（宪法学与行政法学专业论文）行政法中依赖保护原则研究.pdf

摘要 摘要 伴随着行政法及行政法学的发展，行政法经历了由传统行政法向现代行政 法的转变和完善。其中信赖保护原则起到了不容忽视的推动作用。信赖保护原 则是二战后由联邦德国发展起来的一项行政法基本原则，现己在世界上许多国 家和地区得到法律上的明确确认。但信赖保护原则在中国行政立法和司法中还 鲜有体现，在我国行政法学的研究和行政法的运用中才刚刚起步。确立行政法 上的信赖保护原则，不仅行政相对人能够获得更稳定的法律预期，得到更好的 法律保护，而且也有利于诚信政府的塑造及行政效率的提高。 论文具体研究内容包括以下几个方面：( 1 ) 行政法信赖保护原则的基本问题。 论文分析了行政法上信赖保护原则的涵义、特征、构成要件及保护方式，追溯 了行政法上信赖保护原则的发展历程，确定了信赖保护原则作为行政法的一个 重要原则。( 2 ) 信赖保护原则在中国行政法中的发展。从我国行政许可法 的条文中可以看出信赖保护原则的制度化，正在催生出一种信赖保护原则实践 发展的趋势。( 3 ) 信赖保护原则在我国的构建。通过阐释信赖保护原则在我国 行政法中存在的问题及必要性，对信赖保护原则在我国行政许可领域及其他行 政法领域的贯彻适用提出建议。 关键词：信赖保护信赖保护原则行政法基本原则 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h el o n g t e r md e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v el a w ，i th a sg o n et h r o u g ht h e t r a n s i t i o nf r o mt h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v el a wt ot h em o d e m t r u s tp r o t e c t i o n p r i n c i p l eo fw h i c hh a sp l a y e da l li m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o m o t i o n a f t e rt h ew o r l dw a r i i ，t h et r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l ef i r s ta p p e a r e di nf e d e r a lg e r m a n y , n o wi nm a n y c o u n t r i e sa n dr e g i 0 1 1 $ o ft h ew o r l di th a sc l e a r l yr e c o g n i z e di nt h e i rl a w b u tt r u s t p r o t e c t i o np r i n c i p l ei nc h i n aa l s or a r e l yr e f l e c t e di nt h el e g i s l a t i v ea n dj u d i c i a l a c t i v i t i e s e s t a b l i s h i n gt h et r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l ei na d m i n i s t r a t i v el a w , n o to n l y a l l o w st h ep r i v a t ep a r t i e st oo b t a i nam o r es t a b l el e g a le x p e c t a t i o n s ，b u ta l s o t o i m p r o v i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y t h er e s e a r c hp a p e r si n c l u d e dt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：( 1 ) f u n d a m e n t a l q u e s t i o n so f t h et r u s t p r o t e c t i o np r i n c i p l e t h i sp a r t i n c l u d e dt h ed e f i n i t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c s ， c o m p o s i t i o n ，p r o t e c t i o nm o d ea n dh i s t o r i c a lo r i g i no ft h et r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l e ( 2 ) d e v e l o p m e n to ft h et