（法学理论专业论文）行政决策程序制度研究.pdf

中文摘要 随着社会主义市场经济体制的确立和完善，建设社会主义的法治 国家己成为多数人的共识。中国特有的历史传统和国情，使得“依法行 政”成为建设法治国家的核心因素。有鉴于此，学者们对行政的涵义、 行政权力与公民权利的性质与关系、行政法的价值理念与基本原则以 及行政法关系等进行了广泛而深入的研究，特别是对行政行为的研究 己经影响了权力部门的立法决策，我国在近年已经颁布了行政处罚 法、行政复议法、国家赔偿法和行政诉讼法等法律。这些法律 的颁布，对规范行政主体行使行政权力，保护公民的合法权益，提高行 政主体的行政效率起到了积极而重要的作用。 按照学界对行政行为的通常分类，行政行为分为抽象行政行为和 具体行政行为，这两种行政行为又可以进行进一步的细分。现在的行 政法立法体系正是依据此种分类方法演化而来的。在所有的这些行政 行为中，行政决策的地位是非常重要的，因为行政决策是其它行政行为 行使的起点，对它们的行使具有指导性的作用，而且行政决策对行政主 体的行政活动及公民的合法权益的影响也是其它行政行为所不能比拟 的。行政决策行为如此重要，应当要引起我们的高度重视。然而，无论 是我国的理论界，还是立法机关，都对此重视不够。在学者们的行政法 专著中，鲜有对行政决策的论述；对立法机关而言，行政决策的立法还 远没有提上议事日程。因此本文对行政决策程序制度的研究是一次全 新的尝试，希望对行政决策制度的研究起到抛砖引玉的作用。 本文拟从以下几个方面来研究行政决策程序制度：一、在市场经济 条件下建立、健全行政决策程序制度的必要性。二、行政决策程序的概 念分析。三、行政决策程序制度的价值目标。四、中国现行行政决策程 序制度的现状分析。五、对中国行政决策程序制度的立法建议。 关键词：行政决策行政决策程序公正效率 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ys y s t e m se s t a b l i s h m e n t a n d p e r f e c t ，t h ed e v e l o p m e n t s o fn a t i o no fr u l eo fl a wb e c o m et h em a j o r i t y sc o m m o nt h i n k i n g t h ec h i n e s es p e d a lh i s t o r yt r a d i t i o n sm a k e t h e a d m i n i s t r a d o nb yl a w ”b e c o m er u l eo fl a wo fn a t i o n sc o r ef a c t o r 8 0 s c h o l a r sp r o c e e d se x t e n s i v ea n d i n d e p t hr e s e a r c ha b o u tt h ec o n n o t a t i o n o fa d m i n i s t r a t i o n d l er e l a t i o nb e t w e e na d m i n i s t r a t i o n sp o w e ra n dt h e r i g h to fc i t i z e n ，t h ew o r t ha n db a s i cp r i n d p l eo fa d m i n i s t r a t i o n sl a w ， e s p e c i a l l yr e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i o n sb e h a v i o mh a v ed f e c t e dt h el a w m a k i n gd e c i s i o no ft h ep o w e rs e c t i o n ，a n do u rc o u n t r yh a v ea tt h er e c e n ty e a r s p r o m u l g a t e dm a n y l a w sa tt h er e c e n ty e a r s t h ep r o m u l g a t i o n o ft l l e s el a w s ，t on o n t la d m i n i s t r a t i o n sp o w e r ，i m p r o v ea d m i n i s t r a t i o n e f f i c i e n c ya n dp r o t e c tc i t i z e n sl e g a lr i g h t s h a v ev e r yi m p o r t a n tf u n c t i o n s a c c o r d i n gt ot h ee d u c a t i o n a lc i r c l e s t oc l a s so na d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o m ，a d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o