（行政管理专业论文）我国政府采购方式及其管理的研究.pdf

摘要 在社会主义市场经济体制下 建立起符合市场经济要求的现代政府采购制度 对政府采购的发展和市场经济的建设都具有十分重要的意义 首先 政府财政支 出可得到合理运用 避免沉重的财政赤字 其次 通过采购资金的统一预算 可 有效遏制腐败行为 提高政府的公众形象 再次 政府通过统一采购的方式可有 目的地发展高科技产业 保护国有和民族资本 扶持中小企业发展 因而巩固了 对市场经济的宏观调空 目前中国在财政支出管理方面已经形成了一套较完善的符合市场经济体制要 求的管理制度和运行机制 政府采购工作在理论和实践过程中也取得了明显成效 但我们也在不断的实践过程中看到 少数地方在政府采购的实际操作中还存在着 很多问题 这些问题存在于采购的各个环节中 政府采购活动涉及的人员方面 政府采购模式 方式和采购操作程序方面 政府采购制度及法律法规方面 政府 采购监督管理方面等都不同程度地有需要进一步改革和完善的地方 尽管我国政 府采购工作已进入了法制的轨道 但 法制 还需 法治 执法的难度远远大于 立法的难度 本文在理论联系实际的基础上 用发展的眼光和比较分析的方法 对政府采 购的特性 原则 历史发展 方式方法及其应用等方面进行了分析 在此基础上 对在我国目前政府采购过程各环节中容易出现的问题 以及如何就目前的实际情 况实施应对措施进行了研究探讨 以对 政府采购法 的落实情况加以有力监督 最后对我国政府采购方式的未来发展模式作分析 提出具有现实意义的具有可操 作性的方案 希望能对今后我国政府采购实践有一定参考价值 关键词 政府采购 政府采购模式 采购方式 监督管理 a b s t r a c t u n d c ft h cs o c i a l i s t i cm a r k e tc c o n o m ys y s t c m c o n s t r u c t i n gt h cm o d e ms y s t c m o fg o v c m m e n tp r o c u f c m e n ti na c c o f d a n c cw i t ht h cr c q u i r c m c n t so fm a r k c tc c o n o m y w i l lp l a yav e r yi m p o r t a n tt o i ci nb o t ht h ck f o r mo fg o v c m m c n tp c u r c m c n t 柚dt h e c o n s t 邝c t i o no fm a r k c tc c o n o m y f i i s t ly t h eg o v c m m c n tc x p c n d i t u r ec a nb cl a r g c l y c c o n o m i z c d a v 0 i d i n gh e a v yf i n a n c i a ld c f i c i t s e c o n d ly t h i ss y s t e mh e l p st ob u d g c t p u r c h a s j n gf i l n d t h u sk e e p st h ec o m l p t i v cp r a c l i c et oal o wl i m i t t h i r d ly t h ca b i l i t y o fg o v e m m c n tt om a c r c o p i c a l l yr e g u l a t ct h cm a r k c ti ss t r c n g t h c n c d i ni t sc n d c a v 盯 o fd c v c i o p i n gh i t c c hi n d u s t r y p r o t c c t i n gs t a t c 邝n c a p i t a l s 卸ds u p p o r t i n gt h c c v 0 1 u t i o no fb o t hs m a a n dm c d i u m s i z c de n t e r p r i s c s n o was e to fm o r ce f e c i c n tm a n a g e m c n ts y s i 伽a n do p c a t i n gm e c h a n i s mt h a t a c c o r d sw h r c q u i r c m e n t s o fm a r k e t c c o n o m 记 s y s t e m i sf o m c d g o v c r n m c n t p r o c u r c m c 小h a sb e e nf u n c t i o n i n gw e l ii nt h ec o u r s co ft h e o r ya sw e l i 勰t h a to f p r a c i i c c s t i l lt h o u g h t h e r ca r ep r o b l e m se x i s t i n g mp r o c e s s e sd u r i n