r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l ei nc h i n a f r o mt h ep r o v i s i o n so ft h e a d m i n i s t r a t i v el i c e n s el a w ，i tc a nb es e e nt h ed e v e l o p m e n tt r e n do fp r a c t i c e ( 3 ) t h e c o n s t r u c t i o no ft r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l ei nc h i n a t h i sp a r ti n c l u d e dt h ep r o b l e mi n a d m i n i s t r a t i v el a w a n dt h es u g g e s t i o nf o r i m p r o v e m e n t k e yw o r d s ：t r u s tp r o t e c t i o n ，t h et r u s tp r o t e c t i o np r i n c i p l e ，b a s i cp r i n c i p l e so f a d m i n i s t r a t i v el a w n 引言 引言 行政法中的信赖保护原则最初起源于德国行政法院判例，是德国行政法院 基于维护法律的安定性和保护社会成员的合法权益的考虑在行政法中逐步确立 起来的一项基本原则。在德国，它不仅是行政法上的一项基本原则，而且已发 展成为宪法上的一项重要原则。信赖保护原则，经德国行政法学界的阐释，日 本及我国台湾地区的效仿与发展，逐渐发展成为行政法的一般原则。行政法信 赖保护原则是形式法治走向实质法治的产物，通过保护相对人的信赖利益，实 现公权与私权的理性平衡，促进社会秩序和经济秩序的稳定形成。依据该原则 进行的制度设计，在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政等方面 发挥着不可替代的作用，研究信赖保护原则对我国法治建设具有积极意义。 我国对信赖保护原则的理论研究尚不普遍和深入。但是值得庆幸的是，最 高人民法院关于执行 若干问题的解释第5 8 条， 关于撤销违法具体行政行为，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施或承担 赔偿责任的规定，以及第5 9 条关于撤销违法具体行政行为时可采取的四项处理 措施的规定中，已经体现了信赖保护的精神。2 0 0 4 年7 月1 日起施行的中华 人民共和国行政许可法( 以下简称行政许可法) 第8 条的规定更是使信赖保护 原则在我国首次实现制度化。但因我国至今没有颁布行政程序法，有关信赖保 护原则的具体规定，仅通过行政行为的撤销与废止方式零散的规定在各个单行 行政法及行政诉讼法和行政许可法中，这样的做法既不科学，又不系统，更不 完善。即使在行政许可法对信赖保护原则有了明确的规定，但是在具体适用过 程中，该规定还有许多问题需要解决。在这种情况下，借鉴德国等大陆法系国 家有关信赖保护原则的理论成果和法律制度，并加强对信赖保护原则的理论研 究，尽快完善我国相关的法律制度就显得尤为紧迫。本文通过对信赖保护原则 的基本理论进行比较全面的阐述，对信赖保护原则的历史进行追溯，对该原则 的适用情形进行归纳，对信赖保护原则在行政法领域的完善做出自己的一些思 考，希翼给人们一点点启迪，这就是本篇论文写作的初衷。 1 信赖保护原则的基本问题 1 信赖保护原则的基本问题 在我国古代，并无信赖一词，但若认真思考我国传统文化中的一些论述， 如“宁死而不失信于民”等，不难看出，在古代，文人们早已经认识到讲诚信 的重要性。但现代意义上的信赖保护较早出现在私法领域，被称为“诚信原则”。 诚信原则在私法领域生根发芽、开花结果，而后成为私法领域的帝王条款。在 私法领域，诚信原则要求民事法律关系双方都应忠于自己的诺言、诚实守信， 对自己的行为不得任意改变或撤销，以免对另一方由于信赖而造成利益上的损 失。诚实信用原则在整个私法领域的实体法和程序法都有所体现。在合同法中， “信赖利益是指对合同或要约赋予了信赖的一方当事人所故有的，因信赖可能 或已经受到的利益，包括财产利益和机会利益。信赖利益保护的结果是将原告 置于订约前的状态。”进入现代以来，公法尤其是行政法领域也逐渐认可该原则 的规范作用，信赖保护原则逐渐成为调整行政法律关系的一项重要原则，出现 信赖保护原则从私法领域向公法领域拓展的事实。 1 1 涵义及特征 行政法中的信赖保护原则，不同国家、不同地区、不同学者结合不同的环 境因素可能有自己不同的观点。在德国联邦程序法中，信赖保护原则是“当 社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖。并且这种信赖值得保 护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理补偿社会成 员的信赖损失。该原则的核心思想是维护法律秩序的安定性，保护社会成员的 正当权益。保护人民权利，首重法律秩序之安定。”