r sa r eu s u a l l yd i v i d e di n t ot h ea b s t r a c t a d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o ra n dt h ec o n c r e t ea d m i n i s t m t i o nb e h a v i o r t h e s e t w ok i n d so fa d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o r sc a l lb ef u r t h e rs u b d i v i d e d n o w s a d m i n i s t r a t i o nl a wl a w m a k i n gs y s t e mi se x a c t l yt h i sk i n do fc l a s s i f i c a t i c n i na l lo ft h i sa d m i n i s t r a f i o nb e h a v i o r s ，a d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o ni s m o s ti m p o r t a n t ，b e c a u s et h ea d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o ni sa no t h e ra d m i n i s t r a f i o nb e h a v i o rp o i n to fd e p a r t u r e ，a n dh a v el e a d i n gf u n c t i o n ，a n da d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o n si n f l u e n c eo na d m i n i s t r a t i o na c t i v i t yo ft h ea d m i n i s t m t i o na n dt h el e g a lr i g h t so ft h ec i t i z e na l s oc 8 n tc o m p a r et o a d m i n i s t m t i o nd e c i s i o nb e h a v i o rs oi m p o r t a n t ，t h a tw e # h o u l da t t a c hi m p o r 一1 一 t a n c et oi t h o w e v e r ，w e a t h e ro u rc o u n t r y st h e o r i e sf i e l d ，o ri a w m a k i n go r g a n i z a t i o n ，n o tr e g a r de n o u g h t ot h i s i nt h es c h o l a r s a d m i n i s t r a t i o nl a ww o r k s ，s c h o l a r sh a v el i t t l eo fs t a t e m e n t s ；a d m i n i s t r a f i o nl a w m a k i n go r g a n i z a t i o nd i dn o ta r r a n g et h e a g e n d ao fl a w m a k i n gy e t f o r t h i sr e a s o n ，t h i st e x tr e s e a r c ha b o u ta d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o np r o c e d u r e l a wi sf ln e w t r y 1w a n tt os t u d yt h ea d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o np r o c e d u r el a wf r o mb e l o waf e w a s p e c t s ：o n e ，t h en e c e s s i t y o fe s t a b l i s h i n g ，p e r f e c tt h ea d m i n i s t r a f i o nd e c i s i o np r o c e d u r es y s t e mu n d e rm a r k e te c o n o m i cc o n d i t i o n s t w o ，t h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o np r o c e d u r e t h r e e ，t h e w o r t h o b j e c t i v e sa b o u ta