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关于建立我国生态税的探讨 提要 提要 本文从我国的环境形势与目前治理环境污染的主要手段排污费的问题入手， 揭示在发展经济的同时，保护环境与资源的重要性，从而引入生态税的概念。在 简单介绍生态税的基本理论并总结o e c d 国家在生态税改革方面的措施之后，本 文着重分析了我国的生态税改革。我国的生态税改革应采用一揽子政策，从产品 生命周期的角度设计生态税；除了调整现行税制以外，还要引入新的生态税。对 于生态税在实际应用中可能出现的问题，本文主要分析了以下四个方面：税率难 以确定、生态税收收入是否应专款专用、生态税是否能实现双重红利、及生态税 对竞争力的影响。 关键字 ：生态税专款专用双重红利竞争力 作者：徐滢 指导教师：陈忠 a na n a l y s i so f e s t a b l s h l n go u r c o u n t r y se n v i r o n m e n t a lt a xa b s t r a c t a n a n a l y s i so fe s t a b l i s h i n go u r c o u n t r y se n v i r o n m e n t a l t a x a b s t r a c t t h i s p a p e rs t a r t s w i t ho u rc o u n t r y sc u r r e n te n v i r o n m e n t a lc o n d i t i o n sa n dt h e p r o b l e m so ft h ep r i n c i p a lm e a u so fp o l l u t a n tc o n t r o l - p o l l u t a n tf e e t h ec o n c e p to f e n v i r o n m e n t a lt a x e si si n t r o d u c e da f t e rt h ep a p e rr e v e a l st h ei m p o r t a n c eo fe n v i r o n m e n t a n dr e s o u r c e s p r o t e c t i o n w i t ht h e e c o n o m yd e v e l o p m e n t t h e n t h e t h e o r y o f e n v i r o n m e n t a lt a x e sa n dt h em e a s u r e so e c dc o u n t i e st a k ei nt h e i re n v i r o n m e n t a lt a x r e f o r ma r ei n t r o d u c e d t h i sp a p e rf o c u s e so no u rc o u n t r y se n v i r o n m e n t a lt a xr e f o r m p a c k a g ep o l i c ya n dp r o d u c t sl i f e c y c l em e t h o dm u s t b et a k e ni nd e s i g n i n go u rc o u n t r y s e n v i r o n m e n t a lt a x e s n e wt a x e sm u s tb ei n t r o d u c e di na d d i t i o nt oa d j u s t m e n to fc u r r e n t t a x e s p r o b l e m s a l w a y sa p p e a rw h e ne n v i r o n m e n t a lt a x e s a r ea p p i l e d t h i sp a p e r d i s c u s s e sf o u ro ft h e s e ：t h e d i f f i c u l t y o fe s t a b l i s h i n gt h et a xr a t e ，t h ep r o b l e mo f e m b a r k e dt a x ，t h ed o u b l e d i v i d e n dp r o b l e m ，a n dt h ee n v i r o n m e n t a lt a x si m p a c to n c o m p e t h i v e n e s s 【k e yw o r d s ： e n v i r o n m e n t a lt a xe m b a r k e dt a x d o u b l e - d i v i d e n d c o m p e t i t i v e n e s s i i w r i t t e nb y ：x uy i n g s u p e r v i s e db y ：c h e nz h o n g y 6 4 5 9 12 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：l 金整 e l 期： 2 目，袋9 扩 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：i 全速：e t 期：迦仝：垒查 导师签名： 关于建立我国生态税的探讨 引言 引言 随着全球生态环境危机的日益加剧，人类开始正视环境与生存的问题。