德国行政法学家毛雷尔也指 出：行政行为通过履行法定程序被得到确认，“该行政行为受到存续保护而不得 任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对 人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则基本涵义。 台湾教授洪家殷从对国 家的要求上提出，行政法上的信赖保护原则的作用在于维护人民对于政府行政 行为的信任，对国家提出了不得因其行为使人民利益受到损害的信赖。我国学 者姜明安认为，信赖保护原则要求行政机关应该对自身做出的承诺或具体行政 行为应真实可靠，不得任意变更或撤销所作出的行为或承诺。信赖保护原则要 2 1 信赖保护原则的基本问题 求行政机关具备的基本素质是：1 、由行政机关做出的具体行政行为，非有法定 事由和经法定程序，不得随意改变，即行政行为具有确定力与公定力；2 、对于 授益行政行为( 如行政许可的授予) ，行政机关即使事后发现授予过程有违法情 形或使社会人受到一定的损失，除非基于被授予相对人自身的失误或过错造成 的，或者不撤销此违法行政授益行为将会严重损害公众利益的前提下，否则行 政机关亦不得随意撤销或废止已作出并生效的授益行政行为；3 、如果行政机关 按照当时所做出的行政行为的法律、法规等被修改或废止，或者按照的外部环 境发生很大的差异，在公共利益相当重要的前提下，在进行衡量公共利益与私 人利益之后，才可对相应的行政行为做出改变；4 、对于撤销或改变违法的行政 行为，若非基于相对人的过错，对于相对人的损失要予以赔偿；对于撤销或改 变合法的行政行为，若是为了公共利益的需要，对于相对人因此造成的损失要 予以补偿。 信赖保护原则是在德国的行政法院起源并进行推广运用，最初针对授益行 政行为的撤销做出的判决，而后在大陆法系国家逐渐形成和发展起来的一个原 则。在德国，信赖保护原则要求，授益行政行为的撤销，需经恢复行政行为的 合法与保持法律秩序的安定及其对二者所维护的公共利益与个人利益间的大小 权衡后，若维持法律秩序的安定所保护的信赖利益更大，行政机关应予以维持 违法的行政行为，亦可与行政相对人协商在给予合理补偿的前提下也可以撤销 违法的行政行为。此认识仅在授益行政行为领域存在信赖保护。随着理论与实 践发展研究的深入，信赖保护原则的适用范围逐渐扩大，对于抽象行政行为( 如 行政立法及制定其他规范性文件的行为) 和其他行政法领域也引进信赖保护。 虽然对信赖保护原则的界定存在着诸多方面的不同认识，基本内涵的理解却大 致相同。主要包括以下几个方面：l 、信赖保护原则追求的价值目标是即维护了 法律秩序的安定，又保护了社会成员正当权益，或者说是为了保护社会成员的 正当合理信赖；2 、信赖保护原则的客体包括行政机关的行政处分、承诺、计划 等行为，以及规则、惯例及事实状态等行政过程中某些不变的因素；3 、信赖利 益，社会成员因信赖上述行政过程中不变因素所产生的利益；4 、要求对行政主 体实施一定的约束机制。要求他们要讲求诚实信用，不能随意行政，若因此给 社会成员造成损失，要进行补偿。 笔者认为信赖保护原则是一种对行政机关的要求，是当公民、法人及其他 组织等行政相对人基于对行政机关作出的行政行为的效力产生信赖利益时，并 1 信赖保护原则的基本问题 且这种信赖利益应当得到保护时，行政机关不得随意改变或撤消产生信赖利益 的行政行为，需保护已存在的法律状态，若出于其他合理理由的考虑必须变动 时，应对无过错的相对人的损失予以补偿。因行政主体在行政管理过程中存在 诸多不可避免的不确定性因素，如行政行为所依据的法律规范的改变或者行政 行为所依据的客观情况的变化，而相对人基于对公权力的信赖已处分自己的财 产或改变既存的法律状态，而前述因素的改变将影响相对人的利益，因此有必 要规定一种制度来保护相对人的信赖，信赖保护原则即是对这种期待的回答。 从国外一些国家和地区关于信赖保护原则立法的规定可以了解，信赖保护 原则的地位大致有三种情况：l 作为宪法位阶的基本原则而存在；2 、行政程序 法规定，适用于所有的行政行为；3 、适用于某些行政行为领域，如授益行政行 为，我国仅适用于行政许可领域。 信赖保护原则作为一项法律原则，具有鲜明的时代特征，显示了作为法律 原则的价值，亦彰显了现代行政法的追求。首先，信赖保护原则是对传统“有 错必究”观念的更新，它重新审视公共利益与私人利益的关系，协调信赖保护 原则与依法行政原则的关系。传统法的正统理论认为，行政主体依法作出行政 行为，当其发现某一行政行为所依据的客观情况发生变化，甚至是违法时，行 政主体完全可以自主变更或撤销该行政行为，这是形式意义上依法行政原则的 要求。而信赖保护原则恰恰是对行政主体自由撤销或改变行政行为的限制，行 政主体不能径直将行政行为予以变更或撤销，应考虑行政相对人的信赖利益。 德国法学家毛雷尔在阐释依法行政与信赖保护两者间的关系时认为：信赖保护 原则是司法改变的理由，站在依法行政的对立面，因依法行政原则要求撤销一 切违法的行为，要求保持合法的状态。基于不同的价值追求，在依法行政原则 与信赖保护原则间，不可避免的产生了形式意义上的、规范意义上的行政行为 与实质意义上的、价值意义上的行政行为之间的不协调的状况。表面上看，依 法行政与信赖保护的要求二者似乎矛盾、不可调和。实质上两者是内在统一的， 只要辩证地分析就会发现冲突只是表面上的，非根本性的，是可以调和的。