控作用 政府采购具有“成规模”的特点，对市场价格的水平和走向可以产生一定的影响。 政府在统一的采购中以竞争方式压低供给价格的行为和效应，一般将体现为对同类商品 价格乃至价格总水平的平抑和稳定。政府也可以有意利用这种调节能力，在某些商品的 购买时机、数量等方面做出选择，在一定范围、程度上形成积极的价格调控。 1 3 5 实现某些特定的社会经济目标 由于政府采购行为的实施可以积极地影响整体经济的运行，所以政府在产业走向、 环境保护、社会保障等方面所追求的一些特定政策目标，就可以纳入政府采购的通盘考 虑之中。例如，在政府采购的统一安排中，可以适当向包含技术含量较高的高新技术产 品、向生产有利于环境保护的新产品和运用有利于环境保护的新工艺的厂商、向吸收劳 动力就业较多的厂商倾斜等，这样就可以体现出政府对这些产业、产品和厂商的支持， 传达了政府鼓励其发展的特定政策意图。 总之，由于政府采购活动本身的特点，决定了政府采购制度作为一项制度性安排， 在强化政府对经济的宏观调控方面具有极其重要的作用。1 7 1 4 政府采购的形成与发展 政府采购随着国家的出现而产生，政府采购制度则伴随着国家对政府采购行为的规 范化管理逐步形成和完善。英国政府早在1 8 世纪就开始对政府采购的管理进行立法， 设立专门机构具体承办政府采购。美国于1 7 6 1 年就颁布了联邦政府采购法，用法 律的方式确立了政府采购的地位。随着世界经济一体化的发展，尤其是1 9 8 0 年政府采 购的国际规则政府采购协议的建立，标志着政府采购制度最终走向了国际化，政府 采购成为世界贸易自由化中的一个重要领域。 1 4 1 早期自由分散采购 采购属于商品交换行为，采购的历史非常悠久，自从人类社会出现商品交换活动， 采购活动就随之产生“。当时的采购主体主要是个人，家庭和原始部落。随着国家的产 生和发展，采购主体出现了多元化，包括政权机构，企业，团体，家庭和个人。当时的 政权机构的采购就是现在的政府采购的雏形。自政权机构采购出现后的相当一段历史时 期，只存在政府采购行为，没有专门制度。当时政府采购的特点是规模小，范围窄，采 购形式自由，分散进行，没有统一规范。 1 4 。2 政府采购制度初步形成 随着社会经济的发展，自由分散的政府采购行为逐步得到规范，并初步形成一种制 度。政府采购制度最早形成于1 8 世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对 政府采购行为进行法制化的管理。主要表现为：一是加强立法。例如美国在1 7 6 1 年颁 饰了联郊采购法。二是实行集中采购。例如英国政府在1 7 8 2 年设立文具公用局， ”张证上完善政府采购制j 韭允分发扦政府采购册宏观埘拧仃用财政研究 j 2 0 0 4 1 2 “中华人民共和固财政部固库卅政府采购 m 】北京；中国方正出版社2 0 0 4 p 4 6 6 负责为政府部门采购办公用品。此阶段的政府采购制度主要是规范用财政资金进行采购 的行为，确立使用财政性资金的规则，且的是节约资金，防止贪污腐败。这些规则的确 立，标志着政府采购制度的初步形成。 1 4 3 政府采购政策性功能逐步发挥 在自由资本主义时期，由于市场经济国家信奉“看不见的手”理论，政府基本上不 参与，不干预国民经济活动。政府直接采购的物品和承办的公共工程也十分有限，因此， 政府采购的影响力不大。但在现代市场经济阶段，特别是2 0 世纪3 0 年代经济危机以后， 市场经济国家认识到市场不是万能的。为了弥补市场的缺陷，政府开始广泛运用经济手 段和法律手段干预国民经济活动，其方式之一就是通过扩大政府财政支出兴办公共事。 政府采购规模迅速扩大，对社会经济的影响日益加大。各国逐步认识到政府采购的政策 功能作用，开始广泛运用政府采购手段干预国民经济活动。 1 4 。4 政府采购的国际化 随着世界经济一体化，政府采购潜在的巨大市场在国际贸易领域闩益受到重视。一 些工业化国家急欲为本国产品开拓海外市场，打破贸易壁垒以解决本国贸易失衡问题， 以经济的全球化和一体化为借口，将政府采购纳入了国际贸易领域”。