（法学理论专业论文）和谐社会视野下的责任政府研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 随着人类社会的发展和进步，我们所面临的社会公共问题和公共需要越来越多， 政府承担的责任也越来越重，建设一个负责任和有能力的政府，已经成为当今世界各 国的共同要求。2 0 世纪8 0 年代以来，我国政府一直集中力量进行经济建设，取得了 举世瞩目的成就。但近年来社会内部的利益冲突也凸显出来，比如贫困阶层与弱势人 群利益有待保护，比如两极分化及不同程度的社会矛盾在干扰社会稳定的同时也威胁 着社会发展；比如公众日益增长的公共品需求与政府提供的公共产品不足之间的矛 盾；等等。为了避免可能出现的经济社会问题，巩固改革开放的成果，党的十六届四 中全会提出构建“社会主义和谐社会”和谐社会是科学发展观的落实和体现。从发 达国家的发展经验看，一个国家由传统社会转入现代社会阶段过程中，不同社会群体 的利益冲突不仅表现为数量增多，而且复杂性加大，处理这些问题需要诚信、有责任， 高效能的政府。政府作为国家行政管理和公共事业建设中的中流砥柱，主导着国家政 治建设的大方向，把握经济社会发展的命脉，政府建设与管理的好坏直接关系到一个 地区乃至整个国家的发展状况。我国正处于全面建设小康社会的关键时期，政治、经 济、文化的建设必须在政府的宏观指导下有序的进行，构建和谐社会的总体构想能否 实现，从某种意义上讲，关键要看政府履行职责的程度能否达到。我们国家一直以来 重视政府的责任和能力建设问题，并取得了很大的进步，但构建社会主义和谐社会是 一重大战略任务，显然，我国责任政府的建设与此要求相比还有明显的差距，笔者力 求从理论与实践的结合上认真探讨和研究构建社会主义和谐社会视角下的我国政府 责任和能力建设问题，以期对我国行政现代化建设有所启示 本文共分四部分：责任政府概述、构建和谐社会需要责任政府、目前我国责任政 府现状及存在的问题、完善责任政府建设，构建和谐社会的对策思考。首先介绍了责 任政府的产生及其内涵，分析了责任政府建设的意义；然后阐述了为什么要建设和谐 社会，其对政府的要求，提出构建和谐社会需要责任政府：在此基础上探讨了目前我 国责任政府现状及存在的五个问题：新旧体制同时并存影响了政府责任制度的建立， 政府责任制度生长发育的法治意识淡薄、政府与社会互动的渠道不够畅通、政府职能 转变的滞后造成政府责任弱化和虚化、政府责任与能力建设与构建和谐社会还有相当 山东大学硕士学位论文 差距；最后提出从三个大方面完善责任政府建设，构建和谐社会：完善责任政府的法 律责任设定原则、完善责任政府的责任机制、完善我国责任政府制度建设。 关键词：责任政府；存在问题；完善措施 2 猫移川哟 坐奎奎兰堡主堂堡丝苎 伽b e 删i z c d d 印e i l d s 伽h o w 龇hm cg o v 咖n 饥t h a s d 雠i t sp a n o i l r c o u 唧l l a s b c 髓裔v e nt o o 觚曲锄p h a s i s 蕾0t h ed e v e i o p m c 瞰o ft h eg 。帆锄姗t 曩l 螂p o 璐i b i l i t y 缸d 矗b i l j 够t h o u g h “h 鹪a l 】c e j 童d y m a d e 删舛。星帮s ，衙i t i s a m a i 甜蛐劬画c t a s l 【t ob l m d a s o c i a l i s th a 加1 0 n i o 璐c i e 哆，c o m p 锄e dw 陆t b ea b o v e q l l i l 嘲m ，o 眦他s p o 璐i b l e g o w 删珊舡ts i i nh a sal o 唱d i s 咖啪t og o b ym e a o f c o m l ，i n i n gt h r y 诵t l lp r a c t i ， t h ew r i t e ro f t h et h c s i s 懿i d 朗v o 岱t 0d 0a 坞呲h t h e 出e l q 脚e n to f 坩掣瞄n m e m s 他叩s i b i l 时雒da b n 时i nas o c i a l i s th a r n l o n i o 璐s i e i y 谢t h 懿p 洲i o f c n j i g h t 删t o t h e 咖d e i 溅o f 呲g o 、伽酬a d | n i n i s n 诵吼 t l 艟t h 器i si sd i v i d e d 证t of b mp a n s ：鲫哪m 触i 盟埔o no fa 他叩豳b l e 掣姗醐衄n m t ；a 砖叩恤s i b i e 掣v 露m n 伽t 一旭q t 凼锄e n to fb i l i 呱& h 王哪咖i o 鸿s o c i e t y ；t h ep 坞辩n t s i l 她i t i 锄da d s t i n gp 蕈o b l 锄o fo l ug o v 锄m e ma n d 伽眦部1 p i 觚o no nt b em 翎s u r 嚣 蜘t o 脚l r 呲t b e 啪o f a 删i eg o v 删a n d t o 槭i d a 