当 依法行政原则与信赖保护原则相遇时，要根据不同情况进行利益权衡，具体情 况具体分析，选择利益更大的一方，二者间的选择实质上是适用何种原则解决 问题。依法行政原则体现的是形式法治的精神，而信赖保护原则体现了实质法 治的精神，二者具有统一的追求，只是从不同角度体现行政法治主义。二者的 最终目标具有一致性，在两者相遇时，应该进行比较选择，维护相对人的合法 4 1 信赖保护原则的基本问题 权益。如在违法授益行政行为撤销过程中，应进行利益衡量，若信赖利益大于 所要保护的公共利益时，则适用信赖保护原则限制对行政行为的改变，否则适 用依法行政原则撤销违法的授益行政行为。正是依法行政原则与信赖保护原则 间的不断发展平衡促进了近代意义上的行政法治的建立。最后，信赖保护原则 要求对相对人因信赖而造成的损失予以补偿。就私法领域而言，信赖利益一般 是民事法律关系双方的既存利益或有较高盖然性的将来利益。信赖保护的目标 是对民事法律关系双方在许诺前已经拥有利益、存在的法律状态的保护。“较高 盖然性的将来利益是指在立约或要约时虽未产生，但随着立约或要约行为将 产生的明显的、可以一般合理遇见的利益。信赖利益是已实际损失的可得利益， 即要求损失业已发生，因此信赖保护原则的目的并非惩罚他方当事人，而是以 补偿善意当事人的损失为结果。信赖保护原则要求先存在行政相对人合理信赖， 并且相对人的信赖利益受到损失，适用信赖保护原则的直接结果是使得信赖利 益的损失得到某种形式的补偿。且对相对人的补偿要有具体的法律依据。这种 补偿除对行政机关依法行政进行有效约束之外并无惩罚之意，不具有惩罚性， 补偿范围以信赖人的损失为限。 1 2 渊源 1 2 1 理论渊源 1 2 1 1 法治理念的变迁 在大陆法系国家的传统理念中，法治是一种依法而治，更多注重的是形式 主义法治，强调政府严格依法行政。只要国家行为符合法律的形式规定即算达 到法治国家的标准。这种理念放纵了立法权，造成恶法亦法的现象。而现代行 政法治则注人了越来越多的实质内容，更强调法律实施过程中的公正合理。随 着现代国家“社会本位观念的兴起，形式主义的法治国理念被实质主义的法 治国理念所取代。行政行为的合法性价值有时会让位于某些更高的价值，如在 行政相对人有信赖利益并值得保护的情况下，行政主体可以不改变违法的授益 行政行为，在这种情况下，信赖保护的价值优于行政行为的合法性价值。现代 法治国家( 实质主义法治国) 是信赖保护原则存在的前提，离开这一前提便无 行政法上的信赖保护可言。法治国家的宪政原理包含维护人民的权利、法律秩 l 信赖保护原则的基本问题 序的稳定及其诚实信用原则的的遵守三个方面，且各项要求之间相互呼应。信 赖保护原则符合这三个方面的要求。法治精神，宪政追求都是信赖保护原则的 思想渊源。法治的一个基本前提是法律应当具有安定性，是具有明确性、可预 见性特征的规范，强调对国家法律的品质有必要加以控制，立法者在立法时必 须考量人民由以往法律所构建的秩序下所获得的利益，应当获得何种程度的维 持；其次要求个人或者国家机关应服从法律，国家统治权只能依法运作，行政 机关实施行政管理必须与法有据。而秩序的稳定对于人类向前发展必不可少。 “历史表明：凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾力图防 止不可控制的混乱现象，也曾试图寻找某种适于生存的秩序。这种要求建立社 会生活有序模式的倾向，绝不是人类所做的一种任意武断或违背自然的努力。” 秩序的维护深深的根植于人们的社会生产生活中，一方面人的本性中包含着对 保持行为连续性的渴望，希望令人满意的经验或者安排重复出现；另一方面， 对任性、专横力量等天然的反感包含在人们潜意识中，而这些因素影响着人们 之间的关系，人们之间的关系不是受一种稳定力量的控制，而将人与人之间的 社会关系置于权威性的法律规则的治理之下。构建一种稳定和谐的社会关系可 以满足人们对秩序的心理需要。因此，政府应尽力维持，而不得随意改变公民 已经产生信赖的法律秩序。 1 2 1 2 诚实信用原则 诚实信用原则“并非私法所特有，且亦非于公法所仅有特殊原则 ，“而是 基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理。 信赖保护理念存在 于所有法领域，但行政法信赖保护原则的具体规定及法律化，来源于民法上的 诚实信用原则。信赖保护理念一直以来都是存在于行政法中的，并且发挥着它 的作用，只是它较早地出现在民法领域中并将法律化而已。在行政法领域没有 对信赖保护原则做出明确的规定，不意味着信赖保护原则不存在于行政法之中。 信赖保护原则理念乃是一般法律思想的在现实中的反映，它的作用在于规范各 项法律交易，突出在所有法律秩序中具有的任务。信赖保护原则的出现是因为 行政法的发展，其中的诚信原则适用于具体法律中，由于不同法律领域的存在 和典型性而蕴含着区别于民法上的诚实信用原则的、相对不一般的规则。行政 法中的信赖保护原则是由民法上的帝王条款诚实信用原则的法律化演绎而 来的。信赖保护原则在行政法领域中的具体运用，是将一般法律背后的思想原 6 l 信赖保护原则的基本问题 理拓展而成。 1 2 2制度渊源 信赖保护原则起源于德国。二战之前，在德国，信赖保护原则并不受重视， 对于信赖保护的精神仅体现于某些零散规则中。如1 9 6 3 年威敦比克邦行政法 总则草案中规定：撤销与变更授益行政行为，必须说明理由。说明理由程序 的增加，客观上有利于信赖利益的保护。