自1 9 7 9 年关贸总 协定的“政府采购原则”形成后，许多区域性组织也将政府采购纳入地区贸易自由化谈 判领域，政府采购市场开始由封闭走向开放。 1 5 国内外政府采购的研究现状 政府采购作为近代以来西方政府管理和政府运作的一项成熟的手段，它属于公共支 出经济学的研究范畴。2 0 0 多年来，随着政府采购行为的规范化、具体化和制度化，政 府采购制度逐步成为了许多发达国家公共支出管理中普遍采用的一种行之有效的手段 与基本制度，形成了较完善的理论和管理体系。 就国内的情况来看，1 9 9 5 年上海市率先试行大宗物品集中招标采购，1 9 9 6 年深圳试 行了公务车辆集中招标采购工作。国家财政部从1 9 9 6 年开始支持上海、深圳等地的政府 采购试点工作。自此政府采购工作像雨后春笋般在我国蓬勃发展开来。但由于政府采购 制度在我国实行时间较短，对这方面的实践总结和理论研究相对还比较薄弱，对国外相 关的论著引进的也比较少，所以本课题的研究，参考文献比较少。 目前，了解到的境外关于采购及政府采购方面的论著主要有：美国学者亨瑞( h e n r i z ) 的采购原理与应用：英国采购学者贝雷( b e l l e y ) 所著的采购与供应管理，美国著 名采购专家海瑞德e 费伦h a r o l d e f e a r o n 所著的采购手册；美国学者道布勒( d o n a l d w d o b l e r ) 所著的采购与供应管理及美国学者裴季倒a r t y r o b e r t p a g e ) 所著的公共 采购与物料管理等。另外，还有中国台湾学者叶彬所著的采购学。美、英等国一 些有关政府采购的法律、规定等规范性文件，也是研究国外政府采购问题的重要参考材 料。从这些著述的内容看，境外学者的研究多为关于采购的内涵、规律，以及政府采购 与私人采购的差别等方面。例如：亨瑞芝认为采购概念的范围远远大于交易行为本身， 包括采购交易前的计划、供应货源的研究以及采购交易后的合同管理等”。台湾学者叶 彬认为采购乃是种技术，“采购者即是以最低总成本，于需要时间与地点，以最高效 率，获得适当数量与品质之物资，并顺利交于需用单位及时使用的一种技术。”“而英 国学者贝雷将采购描述为一种过程：“组织采购是这样一种过程，组织确定它们对货物 与服务的需要，确认和比较现有的供应商和供应品，同供应商进行谈判或以其它方式同 ”宫亭入世与我国政府采购市场的开放国际贸易问题 j 2 0 0 2 3 ”t u a r tf 8 a i r n e t s ，p u r c h a s i n g ，p r i n c i p l e sa n da p p l i c a t i o n s m 】。p r e n t i c eb a l l1 9 8 6 p 4 ”叶彬：采购学 m 台北：立学社1 9 6 9 p 2 。 其达成一致的交易条件，签订合同并发出定单，最后接收货物或服务并支付货款。”2 2 关于政府采购与私人采购的区别与联系，费伦等人指出两者根本目标的一致性：“采 购之根本目标在于识别所需材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受 的质量标准获得这些商品。采购部门必须能够快速有效地满足需求，并且采购政策和程 序必须同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和现代方法，聘用专业采购员和管理 人员，以保证采购项目能完全符合使用部门的需要。”但是，政府采购与私人采购又 有相当大的区别。美国学者道布勒和裴季对此论述最为精辟和详尽。道布勒在采购与 供应管理一书中指出这种差别所在：“最重要的区别是公共采购部门履行的是托管人 的职能，因为受雇的管理员花费的资金是来自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金 代表他们的客户或捐助人提供服务。因此非赢利的机构或政府的采购职能就成为了一个 受管制的然而却透明的过程，受到无数个法律、规则和条例、司法或行政决定，以及政 策和程序的限定和控制。