缸妇 c i e 哆- p a r to l 坼i n 岫) d l 站嚣m eo r i g i no f a 豫s p 吲b l e 鄂i v i 锄衄1 伽瞳锄di 乜m 删伽，a i d a 1 1 a l y 嬲m es i g l l i 行c a n o eo f 韶t a b l i s h i n ga 他s p 伽s i b kg o w 舶姗e 咄t h ，p a r t 咖 e l a b o r a l c sw l 哆ak 咀删邮s o c i e i ym u 髓b eb i l i l t 锄di 忸q l l i l 髓n c n tt ol h eg ( 1 v d m n 锄t 觚dp i 吐sf o ，a f dl h ei d 翰m 缸a s p c 璐i b l eg o v 锄m e n ti s 璀：e d e d mb i l i l d i n ga h 蛐蛐i o 峭s o c i 哆p a nt l l 觥d i u s s 船t h cp l 嘲l ls i n 删【i o na n d6 v e 蜘s 血喀班曲l 锄so f o g o w 婀i m e m ：m e e x i s t e n o eo fo l d 锄dn e ws y s t c m 甜l b c 协也c 删缸i l c t i o no fo 诹 g ( i v i 加m 瑚【伽唧璐i b i l i t ys y s 把m ；i n d i 丘毫瑚tl c g a ls c n 枷t e d 丘d mo 盯i n l p e 商融 9 0 v a 咖蝴1 t a lr e s p o 璐i b i l 时咖；n 地 c h 锄谳o f 曲硼i i i c a l i b c t 咖。诹 g o 、删a n d 位酗啊耐t 删1 b el a go f 雠咖幽咖t h e g ( v 啪m 舳tf h n c t i o 璐w e a l 【e 璐缸dr e d u c 船t h e 佗s p s i b i l i t yo f l h cg o w 釉m c m ；l l i e 陀i sa c o i d e f a b i e 脚b t 蚋v e t h e 出删o i ，n i e mo ft h eg o w 删m e n t a ir e 卵o m i b i l i t ) r 锄dt h e b u i l d i n go fak 哪删。璐s o c i 呵；p a r tf o l ui l l m 缸珊嚣t t i 砒t h r s t e p s 锄b e 协k e nt o i m p v et h cc 0 哪棚j c l 的 im p v et h cc 0 哪棚j c l 的no f a s p o 蝤i b l e 霉d v e m m e n t 舭d t ob i l i l da h 覃恤o n i o 嶙s o c i e t y ：i m 芦捌l l gt l l e p 凼c i p l 船s e t 醣a f懿po璐ible部唰现lm髓t l o t a k c 阳印岫s i b i l i l y f o rj t sp p l e ；i m p f o v i i 喀t h e r e s 舯他i b i l 时m i i a n i 湖o f a 崩p 0 砸i b l eg o 岫m n e n t ；i i n p r o v i 雌th e c o n s 1 站t i o no f a 崩p o n s i b i cg o v e 删姗t i no 叫c o 毗晦ke y words：thc托sponsibie govc砌entpfoblemimpvi|19m龆sum 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：塑盗日期：2 1 盟：! ! ：丝 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：旌参导师签名。i ：) 塑立! 1 日期：坦2 ：! ! ：堡 山东大学硕士学位论文 国责任政府的建设与此要求相比还有明显的差距，有必要从理论与实践的结合上认真 探讨和研究构建社会主义和谐社会视角下的我国政府责任和能力建设问题 2 山东大学硬士学位论文 1 、责任是政府应承担的社会义务，具有法律规定性特征权力和义务永远是对 应的，责任政府对义务的承担是以人民的授权为前提；人民赋予责任政府权力的同时， 也要求其承担相应的责任随着现代社会复杂性加大、行政权力也在不断扩张，与此 相对应，政府承担的责任也更大。这时的责任政府建设必须有能力控制权力的任意扩 张，能使承担的责任与拥有的权力成正比例的发展，能够避免权力增大情况下责任不 到位带来的较多失职行为。因此，赋予政府公共管理权力与要求政府承担行政责任的 过程，就是法律、法规对其加以规范和约束的过程，具有明显的法律规定性特征；各 级政府及其行政官员的职、权、责，都由法律加以规范，其内容由国家、政府和行政 机构的性质、任务、政策，法规以及行政道德原则所规定。o 2 、政府与人民之间的基本关系决定责任政府的本质现代民主政治理论认为人 民主权，国家权力是人民赋予的。