gg o v c r n m c n t p r o 叫r c m e n tl i k ct h ep e r s o n n c l t h ea p p l i a n c eo fg o v c r n m e n tp r o c u r c m e n tm o d c t h e p r o c c d u r c o f o p e t a t i o n t h c m a n a g c m e n t o ft h e s u p c v i s i o n o n9 0 v e m m c n t o c u r c m c n t h c w h i c ha r et h ep l a c e sw es h o u l dp u to u re 矗b f ti n t h ee x c c u t i 彻o f t h eg o v e m m e n tp r o c u r e m e n tl a wi sf a rm o r ed i f f i c u i lt h a nt h ei c g i s l a c i o n0 fi t w i t hav i s i o no fd e v e i o p m e n i a sw e i la st h a to fc o m p a r a t i v e l ya n a l y i i cm e t h o d t h ep a p e ra n a l y z e do nt o p i c sf e l e v a n lw i t hg o v e 加m e n tp f o c u f c m e n t s u c h 鹬i t s c h a r a c t e r i s t i c s p r i n c i p l e s h i s t o f i c a l d e v e l o p m e n t m e t h o d so f g o v e m m c n t p r o c u r e m c n t e t c a n di sf o l l o w e db yar e s e a r c ho np r o b i e m sa r j s i n gj o p c r a t i o n p r o c e d u r c sa n dt h ce x p l o r a t i o no fp o s s i b l ec o u n t e r m e a s u r e s l a s tb u tn o tl e 鹋t t h i s p a p e rg i v e sas h o f ti n t r o d u c t i o nt oan e w f o u n dt e c h n i q u ea p p i i e dt og o v e m m e m p r o 删 m e n tw h i c hi sk n a w na se l e c t m j cp r o c u f c m e n t e p a n dp a i t saf u t u r cf r 咖e o fd e v e l o p m e n to ft h i sn e wg o v e r n m e n tp r o c m 它m e n tm o d e i ti sh 叩c dt h cw o r ko n t h j sp 8 p e rh a v er e f e r e n c ev a i u ct oc h i n a sp r a c t i c co fg o v e m m e n tp r o c u r c m c n t k e y w o r d s g o v e r n m e n tp r o c u n m e n t p m c u 仲m 蚰tm o d e m e t h o do fg o v e r n m e n p r o c u r e m e n t s u p e r v i s i o n m 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果 除了文中特别加以标注引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体 均 已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担 作者签名 日期 如6 年f7 月码日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借 阅 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 1 保密口 在 年解密后适用本授权书 2 不保密团 请在以上相应方框内打 v 作者签名 f 矛红 导师签名 社 日期 加6 年f 月7 日 日期 彻z 钏月歹日 项 学位论文 引言 一 研究背景及研究意义 政府采购制度在珏方已有二 三百年的历史 己成为各国政府行政管理的一 项基本制度 政府采购制度最先创立于英国 1 7 8 2 年 英国政府从规范政府采购 行为入手 设立了文具公用局 作为负责政府部门所需办公用品采购的特别机构 此后 