如何 利用一切可行的手段来保护环境、节约资源已成为各国，不论是发达国家还是发 展中国家，首当其冲的问题。经济手段尤其是税收在保护环境中的作用，经实践 证明，是相当有效的。 对这方面的研究，国外的学者显然比国内学者先行了一步。比较有影响的有 o e c d ( 经济合作与发展组织) 的一些专题报告和学者们作的学术研究报告，如环 境税的新发展：中国与o e c d 比较。这些研究无非是从两个方面：一是对生态税 的效应进行理论上的分析，用模型对生态税的征收对经济增长、就业等的影响进 行评估；一是对一些国家( 主要是o e c d 国家) 已经实施的生态税进行案例分析 和效应评估。而我国在这方面的研究不多。 本文从我国建立生态税的角度出发，全面地阐述我国目前环境治理方面存在 的问题、分析建立生态税的可行性、并揭示实行过程中可能会出现的问题及可能 的解决方法。 关于建立我固生态税的探讨 第一章我国的环保现状 第一章我国的环保现状 1 1 我国的环境形势 我国的环境形势相当的严峻。森林的覆盖率只有1 3 9 2 ，全国约有1 7 亿人 口受到荒漠化的危害。优质耕地面积逐年减少，土地退化严重。全国水资源日益 短缺，缺水城市达3 0 0 多个，日缺水量1 6 0 0 万吨。我国由于环境污染而造成的经 济损失在1 0 0 0 亿元以上。酸雨危害造成的损失达几百亿元。全国6 0 0 多个城市中 没有几个能达到世界卫生组织规定的标准。联合国的统计数字表明，我国四分之 一的土地已经荒芜，而且土地荒芜的速度越来越快，每年荒芜面积大约有2 5 0 0 平 方公里。据新华网公布的一组数据，在我国主要城市，每年有1 7 8 万人因受高硫 煤燃烧所引起的空气污染影响而早亡；我国城市河段中有5 2 个因受严重污染，连 灌溉用水的标准都达不到，威胁着数百万人的饮用水供应；我国1 0 土地受到酸 雨的危害；我国每年流失5 0 亿吨的土壤和有机质，肥力相当于全国化肥总产量的 2 倍。 我国目前的生态破坏和环境污染在很大程度上是经济发展过程中对环境保护 的力度不够造成的。在短期内，经济是发展了，可留下的生态破坏和环境污染在 长期反而会阻碍经济的发展。这正如世界环境与发展委员会在我们共同的未来 中所言：“我们过去一直对经济发展给环境带来的影响表示关注。现在我们被迫对 于生态压力土地、水域、大气、森林的退化对经济前景产生的影响予以关注。” 因此，作为发展中国家，虽然经济发展是第一位，如果长此以往地如此对环境进 行肆意的破坏，到时环境的污染和生态的破坏不仅阻碍了经济的发展，更会威胁 到我们的生存。 1 2 人类的生存和发展与生态环境的关系 世界环境与发展委员会在我们共同的未来中，正式提出了可持续发展模式。 可持续发展观是一种全新的发展观，它从环境保护的角度来倡导人类的发展，号 召人们在发展经济的同时必须关注环境的改善和生态的保护，要改变人类长期以 来的生产和生活方式。 计金标，生态税收论，中国税务出版社，2 0 0 0 年 2 关于建赢我国生态税的探讨 第一章我离的环保现状 人类的生存和发展与生态环境间的关系，就如瑞士的国际自然与自然资源保 护联合会( i n t e r n a t i o n a lu n i o nf o rt h ec o n s e r v a t i o no f n a t u r ea n dn a t u r a lr e s o u r c e s ) 提出的可持续性福利指标( b a r o m e t e ro fs u s t a i n a b i l i t y w e l l b e i n gi n d e x ) 。这个指标 同时评定人类和生态的健康，它包含人类健康指数( h u m a nw e l l b e i n gi n d e x ) 和 生态健康指数( e c o s y s t e mw e l l b e i n gi n d e x ) 。人类健康指数由五个元素组成；人口 和健康、财富、知识和文化、社会团体、平等。生态健康指数也由五个元素组成： 土地、水、空气、物种和基因、资源的效用。每一个元素都由能代表此元素的若 干统计数值组成。人类健康指数和生态健康指数代表坐标的两轴，由具体从0 到 1 0 0 的数值表示，任一指数的上升都不能弥补另一指数的下降，人类和生态的整体 健康建立在两个指数中有较低值的那个指数值上，如果人类健康指数值为9 0 ，而 生态健康指数值为3 0 ，那么总体健康只能是较差。