公共行政学经典文选.doc

第7页行 政 学 研 究 （威尔逊）因此，如果我们需要以某种事实来论证这种情况的话；著名的行政学实用科学正在进入我国高等学校课程的事实本身；则证明我们国家需要更多地了解行政学。然而，在此无需说明，我们并非要调查高校教学计划来证明这一事实。目前人们称为文官制度改革的运动在实现了它的第一个目标之后，不仅在人事方面，而且在政府机构的组织和方法方面都必须为继续扩大改革努力，这是我们大家几乎都承认的事实，因为政府机构的组织和方法同其人事问题一样需要进行改进，这一点已经十分明显。行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上，我们显然更需要得到启示，只有认真进行研究才能提供这种启示。但是，我们在进入这种研究之前，需要做到下列几点：.考虑其他人在此领域中所做过的研究。即是说，考虑这种研究的历史。确定这种研究的课题是什么。断定发展这种研究所需要的最佳方法以及我们用来进行这种研究所需要的最清楚的政治概念。 如果不了解这些问题，不解决这些问题，我们就好像是离开了图表或指南针而去出发远航。行政科学是已在两手两百年前开始出现的政治科学研究的最新成果。它是本世纪，几乎就是我们这一代的产物。它为什么姗姗来迟？它为什么直到我们这个忙的几乎注意不到它的世纪才出现？行政机关是政府最明显的部分第18页一个真理在被那些每天在一大清早就跑去上班的人们认识之前，必须首先表现得不只是清楚而且还要平易。并且在这同一批人下定决心照此行事之前，必须表明如果不照此行事就将产生重大而且有切肤之痛的不便之处。还有哪一个地方，其缺乏哲学头脑的人群的大多数在其构成上比美国还要五花八门呢？为了弄清楚这种国家公众的思想情况，不仅要了解作为旧日主要民族的美国人的思想，并且还要了解爱尔兰人、德国人和黑人的思想。为了替一种新学说找到立足之地，必须去影响各种各样的思想。这些思想由各个种族的模式所铸成，来自产生于各种环境中的偏见，被许许多多各种不同的民族的历史所扭曲，几乎受到地球上每一个温暖或寒冷、开放或封锁地区的影响。对于行政学研究的历史以及特殊困难的条件就谈论这么多。当我们已经进入这一领域时，我们必须在这样的困难条件下展开研究工作。现在的问题是，这种研究的题材是什么，以及这一研究所特有的目的又是什么呢？行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上。正是根据这种理由，我们必须把现阶段的文官制度改革看作只不过是为达到更完善的行政改革的一部序曲。第24页它将会使对政府的明智的批评大量增加，但决不会培育出一大批能干的行政管理人员；它将为发展对政府的一般原则的准确理解做好准备，但是它却不一定会对管理政府的技能有所促进。这是一种有可能培养出立法人员、但却不能培养出行政官员的教育。如果我们要想改进这种作为政府推动力量的公众舆论，我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的“工具”。如果我们要添置新的锅炉并且加大推动我们政府机器的炉火，我们就必须使旧的轮子、接头、阀门和皮带等，在新力量的推动下尽可能不发出嘎吱嘈杂的声音。无论哪里要补充动力或需要进行调整，我们就必须安上新的运转部件。为了建立民主制度必须对文职机关的人员进行竞争性考试，这些人员已为接受技术知识方面的各种形式的考试做了充分的准备。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。我认为一支经过特殊训练的文官队伍，在接受任命、进入完善的组织机构、摆在适当的级别上和接受特有的纪律之后，在许多深谋远虑的人看来，似乎包含了一些综合起来足以形成一个讨厌的官僚阶层的因素形成一个独特的、难结社性的团体、他们的感情与那种进步而且具有自由思想的人民相去甚远，他们心胸狭窄，充满着乖僻的文牍主义式的卑劣行径。可以肯定，这样一个阶层在美国必然会是百分之百令人讨厌的和有害的。任何旨 在培育这样一个阶层的措施，对我们说来都将是反动而且愚蠢的措施。但是如果害怕产生出一个像我在这里研究结果指出的那样的跋扈而且反对自由的官僚阶层，那就等于完全忽视了我所希望坚持的原则。这种原则是：美国行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的、以良好行为进行服务的官员，显然是一种工作上的需要。