人民是国家的主人，但不方便直接行使权利，所以 现代决大多数国家采用代议民主形式，即人民通过代议机关实现行使当家作主的权 利由广大民众选出代表者、代理者作为国家权力行使者来管理国家、管理社会的公 共事务在这种政体中，人民和政府之问是一种委托与被委托关系，政府作为受托人， 在行使权力过程中必须对作为委托人的人民负责这种责任关系决定政府执政为民， 体现在两个方面：一是政府接受人民的委托，政府要作为一个整体对人民负责；二是 政府由众多公务人员组成，政府中的工职人员要对政府负责。人民与政府在这样一种 委托与被委托的关系中，要使政府及公务员对人民负责，就需要一系列制度构架。童 3 、责任政府是对人民负责的有效的制度安捧。所谓责任政府并不是一种意志表 示，而是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政治责任制度o 。人民是 国家主权的拥有者，政府是国家管理权的行使者，国家主权是一种所有权性质的权力， 而国家管理权是一种经营管理性质的权力；人民所拥有的主权是至高无上的，国家管 理权是从前一种权力委托中派生的，受前一种权力的制约。责任政府就是政府实践中 探寻到的一种能够使政府对人民负责的有效的制度安捧。”o 。这种制度安捧体现在两 个层面：“其一，在国家结构治理层面，保证政府对人民负责。现代民主制通常有两 种形式：一是强调民意机关对政府的控制、司法机关对政府的监督；二是运用直接民 主方式使人民在对政府授权中强化政府责任意识。这样就便于政府在行使管理权的过 毋参见景云祥：。责任政府建立的基本要件及现实路径”，载中国知网，t n i p 抛 n v w c n “f 蛾 。参见景云祥：。责任政府建。= 的基本要件及现实路径”蓑中国知罔h n p ；f n w 伽崎i 融 。三e 邦佐桑玉成：。论责任政府，载解放h 报2 3 0 5 1 3 嘹云样，。责任政府建立的基奉要件发现实路径”载中国知罔，i 蚺i ， 啊a 函n d 7 山东大学硕士学位论文 观念有凝聚力。所倡导的主流文化的价值观念、道德观念能够被大多数社会成员所认 同，制定的各种规范也能被广大社会成员所遵循，在精神上、文化上有较大的共融性 和一致性。三是不同利益群体的利益需要能得到满足。四是社会成员具有流动的途径。 社会中不存在群体性排斥的制度，普通的社会成员也具有流动的权利和自由。回 改革开放以来的2 0 多年，是我国社会经济发展最快的时期，也是人民群众得实 惠最多的时期。当前，中国人均g d p 已经超过了1 0 0 0 美元。根据发达资本主义国家 的经验，人均g d p 在l o 美元到3 0 美元这一时期，是社会矛盾凸现期、社会最 不稳定期在这样一个阶段，妥善解决各种社会矛盾，具有十分重大的意义。能否顺 利地度过这一时期，至关重要。由中国社会科学院社会学研究所组织研究并出版的 2 5 年中国社会蓝皮书 也指出：未来几年经济将继续高速增长；入世保护过渡 到限期，垄断行业改革到关键点；农民市民化的城市化进程将迸一步加快；老龄化问 题已经出现；劳动关系的紧张会造成普通劳动力供给虚假短缺；子女教育费用将对家 庭消费倾向产生重大影响；代际之间的价值观念将显示出更大的差异；同时，人均资 源短缺和生态环境恶化也不容忽视。曾因此，顺利度过这一对期，社会就会步入一个 良性运行和健康发展的道路。否则，可能会出现人均g d p 虽然不低，但是失业率却 居高不下、贫富差距过于悬殊，社会动荡不安的局面。 冲突与和谐的并存是人类社会的基本特征，并贯穿人类社会的始终。现阶段，我 国的经济建设与社会发展都取得了举世瞩目的成就，人均g d p 超过了l 0 0 0 美元，建 成了初步的小康社会，各项事业呈现出蓬勃发展的势头。但随着社会主义各项改革的 进一步深化，原来潜藏在社会中的矛盾也逐步显露出来，加上新时期各种矛盾和冲突 的日积月累，我国社会进入了。矛盾凸显期”，各种利益关系错综复杂圆面对着机遇 与挑战的并存，党中央审时度势地提出了构建和谐社会的战略目标，而政府在构建和 谐社会当中起主导性作用，在这种背景条件下如何完善责任政府建设、构建和谐社会 也成为一个现实和长远的目标 ( ：) 构建和谐社会对政府的要求 什么是和谐社会，从理论层面上理解，和谐社会是社会各个阶层和睦相处，社会 各阶层成员各尽所能，使人民的聪明才智得到全面发挥；是经济社会协调发展的社会， 是人与人、人与自然协调发展的社会建设和谐社会需要国家机关和各种社会组织、 峰冕羹小勇，。和谐社会霄景下的责任政府 t 行政与法2 帅6 年第l 期 o 参晃樊小勇：。和谐社会背景下的责任政府- ，t 行致与法 ，2 0 惦年第0 期 。参兄# 洪t 。浅折政府在构建和谐社会中的作用一t 皖西学院学报1 年第6 期 i i 山东大学硕士学位论文 全体社会成员的积极参与。但在构建和谐社会的过程中，国家机关发挥的作用最大。 这是因为：国家机关合理的定位可以加快和谐社会的建设，若国家机关定位一旦不合 理，将会对构建和谐社会带来许多负面影响。比如在构建和谐社会的过程中，人和自 然的和谐、人和社会的和谐，都体现在公共治理是否和谐上来。政府对公共治理的错 位、缺位和不到位将直接影响着整个和谐社会的构建。国家机关的公共政策及其他制 度是否和谐，在很大程度上也直接影响着人与自然、人与社会的和谐。