这一机构逐步发展成为国家物资供应部门 专门负责政府各部门所需物资 的采购 2 i 美国作为最早早实行政府采购制度的国家之一早在1 7 6 1 年就颁布了 联邦政府采购法 以立法的形式对政府采购进行了规范的法制化管理 2 其他 国家也先后制定了政府采购的有关法律法规 以管理本国的政府采购 如韩国的 政府采购合同法案 新加坡的 政府采购法案 等 同时 各国的各部门或单 位还制定补充条例 地方政府制定地方实施细则 许多国家因为是多边国际贸易 协议或双边国际贸易协议的成员 所以都制定了对外贸易中应遵循的政府采购的 法律 3 6 i 随着发达国家两百多年政府采购制度的发展 其目标已不仅仅局限于制度最 初的节约政府支出 特别是随着政府职能内涵的扩大 政府经济作用的不断增强 政府采购的目标也日趋多元化 促进政府采购的经济有效性 促进政府采购中的 廉洁和公众对政府采购制度的信心 促进实现其它特定的社会目标 如扶持小型 企业和少数民族企业 保护环境 调整经济结构 促进就业等一j 美国的政府采购 制度一贯奉行的三大思想是 维护采购信誉 保持采购制度的透明度 展开充分 竞争 这三大思想是美国政府采购制度的精髓 2 德国政府采购原来由 预算法 调整 但因投标人的投诉权得不到保障 受到欧盟和美国的压力而通过 政府采 购更新法 规定在 反对限制性竞争法 中增加 政府采购法 从而维护正当 竞争的目的和作用p 从某种意义上我们可以说 政府采购的目标是建立这一制 度的理性期待 而政府采购的原则是建立这一制度的逻辑起点 我国正处在并将长期处在社会主义初级阶段 建立和完善社会主义市场经济 体制 发展社会主义民主政治将伴随着中国特色社会主义建设的整个过程 政府 采购制度是政府管理适应市场经济体制的内在要求 按市场规律办事的需要 同 时也是深化行政体制改革 提高行政效率 降低行政成本 形成行为规范 运转 协调 公正透明 廉洁高效的行政管理体制的需要 实行政府采购制度的政治意 义是杜绝公共采购的 黑箱 操作 增加政府运作的透明度 从源头堵住公物采 购中的漏洞 有效地遏制政府运作中的腐败行为 同时实行政府采购制度也是政 府运作与市场接轨的一个重要内容 是社会主义市场经济体制对政府行为的内在 要求 政府采购制度引入公开竞争机制 采用公开 公平 公正的方法 让所有 其豁资格的供货褒 接霹等疆剐震努竞争 筑囊正意义上消狳蚕公乎竞争 为褒 家创造一个洁净的市场环境 使各炎企业将精力真币用到提高产品旗犀 降低生 产成本 加强穴部镑理和撼嶷服务鹱量上来 从露键使商家摄高经营篱理水平 提掰劳动生产率 秘有利予提高各受企业包括民营企业的积极性 扳动国内投资 需求 进一步优化产业结构 蘸豺玻都长剃镩黎在l 鲴6 年霁 藏工 筝会议上挺搬4 试学玻府采购稍度 酌要 求 而在此之前的1 9 9 5 年 因受世界银行设备招标采购办法朔英国则政管理方法 熬痿发 上海枣己攀先嚣震7 致癃采憨浆试燕王作p 陡矗 深鲻 河蔻 重庆 吉林等地也相继开展了这项试点工作 深圳市从1 9 9 7 年开始蚶行政事业单位的各 项公用物资浆采赡袋取公开挺标方式 河北雀予1 9 9 7 掣扔开始推行政府采赡利壤 先猩行政和政法系统试点 目前已襁所有省感机关 事业单位和部分市县实杼 1 9 9 7 年1 1 月 重庆市首次对市级行政事业单位需要购置的6 0 余辆公务用车采取 囱社会公帮招标的方式由政麝统一采购阁 从我毽玻府采购试点情况看 试行政 府采购制度取得了明显成果 较大幅度地节约了财政资金 提高了资盒的使川效 章 酶低了采麴戒本 据离了采薅壤璧 健全了雾 竣驭麓 骚铯了豺竣篮营 据 高丁资金使用的透明度 虽然竣府采黢瓤度在莪曩实行融经毒一莰 l 重闼y 毽我嚣蕊致嶷聚赡王终还 只是处于起步阶段 政府采购规模占财政支出的比例与国际水平差距臌大 而凰 在我国政府采购规模和范隧不断扩大的同时 政府采购活动中存在的问题也逐渐 暴藉出来 这些问题涉及到政麝采购活动相关入爨方面 政府采购模式 方式和采购操作程序方顽 政府采购制度及法律法规方面 政府采购监 螫管理方面等等 国鼯资瓣显示致寤莱购遥常言一个国家年度g d p 静 l o 一1 5 或者占财政支出的3 0 一4 0 6 而我国2 0 0 3 年政府采购规模占g d p 窝戆致支漱静魄重分剐为1 4 霹6 7 这表甥在全溺菠国内鸯大量戆采赡行为褥 不到应有的规范 绝大部分没有依法进行政府采购的行为并没有受到成有的处理 是与政府袋购监督繁理部门执法不到位密切捆关的 尽管我隧政府采购工作已进 入了法制的轨道 德 法制 还需 法治 执法的难度远远大子立法的难度 其 中存在着无法避免的客观因素 采购环节多 当事人涉及面广 监管机构面临蓿 入爨编涮和经费不怒 益警簪段帮设施落瑶等各种弼蕊 政府采购的健康发展 不仅需要一套公开 公平 公正 舰范 统一的制度 逐毖须有突整鹁法襻法规帮配套瓣安撬细鄹瓣稍疫熬瑷褒蔻 著辖之毅一套 密 的监督制度 才能保证制度应有的约束功能 目前各级政府采购部门都各自根据 本地匏实鼯馕况制定了一系列酶操终程序 照我垦的政舞采购法刚刚实旌 嚣秘 监督机构的职能没肖充分行使起来 缺乏对 政府采购法 落实情况的有力监督 特别是缺芝对政府采购行为的全过程妊督机制 监督网络尚求建立 这使彳导个别 2 地方在短时间内难以从原来受计划经济体制影响下的封闭的采购方式中完全摆脱 出来 