但是当你探讨过究竟什么是良好的行为时，那种担心这样、一个阶层将会具有某种反美因素的疑虑便会烟消云散。因为很显然这一问题的答案是显而易见的，良好行为就对其为之服务的政府的政策具有坚定而强烈的忠诚。第25页那种政策在各方面都绝没有官僚作风的污点，决不是出自常任文官的创造，而是那种直接。而且必须要对公共舆论负责的政治家的杰作。只有当一个国家的全部行政机关与人民、人民领袖以及其普通工作人员的共同政治生活隔离的时候，官僚制组织才可能生存 。官僚制组织的动机。目标、政策和标准必然是官僚性的。我们规定所有的部都必须是真正为民众服务的，因而对于在真正为民众服务的部长领导下履行任务的官员们，要想指出他们无耻的独断专横的任何实例，看来是很困难的。而另一方面，要举出其它的正面例子则将是很容易的。例如在普鲁士斯坦因的影响下；一个具有真正公共精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公共政 府的具有公正精神的工具。我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持着非常紧密的联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可以彻底排除武断和阶级态度。当对行政学研究的题材和目标作了某种程度的考察以后，那么关于最适合于这种研究的方法以及对于它最有用的观点是什么，我们将得出怎样的结论呢？政府与我们是如此接近，是我们每天都习惯于与之打交道的这样一个庞然大物，因此我们就难以看出有对它进行任何哲学上研究的必要。或者如果展开了这种研究的话，也难以看出这种研究的准确目的。我们用脚走路的时间已经过于长久，现在再研究走路的技巧是为时已晚。我们是一个讲求实际的民族，生来就是如此灵巧，经过若干世纪的实验性的训练，我们是如此擅长于自我管理，以致我们几乎不再有能力去发现我们可能正在采用的某一特定制度的缺陷。其原因正是因为我们太容易学会使用任何一种制度了。我们并不研究治国的艺术，我们却治理着国家。但是仅仅依靠没有经过训练的办事天才，是不能把我们从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来的。第34页为了避免这种由于试图把它合乎逻辑地运用于我们政治体制所造成的不便，美国的法官们已经习惯于把“行政的”称作是任何形式的权力。在他们眼中这种权力并非唯一的和绝对的是立法权、执行权或司法权，并且允许这种权力可以由任何机构来行使。尽管从法官的习惯来说，这样选用“行政”一词未免有些不适宜，但这却说明了人们已不止一次地意识到的这个事实。尽管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。最后，被委托完成执行国家意志的大部分工作的机关，由于在不同的国家所占地据的地位不同，也在不同的国家中造成了通常被称作“行政”的这个概念的不同。因为行政曾经被想象为执行性的职能，既执行机关的职能。不过，近来有关行政的著述家已经认识到，从理论探讨和实践便利的角度说，行政不应再只被当作执行机构（政府中的这个机构是由成文法所规定的执行性机构）的一种职能。相反，人们已经看到，行政是执行国家意志的职能。在某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的职能要大一些，在另一方面则可能要小一些。因此，在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能，即国家意志的表达职能和国家意志的执行职能。在所有的国家中都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种职能中的一种。这两种职能分别就是：政治与行政。第36页换句话说，实际政治的需要，使政治职能与行政职能分离的想法不可能实现。如果从迄今人们认为的广义上去使用“政治”和“行政”这两个词的话，政治必须对行政有一定的控制。在我们考察任何国家的政治发展时，都可以发现政府的这两种基本职能之间必然存在着某种这样的关系。如果为了防止政治在具体细节问题上影响行政，而试图在政府中把分别主要承担这两种职能的机构在法律上分开，政治对行政的必要控制势必要在法律之外进行。