( 见下表) 人类健康指数值 总体健康 0 1 2 02 0 4 04 0 6 06 0 8 08 0 1 0 0 0 2 0很差 很差很差很差很差 2 0 4 0很差 较差较差较差较差 生态健康 指数值 4 0 6 0 很差较差一般一般一般 6 0 8 0 很差较差一般较好较好 8 0 】0 0很差 较差一般较好 照好 在这个可持续性福利指标的基础上，可以构建一个新的指标：向可持续性发 展指标( i n d e xo fp r o g r e s st o w a r d ss u s t a i n a b i l i t y ) 。这个指标可以概括为 h w i ( 1 0 0 一e w i ) ，其中，h w i 表示人类健康指数，e w i 表示生态健康指数。一个 较高的值表明向可持续性发展的状态较好。这一指标已经被用来测定1 7 0 多个国 家的可持续性状况，可见，在可持续性发展的问题上，许多国家找到了共同语言。 而我国政府也将其视之为现代化建设中的一项重大战略。 1 3 排污费征收存在的问题 为了经济和社会得以可持续的发展，我们必须重新审视我国的环保现状。我国 目前对环境的保护，主要是通过对企业征收排污费的方式进行的，其中存在着许 多问题。 1 3 1 环保法规软弱无力 关于建立我困生态税的探讨 第一章我围的环保现状 虽然我国的环境保护法明文规定地方政府对本辖区的环境质量负责，然而在环 境保护与经济发展产生矛盾时，地方政府往往会牺牲环境丽追求g d p 的发展， 以显示其政绩。所以，以g d p 为政策考核主要内容的体制实际上起着鼓励污 染的作用。 企业环境意识差，偷排漏排只要不被环境监理部门当场抓住，就节省了成本， 而那些花钱治理污染的企业反倒增加了成本，如此企业的竞争优势和污染治理 呈逆向效应。由于没有严厉的法制及处罚措施，加上地方保护主义思想使得执 法不力，违法行为得不到有力惩处，无形中滋长了违法行为，环保法规流于形 式，名存实亡。 排污费是由环保部门征收的，由于环保部门征收力量不足，法律依据及技术依 据不充分，在征收上阻力大，征收力度不够。企业上交排污费的灵活性很大， 造成实际上的无法可依。 1 3 2 排污收费制度不合理 排污收费制度中存在的问题有： 排污收费主要对超过国家或地方排放标准的排污单位征收超标排污费，丽对已 经达到或低于排放标准的，不征收排污费。 排污费的收取标准主要是按照排放污染物的浓度来确定的，与排放总量无关， 企业只要稀释污染物，就能少交甚至不交排污费。 当排污单位有多种污染物超标排放时，现行的排污收费制度规定，仅对其中一 种收费额较高的污染因子收费。如此排污单位只注意到被收费的污染物的治 理。 现行的收费标准过低，远低于排污企业治理污染的成本。部分收费项目仅为污 染治理设施运行成本的2 5 左右。 排污费的收取尽管有标准，但排污浓度等的确定要较强的技术性，在确定征收 数量时很容易与排污企业讨价还价。 现行的收费标准规定的收费对象大部分是对传递污染的介质而言，并不是针对 污染物本身。 现行的收费标准虽已有废水、废气、废渣、噪声、和放射性物质等五大类1 1 3 项，但对危险废物、居民生活污水和垃圾、流动污染源等没有收费。 收取排污费的最根本的问题在于缺乏对企业治理污染的动态刺激。企业花钱买 关于建立我国生态税的探讨第一章我固的环保现状 污染，必然就没有动力去消减污染。 1 3 _ 3 环保资金匮乏、环保投入不足 我国环境保护法明文规定，我国环境保护的主要政策手段是征收排污费和规 定排污标准。但排污收费不具有完全的强制性，立法基础薄弱，权威性差，加上 征收工作乏力、征收制度缺乏刚性、及受地方保护主义的影响，征收阻力大，拖 欠和拒缴现象严重。环保费中又有相当一部分被环保部门用作维持其机构的经常 性开支，而用于环保项目的环保资金很少。且有大量的环保资金被有关政府部门 积压、挤占、挪用。因此，环保资金匮乏使我国对环保方面的投资十分有限。就 我国生态环境的现实而言，需要大量资金坚持不懈的长期投入，然而由于财力有 限，环保投入与我国环境要求相去甚远。资金匮乏已经成为制约我国环境保护的 要害。 另一方面，我国的环保投入占g d p 的比重与其他国家相比明显不足。美国和 日本在上世纪八十年代环保投入占g d p 的比重分别为2 1 和4 o ，德国、法国、 英国、意大利、加拿大在七十年代曾达到1 3 - 2 8 ，而我国在整个“八五”期间 环保投入只占g d p 的o 7 。国际上的实践经验表明，该比例达到1 一1 5 ，基本 可以控制污染，达到1 5 3 ，才能逐步改善环境2 。 2 计金标，生态税收论中国税务出版社，2 0 0 0 年 关于建立我圈生态税的探讨 第二章生态税的基奉理论与实践 第二章生态税的基本理论与实践 2 1 生态税的基本理论 面对我国的环境现状和软弱无力的环保法规及收费制度，进行生态税改革已 迫在眉睫。生态税就是通过对能源和污染物及污染行为的征税，来鼓励人们的生 态思想和生态行为，最终使他们能以负责任的方式去处理自然环境的广义的税收。 生态税能起到这样的作用，主要是通过商品的外部成本内部化，使市场价格充分 反映商品的成本，包括内部成本和外部成本。 2 1 1 庇古税 生态税可以追溯到由福利经济学家庇古提出的庇古税。 