而在国家机关 中，作为行政机关的政府对于建设和谐社会更为重要。政府在国家政治生活中的主导 地位，决定了政府在建设和谐社会中起着非常重要的作用，其责任重于其他社会主体。 首先，作为党的政策执行机构的国家行政机关职权最广、机构最多，工作人员最众多， 与公民关系最密切，与公民接触最多，因此对经济和社会发展影响最大。其次，国家 所颁布的法律法规，百分之八十都要由行政机关去执行。行政机关执行法律的总体状 况直接关系到社会和谐的程度。o 很显然，政府在建设和谐社会中处于重要地位，那 么针对我们国家实情，和谐社会状态下政府标准是什么? 1 、机构和人员精简 政府机关的经费来源于国家税收，政府机关人员越多，财政开支中的“人头费” 越高，人民的负担也越重。所以和谐社会中的政府要求是精简的政府而我国目前官 民比例过高，其中主要的原因在于政府机关。据权威人士估计，我国仅县和县以下由 农民养活的党政干部目前高达1 3 1 6 2 万人；当今吃财政饭的总人数己高达4 5 7 2 万人； 另外，还有5 0 0 万人仰赖于政府赐予的权利实行自收自支。一个社会行政成本与民众 负担的高低，可以从财政供养的公共事务管理人员人数与相应辖区总人口数之比，即 所谓。官民比例”得到比较有效的反映。我国历史上的官民比例为：西汉时为l ：7 9 4 5 ， 唐高宗时为1 ：3 9 2 7 ，元成宗时为i ：2 6 1 3 ，清康熙时为l ：9 l l ，新中国成立之初为 l j2 舛到了1 9 7 8 年我国。官民比例”则变为l ：4 8 ，到1 9 9 9 年则更下降为l ：3 0 人o 建国以来，我们的政府机构改革已经进行了7 次。历次机构改革的目标都是精 简机构和人员。最后的结局却是越减越多，走向另一个机构和人员的膨胀构建和谐 社会，致府应该承担责任，努力减轻人民的负担因此。行政机关人员的编制应当进 行严格控制，原则是总数逐年减少或持平，不能增加，由全国人民代表大会控制总数 2 、政府权力公正纛洁 。参见续晓梅。政府在建设和谐社会中的责任。，囊行政与法2 0 晒年第7 期 。参见续晓梅t 。政府在建设和谐社会中的责任。藏行政与法 ，2 0 年第7 期 2 山东大学硕士学位论文 励创新、强化监督等举措来提高其形象。中共十六届三中全会指出，要加快行政管理 体制改革，“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”强调 了提高政府效率的重要性。现代市场经济条件下，提高政府效率，用政府行政资源及 时弥补市场配置资源的不足，是现代政府行政的重点，也是构建和谐社会的需要。从 某种意义上说，政府的工作效率、行为方式等软件条件构成的所谓政府工作成本，是 决定一个地区发展水平高低的重要因素。政府管理效率决定着社会运行效率，政府改 革的重要成果是全社会效率的提高。我国政府各个部门之间由于机构臃肿，人浮于事， 部门与部门之间职权划不清，遇到有利的事情大家都来抢着傲，遇到要承担责任了便 纷纷躲避。因而提高政府部门行政效率是促进社会发展，建设和谐社会的必然途径。 ( 三) 责任政府在构建和谐社会中起主导作用 构建和谐社会是一项庞大的社会系统工程，统筹经济、政治、文化与社会协调 发展，是政府的责任，这种责任不是一般意义上的，而是说政府应该在构建和谐社会 进程中发挥主导作用。社会和谐不可能自发实现，政府的政治干预和积极建设作用是 建设和谐社会的基本手段和保障。建设责任政府，可以为构建和谐社会保驾护航。责 任政府无论从其内涵还是功能上，在构建和谐社会当中都起着关键作用。这是因为： l 、责任政府是对公民承担明确责任的政府 在现代法治国家。行政权的行使主体虽然是政府，但行政权的所有者是人民，政 府只是接受人民的委托行使国家行政权，因而必须对公民承担责任。它要求政府必须 回应社会和民众的基本要求并积极采取各种行政行为加以满足，政府必须积极地履行 其社会义务和职责，必须承担政治的、道德的、法律上的相应责任政府也必须接受 来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。“迟来的正义为非正义”，责任追究如果 不及时则会增加人们对于政府公共权力的不信任感。会对政府公共权力产生抵触情 绪，不利于社会的和谐与稳定政府作为责任政府，意味着政府及其公务员应承担相 应的道德责任，既关爱公民，诚信守约。反贪倡廉，自律改过，无私奉献，公平行政； 政治责任，即政府及其公务员的行为必须符合人民的根本利益，政府政策的制定与制 度的安捧必须符合人民的意志与公共利益；行政责任，即政府各级部门及公务员应认 真履行其行政责任与义务，在法定的权限内行使行政权力，不越权行事，不滥用权力； 法律责任，即政府与公务员在行政过程中遵纪守法。依法行政o 可见。责任政府是 。参见续晓梅t 。政府在建设和谐社会中的责任”虢行政与法 ，枷5 年第7 期 。参见何颗。政府与和谐社会的构建”，羹新视野 。2 6 年第4 期 1 4 山东大学硕士学位论文 切实承担起对人民的责任责任政府具有诚信之特征，表现为：一是政府及其成员不 仅依法作出职务行为，而且采取有效措旋使职务行为的内容得以实现；二是政府在没 有法定职责的情况下，一旦作出某种承诺，就履行其诺言，不出尔反尔；三是政府实 行政务公开，接受监督。