但是，形式法治主义的国家对公民的 信赖利益予以保护是有限的。主要表现在：授益行政行为之所以不可撤销的唯 一情形是该行为已经生效，并且相对人已经产生信赖并依据赋予的资格或利益 进行了相关行为。若该行为是违法的，基于依法行政的原则，行政机关可以无 条件撤销违法的行政处理，以恢复合法的状态。 二战后，德国法院为了纠正行政处理自由撤销的行为，保护民众的利益。 在1 9 5 6 年判决的案件开创了信赖保护原则的先河。固在判决书中法院是这样解 释的，虽然给予不符和法定条件的寡妇生活补助的决定是违法的，但作为决定 的私人授益人，有理由相信政府的行为是正确的，私人的寡妇对此决定存在信 赖利益。这个案件涉及处理依法行政原则和信赖保护原则的关系。法院认为依 法行政原则和信赖保护原则都代表了宪法的价值，都是法治国原则( 也即宪法 秩序) 的要素，应当用一种专门的平衡办法来协调二者冲突。这两个原则都是宪 法秩序的重要组成部分，是法治国原则的要素，不存在谁天然优越于谁的情况。 必须对依法行政所保障的公共利益和维持原行政行为所保护的相对人的信赖利 益间进行衡量。只有在前者优越时，不合法的行政行为才是可撤销的。此后， 德国宪法法院也认为对公民的信赖保护是基于法律安定性的要求。此后，信赖 保护原则逐渐扩展至行政权运行的全过程。在1 9 7 3 年召开的德国法学家大会上， “行政上之信赖保护”，引起广泛的议论和重视。1 9 7 6 年制定颁布的德国行 政程序法对授益等行政行为的撤销与废止又予以详细阐述，用制定法的形式 体现了信赖保护原则的价值和运用，确立了信赖保护原则在行政法上的地位， 并使之更具操作性。其后，德国的租税通则、联邦建设计划法等法律 中相继对信赖保护原则加以具体化规定。 o 在这个案件中，德国西柏林内政部书面答应给予民主德国公务员的寡妻一定数额的生活补助。但是后来 事实证明她并不符合法定条件，给予其生活补助是违法的，内政部决定停止对她发放补助并要求其归还业 已取得的补助( 该判决后来得到西德联邦行政法院的支持) 。柏林高级行政法院判决该寡妇胜诉。 7 1 信赖保护原则的基本问题 德国行政法上信赖保护原则制度具体而言，是授益性行政行为撤销与废止 上，对于给予民众提供一次性或持续性的金钱或可分物给付时，如果相对人已 经产生对授益行政行为存在的信赖，而且这种信赖是正当的应予以保护的，则 该行政行为不得撤销。但是这种条件于的信赖保护有其成立条件。1 、受益人己 信赖行政行为；2 、他的信赖值得保护；3 、经过利益衡量程序，其信赖利益的 价值大于恢复原行政行为的公共利益。但若受益人下列行为之一的，所产生的 信赖不正当，不值得保护：1 、行为人是通过恶意欺诈、胁迫或行贿等非正当手 段；2 、行为人对关键问题隐瞒或者做出错误的陈述而促成行政行为做出的；3 、 因行为人的过错不知行政行为违法。对于行政行为废止时，所产生的信赖利益 保护问题。第4 9 条第2 款规定，下列情形下合法授益行政行为在不可撤销之后 也可取消，其效力可完全或部分延伸至将来：1 、依据法律规定准许取消的，或 在作出行政行为时作过今后可以取消的保留申明的：2 、行政行为作出时有附带 条件，但受益人没有或没有在指定的期限内满足附带条件的；3 、基于后来发生 的事实，行政机关本有权不作出原行政行为，且不取消原行政行为将危害公共 利益的；4 、基于法律规定的修改，行政机关本有权不作出原行政行为、受益人 尚未享受优待或由于行政行为的作出尚未领取给付待遇的，且不取消原行政行 为将危害公共利益的；5 、为防止或排除造成公共利益受到重大损害的。 它规 定在改变授益行政行为时，应以信赖利益为限，对行政相对人遭受的损失予以 补偿。另外，即使在具备废止条件的情况之下，法律规定是行政机关有权予以 止，而不是必须予以废止，它也可以信赖保护为由不废止可以废止的行政行为。 1 3 构成要件 德国学者毛雷尔根据德国行政程序法的规定，认为信赖保护原则的适 用应当具备一定的条件：“受益人信赖行政行为的存在，并且根据与撤销的公共 利益的权衡，其信赖值得保护。” 首先，信赖基础是前提，即对行政相对人足以产生信赖的特定法律状态或 行政机关的行为，是导致行政相对人信赖产生的对象。“要构成信赖保护之大前 提为：人民信赖什么? 信赖的客体为何? 亦即先要有一有效表示国家意思的法的 外貌。”这种法的外貌一般是行政主体实施的一定的行政行为，构成信赖基础 的可以是抽象与具体两类行政行为。前者如现行有效的法律、行政法规、行政 8 l 信赖保护原则的基本问题 机关制定发布规范性文件的行为等。后者如行政处分、行政指导等具体行政行 为，也可以是行政管理过程中的行政惯例，亦可能是行政机关的不作为等等。 除了因重大明显瑕疵而无效的行政行为外，无论合法或违法的行政行为都可能 成为相对人产生信赖的基础，并且行政主体做出的行政行为已经到达相对人并 且相对人信赖行政主体做出的行政行为。如果行政机关的行为还在做出过程中， 尚未有效成立，这时该行政行为不可能对外产生法律效果，相对人不可能基于 此信赖产生信赖利益，相对人没有信赖保护存在的基础。即使行政行为已经做 出并且符合法定条件与程序，行政行为是有效成立的，倘若相对人无从知悉， 对于许多人来说也没产生信赖的基础。因为对于相对人来说，首先必须知道行 政行为是存在的，并且由此才可能产生信赖利益。 其次，须有行政相对人的信赖表现，即相对人因信赖行政机关的行为而作 出的对自身财产或法律状态的处置行为。