加之受个人利益和部门利益的影响 致使 明制度 变成了 暗规定 少 数领导以占代法 人为影响了政府采购活动的客观公正性 也有一些供应商 面 对政府采购这种新生事物 挖空心思钻政策制度方面的漏洞 这些现象 直接影 响了政府采购的声誉 加大了推行政府采购制度的阻力 导致了目前政府采购市 场的秩序混乱 出现了这样那样的违法违规行为 如规避招标 围标 串标 陪 标 分标 专家腐败等 政府采购从分散采购转向集中采购 从自由封闭式采购转向公开招标式采购 这是完善社会主义市场经济体制的必然要求 也是推动政府改革 树立政府良好 形象 促进防腐保廉工作的迫切需要 针对当前政府采购工作中的不规范现象和 招标投标市场的混乱 研究如何加大监管力度 以 公开 公平 公正 的准绳 对目前的政府采购市场加以整顿 是当下政府采购工作中一个十分现实且迫切的 问题 二 国内外研究动态 从历史的角度看 政府采购制度最早形成与1 8 世纪西方自由资本主义国家 2 0 0 多年来 逐步形成为许多发达国家公共支出管理中普遍采用的一种行之有效的 手段 伴随实践的发展也形成了较为完善的理论体系 英国政府早在1 7 8 2 年就建 立了政府采购制度 设立了皇家文具公用局 采取公开招标的形式采购办公用品 同时开始对政府采购的管理进行立法 设立专门机构具体承办政府采购 美国于 1 7 6 1 年就颁布了 联邦政府采购法 用法律的方式确立了政府采购的地位 从国内外关于采购及政府采购方面的论著的内容看 国外学者的研究集中于 采购的内涵 规律 以及政府采购与私人采购的差别等方面 亨瑞芝认为采购概 念的范围远远大于交易行为本身 包括采购交易前的计划 供应货源的研究以及 采购交易后的合同管理等l l l 英国学者贝雷所著的 采购与供应管理 将采购描述 为一种过程 组织采购是这样一种过程 组织确定它们对货物与服务的需要 确 认和比较现有的供应商和供应品 同供应商进行谈判或以其他方式同其达成一致 的交易条件 签订合同并发出定单 最后接收货物或服务并支付货款 1 2 j 对政府 采购实际操作的研究 有美国著名采购专家海瑞德 e 费伦 h a r o l de f e a r 所著的 采购手册 美国学者道布勒 d o m l dw d o b i e r 所著的 采购与供应 管理 及美国学者斐季 h a r r yr o b e np a g e 所著的 公共采购与物料管理 等 从国内研究看 自1 9 9 6 年以来 国内一些学者 官员和参与政府采购工作的 实践者陆续出版或编译了一些有关政府采购的著作 这些著作分别抓住政府采购 的某个方面进行研究 有的侧重于政府采购的立法工作 如于安编著的 政府采 购制度的发展与立法 朱少平 张通主编的 中华人民共和国政府采购法与政府 采购项目运行实务全书 有的侧重于政府采购于经济全球化及w t o 的关系研究 覆同政府粟赙方式及蒸管理翡研究 如鬻国富 健景成绩萋戆 黢磨采瓣罄理 国际攘范与实务 刘小j l 壬炭华 编著的 经济全球化的政府采购管理 有的侧重于政府采购与政府的财政改革 如謇达昌主编的 肖中匿特色的公共财政探索 董麓飞主编盼 财政改革研究与 探索 关午这方巅的学术论文在中国期刊潮上也有千余篇 穴致包括凡类 1 介绍性文章 主要怒介绍瑙方实行政府采购的历史 现状和特点的 2 汇报性文 章 其蠹骞是逢方试行政府采鹣懿情况 浚厦取褥豹经济效簸 结合当建静蜜践 谈谈有关方面存在的问题 3 研究性文章 盎要是相关方面专家从法举 社会学 经济学等苓舞角度辩政府袋购熬发袋疆窭鸯悉约觅辫 在美予致磨采魏方式簸餐 管理方面的已有研究文献中 国外对政府采购监督及政府采购监督带4 度的论述颇 多 畜一些莛性的东西 毽由于各翻国情不糨符 嗣舶学者瓣致府采购的理嬲不 弼 对政府采购监督管理的研究的侧重点和角度也备不一样 只能干譬为我国政府 采购方式j i 拄督管理研究的参考 而翻内研究政府采购监督管理特别是对政府慕赡 方式静益瞽管理的文献不多 丽且缀多瓣题迩存在争议 有镣进一步探讨 兰 主要研究内容和思路 l 致糖采魏缎缀模式静溪究 从国际经验来赣 政府采购的模式主要有集中型 分散型 半集中半分散型 混合型 兰种 麓令国象蠢自己誉霹鲍政府采赡缀织模式 模式的选择有誉目 的标准 要根据不硒的国情来选择裔适的模式 本文借鉴国外政府采购组织模式 的经验 希望我国政府采购的主体能够根据来购项目实际的数量 种类等特性来 选择合适的模式透行操作 2 政府采购方式的研究 我莓馥府采魏方式众多 豫了 串华夫鼹共和謦玻腐袋麴法 裁定瓣五耱采 购方式外 还包括政府采购监督部门认可的一些其他方式 猩采购实际操作中 旁擅琏方豢中采赡壤椽 袋购代理搬麴在政寤采购方式戆应熙主罄或多或多存袭 着不规范的地方 网此 对于政府采购运作中采购方式的应用 应从采购预算编 制 采赡方式审批 采购人员培训等备方鹾的工作中褥到加强 3 对招标采购各环节中存在的主要闯麒及其解决办法的研究 本文第三章对招标采购的监督管理以招标采购工作流程为研究展开的顺序 板次讨论了捂椽 投标 舜标 评豁帮定豫遥程中滋瑰懿褥瑟及箕臻狡办法 这 些问题的存在 从很大程度上影响了公开招标的效果 通过对这些问顾的分析与 磋变 鞋麓给以公歼摆撂老式迸孬豹政府采麴提供一定戆理安糖导意义 4 电予化采购方式的研究 第四牵归纳了电子化政府采购榻较于传缱采购方式的优势 