庇古( a c p i g o u ) 认为，追求利润最大化的企业关心的是边际私人成本，由于 外部性的存在，边际私人成本和边际社会成本之间存在着差异，从而导致了非效 率。因为从私人决策者角度来看是最优的决策从整个社会的角度来看并非是最优 的。比如，以煤作动力的发电站的污染导致了酸雨的产生，而发电者在决策时并 未将酸雨造成破坏的费用考虑进成本，而使社会承受了这部分的费用。这种由于 环境污染导致的负外部性的存在，造成了环境资源配置上的低效率和不公平。庇 古税就是由。政府通过税收的强制手段，使企业实现外部性的内部化：当一个企 业产生了一种外部社会成本时，政府对其旌加一种税，该税等于污染所造成的边 际社会损失。 当征收了庇古税后，企业会以保持现行污染水平所要支付的税和减少污染所 要付出的成本( 包括少交的税的收益) 进行比较，如果保持现行污染水平所要支 付的税大于减少污染所要付出的成本，企业就会致力于污染的治理，直到边际污 染控制成本等于税率。假如所有的排污企业都是理性的经济人。通过设定税率， 污染就会减少到政府所期望的水平。从长期来看，庇古税会产生一种持续的刺激 作用，使企业通过技术革新来减少污染产品的使用、生产和排放，或寻找更环保 的替代产品。 2 1 2 资源税 我国资源短缺，在资源的开采和利用中却存在着巨大的浪费。目前在资源的 利用上还处于高投入低产出的状态。我国百亩草地的生产力相当于发达国家同类 6 ， 关十建啦我国生态税的探讨 第二章生态税的捧奉理论1 j 实践 草地的1 t 0 1 2 0 。若以我国1 9 8 6 年的能源产值率与发达国家7 0 年代的水平相比 较，我国能源产值率只有美国的6 8 ，月本的5 4 7 ，加拿大的6 9 6 。印度同年 的能源产值率也比我国高出3 5 倍左右。我国前几年主要产品的单位能源消耗比发 达国家高出3 0 9 0 ，能源利用率仅达3 0 3 。 我国目前资源的浪费除了是由于技术水平落后外，在很大程度上是因为缺乏 健全的市场机制对资源利用的调节。我国长期以来在理论上不承认资源有价，资 源产品的定价既没有考虑到开采的成本，又没有考虑到开采过程中的环境成本， 更没有考虑到由于目前对资源不合理的使用对后代产生的资源基础的不完整性。 而资源开采中的外部成本不仅包括环境成本，还包括由于大多数资源的不可再生 性，致使当前的资源开采会造成今后子孙后代资源的匮乏，即隔代外部性的问题。 因此目前资源的定价是不利于可持续发展的，而我国现行的资源税主要在于调节 资源级差收入，所以在引入环境税的过程中，必须同时引入资源税。 目前要做的首先是调整资源产品的定价机制，依靠市场使资源的价格反映其 开采成本。其次开征庇古税，把资源开采对环境造成的外部性纳入成本之中。最 后把对未来人产生的外部性( 即可持续价值) 纳入成本，可持续价值的现值理论 上应等于由于使用或开采资源而放弃的未来收益的现值，一般是通过对未来消费 者使用资源的重置成本的估算来衡量的。这样，使企业在生产决策中充分考虑资 源的成本，在短期内减少资源的低效率的开采，在长期通过技术革新提高能源利 用率，并积极寻找替代资源。 通过对资源产品的广泛征税，夕卜部性成本和可持续价值的内部化，资源密集 型产品的价格将有很大幅度的上升，下游产业的产品和服务的价格也将因此明显 地上升。从消费角度来看，消费者在物价的压力下将不得不改变消费结构，对资 源消耗量大、污染严重，因而价格较高的产品的消费量将会减少。人们的生活方 式将从资源密集型转向资源效益型，形成与可持续发展相适应的可持续消费模式。 2 1 _ 3 生态税的效率与公平问题 开征生态税并不有背于效率与公平的原则，相反，生态税发展了效率与公平 的概念。 现行税制中的效率原则是指税收不应成为经济发展的障碍，税制的制订应有 利于国民生产总值或人均国民收入的提高。而在可持续发展思想的指导下，效率 3 计金标，生态税收论，中国税务出版社，2 0 0 0 年 关于建扎我闯生态税的探讨 第二章生态税的基本理论与实践 体现为社会与经济的全面发展上，尤其要体现税收的生态效率。生态税的开征能 使企业积极地致力于技术创新，在保护生态环境方面及矫下环境资源配置中的市 场失灵方面具有高效率。它体现了效率原则。 现行税制中的公平原则是指当代人之间税负分配的公平，而可持续发展观下 的公平不仅要求当代人之间的公平，更要体现当代人与后代人之间的公平。政府 通过征收生态税使污染者付出了代价，又可利用税收收入补偿环境的受害人，体 现了公平原则。 2 2 o e c d 国家的生态税 要建立我国的生态税，借鉴其它国家的做法，吸取它们成功的经验是一个很 有效的方法。在生态税方面，o e c d 国家走在世界的前列。自上世纪八十年代末 阻来，o e c d 的许多国家就已经进行了税制的绿色化改革4 。瑞典的硫税，挪威的 二氧化碳税，丹麦、奥地利和芬兰的含铅汽油和无铅汽油的差别税，及美国的家 庭垃圾税都取得了成功，对环境的改善都起到了相当大的作用。它们一般在取消 现行的扭曲性补贴和扭曲性的差别税收和税收减免的基础上，调整能源税并开征 新的生态税。 2 2 1 扭曲性补贴 补贴会直接或间接地对环境产生不利的影响，尤其是对某些农业、工业、能 源及公路运输的补贴。