d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o np r o c e d u r el a w f o u r ，t h e p r e s e n tc o n d i t i o na n a l y s i so ft h ea d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o np r o c e d u r el a wi n c h i n a f i v e ，t h es u g g e s t i o no fl a w m a k i n gt o w a r d sc h i n e s ea d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o np r o c e d u r el a w k e y 船凰田i s ：a d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o na d m i n i s t r a t i o nd e c i s i o n 一2 一 行政决策程序制度研究 一、问题的提出- 彳亍政决策程序制度在中国确立的必要性 让我们先来看一下中国权威报刊所报道的一些案例： 案例一： 时下，一些地方的领导干部在搞建设、上项目时，动辄强调“高起 点”：要上规模、上档次、上水平，要争创一流。这种出发点本意可能 不错，但从实际情况看，有些“高起点”不但没有带来高效益，反而成 了“大失误”，劳民伤财，背了大包袱。有一个年财政收入不过6 00o 万元的县，为了培育自己的骨干企业，在城郊圈地5 0 亩、贷款3ooo 万元建了个化工厂。谁知，工厂建了不到一半，就因摊子太大、资金 缺乏而被迫停建。这一停就是5 年。该文作者认为要解决这种决策 失误应做到以下两点：一是强化制约监督机制，对那些因官僚主义或 违背科学精神等而导致的盲目的“高起点”造成的失误，要依法追究责 任，以增强决策者的责任感和风险意识。二是要从制度上保证决策的 民主化、科学化，从源头上防止盲目搞“高起点”。q ) 案例二： 四川省万县市( 夸重庆市万州区) 的“川东天然气氯碱”国家重点工 程，是与中国“三峡”工程配套、最大的移民开发项目，工程概算近3 0 亿 元人民币，于1 9 9 4 年开工建设。于1 9 9 7 年底因资金缺乏而搁浅，至今 己耗资1 3 2 亿元，1 9 9 8 年底被新成立的国家发展计划委员会责令停 建。工程下马，损失1 3 亿元，清债尚缺4 5 亿元。更让人揪心、难以解 决的是那些离开了土地的3 0 0 0 多“三峡移民”。“川东天然气氯碱”工 程投资失败，不管是继续上马或下马，都将使这个1 0 0 0 多万人口、有三 一1 一 分之二是国家贫困县的“移民区”雪上加霜，陷入了无奈的沼泽地 “川东天然气氯碱”工程除决策失误之外，更是瞎指挥的典型。万州， 是中国的贫困区。近5 0 年来国家投资加起来不过6 亿多元。因“三峡 工程”几上几下的水位变更，使这个贫穷地区也长期“飘忽”不定。于是 万州地区对四十年才挣得这个国家项目，寄托着“开天辟地”的莫大幻 想：九十年代，国家决定上“三峡工程”后，1 9 9 2 年原国家计委批准了 “川东天然气氯碱”_ 2 2 程可行1 性研究报告，概算1 5 8 亿元；1 9 9 3 年， 四川省政府化工部、国家原材料投资公l 司以将工程调整为2 0 5 8 亿 元，比原国家计委批准的报告增加了1 3 1 亿元投资，投资资金上涨 8 3 。“川东天然气氯碱”工程的2 8 9 6 亿元资金，最起码相当于万州 地区十几个县区，1 0 年以上财政一分也不流失的总和。但是五年落实 到位资金仅2 1 亿元，四川省承诺1 2 2 亿，到位不足四分之一，原化工 部等投资方，几乎都骑马不喂料。上该工程时，各部门都清楚地认为： 把“蛋糕做的越大越好”，国家资金此时简直是手到擒来的“唐僧肉”。 作者认为造成这种情形的主要原因是：好大喜功，擅自扩大规模，工程 周期太长，没有监督机制，长官意志超乎一切。 案例三： 据报道，内昆铁路近日开始全面铺轨，而在经过贵州威宁县草海 国家级自然保护区时，却小心翼翼，甚至不惜将县城车站改址。为此 三度停工累计24 0 天，4 2 4 亭c r - 损失就达1300 万元。草海是以国家 一级保护动物黑颈鹤为代表的l0 万只候鸟的越冬地。为了保护这些 濒临灭绝的珍稀动物，损失1300 万元，从环保的角度来说，自然值 得。不过，令人疑惑的是，内昆铁路是国家重点工程，项目从论证、评 估到勘测、设计，经过了层层审查，可为什么都忽略了草海内1 0 万只 珍稀保护动物的存在呢? 无独有偶。前不久被称赞为环境保护意识强 典型的福建省某市，在修建一条高速公路的施工中，为了避免一棵千 年古榕的毁灭，让正在施工的高速公路改道绕开古榕树，为此，国家 要额外多投资1000 多万元，这里再次让人感到疑惑的是，当初在公 一2 一 路勘潮、设计时，设计者对这棵高耸入云的千年古榕为什么就视而不 见呢? 作者对这种决策感到疑惑的同时，还对产生的原因及应对的措 施提出了自己的观点。他认为原因是：其一是“三拍”决策，“决策前拍 脑袋，决策中拍胸膛，决策后拍屁股走人”；其二是盲目决策，不调查 研究，不按计划、不遵循程序，不听专家意见，草率上马；其三是不按 客观规律决策，为了“政绩工程”，从主观愿望出发上项目：其四是领 导者素质不高。