对于行政相对人而言，处置行为所造 成的状态具有不可逆转性。“如果没有这种信赖表现，那么信赖保护就会成为所 有人共享的权利，这就失去了信赖保护实质法治和个别正义的本质属性了。”在 抽象的信赖保护类型中，信赖基础是具有抽象性质的法秩序，所以无法要求行 政相对人做出何种信赖表现。在因抽象行政行为所形成的法律秩序中，信赖表 现被认为是推定的存在，因为在这种情况下，只有在法律状态发生变动时，社 会主体对现行法律秩序的信赖才能表现出来，并无社会主体具体的处分行为。 在具体的信赖保护类型中，信赖表现往往是行政相对人特定的行为，如已经使 用了提供的给付，对自己财产的法律状态发生变动的行为，或是赋予相对人某 种资格等授益行政行为，而相对人已经从事了许可所赋予的行为。亦或是行政 相对人基于对某行政行为的合法有效的信赖而不向第三人行使请求权等等。同 时，信赖表现应该有具体内容，体现为信赖利益，行政法上的信赖利益一般包 括行政相对人基于对行政行为的信赖所获得既得利益和可期待的利益，是二者 利益之和。而正是这些利益之和，体现了信赖保护原则存在的意义。 第三，信赖值得保护。首先这种信赖必须是正当的。所谓正当首先就是要 求信赖基础的成立是善意且无重大过失，具体来说，要求行政相对人对行政机 关做出的行政行为，或者因此形成的法律状态是确信的。即所谓的“双手干净 原则 ( c l e a n h a n d ) 。否则，该信赖基础是有瑕疵的，信赖不值得保护。信赖不 值得保护的表现具体来说：l 、当事人通过恶意欺诈、胁迫或其他不正当方法而 获得信赖基础，其法理依据是“任何人均不得因自己的违法行为而获益 ；2 、 9 1 信赖保护原则的基本问题 对于重要事项当事人做出的一些不正确或具有片面性的说明；3 、当事人因重大 过失而不知违法的或明知违反信赖基础的；4 、附有变更保留和明显错误的信赖 保护处理。对不值得保护的信赖，我国的行政许可法中也有规定。 完全同时达到以上三个适用要件，方可适用信赖保护原则。在德国行政法中， 信赖保护原则需要具备第四个要件才能适用。只有在信赖利益大于公共利益的 时候，信赖保护原则才得以适用。笔者认为，在具备上述三个要件的情况下， 信赖保护原则就可以适用，而不必对公共利益和公民的信赖利益进行衡量，因 为不论经过衡量公共利益是否大于公民的信赖利益，公民的信赖都应得到保护， 只是保护的方式不同。如果经过利益衡量，公共利益大于公民的信赖利益，就 可以撤销或废止行政行为，对公民因信赖而产生的损失给予财产补偿，反之， 则不得撤销或废止原行政行为，即采用存续式保护方式。不管采用那种保护方 式，公民的信赖利益都得到了保护。所以说只要具备上述三个要件信赖保护原 则就可以适用。 1 4 保护方式 信赖保护的方式有两种，一是存续保护，又称为完全的信赖保护，是指在对 撤销原来的行政行为所可能保护的公共利益与维持原行政行为所保护的信赖利 益间衡量，维持原来的行政行为与人民的信赖基础，保护信赖利益。这种保护 方式，经过利益衡量，如果维持行政行为存续所保护的私人信赖利益大于撤销， 所维护的公共利益，即使行政行为违法，也不可不撤销。这是一种零或者全部 的绝对化选择方式，不利于调和公共利益与信赖利益间的矛盾，在德国早期行 政法发展过程中，存续保护是唯一的保护方式。随后又有了新的发展，在德国 行政程序法草案中提出了用财产弥补损失的方式来保护人民的信赖利益，这种 方式被称为财产保护方式。具体而言，经过利益衡量，虽然存在值得保护的正 当信赖，但衡量的结果是撤销该行为所恢复的法律秩序显然大于维持行政行为 所保护的相对人信赖利益。则允许对原有的法秩序加以改变，撤销该行政行为， 补偿相对人在撤销行政行为后造成的利益损失。这是出于对公平负担原则的考 虑。法治国家要求有信赖，有损害，则必有补偿。如果因为多数人的公共利益 而使原行政行为被撤销，对于利益受损的这部分人来说是不公平的。因此，应 回即对相对人的信赖利益与否定原行政行为所欲维护的公共利益之间进行衡量。 l o 1 信赖保护原则的基本问题 当对其损失予以补偿。补偿的金额不低于相对人基于信赖而付出的成本，应为 行政行为存续时可能获得的利益相当，补偿的范围限于补偿的范围一般应与损 失的范围相当。因财产保护方式是一种妥协式的保护方式，存在一定的局限性。 如对某些信赖利益就难以用金钱的方式予以补偿。但是财产保护方式较存续保 护方式适用范围更广。 2 信赖保护原则在我国行政法中的发展 2 信赖保护原则在我国行政法中的发展 2 1法治理念的发展 树立信赖保护原则的理念，传统文化中优秀的要弘扬，背离法治精神的要 扬弃或改造。信赖保护原则要求行政主体在行政行为的变动时要将当事人二者 的利益都包含在内，不能偏其一，要将其所代表的公共利益与公民的私人利益 置于同等地位。这是对传统的思维方式的转变，对以公共利益为本位，个人利 益无条件让与公共利益的模式的重新思考。传统观点认为，在行政法律关系中， 行政主体与行政相对人的地位是不平等的，行政主体拥有以强制力为后盾的国 家行政权，据此权力所实施的行政行为具有确定力与公定力。行政主体总是处 于优越地位，相对人很难获得平等对待，尤其对那些行政权强大的国家更是如 此。因此，对相对人信赖利益的保护仅从制度层面上规制是不足的，要全面地 保护相对人的利益，必须从观念上解决问题。在英美法系国家，从理念层面讲， 平等、正义的观念深入人心。