农业补贴是过度耕种、过度使用化肥和农药、和土地沙化 的原因之一。o e c d 七个成员国对煤炭的补贴造成企业使用“黑色”能源比使用 “绿色”能源更有利。美国对公路运输的补贴造成公路拥堵，而公路运输比使用 铁路和水路进行运输污染要大得多。鉴于扭曲性补贴对环境造成的严重的负面影 响，扭曲性补贴已经引起了各国的重视。 另一类扭曲来源于差别税收和税收减免。煤炭是污染最严重的燃料，而其税 率在燃料中是最低的，1 9 9 5 年在o e c d 成员国相当于一桶石油的煤炭的平均税额 为0 3 美元，而一桶石油的税额却为2 2 美元。交通行业是污染的主要来源，也受 许多扭曲的影响。欧盟除英国外，柴油的税率通常低于无铅汽油，结果导致污染 较重的柴油交通工具数量的持续增长，柴油燃料占到3 0 一6 1 ( 芬兰仅占1 6 ) 。 公共交通工具的充分使用可以起到缓解交通拥堵、减少污染排放的作用，而在许 4 o e c d 成员国的联邦生态税见附表。 关于建立我困生态税的探讨 第二章生态税的基奉理论与实践 多国家里，使用私人车与乘坐公共汽车的交通费用都可从应税收入中扣除，两者 间不存在区别对待。 这些例子充分说明了在引进生态税之前，首先必须调查并改正现行的税收扭 兢。最好是取消所有对环境有害的活动的补贴，将它们的外部成本内部化。次优 的方案是补贴对环境危害不十分严重的活动，由此与危害环境的活动之间产生的 价格差异必然会起到支持对环境危害不十分严重的活动的作用。 2 2 - 2 能源税 能源是环境的主要污染源，又是税收收入的主要来源，从环境角度出发对能 源进行税收的调整是税制绿色化的必要步骤。由于o e c d 许多国家的燃料的出厂 价格中税收的含量相当高( 平均为5 0 ) ，所以对其进行调整有相当大的空间：即 可取消比例税率( 每单位燃料适用的税率) ，而根据燃料中所含的污染成分征税。 如，德国和荷兰就根据含硫量和含碳量进行燃料税的调整：丹麦、挪威、和瑞典 在引进二氧化碳税时，降低了现行的能源税税率。 当然，进行这种调整不仅取决于税制的总体结构( 如燃料的总体税收负担) ， 还取决于替代产品的可得性。大多数o e c d 国家引进了一种将含铅汽油与无铅汽 油区别对待的差别税收。从而使得在奥地利、芬兰、挪威、和瑞典含铅汽油已从 市场上消失，在德国和荷兰市场上含铅汽油的比例大幅度下降。还有一些国家通 过修改汽车销售税和年度车辆税鼓励了消费者使用污染较少的汽车。 2 2 3 新的生态税 新的生态税的课税对象是在生产、消费、和处理过程中造成污染的产品。上 世纪九十年代以来，o e c d 国家引进了许多生态税，包括对润滑剂、化肥农药、 不能回收的容器、汞和镉电池、包装品、轮胎、剃须刀片、一次性相机、化学物 质、噪音、家庭垃圾等征收的税。这些税可分为两类：对排放征的税和对产品征 的税。排放税是对污染排放物征税，如噪音税。产品税是根据产品中所含的污染 物质的量对产品征税，如对化肥农药征的税。 9 关于建立我国生态税的探讨 第三章我周的生态税改革 第三章我国的生态税改革 3 1 我国的生态税理念 要对我国进行“绿色化”改革，就要树立全新的理念，要将征税与收费、许 可证、税收差别等手段相结合，从产品生命周期的角度设计生态税。 3 1 1 产品生命周期理论 产品生命周期是指产品从产生到消失的整个过程，其间包括从大自然中获取 最原始的资源，经过开采、冶炼、加工形成最终产品，再经过产品储存、批发、 零售、使用，直至最后报废或处置的产品的整个生命周期。产品生命周期理论要 求将污染的控制贯彻到产品生命周期的每一个阶段，即一个产品从生产到消费再 到报废后回收处理的每一个环节，都可以通过税收进行调节。而我国目前的排污 税只对排放征税，它只与产品生命周期的最后一个环节相关，这是不全面的。 从生态税的建设来看，在原料开采阶段，对不同原料有可能产生的污染进行 征税( 如根据原料中污染物含量的不同征税) 。在生产制造阶段，对落后的生产工 艺征税，促使企业淘汰高污染的生产工艺。在产品的包装运输阶段，应用税收限 制不能或不易回收的包装物的使用。在消费使用阶段，对高能耗高污染的产品征 收较高的消费税，通过提高价格减少它们的使用。在回收处理阶段，可根据废弃 物能否再利用征收垃圾税。总之，污染产生在哪个阶段，就对哪个阶段征税。例 如波斯尼亚的水提取费对企业抽取水的量征税，而水消费费对消费者使用的水的 量征税5 。 通过对整个产品生命周期考察征税与否，可以更有效地控制污染，引导清洁 生产和绿色消费。 3 1 2 一揽子政策 一揽子政策是指生态税要关注市场的所有主要方面，不能因税言税，要把税 收与收费、许可证、税收返还及其他手段结合起来，才能发挥作用。 3 1 2 1 税收差别 首先要实行税收差别，扶持有利于环境的产品的投资、生产和消费。税收差 5 w w w o e c d o r g & c f i p t s t a x b a s e2 0 0 4 3 1 0 关于建立我国生态税的探讨 第三章我国的生态税改革 别的手段包括：在投资环节，鼓励企业进行治理污染和环境保护的固定资产投资， 对此类投资允许固定资产加速折旧，鼓励企业投资于环保产业等。