另一些差别包括非赢利机构和政府采购信息的公开性，以及部 门之间的协作效率。通常情况下，非赢利机构和政府采购的记录可以进行公开审议，任 何人都可以提出问题并期望得到解答。尤其是在政府采购中，受到不公正待遇的任何一 方都可以在采购过程的任何阶段提出投诉。州政府和地方政府常常进行联合或合作采 购，因此，在州政府和地方政府采购中，共享信息更是一条原则。”“裴季在公共采 购与物料管理一书中也详尽地区分了政府采购与私人采购的七大区别：所支出的资金 是公共资金，而不是公司业主或公司法人的资金，因此只能按法律的规定进行开支。为 此，要实施严格的预算限制和公共审计程序；采购和分配的物品是为了几个请购机关或 部门之用，通常它们不是用于制造或转售之目的；从事和管理采购职能的人员没有公司 雇员需要赢利的动机；采购过程是或者应该是在完全公开下进行的。所做的任何事情都要 做出记录，没有秘密可言。在私营领域，管理当局没有必要透露采购的要求、规格、来 源、招标条款或支付的价款；采购程序事先经过严格规定；公共官员、管理者受到公众 和新闻媒介的监督；政府可以而且具有至上的能力等”。 随着我国政府采购制度的试行和逐步推广，自1 9 9 6 以来，国内有一些学者、官员和 参与政府采购工作的实践者陆续出版或编译了一些有关政府采购的著作。主要有：曹富 国、何景成编著的政府采购管理国际规范与实务( 企业管理出版社出版) ；刘小川、 王庆华所著的经济全球化的政府采购管理( 经济管理出版社出版) ；李达昌主编的有 中国特色的公共财政探索( 西南财经大学出版社出版) ：于安编著的政府采购制度的 发展与立法( 中国法制出版社出版) ；方芳、赵海洋、方强编著的政府采购招标投标 指南( 上海财经大学出版社出版) ；孟春主编的政府采购理论实践( 经济科学出版社 出版) ；贾康、阎坤著的转轨中的财政制度变革( 上海远东出版社出版) ；董霞飞主编 的财政改革研究与探索( 经济科学出版社出版) ；朱少平、丁文主编的中华人民共 和国政府采购法与政府采购项目运作实务全书( 中国财政经济出版社出版) 等。以上著 作分别就政府采购的专门方面进行了研究。有的侧重于政府采购的立法工作，有的侧重 于政府采购与经济全球化的研究，有的侧重于政府采购与w t o 的关系研究，有的侧重于 政府采购与政府的财政改革，有的侧重于政府采购招投标的具体研究等。 从目i j i 本人搜集到的国内外学者有关政府采购的论著来看，有些共性的东西，但由 于各国制度的不同，各学者研究的侧重点和角度不同等原因，对政府采购的理解也有各 自的不同，有很多问题仍有待于进一步探讨。 。j h h a i ly p u r c h a s i n ga n ds u p p l ym a n a g e m e n t m t h em c g r a w - h i l lc o m p a n i e s i n c 1 9 8 6 p 7 。h e r o l de p e a r o n d o n a l d _ d o l d e ra n dk e n n e t hh k i l l e nt h ep u r c h a s i n gh a n d b o o k m rg r a w h i l l i n n e wy o r k1 9 9 3 p 7 “d o n a l dtd o n b l e r p u r c h a s i n ga n ds u p p 助m a n a g e m e n t m t h em c g r a w h i i ic o m p a n i e s i n c 1 9 8 6 p 6 3 5h a r r yr o b e r t p a g e p u b l i cp u r c h a s i n ga l p dm a t e r i a lm a n a g e m e n t1 9 9 8 p 3 9 第2 章国外部分国家( 地区) 政府采购比较 政府采购在我国是个新兴事物，尽管近几年来其发展势头迅猛，在国民经济和社会 发展中发挥着越来越重要的作用，但必须看到我国政府采购离制度化、市场化、规范化 尚有漫长的道路要走。