这就是美国政治体制中的情况。美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行官员和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。美国的政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政官员和执行官员的选举。政党体制由此保证了政治职能与行政职能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必需的。另一方面，如果在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分，如果政府制度没有靠采用一部成文宪法而具有比较坚实而固定的形式，对行政职能的控制与监督就会由行使政治职能的政府机构所承担。第39页我想要向大家展示的是科学管理理论远远要比稀有的管理类型好得多。第一个主要的优点就是科学管理在积极性加激励的管理之上，而且在科学管理制度能够在更大的范围以绝对一致性来充分调动工人的积极性，即竭尽全力，以最良好的愿望，最大限度的发明其聪明才智。然而，在最好的旧式管理下，工人主动性的获得也是断断续续的和有点不规则。然而这种获得，在使科学管理从两个方面都优于旧式管理的两个主要原因中工人的积极性是次要的。到目前为止，这个在科学管理下的更好的收获是来自于新的、繁重的和不同寻常的职责和任务，这些职责是由管理者自身承担。这些新职责是如此的繁重与不同寻常以致于他们认为过去习惯于旧式管理是近乎不可思议的。在科学管理制度下，这些由管理者自身承担的职责划分为四个不同的类型并将这四个任务定义为“科学管理原理”（无论正确与否）第一个职责就是管理者要负责把已有的传统知识汇集起来，这些传统知识是那些在工人头脑中的、工人的技能与本领和他们几年以来累积的经验。收集所有的传统知识然后记录、制成表格，在许多案例的情况下，归纳为规章，规则甚至标准的公式，最后由科学管理者负责这部分工作。再然后，由这些建立者通过自身的和伙伴们的合作将这些规章制度应用到每天的工作中。从而产生不变的结果，首先，每个人的效率提高即产量增加和质量提高；其次，公司会付更高的报酬给工人；最后，为公司带来更大的利润。这第一个原则，可能会被称为科学发展而不是工人们的经验法则。换言之，工人掌握的知识在很多情况下会被管理者获得，但工人中绝大部分都熟记于头脑中并且这些不是永久性的和完全性的。一个严肃的反对意见反对在这个点上用“科学”这个词。我很疑惑的发现这个反对意见主要来自这个国家的学者。他们对把科学这个词用于如此琐碎的普通的，每天生活中的事物上感到气愤。我认为对这个批判的合理的回答就是引用最近一位学者做的定义，这位学者作为一位了不起的科学家被国家的很多人所认识，它就是波士顿理工学院McLaurin院长。他把“科学”定义为：分类和组织各种知识。无疑就像前面陈述的汇集那些已经存在工人头脑中但没有分类的知识，然后归纳为从规章制度的知识，某种程度上代表了对知识的组织和分类，尽管它可能不能被一些人赞成为科学。第二个原则在科学管理制度下，管理着自身承担职责，科学的挑选先进的工人。一方面那些管理者慎重的分析工人的性格、本性和表现以期发现工人的极限，但更重要的是另一方面工人发展的可能性。然后仔细的、系统的来训练、帮助和教育工人，只要有可能，就给他提升的机会，这样的机会最终能够使他从事那些最高级的、最感兴趣的和最有益的且与他自身的能力相当的工作第46页.层级节制职位分层和权力分级的原则意味着一种牢固而有秩序的上下级制度，就是上级有权监管下级。（在这种制度中存在着一种上级机关对下级机关的监督关系。）这种制度提供了上诉，在一定管理的方式上，下级决定了上级机构所管辖的可能性。随着官僚式的全面发展，。随着官僚制的全面发，职位分层被独裁者控制着。职位分层和权力分级原则于很多的官僚结构中：国家和教会的结构也与大型政党组织及私人企业一样。无论官僚权力是被称为“私人性质”还是“公共性质”的。当管辖能力的原则，通过全面贯彻，分层从属-至少在公职-并不意味着高的权力只是授权接管“低”的企业。事实上，相反的是规则。一旦建立并具有履行其任务，政府部门往往继续存在，被另一现任政府控制。.