在生产环节， 鼓励企业进行清洁生产，对采用清洁生产工艺、清洁能源进行生产的企业，综合 回收利用废弃物进行生产的企业在增值税、所得税等方面给予优惠，对生产中严 重损害环境的企业加重税收。在消费环节，鼓励对环境无害的产品的消费行为， 对使用可再生能源或可循环利用物资生产的产品等征收较低的消费税，对使用以 不可再生资源为原材料或严重污染环境的消费品，如含铅汽油、含磷洗涤剂、一 次性不可降解用品、高含硫汽油等征收较高的消费税。在其它环节，如科研产品 的研制和开发、技术转让等领域，鼓励对环保产品和技术的开发、转让，对环保 企业给予所得税上的优惠等。如此，通过税收差别引导人们选择对环境友好的生 产方式和消费方式。 具体的做法是，采用差别税率、税收减免等的方式鼓励环境友善产品的生产 和消费，如对环保技术投资、清洁生产工艺、利用废物从事的生产及可持续消费 的鼓励。 很多o e c d 国家都实行了差别税率或者费率，以罗马尼亚的水提取费( w a t e r a t s t r a c f i o nc h a r g e ) 为例，政府对家庭用、工业用、或农用的提取自内陆河的水征 1 8 8 r o l 每立方米，对家庭用或工业用的提取自地下水的水征2 0 8 r o l 每立方米( 对 农用的提取自地下水的水征1 2 0 r o l 每立方米) ，对家庭用、工业用、或农用的提 取自多瑙河的水征2 2 6 r o l 每立方米；对用于灌溉和渔业的提取自内陆河、地下 水、或多瑙河的水征1 4 r o l 每立方米5 。上述的差别税率通过提高地下河和多瑙 河的水的税率，增加了使用这些水的成本，起到了控制使用地下河和多瑙河的水 的作用。 罗马尼亚的水提取费侧重于根据水资源的来源的不同进行差别对待，而波斯 尼亚的水提取费( w a t e ra b s t r a c t i o n c h a r g e ) 则根据水的去向的不同，进行差别对待： 对公共供水征o 0 3 5 k m 每立方米，对农业供水征o 0 1 0 k m 每立方米，对渔业供水 征0 0 1 3 k m 每立方米，对灌溉供水征o 0 0 6 k m 每立方米，对工业、矿业和能源产 业的供水征o ，0 4 5 k m 每立方米，对金融、技术等行业的供水征0 0 4 0 k m 每立方米5 。 阿尔巴尼亚的水消费费( w a t e rc o n s u m p t i o nc h a r g e ) 则根据水的用途的不同， 进行差别对待：对家庭用水征收5 - 2 7 a l l 每立方米的水消费费，对公共部门的用 水征收2 8 3 0 a l l 每立方米的水消费费，对私营部门的用水征收7 0 8 5 a l l 每立方 关于建立我因生态税的探讨第三章我固的生态税改革 米的水消费费5 。其作用是增加私营部门用水的成本，以减少水的浪费。 德国在推行的生态税改革，增加能源税率的同时，规定所有的地方公共交通 工具( 公共汽车和校车、铁路和出租车) 只支付增加的能源税率的一半；公共的 货车和铁路运输( 铁路、电车、无轨电车、地方火车、地铁和悬浮列车) 只负担 电税的一半。减轻公共交通的税负的目的就在于鼓励公共交通，因为使用公共交 通工具比私人交通工具更环保。改革还规定：直接使用由风能、太阳能、地热能、 生物能、水能等可再生能源生产的电和由此类能源制成的蓄电池或类似系统产生 的电免除电税。其目的就在于鼓励可再生能源的使用。 芬兰燃料税中的基本税为了推动环境保护而进行不同的设计：无铅汽油、合 成汽油及低硫柴油适用较低的税率。为了提高可再生能源的竞争力，芬兰的电税 规定，对利用风力、树木和以燃料树木而生产的电力征收的电税可退还。 荷兰的垃圾税是对产生、收集垃圾的业主征收的。基于环境保护的目的对一 些废弃物有不同的对待，如有机废弃物( 指蔬菜、水果和花草废物) 用于堆肥， 是一釉有利于环境的处置方法，应而不用交税。 通过以上的手段，完善了生态税的体系，有利于环境的产品得到了扶持。 3 1 2 2 税收返还 根据税收中性原则，在开征生态税的同时，要进行各种税收返还。返还的方 式通常有三种：直接返还给纳税人、返还于相关领域、减少其它税收。直接返还 给纳税人包括直接将税款退还给纳税人用于治理污染或用于刺激其投资于环境保 护领域，和向纳税人提供信息和培训。返还于相关领域即如部分来自于废物税的 税款返回到废物管理和处理领域。减少其它税收指减少收入税、劳动力税、资本 税和消费税等。 丹麦、瑞典、挪威等国征收二氧化碳税时都奉行税收中性的原则，收取的税 款通过降低企业缴纳的社会保险税金额、或资助企业进行污染治理安装防治污染 设旌等方式返还给企业。荷兰1 9 9 6 年开始征收的能源税主要是由最终的消费者( 包 括家庭和小型商业机构等) 负担的，政府通过改革个人收入税，如减少课加于第 一收入等级之上的税率，提高免税额度，提高对老年人扣税的标准等的方式，将 税收收入返还给纳税的家庭；通过减少雇员工资结构中由雇主负担雇员的社会保 险费部分的额度、提高小型独立商业机构的扣税标准、减少公司税率等的方式， 将税收收入补偿给商业机构。