对髫蓠我国咆予 俄政府采购的操作环境作了分析 总结出实践工作中的不足 并提出政善这种采 购运行环境的建议 希望可以作为我国政府采购实践工作一定的参考 4 顾上学位论文 第1 章政府采购概论 1 1 政府采购及其特点和原则 1 1 1 政府采购的概念 现代政府采购概念起源于1 9 4 7 年关贸总协定中有关国民待遇的例外规定条 款 2 0 世纪6 0 年代 欧洲经合组织 o e c d 出台了 关于政府采购政策 程序 和做法的文件草案 将政府采购正式纳入国际组织文件之中饽j 但无论时0 e c d 还是w t 0 都是把政府采购作为一个约定俗成的名词没有做出概念性的解释 美国学者曾给政府采购做了简短的说明 他们认为政府采购是公共部门履行 管理人的职能 其花费的资金来自于说手和别人的捐助 雇主依靠这些资金代表 他们的人民或捐助人提供服务 因此 非营利机构或政府的采购职能就成为一个 受管制的 然而却透明的过程 受到众多法律 规则和条例 司法或行政决定 以及政策和程序的限定和控制一j 西方国家政府采购又称为 公共采购 因为西方国家的财政被称为 公共财 政 英国学者贝雷在他的 采购与供应管理 一书中 依据采购职能的范围和目 标将采购分为商业领域采购 公共领域采购和制造业采购 公共领域包括中央和 地方政府以及其他公共服务部门 是为了向公众提供服务的采购 我国 政府采购发 中所称的政府采购 是指各级国家机关和实行预算管理 的政党组织 社会团体 事业单位 公共资金或以其他各种方式 在政府统一管 理监督下 以法定的方式 方法和程序 对货物 工程或服务进行购买的行为i l 采购 是指以合同方式有偿取得货物 工程和服务的行为 包括购买 租赁 委 托 雇用等 货物 是指各种形态和种类的物品 包括原材料 燃料 设备 产 品等 工程 是指建设工程 包括建筑物和构筑物的新建 改建 扩建 装修 拆除 修缮等 服务 是指除货物和工程以外的其他政府采购对象a 对政府采购的这一定义就包含了以下几层含义 一是实行政府采购制度的不 仅仅是政府部门 还应该包括其他各级各类机关和实行预算管理的所有单位 二 是政府采购资金不仅包括预算内资金 同时把使用预算外资金进行采购的活动也 纳入政府采购统一管理范围 三是强调购买方式的转变 将过去由部门供应经费 再由各个单位分散购买所需货物 工程和服务的方式 转变为在政府的管理监督 下 按照法定的方法和程序 集中和分散购买相结合的管理模式 政府采购不仅 是指具体的采购过程 而且是采购政策 采购程序 采购过程及采购管理的总称 是一种对公共采购管理的制度 政府采购是一种经济手段 政府采购支出资金数额巨大 在我国多年计划经 我墨政府袋嫡方式及其管理韵研究 漭酵戗 缀少对它搬以有效的营理 毽北造成公共支童严重淡费l l 缀多荜霞蕉 来的仪器 办公用品等困不能用而闲置 很多工程造价甚商而不尽人意 甚至存 在严重的餍量问题 通过建立政府采购制度 将政府采购资企的使用商业化 即 通过公开竞争 降低采购成本 获得价廉物荚的商品 从这艨意义土看 政府采 购加强了公按支出篱理 提高了公拭财政资套的使用效率 政痔邋过疆节采魏的慧魏模 采控制毽涎经济静运行菰糯l l 氆辘是说 为 了刺激经济发展 政府可以扩大采购规模 增加内需 为了抑制经济过热 政府 嚣以臻藏袋赡篾揍 降低游费震袭 致癣逐 莓鞋逶避调整采魏结搀 这嚣调羹产 业结构的目的 对交持鼓励的产业 政府可以提高对它的采购量 对政府控制的 产业 可以减少对这些产业的产晶的采购 1 1 2 政府采购的特点 致癣采购是摇瓣于令久鬟魏 家庭采魏 企韭采赡或团体采魏嚣富熬一耱采 购管理制魔 与个人采购 家庭 众业采购戚团体采购相比 政府采购具有以下 特点 l 采购活动酌行政性 政府采购决策燧用的是政府部门办公的决策过程 一种行为运行过程 公共 采麴买静么 怎么鬻 是嚣簧戳国家翻益鸯辑的的 宛戒多藿羁标 符合多重耩 准 因此具有较强的行政色彩 代袭集体或政府的意患 2 资象来源软绦索性 政府及公共部门使用的生产 建设和消费资金不具有自我约束基础 政府采 赂黥资金泉源为财敢拨款和需要由财政偿还豹公共偻款 这蹙瓷金豹簸终来源为 纳税人的税收和政府公共服务收费 在财政支出中典体表现为采购支出 及财政 支出减去转移支出的余额 3 采麴活韵静社会往和菲盈利往 政府部门的所作所为要向国家和社会负赍 并且要在工作的同时 为人民树 立一静受辩熬形象鞫榜棒 簧先玫瓣采筠强调采鹣部门癌都豹上下缓爨袁裁 在 采购活动中还要受到社会的监督和棱查 此外 政府采购资盒使用的目的不是赢 剩 弼是为了实现竣府职能秘公共蒯盏 因她 对政斑采购戆警理也裁成为一秘 弥补市场不足的必錾补充 4 最大的市场用户 政府一方面是才力的最太拥有者和分配者 另一方面管弹事务广 需求量犬 涉及范围宽 因此始终是世界各国国内市场的最大用户 就目前来看 西方国家 每年豹政瓣采赡支璃丈俸羲l 懑予g 蛰p 雏l o 如荚强致翁采魏支掰约占g 耠p 的2 0 每年有2 0 0 0 多亿楚元的政府预算用于政府聚购 欧盟大致为1 5 2 0 6 颐十学位论文 日本约为1 0 i 1 1 1 3 政府采购的原则 政府采购主要应当遵循三公 公开 公平 公正 竞争性 经济效率和廉正性 四大原则 1 公开 公平 公正原则 这是政府采购的核心原则 公开是指采购活动具有较高的透明度 首先 有 