其结果是法律的制定、制度的建构等过程中也彰 显了平等、正义的理念，如行政诉讼案件和民事案件由同一个法院系统管辖， 适用同样的法律规则，行政机关与社会大众处于同等地位。因此，观念的变革 才是最根本的。可以借此在公法领域确立信赖保护原则之际，将私法领域中的 平等、诚信观渗透于公法中，使行政主体与行政相对人都坚持平等观念，达到 约束行政主体和提高社会成员法治观念的双赢的效果。 在我国，信赖保护原则已纳入行政许可法中。对行政机关的具体要求 是，不得随意撤回或者废止已经做出并且生效的行政许可，行政相对人依法取 得的行政许可受法律保护。变更或撤回已生效的行政许可的条件是：l 、做出行 政许可所依据的法律被修改或废止；2 、做出行政许可所依据的客观情况发生了 变化，前提是为了公共利益。行政许可按其特性来说是一种授益行政行为，是 授予行政相对人资格或使其取得利益的行政行为。行政许可法第八条集中体 现了信赖保护的具体要求，l 、行政行为行为一经作出，不得随意改变，除非经 法定事由和法定程序；2 、对授益行政许可行为作出后，即使后来发现行为的做 出违反法律的规定或者对政府不利，若非归责与相对人的过错造成的，授益行 政许可行为亦不得撤销、废止和改变；3 、行政行为在生效后发现违法，可能损 1 2 2 信赖保护原则在我国行政法中的发展 害公共利益时，若非相对人的过错，行政机关应对因撤销或废止行政行为而造 成相对人的损失给予补偿。行政许可法中虽未明确提及信赖保护的概念，但有 关条款已经体现了行政法上信赖保护原则的主要精神，涵盖了行政法上信赖保 护原则的基本内容，己初步搭建起了信赖保护原则的基本框架。行政许可制度 坚持适应形势发展需要的原则，适时的依法撤回或者废止已经颁布的行政许可 是必要的，但行政机关应给被许可人造成财产损失给予补偿。行政许可法确 立的这一信赖保护原则，对于行政机关依法行政和建设诚信政府、责任政府提 出了具体的要求。 2 2 实践中的发展 中国传统社会上下五千年的政治史是一部专制史，在封建专制政体下，政 府及其臣僚的权力和地位都由帝王君主赐予，独立于皇帝个人之外的国家概念 并不存在。处理人际关系的准则是三纲五常，三纲五常的的“信 作为道德要 求而存在，在这种观念的指引下，社会中建立的是一种人格型信用。而政府及 官僚的权力是服务于帝王或君主的，他们的忠诚和信用也奉献于帝王或君主而 非公众。即便政府及其臣僚也偶尔表现出对公众的诚信，但这种诚信只不过是 服从于帝王或君主的诚信，目的是为了维护专制统治的需要，其本质仍然是对 帝王或君主而非对公众的诚信。加上官本位的官场文化，民众视官吏为父母的 情愫，导致作为普通百姓很难，也不敢怀疑代表朝朝廷的官员会有什么过失和 错误，如果官员出于爱民的理由随意变更先前行为则是既可以理解更可以宽肴 的，这其中有着纯朴的情感，也蕴含有一种浓厚的国家家长主义的情结。但家 长主义并非仅发生于传统社会，只要公权力的权威存在，家长主义就会存在， 需要警惕的是行政机关在家长主义的思维下任意诊释权力，单向性地以“为民 作主的姿态、以公共利益为理由随意撤销、变更或废止行政行为。在中国， 为了约束权力的恣意，有必要对国家家长主义进行除魅。这一除魅过程不仅是 观念上的转变，更是制度性的努力，信赖保护原则就是对权力的还原。【2 0 j 在民 国以后相当长的时间内，社会动荡不安，人权是属于资产阶级才倡导的。广大 的社会民众只求自保，无暇顾及追求更多的权利。所以在这种情况下，我们对 国从国人传统上对于朝廷命官的称谓上可以佐证这种情结的存在一“父母官”。费孝通先生谈及此命名时， 诊释为“为民父母”是爸爸式权力的意思。 2 信赖保护原则在我国行政法中的发展 于私权的的漠视与压制应该说是很严重的，也没有建立起多么好的重视私权的 传统，对于国民的信赖利益更无从谈起。 在邓小平同志提出法治国理念之后，我们的法治理念在过去改革开放的三 十年中，所追求的一个目标是依法行政。而依法行政的要求是行政机关依据法 律行使行政权力，行使的过程必须符合法定程序。它包括三个方面的具体要求： 1 、行政机关的行使的任何行政管理都必须来源于法律的规定；2 、行政机关行 使行政职权的程序都要遵守法律，依据法律；3 、对行政机关或者其他组织行政 职权的授予，委托及其适用都要符合法律的精神，有法律规定。依法行政原则 片面的强调行政行为一定要合法，否则即是做出也是无效的，不考虑对相对人 正当权益造成的损失，而对违法的行政行为予以撤销。中国几千年来都是只重 视公权，不注意私权，中国的社会现实始终都是公权至上，在共产党执政的六 十年间，依然对于私权并没有太大的重视。在这种公权之上的大环境下，私权 就被压得很低。因此如何构建政府对民众承诺的遵守，是一个艰巨的话题。 值得庆幸的是，近几年来，我国无论是行政法学界还是政府本身都开始关 注信赖保护原则的运用。如马怀德教授就认为，信赖保护原则不仅应当得到确 认，还应贯穿于法律的整个系统和体系。姜明安教授也将信赖保护原则作为一 项基本的法律内容纳入了其2 0 0 7 年修订版的行政法与行政诉讼法教材中。 同时，各级政府在思想上开始重视政府的诚信问题。如2 0 0 4 年，在湖南省政协 九届二次会议上，政府怎样成为诚信的典范成为湖南政协会议的一号提案。 2 0 11 年2 月2 0 日湖北省第十一届人民代表大会第四次会议上所做的政府报告中 表明要以建设法治政府为目标，大力开展政府的诚信建设，将诚信作为政府履 行职责的基本道德要求。