瑞士对超轻供暖油和对挥发性有机混合物征税的税 关于建屯我国生态税的探讨 第三章我国的生态税改革 收收入，全部以降低医疗保险费的形式返还给家庭。以上做法的目的是在不增加 纳税人税收负担的总体水平的基础上增加生态税。 3 1 2 3 收费 要实现“绿色化”改革的目标：生态环境的改善，就不能光靠税收。税费结 合是个很好的方法。生态税是纳税企业必须向政府支付的，是无偿的，即政府向 纳税人提供的收益与纳税人的所纳税不成比例。环境费也是纳税企业必须向政府 支付的费用，但它是有偿的，即政府向纳税人提供的服务与交费人的交费额成比 例。收费可以弥补征税的不足，发挥收费针对性强，灵活机动，易于接受的特点。 尤其是缺乏需求价格弹性的产品，税收对其作用不大。这时运用收费，可以起到 保护环境的作用。水消费的价格弹性不大，因此收费优于征税，美国的联邦收费 中对水的收费有三种：水消费费( w a t e r u s e rc h a r g e s ) 、污水排放费( w a t e re f f l u e n t c h a r g e s ) 和废水费( w a s t e w a t e r u s e rc h a r g e s ) 。水消费费根据水消费的量收取，污 水排放费根据污水的性质和程度的不同按排放量收取，废水费对每个家庭按月收 取。此外的收费还有危险废物费( c h a r g e o nh a z a r d o u sw a s t e ) ，每吨危险废物平均 收取2 1 美元；和化肥费( c h a r g e 0 1 1f e r t i l i s e r s ) ，每吨化肥收取1 4 美元。所收取 的环境费可缴入专项基金，然后返还用于特定的项目。 3 1 2 4 许可证 除了以收费来补充税收以外，还可采用发售许可证的方法，允许排放污染量 的总和应等于环境目标的污染总量，而未经允许的排放量是非法的。发售许可证 能最大限度地刺激污染者努力消除污染，因为排放量的降低可使污染者减少其必 须购买的许可证。美国的大气污染收费( c h a r g e o na i rp o l l u t i o n ) 就采用了许可证 的形式，按每吨2 0 3 0 美元( 取决于具体的物质) ，对向大气排放的物质出售许可 证5 。在海南省的环境保护条例中，也有类似污染许可证的条款：在实行污染物排 放总量控制区域内，排污者可将节余的排放限量，用于抵消其新建污染源的污染 物排放量或转让他人。不同之处在于，排污者不用对在控制区域内的污染物排放 总量购买许可证。但许可证也有不利的一面：发售许可证会使投机者有机可乘， 通过炒买炒卖许可证获取暴利。 3 1 2 5 其他手段 除了上述的税收措施以外，可适当地采用教育和行政管理的方法来弥补生态 税费作用不到的地方，加强对环境的治理。 关于建立我国生态税的探讨 第三章我固的生态税改革 总之，生态税的开征，不能因税言税，生态税只有作为一揽子政策的一部分 时才容易发挥作用，因为一揽子政策关注市场的所有主要方面。如欧洲无铅汽油 税的实施很有效果，原因是在实施的过程中，通过不同的形式让消费者意识到含 铅汽油对孩子大脑的危害，还对催化器设有税收刺激。把税收作用从揽子政策 中分开是相当困难的。 3 1 3 税基与税率 在理想的状态下，所有与资源使用和污染排放相关的内容都应包括在生态税 的税基之中，但这在现实中很难做到。对税基的选择不仅取决于税基与污染的联 系程度，还取决于监测成本。若污染主要来自于较固定的几个大污染源，则直接 对污染物排放征税实施起来是很容易的。若污染源多而分散，则实施起来较为困 难。这时，如果能确定投入物与排放之间的固定联系，就可将投入物的量作为税 基。比如说，如果二氧化碳的排放量与所用燃料的量具有固定的比例关系，而燃 料的使用数量又易于确定，就可将燃料作为税基。 生态税收的最优税率应该等于由于减少一个单位污染而增加的边际社会效益 所需的边际社会费用，而实际上这种税率几乎是不可能得到的。次优税率只能是 通过对税率的不断调整来得到。调整可根据现行税率达到污染削减的程度。如果 污染还没削减到目标治理水平，就应提高税率：如果污染治理已经超过了到目标 治理水平，就可降低税率。如此反复调整，直到找到符合环境目标要求的税率为 止。另外，基本上，污染的数量与产生污染的产品的生产或消费的数量有关，与 其价值量无关。因此环保税应该是从量税，而非从价税。 在税率设定时，应充分考虑到价格弹性。这里的价格弹性可以理解为征收一 个单位的生态税对税基( 比如说排放量) 的影响。对于价格弹性高的产品，征收 生态税的效果较好，但税收收入会越来越少。对于价格弹性低的产品，税收收入 虽比较稳定，但征收效果不佳。 生态税税率调整的消息应该在它推行前的一段合适的时间内宣布。一方面， 企业可以及早改变生产工艺或采用替代产品，这样生态税治理污染的功能可以提 早实现。另一方面，企业可以采取相应的减少污染的措施以避免在生态税实施时 发生财务方面的困难，这样会起到缓和生态税对企业的冲击作用，会更利于生态 税的推行。 1 4 关于建立我罔生态税的探讨第三章我同的生态税改革 3 2 建立我国生态税的建议 3 2 1生态税制定的标准 要建立我国的生态税，必须明确征收生态税的标准。