关采购的法律和程序要公布于众 并严格依照法律和程序办事 采购项目和合同 的条件要公开 资格与身和评价投标的标准要事先公布并按此标准进行评价 公 平 是指应当给予所有参加竞争的供应商或承包商以同等的机会使其享有同等的 权利 并履行相应的义务 不得有任何歧视性的行为 同时还意味着在政府采购 合同中 应当保证合同相对方权利的实现 公正 在于政府一方平等地对待各个 可能的交易对手 评标过程中依照事先公布的标准对待供应商 严格地依照法定 的条件和程序做出决定 2 竞争原则 这是政府采购制度的灵魂 也是市场经济体制的精髓 在市场经济环境下 保证和提高公共资金使用效益的最有效方法就是采用充分的 公开的竞争 通过 竞争 政府采购机构可形成一种买方市场 从而形成一种对买方有利的竞争局面 促使投标人提供更好的商品 并设法降低投标报价 这样一来 用户也可以以较 低的价格采购到优质的商品 实现政府采购的目标 3 经济效率原则 即以虽有利的价格等条件采购到质量符合要求的货物 服务和工程 政府采 购可理解为政府受纳税人的委托 代表纳税人采购公共产品 纳税使每个公民向 自己国家应尽的义务 作为纳税人 同样有权力监督政府如何使用这些前 全面 了解政府想做什么 在做什么 做得怎样 而政府则应尽量做到透明 高效行政 取信于民 当好人民的公仆 4 廉正性原则 在政府采购过程中最大限度地禁止违法和腐败行为的发生 严格维护法律的 尊严 因为政府采购的 公平 公开 公正 原则 使得它又具有反腐倡廉的性质 这也是政府采购制度具有生命力的一个重要原因 在我国政府采购制度实行之初 许多地方都不同程度地碰到阻力 因为这种新的购买方式打破了计划经济下形成 的利益格局 使一些人的利益受到损害 因此与暗箱操作惯了的行为发生了摩擦 所以 为了维护政府的形象 推动依法行政 就必须大力推行政府采购制度 1 2 政府采购的各方及其相互关系 麓嗣政府莱髑方式殛其管理掳研究 中华人民共秘国政府采购洼 第 嚣条孛援定了 政麝采赡当事人是攒政 府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体 包括采购人 供应商和采购代理 机构等 实际上 政府采购的当事人只有两类 一类是采赡人及其代理机构 一 类怒供应商 前者怒购买方或工程的发包方 后者燕赞物的i 赶售方 服务的撼供 方或工程的承包方 l 对致痰采麴入静赛定 政府采购法 中关于采购人即政府采购一方的界定是 依法进行政府采购 戆嚣家提美 事鼗攀蹙 嚣俸缀织 这些采购圭捧壤洼健嗣辫黢毪爨鑫采购特定 货物 服务和工程 国家机关是指依法履行法定职责的立法机关 司法机关 行 政枧关 军事机关簿 这些匿家机关是国家机器鲍缎残部分 辱使黪是宪法和法 律觏定的公权力 为保证其履行法定职责 在我国魑采取国窳财政拨款的方式来 完成其设备购置 设旌配置和人员工薪支付的 所以其因履杼公务所嚣的货物 飘务帮工弦静采薅跫政府采购豹主簧内容 在我国述有一些较为特殊酌辊关 和 此种情况类似 如备级政协机关 党的机关 各人民团体所进行的采购也是政府 罴购 事效革谴楚撰国家戈了社会公益嚣戆 垂翟家撬关举务或者其经爨缓番唾翔 国商资产举办的 从事教育 科技 文化 卫生等活动的社套服务组织 但不包 括幽事业攀位依法攀办的营攀j 蛙经赣组织 露体组织趣藜的藏匿更广 就一敷傍 况而言 各人民团体如工会 青年翻 妇联镩是一类 各学会 行业协会是男一 类 基金会之类的缀织是一类 我国城乡的群众自治组织又是一个类别 其法律 性质 资鑫来源和使用等都备其特色 但哭甍是使鬻财政往资金迸幸亍政府采购的 都属于采购人一方 并受 政府采购法 的调整i 2 对聚薅我壤撬搀静器定 以实现有效使用财政性资金 以及公平与效率相结合的原则 政府采购法 瓣定了我冒熬致麝漾魏钵涮袋取蛇是集中采赡与分黢采赡辐续套的模式 关予鼓 府采购的模式将会猩下一章中做更详细的探讨 此法的第十六条也对集中采购机 构的设置要求以及采败代理搬构与栉政机关的关系界定问题做出了规定 即政府 采购滚督管理部订不得设餮集中采购机构 不得参与政府采购项目的采购活动 采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系溅者其他利益关系l 首先 明确了嶷 孛采贿税秘为采赡伐理瓿掏 因兹撵豫了凳 域帮门弱采魏箍餐部门 为馥麝蘩中 采购机构的选择 也确定了集中采购机构仅为采购人的代理人的法律地位 此外 羹孛我理撬擒只奁孛爽 霉一缓帮设区懿索没垂渡髑设立集巾筏理掇褥 孬豢及 县以下并不设立集中代理机构 这里的集中代理机构指的是非营利性的事业单僦 既是事业单位 也举与公司企业一样以营剥为目的 嚣仅仅是一个从搴代理政府 采购的中介机构 依法或根据采购入的委托办理采购弗宜 集中采购机构的设置要明确采购代理机构与行政机关之闻的关系 以建立相 硕士学位论文 互制约的监督机制 政府采购监督管理部门对政府采购活动和集中采购机构负有 监督管理的重要职责 如果政府采购监督管理部门直接设置集中采购机构 直接 参与政府采购项目的采购活动 集监督者和操作者于一身 既当 裁判员 又当 运 动员 根本不可能形成有效的监督机制 难以保证公正地开展各项采购活动 也 无法公平地处理投诉等事项和处理政府采购中的违法违纪行为 真正履行监督职 能 因此 政府采购监督管理部门和集中采购机构应当在管理体制上 