通过开展g n 中国诚信政府评价指标体系评比表彰 的考核体系，推进各级政府相应诚信制度的尽快确立。随着社会主义市场经济 的稳步发展，公民与行政机关之间的关系发生了变化，二者体现民主与协商的 精神。其得益于公民维护自身利益的意识逐步增强与行政行为的强制性逐渐减 弱。 从制度的层面来看，信赖保护原则在近年的确立的各项制度中也得到了充 分的体现。如在1 9 9 9 年行政诉讼法若干问题的解释中，该解释第5 9 条规 定表明法院已经发现撤销判决只是在形式上消灭了违法的行政行为，但也损害 了系于其上的其他正当利益。然而只是给第三人一定的补救，仅仅规定了除当 事人以外的第三人的信赖利益保护问题。更重要的是在5 9 条中，规定法院撤销 1 4 2 信赖保护原则在我国行政法中的发展 违法的被诉具体行政行为，并且要求相应行政机关采取一定的措施进行补偿。 维护了私人利益，凸显出我国行政法的建设更加完善了。伴着中国行政法治化 的逐步推进，信赖保护原则首次在我国实现制度化的行政许可法领域。从法律 制度层面确认和引入了信赖保护，体现了现代法治的公平、正义、保护人权等 基本道德精神，对开展依法行政提出了更高的标准和更高要求，是制度法建设 中迈出的一大步，有利于树立法律的信仰，促进诚信政府的建立。 2 0 0 4 年国务院制定了相关制度，对传统依法行政进行了修正，在制度中虽 没有明确使用信赖保护概念，但“诚实守信 成为了依法行政的基本要素，并 将其适用范围从行政许可拓展至所有的“行政决定 ，这对于推动法治行政的大 力实施，意义重大。另外“依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、 违法受追究、侵权须赔偿”等方面的规定都体现了我国政府已经开始注重对公 民权益的保护了，表明了信赖保护原则已经得到了一些人特别是领导人的认可 与赞同，这有助于推进在行政法领域的大力拓展，为信赖保护原则的适用起到 积极的导向作用。 2 0 0 4 年宪法修正案中，对于征收征用个人财产予以首次规定。征收或 者征用本质上体现的就是将己存在的法律状态或将合法行政行为予以改变。根 据宪法条文的要求，行政机关征收或征用某些财产时，对利益受到损失者进行 一定的经济或物质补偿。其依据为了保障公共利益得到满足，已存在的法律状 态被改变，被征收、征用者的合法信赖利益必须受到保护。这些规定直接提供 了处理了公共利益与私有财产保护关系的宪法依据，对征收、征用加上了实体 上和程序上的限制，这些内容蕴含了信赖保护原则的基本内涵，为信赖保护原 则将来逐步在我国行政法领域的确立提供了重要的宪法依据。 由于学界及在实践中取得的大发展，最高人民法院在2 0 0 9 年最高人民法院 审判委员会第1 4 7 6 次会议上通过的关于审理行政许可案件若干问题的规定，即 法释( 2 0 0 9 ) 2 0 号文件的理解与适用解释中，在行政许可新旧法选择与适用问 题上，第一次将信赖利益的主旨进行了深入的阐释，是信赖保护原则发展的新 局面。 3 信赖保护原则在我国行政法中的完善 3 信赖保护原则在我国行政法中的完善 3 1 完善的必要性 在警察国背景下，由于奉行管得最少的政府就是最好的政府的执政理念， 政府只扮演“守夜人”或“警察”的角色，行政事务主要集中在税收、社会治 安等社会秩序方面。此时，行政权的目标仅指向社会安全和秩序。在古典自由 主义理论中所说的社会公众的守夜者指国家，政府只有简单的保护性功能，除 此之外并没有其他的能力发挥。正如美国总统约翰亚当斯执政时宣称的那样： “只需要一张桌子就可以处理完毕( 公务) ，而桌子上的文件格分别存放着每 个部门的文件 。在控权论盛行的时期，行政法治注重形式意义的法治，强调 无法律即无行政，行政权必须绝对服从和遵循议会制定的法律。在行政国时期， 行政机关的任何行政行为都将影响着人们的利益，关系着国家的稳定与发展。 行政权关系到社会中自然人生活、工作的方方面面，人的一生都与行政权保持 着千丝万缕的联系，与行政机关的工作保持着紧密的联系。自上个世纪七十年 代改革开放以来，随着“公共行政改革”的不断深入，以行政法中的行政指导 为代表的非强制性行政行为在社会各个领域得到拓展使用到了社会的每个角 落，从而推进行政法治转变为实质意义的法治。这就要求政府的行为既要符合 法律规则的要求，而且还要符合法律的一般原则和精神。信赖保护原则的形成 是法治道路上取得一定成绩的基石，是从形式法治走向实质法治的体现，它从 始至终在行政权的运行中进行体现，是民主与法治相互融合、走向和谐的结果。 信赖保护原则是对宪政精神和法治精神在社会正常生活中的一种具体体现，凸 显了行政法的社会价值，信赖保护原则对于行政相对人的信赖利益的保护，实 现公共利益与私人利益的一致，法律秩序、社会秩序及其经济秩序的稳定，行 政效率的提升及其政府职能的转变，实现诚信政府都有其重要的社会价值。 3 1 1 规范行政行为、构建诚信政府 诚信原则不仅是人际交往、经济活动的一项基本要求，更是政府行为所应 遵循的基本准则。现代行政管理理念发生了重大的变化，政府应从传统的管理 者变成服务与人民的公仆，现代行政己从一种单纯的管理行政向服务行政转变。 1 6 3 信赖保护原则在我国行政法中的完善 政府作为国家权力的执行者，对社会和民众起着示范作用，确立行政信赖保护 原则对于促进诚信政府的建设，打造国家与社会及其自然人之间的互动交流关 系，建立良好的法律秩序都彰显出非常重大的意义。现代行政理念要求行政机 关