他认为可以采取的主要措施有：首先，要加强舆论监 督，公开项目的立项、设计，让群众行使知情权，接受群众的监督；其 次，充分听取各方面的意见，特别是专家的意见，使决策方案具有科 学依据；最后，要实行决策负责制，最后拍扳的决策人应对自己的行 为负责，让他们来交因决策失误的“学费”。 从以上这些案例中我们至少可以得到以下事实：社会主义市场经 济的建立和完善，使得行政决策的环境空前复杂，行政决策所要平衡的 利益主体越来越多，行政决策的主观随意性大而制度化水平低，行政决 策的科学性和民主性没有制度保障，行政决策失误所浪费的社会资源 已经达到了触目惊心的地步，人民群众对这样的行政决策感到非常的 不满意。作者们对这些事实进行分析后，认为之所以会出现这种状况 主要是因为：行政决策程序不科学、不民主；行政决策缺乏监督制约机 制；决策者的决策素质不高等等。作者们对此提出的主要解决办法是， 加强行政决策程序的科学性和民主性，并使这种程序的科学性和民主 性有制度保障。本人对作者们的分析深以为然，并认为行政决策程序 制度在中国社会主义市场经济条件下的确立是非常必要的，试分析如 下： ( 一) 行政决策程序制度化是建立和发展社会主义市场经济的要求 我国正在建立和发展社会主义市场经济体制。市场经济一方面是 富有竞争活力、效率、平等和自由内蕴的民主性经济，另一方面又是法 治经济。在现代市场经济条件下，不可能完全取消政府对经济的干预， 一3 一 但是此种干预又必须在法律的规范下进行。社会主义市场经济必然要 求规范性而非随意性、民主性而非专制性的行政管理方式，以适应现代 民主化的潮流。因此，作为行政管理的核心一行政决策，其制度化建设 是社会主义市场经济的必然要求。 ( 二) 行政决策程序制度化是依法行政的要求 建设社会主义法治国家是奎中国人民的选择，依法行政是法治国 家的核心因素。依法行政的基本要求是：有法可依，有法必依，执法必 严，违法必究。有法可依是依法行政的前提条件。行政决策是行政行 为中具有重要地位的一种，对其它行政行为的行使有导向性的作用，其 实施的效果对国家和社会的影响巨大。行政决策的制度化水平非常 低，不仅是对法治社会法治秩序的破坏，而且会影响社会主义市场经济 的发展。因此，行政决策程序制度化是依法行政的必然要求。 ( 三) 行政决策程序制度化是降低行政法制成本的要求 效率是行政的生命，行政法制与效率并不必然矛盾，良好的行政法 制可以提高行政效率。而行政决策程序制度化正是一种有益于降低行 政法制成本而提高行政效率的有效方式。首先，行政决策程序制度化 有利于降低经济成本。制度化的决策程序有利于减少决策的随意性， 增加决策的科学性，从而能够提高行政决策的准确率，准确率的提高意 味着资源的利用率提高，浪费减少，最终将使行政决策的经济成本降 低。其次，行政决策程序制度化有利于降低社会成本。制度化的决策 程序引入了公民参与决策等民主性的内容，公民参与到行政主体的决 策过程中来，有利于公民了解行政决策的过程和内容，使公民的利益能 够在行政决策的结果中有所体现，从而为行政决策的制定和实施减少 了社会阻力，降低了行政决策的社会成本。 二、行政决策程序的概念 任何科学研究都是以概念分析作为起点的。当代美国人类学家e 霍贝尔在论及概念的重要性时写道：一个探索者在任何领域中总是从 4 。 创造该领域中有用的语言和概念开始的。语言和我们的思想是不可分 割地交织在一起，在菜种意义上讲，二者是同一的。毛泽东同志在其 名著实践论中也论述了概念的重要性，他说：“概念这东西己经不是 事物的现象，不是事物的各个片面，不是它的外部联系，而是抓着了事 物的本质，事物的全体，事物的内部联系了。概念同感觉，不但是数量 上的差别，而且有了性质上的差别。”两者的论述告诉我们，概念同语 言一样重要，是人类表达思想必不可少的工具，且研究概念就是研究事 物本身的本质、特性及规律，研究概念与研究事物的本身具有同等重要 的理论价值。 ( 一) 决策概念的哲学分析 对于决策的概念许多学者都作出了自己的定义。有学者认为决策 “是指人们为了实现特定的目标，运用科学的理论和方法，系统地分析 主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，提出若干预选方案，从 中选出最佳方案。” 有学者认为决策“是指主体依据对客观需要和其 所代表的利益得失的判断，及对满足这种需要与利益所必须而且可能 采取的策略与手段的权衡，作出对策性的决定。”o 还有学者认为决策 “是人们在社会实践的基础上，根据对客观规律及其发挥作用的各种 条件的认识，为了实现一定的目标而自觉进行的选择行动方案的过 程。” 尽管学者们对决策的概念所下的定义有所不同，但从学者们的定 义来看，他们都承认决策活动的以下事实：决策主体肯定是人类，动物 是不可能有决策活动的；决策的目的是为了满足人类的某方面的需要， 没有需要就没有人类的决策活动；决策的过程是人类利用其主观能动 性，分析客观环境，按照人类自身形成的价值标准，对满足人类需要的 各种可选方案作出选择。从这些事实我们可以得知，决策是人类特有 的一种高级思维方式，与动物的本能活动有着本质的区别，动物的本能 活动完全是一种无意识的活动，它们即没有提供多种可供选择方案的 能力，也没有在多种方案中进行最优选择的意识。马克思指出：“蜘蛛 。 