下面就摘取了德国j e t z t a n dm o r g e n 的研究人员研究得出的征收生态税的二十二条标准6 。 第一条：为确保用最少的经济成本达到最大的环保效果，理想的生态税应对 污染物开征。对能源征税的效用并不大。那是因为：理由一、并不是所有的污染 物都能够通过征能源税而减少；理由二、能源密集型工艺并不一定造成最严重的 污染：理由三、能源税并不能激励企业采用有利于环保的技术从而减少污染：理 由四、能源税并不能辨别不同的生产能源的方法( 如核能源、矿物能源、或可再 生能源) ，潜在的危害不同。 第二条：生态税必须在一定的已设立好的环保目标的基础上开征，这种环保 目标必须是量化的。环保目标至少应包括：地理范围、有关的污染物、量化的减 少污染的目标、达到目标的时间表。 第三条：在理想状态下，一种生态税应只针对一种特定的污染物。如果一种 生态税有多重目标，可能会造成经济和生态的不经济。 第四条：理想的生态税应基于污染物的排放量，并能减少污染物的排放。这 里，这种税被称为指导性生态税。 第五条：考虑环保目标的同时，生态税税率的设定应考虑到( 至少粗略估计 到) 价格弹性。这里的价格弹性可以理解为一单位的生态税可以减少排放量的数 量。如果没有给予价格弹性应有的考虑，将会导致生态和经济的不经济。税率的 设定也会有任意设定或通过游说设定的危险。 第六条：在经济和生态不经济的情况下，减少污染物排放的指导性生态税可 以对能源开征( 比如为减少二氧化碳排放的能源税) 。但是，必须要有量化的减少 有关污染物的环保目标，税率的设定必须最大限度地考虑到价格弹性和单个污染 载体的污染等同量( p o l l u t i o ne q u i v a l e n c e ) a 第七条：如果对能源开征的税没有一个量化的针对减少污染物排放量的目标， 那么至少应有一个量化的节约能源的目标。另外，税率的设定也要尽可能地考虑 到价格弹性。如果所有类型的能源都运用同一种税率，而不考虑不同的能源对生 态危害的潜在性不同，那么能源税对经济和生态的效率仍会较低。 6 w w w s b j u m d e e n g l i s h h a t m l s t u d i e s h t m l2 0 0 4 3 关于建立我因生态税的探讨 第三章我国的生态税改革 第八条：税率不能太低，必须高到可以对改进生态起到作用。 第九条：必须考虑到受影响行业的国际竞争力， 第十条：税率的设定不能造成对经济的课税过重。 第十一条：不能所有的税收都靠生态税来征集，必须通过减少其它的非生态 税( 取消税种或降低税率) 来平衡新增的生态税种和原有税率的提高。 第十二条：推行生态税后，不能使个人和企业产生总体税负和支出会增加的 预期。( 税收中性原则) 第十三条：由环保型的增值税必须考虑到税收中性，并最终返还给个人和企 业。 第十四条：生态税的重点应是它的引导功能，而不是可以多收税。如果在设 定税率的时候，没有基于量化的环保目标，那么就会产生增加政府税收收入的趋 势。 第十五条：生态税收入不应有预先规定的用途，它应纳入政府总收入。这样， 政府谈判和做决定的权限才能保持完整。如果生态税收入预先规定好了特定的用 途，那么这种税收必然会被征得太高7 。 第十六条：补贴不应通过生态税收收入返还的形式来完成。传统的生态税改 革模式试图把生态税收入转移给社会保障，那样社会保障就会受到补贴。即使补 贴对促进发展有所帮助，但如果补贴的时间太长，就可能误导发展。为了有效率 地使用已有的社会资源( 这里指养老金资源) ，必须采用真实价格：要用真实价格 来反映自然商品和社会保障的价格。投保人应用真实价格付社会保障、健康险、 和失业险，这样才能揭露出社会保障体系中存在的结构性的问题，并减少联邦政 府滥用资源( 社会保障以外的保险金) 而堆积的亏损。事实上不必补贴整个社会 保障体系，只须对那些没有能力支付基本社会保险金费用的人通过降低税率或转 移支付的形式给予资助，这种方法也符合了依据个人的能力来征税的基本原则。 由于现在能源太便宜因此不能有效地使用能源，由于就业成本太贵所以在德 国没有新的工作岗位产生，这个两个事实是无可争议的。然而，就此下结论说社 会保障必须由生态税收入来补贴是没有道理的。高额的就业成本是由多种原因造 成的，只注重于其中一个方面( 并企图通过补贴来解决) 会适得其反8 。 第十七条：返还生态税收入不应违反原因原则( t h ep r i n c i p l eo fc a u s e ) 。社会 1 即不能专款专用这将在下文讨论。 8 即双重红利的问题。这将在下文讨论。 1 6 关于建立我国生态税的探讨 第三章我国的生态税改革 保障一旦由税收收入来补贴，就会产生下面的问题：工人和雇员的社会保障会由 家庭妇女、学生、失业者、公务员、和个体户等通过生态税来资助：而这些人并 不能从失业保险和社会保障的补助中获益，事实上他们只能自己花钱为养老做准 各。 第十八条：返还生态税收入不应违反公平原则( t h ep r i n c i p l eo f e q u a l i t y ) 。 第十九条：政府必须承受生态税收入不能达到完全补偿个人和企业的财政风 险。 第二十条：一