现代公共机关管理是建立在纸质文档上的，就是以原始文件和草案的形式存档。因而才会有下级官员和各类抄写员。官员首脑积极从事于“公共”机关事务，以及各个机关的重要的材料和文件，称之为“局”。在私人企业中，“局”也经常称为“办公室”。原则上，现代行政组织从官员的私人住所分离出来了“局”，大体上，官僚制从私人生活领域分离了官方活动。公共资金和设施从官员的私人财产中分离出来。这是各领域长期发展的产物。现今，公共部门和私人企业都出现了这种情况；在后者，这个原则甚至延伸到了杰出的企业家那里。第49页这些理念对世俗中和超越世俗的个人的影响，就像“国家”、“教会”“社团”“政党”或“企业”的控制一样在社会中是受到认同的。它为统治者的意识形态控制奠定了基础。政治家，至少在发达的现代化国家已经不是统治者的私仆。今天，主教、牧师、传教士事实上也不再像是早期基督教时代只被纯粹的魅力型领袖掌控。他们阐述的这种超脱世俗、神圣的理念是给与每个对它们有价值和需要它的人。从前，领袖们的行动是为统治者服务的；大体上，他们仅仅对统治者负责。现在，尽管那些旧的理论还部分存在，但宗教的领袖已成为功能型事物的行政人员，现在宗教开始程式化，并且成为神圣的传统。.官员的个人地位按照以下的模式发展：1.不论他是在私人还是公共领域内，现代官僚与被管理者相比常常享用着独特的社会地位。他的社会地位是由规定的等级次序的规则确定的，对政治官员来说，刑法中禁止“侮辱官员”和“蔑视”国家和神职官员。在旧式民主国家中官员的实际地位是最高的，以下面的条件为准：行政机关对受过培训的专家的强烈需求；一个猛烈又稳定的社会分化，官员主要是来源于从社会上和经济上享有特权的社会阶层，社会阶层是由权力的分布决定的；所需培训费用的昂贵以及地位公约约束着他。教育证书的所有权在别处论述通常与办公室的任职资格联系在一起。自然地，这样的证书或专利巩固了官员社会地位中的的“身份元素”第54页4.公务员得到固定的财政补偿薪资和由养老金提供的养老保障。这里的薪资不是用做的工作来衡量的，而是根据“身份”，也就是说，根据职务（等级），除此之外还根据服务的范围。公务员的收入是相对安全得多，社会名声的回馈，使得政府工作成为受欢迎的职业，尤其是在不再提供殖民地利益的国家。在这些国家，这种情形允许有相对低薪的官员。5.公务员“职业生涯”在公共服务领域的等级制度次序中已经设置好了的。他从较低的，不重要的和低薪的职位晋升到更高的职位。很多公务员希望有一个机械的稳定的晋升环境：如果不是在职位当面，至少在薪资水平上可以。他希望在资历条件下可以固定，或者在一个成熟的专业考试体系中根据成绩而定。无论在哪里，这个考试形成了公务员indelebilis的特点，并影响了他一生的事业。具有能够有资格进入到政府部门的的想法和倾向于地位组织的终止及经济安全趋势的增加。所有的这些倾向于这样的趋势，即都是考虑到那些具有教育证书有资格进入政府部门的人的“牧俸”。考虑平民和知识分子的资格条件是有必要的，而不用考虑教育证书的次要特征，已经导致了这样一个情况，在最高的政治办公室，尤其是“部长”职位，担任的人主要是一些没有这种证书的。第59页第三种限制一部分的工作不能超出身体分工的范围变成器官的分工。如果奶牛的前半身整天在草地上吃草，而它的后半身整天在牛棚里挤奶，虽然看起来这似乎很有效，但是，这种器官的分工肯定要失败。同样，把类似舔一下信封这样单一的动作或姿势分解开，或者将一系统密切联系和缠绕在一起的活动割裂开，都是毫无益处的。可以说，在这方面有一种循环论证的成分，用确定某一活动是不是可分的试验来确定这一活动是不是有机的而前者也正是我们想要确定的。这种指责是真实的，试验必须是注重实效的。分工有效吗？某些事情是受到严重破坏和严重损失吗？它是在受到损害吗？整体和部分整体等于部分之和是一条公理。但是，在划分任何“整体”时，有一种情况是肯定的，对每一部分，包括不可见的要素和关系，都要进行说明。被汪达尔人打碎的维纳斯神像的大理石碎块不等同于雕像，虽然每一条大理石纹理都还保留着；一只乌鸦并不等同于它所有的羽毛、骨骼、肌肉和血液；一台打字机也不等同于它所有的钢架、玻璃、油漆和橡胶。同样，当把要完成的一件工作细细地分解为一些明显的组成部分时，可能会出现核心设计、操作关系、严谨的思想一起失去的危险。我们可以举个简单的例子更清楚地说明这一点。一个人可