一5 一 的活动与织工的活动相似，蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师 感到惭愧。但是，最蹩脚的建筑师从一开始就比灵巧的蜜蜂高明的地 方，是他用蜂蜡筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。劳动过 程结束时得到的结果，在这个过程开始时就已经在劳动者的表象中存 在着。” 马克思的这段精辟论述对我们研究决策的概念具有普遍的方 法论意义。我们可以认为，只有人在认识客观世界的反复实践中，充分 认识自身需求和对象的固有属性，才能按照自身的需求选择最有利于 实现这种需求的最优手段，也就是决策。根据以上的分析，我们可以给 决策作如下定义：决策是指人类在认识世界和改造世界的过程中，通过 对自身需求的充分认识和对客观世界的反复实践，按照自身的价值标 准，对多种能够满足自身需求的方案作出选择的人的活动。决策活动 作为主体对客体的一种认知活动具有多重属性： 1 、决策是主观与客观的辩证统一 首先，决策作为一种思维活动，就其存在方式而言，具有主观性。 它与我们头脑中的意识、观念和目的有着紧密地联系，没有我们头脑中 的意识、观念和目的作为基础，我们是不可能有决策活动的，此时来谈 论决策也是毫无意义的。其次，决策的内容是客观的。这是因为：第 一，决策所认知的对象是客观的；第二，人的需求是客观的。人的需求 依赖于人的肉体，由人所处的社会历史条件所决定。人为什么要对认 知对象作出决策，决策后产生的后果是什么，都不是人的主观意志随意 决定的，而要受制于具体的社会历史条件，主要是受生产力和科学文化 水平决定和制约。 2 、决策是有价值的 价值是客观事物对人( 主体) 需求的有用性，只有在客观事物与人 有联系存在时，才有价值存在，孤立的客观事物和孤立的人都不存在价 值。马克思说：“价值”这个普遍概念是从人们对待满足他们需要的 外界物的关系中产生的”。换句话说，客观事物及其属性本身并没有 价值，只有与人的需要发生关系，只有可能满足人的需要时才有价值。 一6 一 有价值的决策只有在客观事物及其属性为人所认识时并且能够满足人 的需要时才能被提出和实现。决策的价值表现在：其一、决策对象、过 程和结果对人的意义、作用。其二、人的需要对这种意义、作用的评价。 这两个方面各依据客体和主体的一方面。决策的意义、作用依据的是 客体的属性；人的评价所依据的是主体的需要。这两个方面的有机结 合就构成了有价值的决策。 3 、决策的评价和评价标准具有多元性 对决策的评价是一种主体性的活动，是主体以一种或多种评价标 准对决策价值进行的判断和表述。评价标准是人们在评价活动中应用 于对象的价值尺度或界限。对人的决策活动的评价通常所具有的标准 有效益、公正等。由于评价是从主体需要对客观事物属性所作的判断， 因而人的需要以及决定需要的利益是评价标准的根本依据。此外，人 们也经常从客体方面找评价的依据，所以，客观事物的本性和规律也是 评价标准的重要依据。有学者指出：“主体的需要和利益，客体现实的 本性和规律，这两者作为最深的基础决定着人们的评价标准，制约着人 们提出和把握什么样的应该与不应该。” 由于人的利益只是经济 关系的表现，而经济关系归根结底是由生产力决定的。所以，生产力标 准是一切标准的标准，是决策评价的最后标准。决策过程是主、客观的 统一过程，对决策价值的评价依赖于客观，评价的表现形式则是人的主 观判断，另外评价主体的认识水平、社会地位和立场对决策的评价有一 定的影响，因此对决策的评价有较强的主观性，即是说，在评价中有可 能出现忽视、看轻或夸大某种决策的积极意义或使用标准不当的情况。 对同一决策不同的人往往作出不同的评价，一个重要原因就是因为他 们使用了不同的评论标准，即不同的价值取向。价值取向受社会、政 治、历史环境的影响，具有明显的时代性和地域性。 4 、决策具有能动性 决策表明主体能够依照自己的现实需要，认识和利用客观规律，自 觉地从事有意识的对象性活动，毛泽东同志指出：“自觉的能动性，说的 一 是自学的活动和努力，是人之所以区别于物的特点。”正是决策具有 能动性，使主体在具体行动以前对自己行为可能到达的结果、可以采取 的方案预先有所设定。由于主体设定了活动的多种方案及可能的结 果，从中选择最优方案，因而主体活动的过程具有明确的方向，使主体 的活动服从于决策所确定的方案，并在活动结束时实现该决策。 ( 二) 行政决策程序的概念界定 行政决策是决策的特殊类型之一，行政决策的特殊性表现在它是 国家行政权的具体体现，它的成败关系到人民群众的切身利益和国家 发展大计，关系到人民群众对政府的评价和政府的权威等一系列重大 问题。对行政决策进行概念界定具有重大而积极的意义。我们认为， 行政决策是指行政决策主体在国家和社会的实践中，认识到国家和社 会的需求，按照国家和社会主流的价值标准，在多种可以满足这种需求 的方案中作出理性选择的行政管理活动。此概念揭示的行政决策的内 容包括： 1 、行政决策主体即包括享有行政决策决定权的主体，也包括享有 行政决策参与权的主体。按中国传统的行政管理理论，行政决策的主 体是国家行政机关，在行政机关内部行政决策又是由行政机关的首长 或者是行政机关的领导集体作出的。这种决策模式是和中国特有经济 制度和政治法律制度相适应的，在这种模式下行政决策主体具有单一 性和封闭性的特点。随着经济生活的国际化，利益主体的多元化，政治 体制的民主化，行政决策的决定因素越来越多，多因素的决策环境己经 不是某个人所能驾驭的了。