政府是构建和谐社会的主体，构建和谐社会是一系统工程， 需要政府提高自身素质与能力，政府形象至关重要。高效、廉洁、诚信是现代责任政 府的品质，是构建和谐社会的需要 。参见何士青馀进。责任政府与政治文明t 国家行政学院学报 加“年第2 期 晡 山东大学硕士学位论文 三、目前我国责任政府现状及存在的问题 ( 一) 我国责任政府的现状 1 、我国责任政府之责任来源 责任政府中的责任，来源于。主权在民”的民主制度和民主理念。“主权在民” 是指一切国家权力属于人民，但现实情况是让人民都必须来直接行使他们应该拥有的 国家权力，这在操作层面上是不可能的。法国启蒙思想家卢梭在其代表作社会契约 论一书中就说过：就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有 过，而且永远也不会有。我们不能想像人民无休无止地开大会来讨论公共事务” o 于是，人民按照自己的意志，选举产生能够代表人民意志的国家权力机关来完成管 理国家、管理社会的公共事务。政府就是人民选举产生的一个行使国家行政管理职能 的执行机关。人民将自己拥有的国家权力委托给政府去行使作为受托人，政府接受 人民的委托，行使管理社会公共事务的权力。政府在行使权力的过程中，必须对作为 委托人的人民负责，成为一个对人民负责任的政府。作为现代民主政治的基本理念， 责任政府要求政府履行积极责任，即为民谋利、回应社会和民众的要求并加以满足、 积极地履行其对社会和公民的义务和职责，要求政府履行消极责任，即政府在违法失 职、不当行为时应该承担不利后果。 我国是人民民主专政的社会主义国家，我国的宪法明确规定，“中华人民共和国 的一切权力属于人民”，这表明，我国的政府理所当然地是责任政府。政府接受人民 的委托执掌社会公共权力，作为权力之本源的人民按照法定程序( 主要是通过人民代 表大会) ，可以通过进行询问、质询并要求其作出解释或答复等形式，对政府及其官 员行使权力的行为，直接或间接地进行监督；可以对政府及其官员的严重失职行为进 行追究，包括罢免其职务或通过司法途径追究其法律责任，使之承担在其行使权力过 程中所产生的不当行为或不利后果的直接或间接责任，等等。我国现行宪法的有关规 定，也体现了责任政府的基本精神。根据宪法，我国的中央人民政府以及地方各级人 民政府，均由同级人民代表大会产生并向其报告工作。同时宪法还对有关质询制度做 出了规定。如宪法第七十三条规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会期间， 全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的 。i 法l 卢梭，社会契约论 译者；其林，商务印书馆1 9 救年版第蠲页 1 7 山东大学硕士学位论文 切国家机关和国家行政人员都必须依靠人民的支持，经常保持同人民群众的密切联 系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是宪法明确规 定政府对人民代表大会负责的政治责任。在我国人大制度中。规定对政府的政治监督 制度。如质询、辞职、罢免等，只是这些规定尚不完善另一方面，政府还要向执政 党中国共产党负责。在我国，中国共产党是执政党，是社会主义建设事业的核心， 决定了我国政府要接受党委机关的领导并对其负责。o ( 2 ) 、政府的法律责任 政府的法律责任一般称为政府的行政法律责任。我国政府的法律责任包括两种情 况：一是政府内部行政责任。即政府除了要对人民和执政党承担政治责任外，还要承 担政府责任。体现为下级行政人员要对上级领导负责，同时，因为行政人员承担行政 责任并不是一个单纯向上过程，上级行政领导也必须对下级负责。另外，上级也必须 对下级职务的任免和升降等负责，如用人失察的情况下也要承担相当的行政责任。二 是政府外部的行政责任。即政府及其公务员应对其履行职务的效率，效益和效果负责 责任政府的实质意义在于运用宪法、法律和法规明确政府的职责，以责任约束权力。 因为，国家行政机关是国家行政职能的组织载体，享有广泛的行政职权，这种行政职 权具有管理领域广、能动性强、自由裁量权大等特点，是最容易违法或滥用的一种权 力。如果行政机关及其公务员违法行使行政职权或者不依法履行行政职责，将对国家 和社会造成危害，因此，必须对由此产生的法律后果承担责任。 “我国政府的法律责任意味着政府及其工作人员违法行使职权时，必须承担相应 的法律后果。当政府及其工作人员在行使权力的过程中侵害人民的合法权益时，人民 有权利起诉；司法机关在审查政府的行政行为时，对于政府及其工作人员的违法行政 行为，必须依法撤销、变更、确认违法，责令重作；公务员违法失职、滥用职权、贪 污腐败等行为必须受到行政的或法律的追究；政府及其工作人员的行为侵害了公民、 法人或其他组织的合法权益，应像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任。”。只有当政 府机关及其公务人员对其不当或违法行为承担责任时，政府的法律责任才能得到保 证。 ( 3 ) 、政府的道德责任 道德责任是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承 。参见汪俊英：。责任政府与政府责任。，载中国知同 ，地础纽酆虹吐i 盥 嘧俊荚：。