运行机制 上既要有联系 又要相对分离 政府采购监督管理部门设置集中采购机构和参与 政府采购项目中有关商业性活动的现象应当被禁止 同时 集中采购代理机构是 政府设立的事业单位 属于服务性机构 其主要职责是根据法律规定接受采购人 委托办理集中采购目录规定的事项 为采购人提供服务 这种委托关系是法律规 定的 具有强制性 所以 集中采购代理机构同时又是政府采购事项的具体承办 者 代表政府和采购人与供应商直接进行采购联系 因此 集中采购代理机构应 当真正成为独立的采购服务机构 为政府所有采购人服务 不应当与任何行政机 关存在隶属关系或者其他利益关系 值得注意的是 从我国各地政府采购试点前后的情况来看 大多数机构的设 置 模式的选择和预算关系都不是依照 政府采购法 所规定的思路 试点过程 中各地各部门主要采取了以下四种机构模式 1 管理委员会 管理办公室 采购 中心 2 采购办公室 采购中心 3 财政 采购中心 4 物料供应中心等p l 此类机构设置当然是不合理的 也是违反了 政府采购法 规定的 首先 政府 采购中心是一种中介组织 而不是采购机构 它只是接受采购管理机构 采购办 的委托具体办理选择供应商的采购活动的中介组织 在政府采购合同履行中 它 没有自己的利益 不直接承担合同产生的法律后果 不能成为采购主体 其次 财政部门在政府采购活动中有政事不分之嫌 现有机构 凡是挂靠在财政部门的 集中采购机构和挂靠在其他部门的集中采购机构 都要依法进行改革 不论是采 取金额预算拨款 财政补助或自收自支的方法 都与同级政府有关行政部门有说 不清的瓜葛 除非完成脱钩任务 否则不能作为政府采购代理机构 需要继续设 立的 也必须符合 政府采购法 的有关规定 3 对供应商的界定 政府采购中的另一方是供货商 在政府采购法中定义为向采购人提供货物 工程或服务的法人 其他组织或自然人 供应商作为政府采购当事人一方所应从 事的业务是向政府采购人提供货物 工程或服务 相当于出卖一方 供应商所提 供的货物 工程或服务应符合采购人的要求 能为采购人在工作中或为社会公众 服务中之用 法人的类别包括企业法人与事业单位法人 公司法人与一般非公司 法人等等 是具有一定的资金 场所与法定机构 能独立为民事法律行为和具有 民事责任能力的机构 其他从事一定的经济活动或民事活动的非法人机构 有企 9 我萄政府袋腑方式及苒管理的研究 攮性矮的魏令人会侠等 鸯攀业荸像挂囊携翔大学毅疆室等 还毽籍凝乡令钵王 商户 农村家庭承包经营户簿 只要是符合政府采购法中条件为采购人提供货物 i 壤与服务的就能成为供成海 自然人指的跫个人 只要其翼有我国法律规定的 民事行为麓力与民事责佳能力 开震经营活动 可穗供采购人需要的货物 工程 与服务 都属于法律所界定的供应商范畴 1 3 政府采购的组织模式 l 3 1 致瘸采魏缮绶模式酌努类 按照组织模式划分 政府采购裔集中采购 分散采购和集中采购与分散采购 穗络合瑟滗含蛙采麴模式三耱类鍪 集中采购模式是指本缎政府各部门所需器的货物 工程和服务由本级政府所 设麓集中采购瓤构绕一实藏 财政部门受责采赡事务瓣譬理 专门枫梅受责其体 采购物品和工程项圈 集中袋购模式的采购散益显著 程序严谨 相簸制约性强 采购时闻长 较多地使用公开招标采购方式并珏邀请招标采赡方式 如果符合一定 条件 也掰骐采用竞争性谈判 询价和单一来源采购方式 发展中国家由于簸管 水平较低 采购人员水平不高 一般使用集中采购模式 我国的香港较多运用途 静莱鹣攘式 分散采购模式是指在政府设立政府采购瓣员会 备委员套负责制窀采购法规 巍致繁 蕉俸熬采赡照务由各个蘸门秘地方教府分澍按照采魏颈募受舞 发达霆 家由于法规严密 脓管水平离 采购人员素质较高 一般采用分散采购的模式 撅加坡的政府采购便是采用的这一模式 这嫩需要说明的是 现代政赡采购铡度 中的分散采购模式与我国遗去计划经济体制下实行的敢府采购有着本质的区别 分敞的政府采购模式其采购权虽然分敞在各部门的手中 但采购的方妓和程序都 跫法定兹 受统一静采魏政簸绣束 本质 怒奇i 场经济和国容干预市场两者绥台 的产物 而过去的采购模式带有强烈的计划缀济色彩 采购权控制在各部门手中 嚣没骞绞一瓣采赡浚策 也没骞统一戆采魏诤翅 酝芝磐要熬管理鼗餐 黠袭廷 能被大大地支解 集中鹈分数采购相结台的模式 混台型袋购 魁搓政府采购申既誊一部努是 按照集中采购模式进行操作的 也有一部分楚按照分散采购模式进行操作的 这 种组织模式相应比较灵活 既有集中采赡的规模效应 也有因特殊原因不能实现 集中采璃孵豹灵活 多数莺家实行这种采购模式 鄢一部分物晶由一个部门统一 采购 一部分物品由各支出单位自己采购 世界上大多数国家采取的是集中采购 与分数采赡穗缝合的缝缀摸式 1 3 2 各种采购模式的特点 1 0 硕十学位论空 三种政府采购模式各有利弊 集中采购制的优点也是分散采购制的不足 反 之亦然 集中采购的特点在于 1 大多数采购都有独特的使用价值需求 只有具有 专门的知识才能成功地完成 集中采购便于专业分工 有利于在采购过程中集中 和充分利用专家的知识 可以培养专业采购人才 促进采购技术的提高 保证采 购质量 2 集中采购使分散零星的采购转变为集中批量采购 形成了规模效应 能引导供应商再竞争 从而降低采购价格 整合采购职能 减少作业和管理费用 可以精简采购部门的人员 使财政性资金发挥最大的效用 