现代的行政决策需要有各种专业知识的专 家和能反映各种利益集团利益需求的人的参与。只有在他们的共同参 与下，行政机关才能制定出反映各种利益需求的、平衡的行政决策。在 他们的共同参与下，行政机关成为行政决策目标的提出者和行政决策 方案的决定者，而他们成为行政决策的参与者和行政决策方案的提供 者。因此，一个行政决策的产生，是在一个开放的体系中，由多个主体 共同参与下完成的。 一r 2 、行政决策满足的需求是综合性的、平衡性的 决策是人类特有的一种高级活动，个体所作出的决策是为了满足 个体的需求，决策者选择决策方案的标准由其个人的价值观所决定。 行政决策涉及的利益主体和客观因素非常多，而利益主体之间的需求 存在巨大的差异，客观因素又复杂多变，使得行政决策显得异常的艰 难。可以说，任何一个行政决策都不可能使所有利益主体的需求完全 得到满足，也不可能只满足个别利益主体的需求。因为按照现代宪政 理论，行政权来源于人民的授权，行政权应当为全体人民服务，行政决 策应当尽量满足全体人民的所有需求。但是这样的行政决策是理想化 的和非理性的。理性的行政决策应当是决策主体在各种利益主体的相 互博弈中综合平衡他们的利益需求，同时决策主体在决策过程中，应当 把国家和社会的价值标准作为选择决策方案的另一个重要依据。 3 、行政决策的程序具有多样性 行政决策从形式上看就是在多种可以满足需求的方案中进行选择 的过程，选择的方式是多种多样的，因而行政决策的程序也具有多样 性。具体使用什么样的行政决策程序要受制于具体的社会历史条件。 从纵向看，在早期人类社会，由于没有文字，决策者在作出决策时，只能 依靠自己的经验积累；在中国阶级社会，由于实行人治且科学技术相对 落后，行政决策程序具有很大的随意性而且唯心的成分比较多；现代社 会决策环境空前复杂，决策者只有利用能充分实现民主和采用先进科 学技术的行政决策程序才能作出合理的决策。从横向看，同一时代的 行政决策程序因决策对象不同而有所不同。此外，行政决策程序的选 择还受决策者学识背景、经验积累和人生观、价值观的影响。 程序，是人们经常使用的一个概念，一般而言，它是指按时间先后 安排的工作步骤，它反映了事物之间客观的、内在的联系，体现了人们 有目的的行为过程，因此可以把它理解为人们在把握客观事物存在和 发展的内在联系基础上对自己行为和他人行为进行控制的主观设计的 系统。行政决策程序可以看作是决策者对行政决策行为过程设计的一 一9 一 个系统。 从这一概念出发，我们发现任何行政决策都离不开一定的行政决 策程序。我们可以说，有国家就有行政决策，也就有一定的行政决策程 序。例如中国古代的行政决策就有一定的程序。中国古代的行政决策 是君王决策，它属于经验型决策，虽然没有科学的程序，但还是自觉不 自觉地在遵循着一定的程序。在搜集信息、确定目标的过程中，常有的 程序有常规朝见、皇帝宣召、公文往来、钦差查访、皇帝出巡和特务监督 等六种；在设计方案的过程中，常常是大臣们议朝，提出解决问题的多 种方案；最后皇帝根据大臣们的意见作出决策。这种决策程序和现代 决策学上的决策程序在形式上有一致的地方，所以有的外国学者在考 察了中国古代法律文化后认为，“中国古代很重视程序的完整性。”但是 这种程序却没有什么科学性而言，甚至唯心的成分还很多。君王在决 策时通常要考虑以下几种情况：l 、上天之变。这是君王决策时的依据 之一，如明太祖多次因“天象示警”而命令将士们严守过关；王莽改制代 汉就是在敬重天意的借1 ：下开始的。2 、祖宗之法。这一般是开国之君 实行的政策及对后世子孙所做训示。明臣马文升曾说：“法莫严于祖 训”，表明祖训在王朝施政中有不可估量的地位。3 、先王之政。“春秋 之道，奉天而法古。”这是董仲舒在春秋繁露楚庄王中的一句话。效 法古代明君盛事，是历代君臣治国的信条之一。4 、圣人之言。古代的 君臣对圣人之言十分祟信。大一统的王朝必须有统一的官方哲学作为 支撑。如秦代奉行法家思想；唐、宋等朝奉行儒家思想，明朝思想家李 挚说：“成以孔子之是非为是非。”除此之外，臣子之谏、兵变等也是皇帝 必须要考虑的因素。 现代行政决策程序是在资产阶级反抗封建统治阶级的过程中得以 确立的，它具有与古代行政决策程序完全不同的功能。它的首要功能 是规范、制约、监督和促进行政决策权的合理行使。通过程序制度化的 形式，对行政决策权予以明确地限制，防止其滥用；通过对违反法定程 序的行政决策给予不利的后果，监督促进行政决策的合理使用。其次， 一l o 它还有规范行政决策参与人的参与程序，保障行政相对人的合法权益， 促进行政决策的民主化的功能。行政决策程序的目的之一就是为了保 障相对人的合法权益，避免使其受到行政决策所带来的不利影响；规范 参与人的参与程序，使其有序的行使行政决策参与权，不仅是民主政治 的体现，还是行政决策民主化的要求。再次，它还有提高行政决策效率 的功能。程序意味着按一定的顺序做某事，在决策环境非常复杂的情 况下，有秩序地做决策比随意性决策更有效率，能够避免许多不必要的 浪费。 传统的行政决策程序没有科学性可言，它和现代行政决策程序相 比有着本质的区别，主要表现在：其一、它是以维护行政决策权作为统 治工具而存在的，而不是以行政决策权运行的程序监督和保护人权而 存在的。