责任政府与政府责任”，载中国知罔 ，蛐弛幽蛙幽删b 盛 山东大学硕士学位论文 担道义上的责任，也就是说政府及其公务员的行为必须符合社会的基本道德规范，不 仅不得违反社会道德和职业道德，而且还有义务引导一种良好的道德风范。西方发达 国家的行政实务者与理论家认为，行政机关与行政人员的行政行为如果不能符合社会 所要求的道德标准，就会失去统治的正当性。政府的道德责任，不仅是说政府要正确 地做事，而且要求政府要做正确的事情，即做促使社会变得更美好的事情，而不做有 损社会的事情。我国政府道德法制建设已经起步i 党政领导干部选拔任用工作条例 ( 2 0 0 2 年7 月) 、党政领导干部辞职暂行规定( 2 0 0 4 年4 月) 、公务员法等法律、 法规的颁布，使政府的道德责任制度化。“以德治国”、“八荣八耻”的提出要求政府 机关工作人员执行公务须符合公众利益和国家利益，真正服务于公民与社会，表现出 高标准的清廉、真诚、热情，负责、敬业、正直、刚毅等品质；要求公务员个人不能 运用不正当的方式在执行职务时获取利益；真正关爱公民，与公民之间建立信任关系。 ( 二) 、我国责任政府建设中存在的突出问题 1 、新旧体制同时作用影响政府责任制度的建立。我国的改革开放是一个旧体制 和新体制彼消此长的渐进过程在这一过程中，必然会出现两种体制都在发挥作用， 又都不能有效发挥作用的现象。具体表现为：一方面，旧体制的权力格局和体系虽被 打破，但其运转的巨大惯性不时推动着我国社会转型中的经济、政治和文化对旧体制 产生“路径依赖”；另一方面，新体制的权力格局和体系正在形成，但还比较脆弱， 很不完善。新旧体制这种共生共存、同时运转、共同作用的局面，既产生很大的摩擦 冲突，又会在政府权力运行和责任设定上造成空隙，使政治、经济和社会生活呈现出 暂时和局部的管理无序状态。毫无疑问，这种权力和责任真空现象是十分有害的。如 不迅速扭转，则既可能导致旧体制的复归，形成新的集权，又可能造成新体制的夭折， 产生严重的腐败，还可能导致无政府主义泛滥，社会黑暗、邪恶或落后势力丛生，引 发社会动荡。o 2 、政府责任制度生长发育的法治意识淡薄。总的来说，我国政府官员整体素质 逐步增强，有比较好的民主意识和法治意识。然而，由于传统政治文化观念的影响， 一些政府官员至今仍保留着封建残余思想，缺乏责任意识。一些行政机关工作人员视 自己为具有特殊地位的人物，把权力看作自己手中特殊的工具，高高在上，以己为尊， 甚至以权谋私、擅权弄政，完全没有向人民负责的观念。公务员队伍良莠不齐，一些 公务员政治、文化素质较差，他们头脑中没有平等的民主意识，基层甚至存在文盲执 。参见王和平t “责任政府建设若干问题探讨 载学习论坛，2 6 年第4 期 2 0 山东大学磺士学位论文 法的典型案例而公民权利意识淡薄，缺乏对政府公共决策干预和监督的主动性，一 些老百姓也还没有摆脱。民不与官争气。多一事不如少一事的”的心态。对政府过分 依赖、过分信任、即使自己的合法权益受到不当行政行为的侵害也不敢声张，公民的 权利观念不强，不能形成一种社会力量，自下而上地推动政府做出相应的改革。 3 、政府与社会互动的渠道不够畅通责任政府的实现不仅仅依靠政府自身的建 设，公众的推进起很大的作用公民参与和责任政府建设之问具有内在的互动关系 公民积极地政治参与，对政府行为的关注和监督，对于政府形成责任观念是非常重要 的。如果公民对政府行为采取漠然的态度。不积极表达自己的意愿，不对政府豹不当 或违法行为进行谴责、批评和监督，政府对公民的意愿和要求也会漠然视之建立责 任政府不仅是政府官员的职责，也是民主政治下每个公民的愿望和义务公民参与政 府决策管理，必然依赖一些必要的途径由于目前我唇政治生活中尚未建立完备的金 民参与途径，对公民的知情权和话语权尊重的不够，在一定程度上影响了公民参政议 政的热情，也限制了公民对政府权力的监督o 公众参与和监督的不足使得政府负责 的外部压力不够，不和于责任政府的刨建。 4 政府职能转变的滞后造成政府责任弱化和虚化。我国的经济体制改革在总体 上是一种政府推进型改革，大量的改革举措主要依靠行政权力来推动很长一段b 亍闻 以来，发展经济成为各级政府的追求日标各级地方政府在以经济增长为中心的片面 发展观的指导下，过多地追求g d p 的增长，不迢余力地发展地方经济，成为“经济建设 型”致府在实践中造成一系列闯题：一是政府长期主导经济发展，削弱了企业、市 场和衽会的自主发展能力；二是忽视了社会公共事业与公共服务的投入。把一些本该 由政府承担的公共产品和公共服务不恰当地推向市场和社会，使社会风险日渐增大 尤其是社会结构的调整落后于经济结构的调整，使我国教育、科技、文化、医疗卫生i 环境保护等社会公共事业的发展严重滞后于经济的发展。造成了社会发展与经济发晨 的严重失衡，包括产业结构的不平衡，地区间及城乡问的不平衡，贫富之问的不平衡、 经济发展与生态环境之间的不平衡，等等o 经济社会颁域暴露出的这些闯题，凸现 了政府职能转变的滞后以及由此导致的政府责任的弱化和虚化问题 5 、政府责任与能力建设与构建和谐社会还宥相当差距有学者撰文指出 是政府职能有待改变当前，我国政府自身改革和职能转变相对潦后行政窜 。参冕吴戚赡。构建责任政府的理论思考 羹l 湖t 社会拜擘狮年簟l 一 童参见司坤；。