而且由于事权的集中 有助于提高工作效率 有助于形成社会对采购活动的监督 但集中采购实行分批 采购 具有较强的时间性和计划性 有时不利于行政机关开展政务的需要 3 集中采购的政策和程序具有连续性和统一性 加强了采购管理机构对采购的直接 控制 与合同类型 采购方法 采购条件 采购伦理等有关的重要采购政策在采 购部门的各个层次上更容易执行和贯彻 因而提高了采购活动的透明度 防止采 购人员滥用职权 4 集中采购能促进政府采购市场的完善 集中采购有效地抑制 了市场的不正当竞争 在一定程度上矫正市场失灵 引入公开竞争机制 让所有 有资格的供应商不分地区 不分所有者性质 按平等原则展开竞争 打破市场限 制 有利于统一市场的形成 其统一的消费品种和规格也有利于利用政府消费扶 持幼稚产业 相对于集中采购模式 分散采购的主要优点是可以进行快速和直接的沟通 采购手续简单 能在较短的时间内完成 并且仓储管理方便 能够避免因集中采 购可能带来的时间延误 同时 在分散采购领域 采购官员更易接近供应商 能 形成良好的工作关系 并有利于用户妥善解决自己面临的问题 满足自身的具体 需要 但这种直接关系的存在 也为采购官员和供应商之间的合谋 以及各种腐 败行为的滋生提供了便利 另外 由于采购管理机构对采购的直接控制的缺失也 会导致出现缺乏控制的局面 买卖双方都不重视采购部门的采购价值 因此丧失 许多增加采购价值的机会 而且完全的分散采购只是一些即时性的行政活动 在 单位利益的驱使下 有忽略更高层次的组织目标的可能性 因此 在地域辽阔 法制基础薄弱的国家中 实行分散采购模式不利于对政府采购活动的监督 使政 府采购制度流于形式 难以建立起真正的政府采购制度 在这一层意义上 集中 采购模式有利于形成有效的部门监督和社会监督机制 从而使政府采购制度步入 良性发展的轨道 但是在交通不便 地域辽阔的地区 如果一味强调集中采购 则也将有违政府采购的经济有效性目标和效益原则 混合性采购模式通常是将采购政策制定的责任和高价值项目的采购责任集中 控制 而对低价值采购责任则实行分散控制 这种颇为常用的组织形式体现了集 中采购和分散采购之结合 采购权适当统一和适当分离之结合的双重优点 强调 1 1 拄国政府袋瓣方式及冀管理的研究 赞犍 劳务瓣采购投与搜雳较熬遥发分离 溉毒政黪集孛统一粟赡 惫毒单位一 定范围内的自主采购 两种形式互为补充 这种模式不像单纯的集中采购和分散 采购畸轻噫重 藤怒较为均赞 一方驻通过集中采购袋达到节约姿金 防范腐败 调控社会的目标 努一方面叉保留适当的分散采购 戳满足番使用单位的特剐的 紧急的 零星的需求 高价值 高风险的对象由采购部门专业化 技术精湛的采 魏天员搡僚 簸宏鼹层次土计翔霜诵控 有髑于割定秘实施统一静采购政策 实 现政府采购的战略目标i 低价值 低风险的采购是常规作业 由使用单位自行购 买 胃良豫持采购瓣裹活经臻采购速度 困嚣 这是 秘魄较瑾怒瓣采购模式 1 3 3 国内外政府采购的组织模戏 在实黢孛 没霄绝对静集孛采麴或绝辩的分散莱购 一个组织巍淹在多大程 度上实现集中采购和分散采购 没有标准的模式 政府采购集中程度 政府分权 程度 政黪撬掏职筑援关之瓣魏癸羔及不羁戆致投缮缀方式 罄会对致寤采购模 式产生相威的影响 同时 采购实体的目标 文化 资源和管理需求也是政府在 确立采购模式时应恣考惠的因素 从世界各国政府采购酌实践情况来看 政府采购模式经历了由分散到集中再 到分散的发展过程 在政府采购法律制度建搬之初 基于民生的要求而强调形式 纯和程疫繇 由就等致了采购的集中纯 丽髓着对效率豹重撬和对实质正义的追 求 许多国家发现集中采购制度的成本与收靛比不台理 由此引起采购权力的分 数l 镧 簌 鼗器范番来说 采取完全豹集孛骥式或努毂模式熬瓣家多之x 少 绝大 多数国家采取的是混合模式 美国政寿采赙压史悠久 是当今政府采购最发达 完善鹣国家 其政府慕赡 便是采用的混合模式 作为联邦制的国家 避一政治体制特点反映在政府采购制 度上便自成薅个系统 联邦政府采购和州政府采购 自1 9 4 9 举 美国确立集中躲 绶府采购管理体制以来 联捧政府憩务管理溺一直绦籍着为联邦政府豹民用部门 采购的责任 尽管联邦政府总务管理局统一和集中了美国联邦政府各民用部门的 采魏 翟大多数联邦撬毒鸯仍然可缢遴行垂己豹采赡滔韵 这臻采赡逶鬻帮是锋黯 其特殊需簧进行的 在德黧 联邦经济帮受蠹缝一裁定致摩采赡方嚣蛇法律秘政策 舞 馥零编制 预算草案 议会审议通过后 德国实行的是集中与分散相结合的采购方式 采购 任务较多 采购量较大的三个部门 联邦内务部 国防部和海关 实行的是 集中采购 并设有专门的采购局 萁它部门独立分散采赌1 2 韩国予1 9 9 5 年开始全面推行政府物资的比较集中的采购制度 中央政府专门 谩悫采赌部门 采鹣供痘厅 满这搿 先采麴撬行税构 懿醚含政府蒜颈经济谤 划 提高行政效率 消除咀往各机荚自行采购的种种浪费 而后又进一步立法加 颐士学位论空 强供应厅的组织功能 建立和完善了集中采购制度和供应制度 规定商品采购超 过5 0 0 0 万韩元 中央部门2 0 亿韩元以上和地方1 0 0 亿韩元以上的采购项目由采 购厅负责集中进行 其他项目则可自行采购 韩国近4 0 年来推行集中招标采购的 结果表明 国家除了经济上取得了巨大的收益 财政支出方面获得可观的节省外 更重要的是