传统的行政决策程序往往是在统治阶级的政权受到威胁时才 有所体现，它的启动、过程和结束完全由君主控制，不存在与之对抗的 权力，它的目的就是为了更好地实现统治阶级的统治；现代行政决策程 序是近代民主政治发展的产物，它不再是维护统治阶级政权的一个工 具，而是通过对行政决策权行使过程中的程序控制，来保护人权，以实 现社会公正与效率、个人利益与公共剥益的平衡、统一。其二、传统的 行政决策程序是单向的，现代行政决策程序是双向的。传统的行政决 策程序都由君王发出指令，官员听命于君王，百姓服从于官员，这种程 序都是自上而下的，不具有逆向性；现代行政决策程序不仅具有自上而 下性，而且更强调自下雨上的程序控制和行政决策相对人的程序权利。 其三、传统的行政决策程序随意性大，现代行政决策程序随意性小。传 统的行政决策程序主要是基于君王的意志而规定的，受君王的素质和 情绪影响很大，往往是朝令夕改，因而也缺乏应有的权威；现代行政决 策程序以法律的形式将程序予以严格规定，法定程序不容违反，遵守程 序是行政决策的生效要件之一，违反法定程序的行政决策行为，即使实 体正确，也会可能使该行为无效，因而它的权威性较大，随意性较小。 其四、传统的行政决策程序对公民设置了大量的程序壁垒，现代行政决 一1 1 一 策程序充分保障公民的程序权利。传统的行政决策程序由君主和官员 们垄断行使，不仅没有赋予公民的行政决策参与权，而且还对公民参与 决策的行为予以惩处；现代行政决策程序不仅赋予公民程序权利，而且 尽可能以较少的消耗、简便的方式来实现公民的程序权利。其五、传统 的行政决策程序缺乏法律救济机制。传统的行政决策程序忽视甚至根 本不考虑救济机制，当事人的利益因行政决策而受到侵犯时，根本得不 到必要的救济；现代行政决策程序将救济作为其重要的内容和必要环 节，当事人的合法权益因此而能得到有效的救济机制的保障。综合以 上对传统与现代行政决策程序的比较，我们认为行政决策程序可以定 义为：行政决策程序是指行政决策的决策者依据行政决策科学性和民 主性的要求，作出理性决策的方式和方法的总和。 三、行政决策程序的价值理念公正和效率 有学者指出：“凡是社会管理就不能撇开价值，价值的相互制约和 人的目的性。”o 行政决策程序研究也不例外，价值问题应属于行政决 策程序研究的基本问题。行政决策程序是一种高度理性行为，这种行 为的发生肯定服从于一定的价值取向，即服从于行政决策程序所要实 现的价值目标。在学术界，人们对程序的价值理念有不同的提法，我们 认为公正和效率是行政决策程序应当具备的价值理念。本节首先对公 正予以论述。 ( 一) 公正 公正，或日正义，在传统法理学中几乎一直被视为法律的惟一价值 目标或功利价值。约翰罗尔斯说：“公正( 正义) 是社会制度的价值，正 象真理是思想体系的价值一样。某些法律和制度，不管它们如何 有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造废除。” 行政决策 程序与公正有着紧密地联系，这不仅在于公正价值目标是决定行政决 策程序科学性和民主性的首要因素，更在于公正价值所特有的功能是 行政决策程序的科学性和民主性得以实现的基本前提。 1 2 然而什么是公正呢? 这是一个长期以来深深困扰人们的古老的话 题。对公正的认识，大体上可以分为两种，一种是实体公正，一种是程 序公正。持实体公正的学者如柏拉图认为公正是“和谐”，公正存在于 社会有机体各个部分间的和谐关系之中。每个公民必须在其所属的地 位中尽自己的义务，做与其本性最相适合的事情。亚里士多德认为公 正是“平等”，在他看来，公正寓于“某种平等”之中。即相等的东西给予 相同的人，不相等的东西给予不相同的人。 美国当代哲学家罗尔斯认 为，“正义的主要问题是社会的基本结构，或者准确地说，是社会主要制 度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方 式。”o 博登海默认为正义所关注的是如何使一个群体的秩序或社会的 制度适合于实现其基本目的的任务满足个人的合理需要和要求并 促进生产进步和社会内聚性的程度。 从以上的解释来看，学者们由于 论述的角度和所处的历史环境不同，对公正概念的理解亦有所不同。 但我们可以得知，实体公正的含义是非常抽象的，而且具有鲜明的历史 性和阶级性，一段时期内的实体公正的含义与这个社会主流的价值标 准密切相关。在当代中国，社会主义市场经济体系己基本建立，利益主 体呈现出多元化的趋势，综合国力与发达国家相比还有很大的差距。 在这种历史条件下中国行政决策的实体公正性就在于实现社会各主体 之间利益的平衡，满足各主体的合理需要和促进社会生产力的发展。 对实体公正性所包含的内容的追求，完全依靠实体公正抽象的理念是 无法实现的。要实现实体公正性，必须借助公正的程序。公正的程序 不仅具有实现实体公正的手段价值，而且还具有内在独特的价值。 程序公正根植于古罗马时代的“自然正义”论。早在古罗马时代和 中世纪中期，自然正义作为一项程序公正标准，已经成为自然法、万民 法和神判法的主要内容。在英国，受早期法律传统的影响，人们一般特 别重视法律，相信“程序先于权利”“正义先于真实”。根据英国普通法， 为了实现自然正义，在审判程序上有两项基本要求：( 1 ) 任何人不得作 自己案件的法官；( 2 ) 应当听取当事人的意见并须给予所有与案件有直 一1 3 接利害关系的人以充分陈述的机会。 近现代程序公正观念产生于英 国法，并为美国法所继承的“正当程序”思想而丰富和发展的。