嚣化政府职能转变是建设和谐社禽关链曩翻嘲秘科酾嘲静 誓 艄年第期 山东大学硕士学位论文 批事项仍然过多，社会管理和公共服务职能比较薄弱一些部门之间职责不清、协调 不力，管理方式落后，办事效率不高 二是依法行政有待提高。政府工作人员依法行政观念不强，工作效率低，作风不 扎实，一些行业和部门还存在不正之风，发展环境亟需进一步改善，一些领导干部不 能严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，无法切实保障人民群众的合法权益， 无法做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究 三是政风有待扭转形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出 一些领导干部为达到自己的政治目的，大搞劳民伤财的达标丹级、。形象工程”和。政 绩工程，；把对上级负责和对群众负责对立起来 四是腐败亟需惩治当前，我国惩治腐败取得了可喜成绩，但腐败现象在一些地 方、部门和单位仍然比较严重。由于某种原因政府部门的权利缺乏有效的制约，经济 实体在同政府打交道关系密切的过程中，想追求效率则必需要付出昂贵的代价 五是宏观调控有待加强。我国农业基础薄弱状况没有明显改变，保持粮食增产和 农民增收的难度增加；固定资产投资过热还有可能反弹：煤电油仍然相当紧张l 物价 上涨的压力较大，基尼系数过高各项宏观调控措旌的贯彻和落实仍有不足之处。需要国家和地方政府高度关注 六是群众利益问题突出。就业压力巨大，社会保障制度不完警；投资率持续偏高， 消费率偏低；贫富差距扩大化及贫富阶层之间的冲突；教育投入不足、教育机会不公等等；环境污染严重，等 七是其他不和谐现象。政府职能的实现过程缺乏透明度和制度性监督与约束，政 府角色“越位”，。错位”、。缺位和。不到位现象还较为普遍；条块分割、行业垄 断、部门壁垒、职能重叠现象还比较突出，政企不分，市场的公平、公正、公开度还 不高。地方黔主义现象仍较突出，生产要素市场化配置程度不高。o 。争霹翰茸蕾- r 吲谤秘舒酾嘲秘珀9 9 瞎t 锕窝灏耘驰啦幽豳吐瞳细昏 蛩 山东大学硕士学位论文 四、完善责任政府建设，构建和谐社会的对策思考 ( 一) 完善责任政府的法律责任设定原则 “作为一种制度安捧，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制，这种 控制机制既包括内部的，也包括外部的。内部的政府责任机制或形式( 砷舶1 a l 矗m 璐 o fa d m j n i s 缸娟v e 豫i p o n s i b i l 时) 至少包括职业主义的作用、代表性的重要性及其伦理 道德的考虑。外部责任机制( 懿t e r 】n a lm e c h 觚i s mo f 豫；p o n s i ：b i l 时) 在现代政府体系中， 至少包括组织的或监督的义务，行政控制、立法监督以及司法争议的解决。”国早在美 国宪法制定时，詹姆斯麦迪逊就有这样一段名言：如果人人都是天使，那么就不需 要政府。如果政府是天使，就无需对政府实行内部和外部控制而在构建一个由人来 统治人的政府时，最大困难就在于，你必须首先让政府有能力控制要它统治的人，其 二次是强迫政府控制自己。o 政府责任有外部责任和内部责任，但不论是外部责任机 制还是内部责任机制的实现，前提都是以法律法规为依据，都必须通过法律法规明确 规定各级政府的责任义务，有些是以宪法的形式来明确规定。 。法律责任的设定服从于法律追求的基本价值目标一正义和程序。程序，是法 追求的形式价值目标；正义，是法追求的实质价值目标，包括安全、自由、平等、效 率这四大主要价值。这种价值需要人们的自觉遵从，但更需要法律创设来保证，需要 国家作后盾，依靠国家的强制力来实现政府作为公民和代议机关授权，委托实施公 共行政权力、保证法的价值目标实现的至关重要的公共机关，承担着极其重要的法律 责任和法律义务。” 构建和谐社会中，有许多相互冲突的利益需要调整，公共福利也 必须加以保护。政府承担着更多的责任与义务。然而，我们也必须清醒地认识到政府 直接采取行动进行管理的某些危险“为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权 就必须受到合理的限制。”o 不受监督和限制的权力是危险的，必须通过法律、法规或 行政规则的创设，设定政府的法律责任和义务，而这一切必须遵循正义和程序的原则。 一个和谐发展的社会不仅注重社会效率，更要求社会公平与正义在我国现阶段，由 于收入分配不公所形成的贫富差距的不断扩大问题，改革成果由全体人民共享问题， 。张成福；。责任攻府论，霞中国人民大擘学报 2 0 年第2 期 o 参见博思嚼，中国依法行政的理论与实践，中国检察出版杜，2 0 年版，第卜- 2 页 。唐国韩。责任政府的责任设定原列”，载湖南商学院学报 ，加年第2 期 咆博壁海戢；法理学l 法律哲学与法律方法 ，译者一邓正来。中国政法大学出版社。1 9 盼年版撕尹呻7 0 页 2 ， 山东大学硕士学位论文 已成为影响社会和谐的现实问题。因此，如何回应社会上呼吁公平的要求，在施政时 如何坚持公正的原则，维护社会的公平是政府的首要责任。要实现正义和程序原则， 还需要更具体的原则。 