因此，借鉴和汲取国外的成功经验，对于加快我国政府采购制度 的健全和完善有着重要的现实意义。 2 1 美国的政府采购 2 1 1 财政预算程序 政府机构购买力的大小或所得到拨款的多少取决于一年一度的财政预算。预算过程 既涉及美国政府的行政机构，又涉及美国政府的立法机构，这一过程大致归纳如下： 行政机构提出拨款要求，书面提交行政管理及财政预算处。该处与总统核实拨款 要求报告后，决定财政预算。准备财政预算文件，转交美国国会。国会经讨论通过 “财政预算决议”一国会议员就税收收入和财政支出做出的决议性的框架文件。“财政 预算决议”通过之后，国会接着讨论是否通过对政府机构财政拨款的具体决议。总统 及国会通过财政拨款之后，美国政府便通过财政计划管理人员，财政预算官员，财政管 理及财政预算办公室，国会委员会以及国会的稽查部门一国会会计部，监督财政预算执 行。这种监督的目的在于：确保政府机构在财政支出上遵循法律要求，合理地使用财政 拨款：确保财政计划与现行政策及法律制度不相抵触；确保政府机构妥善管理财政计划 并取得预定的成效。” 2 1 2 进行采购 美国的政府采购过程由三个阶段组成： 确定采购需求。在确定采购需求这一阶段，买卖双方须对其所需的产品，工程和服 务做出说明，还必须包括所有与产品，工程和服务价格相关的信息，如产品，工程和服 务的功能特点，采购总量，产品的交货期及服务的有效期。政府一般通过两种方式提出 它的采购需求的：一是“功能说明”。通过这种方式提出采购需求时，政府应向可能签 约的报价方说明所需商品( 或服务) 的功能。报价方应在提议中向政府表明其产品满足 这些功能要求的方式。二是“设计说明”。使用这种方式进行采购时，政府应在“设计 说明“中详细说明它将如何进行采购。这一阶段的主要任务是拟定采购总计划，规定采 购活动执行者及采购合同的签订时间。只要政府清楚地说明了其所需的商品或服务，而 且采购预算已经到位，那么采购就进入第二阶段。 选采购方式，订采购合同。采购方式取决于采购的性质，数蹙大小以及法律等要求。 主要有小额采购和大额采购。小额采购主要特点是程序简单，价值较小。美国政府机构 都希望能够用此类方进行采购，而在国会也达成了共识。4 0 年来，美国国会一直要求 各级立法机构根据这样的程序制定相应的法律制度，保证各级政府机构使用“采购卡” 便能从地方买到价格合理( 低于2 5 0 0 美元) 的商品或服务。如果采购价格在2 5 0 0 到 2 5 0 0 0 美元之日j ，各级政府一般采取在多家供应商之问做出比较或根据自己对行业的了 解，报出比较有竞争力的价格，还有就是应用协议采购的方法，这在价值较大的时候， 政府为了达到较低的价格，采取一些技术性上的竞争性的策略以达到自己预先想得到的 目的。一般说来，超过2 5 0 0 0 美元的采购属于大额采购。大额采购一般采取两种方式进 行：一是公开开标的密封投标；二是协商采购。如果采用前者方法，那么供应商一定是 报价最低，最负责人的一方，他必须满足采购的一切要求，投标一经开始不得重新更改 4 曾富圈何景成政府采购管理同际规范0 实务北京：企业管理小版礼1 9 9 8 9 投标。如果采用第二种，政府还可能提高采购价格，如果报价方商品质量可靠的话。在 这个过程中，政府各部门选择的合同签订方式是不同的，一般而言，在竞争比较激烈的 政府采购活动中，政府部门可以采用定向自由报价的方式：在竞争不太激烈的政府采购 活动中：政府部门可以采用定向报价的方式。总之，政府部门是在收集了各方报价的基 础上进行选择并签订政府采购合同。其选择合同的签订方式一般有：竞争性招标( 密 封投标制) 。竞争性招标是美国传统的政府采购方式，要求投标人以密封的方式进行投 标。1 8 0 9 年通过立法要求政府采购采用密封投标的方式，使密封投标制成为政府授予 合同的基本方式。此后，公开竞争采购方式一直是美国政府采购的基本方式。竞争性 谈判。