美国联 邦宪法第五条修正案规定：“非经正当的法律程序，不得剥夺任何人的 生命、自由或财产。”第十四条修正案对各州也提出了相同要求。根据 美国布莱克法律辞典的解释，正当程序的中心含义是指：“任何权益 受判决结果影响的当事人都有权获得法庭审判的机会，并且应被告知 控诉的性质和理由，合理的告知、获得庭审的机会以及提出主张和 辩护等都体现在程序性正当程序之中”。 据美国学者和联邦最高法 院的解释，正当法律程序可分为“实体性正当程序和程序性正当程序” 两种。前者是对联邦和各州立法的一种宪法限制；后者是对法律实施 的方法和过程的规制。联邦最高法院大法官杰克逊认为：“程序的公正 和合理是自由的内在本质，如果可能的话，人们宁愿选择通过公正的程 序实施一项暴戾的实体法，也不愿意选择通过不公正的程序实施一项 宽容的实体法。”o 程序公正观念最初产生于英美法中的审判程序中， 与英美法中的特殊的诉讼文化和诉讼结构有关。随着对程序公正观念 认识的加深，到了2 0 世纪它己逐步扩展为世界多数国家所公认的基本 人权保障标准，并且为联合国的法律文件所确立。程序公正己不仅仅 局限于审判程序公正，任何一项实体性制度都需要公正的程序予以保 证实施。一些学者甚至从关注人类自身的前途和命运出发，开始研究 程序或过程本身的正当性问题。约翰罗尔斯在他的正义论一书中， 提出并分析了程序正义的三种形态：纯粹的程序正义、完善的程序正义 和不完善的程序正义。他认为，如何设计一个社会的基本结构，从而对 基本权利和义务作出合理的分配，对社会和经济的不平等以及以此为 基础的合法期望进行合理的调节，这是正义的主要问题。要解决这个 问题，可以采取纯粹程序正义观念来设计社会系统。纯粹的程序正义 是指，不存在关于正义的独立衡量标准，只存在一种正确或公平的程 序，只要这种正当的程序得到实际的执行，那么，由该程序得出的结果 就应被视为正当和正确的，无论这是一种什么样的结果。完善的程序 1 4 正义是指存在着决定结果是否合乎正义的独立标准，这个标准将脱离 随后要进行的程序来确定，同时也存在着使符合这一标准的结果得以 实现的程序。不完善的程序正义是指，虽然在程序之外存在衔量正义 的客观标准，但是真正能使符合标准的结果实现的程序却不存在。在 罗尔斯发表其正义论的同时，其它一些英美学者对程序的独立价值 进行了深入地研究。他们一般都认为，法律程序是为保障一些独立于 判决结果的程序价值而设计的，这些价值有参与、公平及保障个人的人 格尊严等，一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形 成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是 取决于程序或过程本身是否符合特定的程序内在价值。至于这些价值 是什么，学者们各抒己见，但一般都认为，这种内在价值比法律程序在 作为实现公正结果的手段方面的价值更重要。综上所述，我们可以认 为，程序公正的理念产生于审判程序公正，并逐渐扩张到非讼活动的程 序公正；程序不仅具有实现实体正义方面的手段价值，还有其内在价 值；程序不仅是诉讼法学的基本问题，它还成为了其它法学学科的重要 问题，如宪法学、行政法学等。本文进行的行政决策程序研究正是程序 公正理念扩张到行政学的结果。 对于程序公正的内容，学者们从不同的角度进行了概括，提出了许 多不同的观点。戈尔丁认为程序正义的标准有三个方面九项原则。第 一、中立性。包括：1 、与自身有关的人不应该是法官。2 、结果中不应包 含纠纷解决者个人利益。3 、纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏 见。第二、争端的劝导。4 、对各方当事人的诉讼都应给予公平的注意。 5 、纠纷解决者应听取双方的论据和证据。6 、纠纷解决者应只在另一方 在场的情况下听取一方意见。7 、各方当事人都应得到公平机会来对另 一方提出的论据和证据作出反响。第三、裁决。8 、解决的诸项条件应 以理性推演为依据。9 、推理应论及所提出的论据和证据。谷口平安 认为，程序正义最基本的内容或要求是确保与程序的结果有利害关系 或者可能因该结果而蒙受不利影响的人都有权参加该程序并得到得出 一1 5 一 有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会。固 中国学者陈桂明认为，程序公正的要素包括五个方面的内容：程序规则 的科学性，法官的独立性，当事人双方的平等性，诉讼程序的透明性，制 约与监督性。 孙笑侠认为，程序的民主性，程序的控权性，程序的平等 性，程序的公开性，程序的科学性和程序的文明性，是现代法治社会对 程序公正的基本要求，离开了这六个方面，那么程序公正将是不完整 的。所有这些关于程序公正内容的解释从不同侧面反映了作者对程 序公正的理解，这些理解是全面而且深刻的，对我们研究行政决策程序 公正的内容提供了很好的启示。行政决策程序公正与程序公正之间是 特殊与一般的关系，行政决策程序公正即具有程序公正的一般内容，也 具有其特殊性。笔者认为，行政决策程序公正应包括以下内容：1 、程序 的科学性。2 、决策者的中立性。3 、程序的民主性。4 、程序的公开性。 5 、程序的制约和监督性。下面笔者将对行政决策程序公正的这五个方 面的内容进行详细的论证。 ( 1 ) 行政决策程序的科学性 行政决策程序的科学性是指，行政决策程序应当符合人类