1 、政府责任法定原则在很大程度上，政府责任的设定取决于统治阶级的意志 和对社会管理模式的选择。过去我国实行计划经济体制，政府权力集中，包揽一切， 几乎所有的经济活动都是由政府实行集中指令性分配调整，政府可以说负有无穷大的 责任，这种责任通过法律和政策得到确认。1 9 7 8 年实行改革开放以后，我国实行市 场经济体制，政府责任范围逐步缩小，由包揽一切到有所为和有所不为，所谓有所为 指市场经济无法保证的社会“公共产品”( 国家安全、社会秩序、社会治安、国民教 育、社会福利、社会救济、公益事业、环境保护、市政建设等) 的需要，市场经济保 障不了的社会的公正平等、市场经济克服不了它自身所导致的某些消极后果、市场经 济保证不了社会经济稳定、健康发展等方面。所谓有所不为，指相对于公共领域的私 人领域( 不涉及他人或社会利益的个人行为领域) 和微观经济实体的行为( 如企业等 经济组织运行) 毋。但是这种作为与不作为必须由法律予以明确规定。法律明确政府 的责任范围，有助于政府切实负起责任；有助于明确政府行政权力的行使边境，解决 过去政府行政权力对社会直接干预过多、行为失范等问题。通过责任法定原则，防止 政府越权或违法滥用职权，防止政府工作人员以权谋私等伤害人民利益的腐败行为， 有利于国家和社会的稳定及构建和谐社会。 2 、政府严格责任过错原则。政府承担责任要以违反法律义务过错为前提，要在 法律规定的范围内承担责任。这种责任不仅包括要承担直接的作为过错，还包括承担 不作为形成的过错，即政府在其法定职责范围内因其不作为承担责任。根据政府行使 公共权力这一特征，政府严格责任有三个层面：即从最广义层次，是指政府能够积极 对社会民众需求作出回应，并采取积极措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。 政府的严格责任意味着政府的社会回应。从广义层面上指政府及其公职人员履行其在 整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。这种社会义务不仅意味着政 府不做法律禁止的事，而且意味着政府不做有损社会的事情。因此，如果政府不能及 时地回应社会和公民需求、不履行法律和社会所要求的义务，即有过错，那么政府就 将面临社会和公民和否定性评价。说政府是不负责的，是当为不为，从狭义层面上看， 。参见桑玉成：政府角色关于市场经济条件下政府作为与不作为的探讨 ，上海社会科学院出版社2 0 年 版7 嗍页 2 4 山东大学硕士学位论文 行”承担应有的责任 5 、政府责任自律和他律相统一原则构建责任政府，促使政府及其公务入员切 实负责，承担相应的责任，必须坚持责任自律和他律相统一的原则，形成内外兼具的 责任控制机制。在责任自律方面，通过政府的责任立法，主要包括责任确定和责任奖 惩，并与政府官员的晋升任用和物质利益分配相结合，将严格的责任追究制度依靠法 律固定下来，使政府及其公务人员的损失达到能引起他对自己不负责行为足够重视的 水平，从而制约权力行使者不负责行为的发生。o 实践证明，要使政府的行政权力行使者更有效地实现自律，往往依靠有力的他律 机制。建立有效的责任他律机制，一是要强化各级人大及其人大常委会的责任制约力。 各级人大及其人大常委会是权力机关。是政府权力来源的逻辑起点。宪法赋予人大及 其常委会监督政府正确履行职责的权力。已制定出台的各级人民代表大会及其常委 会、各级人民政府组织法和今年初刚开始实施的监督法都赋予人大及其常委会 相应的监督权，现在关键是敢用和善用监督权。二是要强化各级党组织的责任制约力。 中国共产党是执政党，掌握着重大政策的制定权和立法提议权，重要人事提名权等重 要权力。在强化政府的责任制约过程中，党委既要支持政府工作，更要督促政府切实 对人民的利益负责，及时解除失职、渎职或不称职的政府公务人员的职务。三是要发 挥新闻媒体的、社会舆论的责任制约力。社会舆论是有力的社会制约力，是解决公力 与私力不平衡问题的至关重要的手段。目前存在的许多政府失职、失责问题大多是通 过新闻媒体的暴光和社会舆论力量，催促解决的。四是要强化权利对权力的责任制约 力。由于遭受行政权力侵害的行政相对方，其权利相对行政权力处于弱者地位，依靠 行政相对方个人的力量难以制约政府及其公务人员，但这又是最积极、最有力的责任 制约力，解决这个问题。必须立法，保护行政相对方的权利；必须增强法院和检察院 的法律制约力。对于不受理行政相对方的司法机关，国家立法明确相应的责任追究办 法。 坚持政府责任自律和他律相统一原则，加快政府的责任自律和他律机制的建立， 可以促进责任政府的建设，从而在保障社会长治久安的基础上，增加社会福利。确保 社会稳定，构建和谐社会。 ( 二) 完善责任政府的责任机制 作为一种执政理念，责任政府在我国已经比较深入人心，我国实行人民代表大会 。参见唐国棒：。责任政府的责任设定原则。，筑湖南商学院学报 。2 0 年第2 期。 。参见陈国权t 。论责任政府及其实现过程中的监督作用”载浙江大学学报( 人文社会科学版) ，2 1 年第2 期 。参见庸国韩l 。责任政府的责任设定原则 t 湖南商学院学报i i2 0 年第2 期 耋苎 山东大学硕：t 学位论文 的规定和要求。我国传统上是一个道德社会，2 0 0 0 年前有“为政以德”，“其身正， 不令而行；其身不正，虽令