论外国人非法就业的管理论文.pdf

厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ：裴肚缓 m 年铲月d 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行：实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( v 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门：大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人：重腔陕 沁| 1 年辱只f o e l 中文摘要 中文摘要 随着入世和改革开放的深入，在中国境内就业的外国人数量也越来越大。 外国人在华非法就业问题日益突出，对我国的出入境管理、劳动力市场秩序和 国家安全都造成了一定程度的威胁和危害。我国有关外国人非法就业的规范和 制度存在很多不足，实践中也出现了很多问题。加强和改进我国的外国人就业 管理工作，需要完善相关的规范和具体制度，建立起一定的协调机制同时要 顺应国际交往的潮流，为外国人来华就业提供便利。加强和完善我国的外国人 非法就业管理，是促进社会和谐和稳定发展、推动我国社会主义现代化建设的 重要内容。 关键词：外国人；非法就业；问题；对策 a b s t r a c t - _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ i _ - _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ - _ _ - _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ i _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ l _ _ - - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ 一- _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 a b s t r a c t w i t hc h i n ae n t r yi n t ow t oa n dt h ed e e p e n i n go fr e f o r ma n do p e n i n gu p ，t h e i n c r e a s i n gn u m b e r o ff o r e i g nw o r k e r sc o m ei n t oc h i n a t h ei s s u eo f i l l e g a l e m p l o y m e n to ff o r e i g nw o r k e r sh a sb e e ng r o w i n gs of a s tt h a tt h e yh a v ed o n eag r e a t h a r mt oc h i n a sa d m i n i s t r a t i o no nt h ee n t r y e x i t ，t h el a b o rm a r k e ta n dt h es t a t e s e c u r i t y t h en o r m sa n di n s t i t u t i o n so fi l l e g a le m p l o y m e n to ff o r e i g n e r sh a v em a n y d e f i c i e n c i e si nc h i n a a l s o ，i ta p p e a r sal o to fp r o b l e m si np r a c t i c e i t i s q u i t e n e c e s s a r yt om a k eo u tac l e a ra n dd e f i n i t es o l u t i o nt os o l v et h e s ep r o b l e m s i no r d e r t o s t r e n g t h e na n di m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i o no ft h ee m p l o y m e n to ff o r e i g n e r s ，w e s h o u l d p e r f e c tr e l a t e dn o r m sa n d i n s t i t u t i o n st os e tu pac e r t a i nc o o r d i n a t i o n m e c h a n i s m ，a l s ow es h o u l dc o n f o r mt ot h et r e n do ft h ei n t e r n a t i o n a lc o m m u n i c a t i o n a n dp r o v i d ec o n v e n i e n c et oe m p l o y m e n to ff o r e i g n e r si nc h i n a t os t r e n g t h e na n d i m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i o no ft h ee m p l o y m e n to ff o r e i g n e r sw i l lh a v eag o o de f f e c t o np r o m o t i n gt h es o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o na n ds o c i a lh a r m o n y k e yw o r d s ：f o r e i g n e r s ；i l l e g a le m p l o y m e n t ；p r o b l e m s ；s o l u t i o n s 目录 目录 引言问题、立场与方法1 第一章外国人非法就业的界定与类型4 第一节外国人非法就业的行为界定4 第二节外国人非法就业的具体类型5 一、外国人非法就业集中的工作领域6 二、外国人非法就业的具体类型7 第三节外国人非法就业的成因及其危害性8 第二章外国人非法就业的管理现状及不足1 1 第一节外国人非法就业管理的规范和制度1 1 第二节现有规范和制度的不足与缺陷1 4 第三节外国人非法就业管理的实践困境1 6 第三章改进外国人非法就业管理的对策1 8 第一节完善外国人非法就业管理的法律体系18 一、制定统一的外国人就业管理法1 8 二、对违法行为进行细化，加大惩戒力度2 0 第二节建立外国人就业管理的协调机制2 1 一、明确外国人就业管理的主管机关2 2 二、强化公安机关在外国人就业管理中的作用2 2 第三节进行疏导，鼓励优秀人才来华就业2 3 一、建立畅通的人才聘任渠道2 3 二、引导外国人自律，加强监督管理2 4 第四节加强国际合作，打击非法就业2 5 结论2 6 参考文献2 7 c o n t e n t s c o n t e n t s i n t r o d u c t i o n p r o b l e m s ，p o s i t i o n sa n d m e t h o d s 1 c h a p t e r 1d e f i n i t i o na n d t y p e so ff o r e i g n e r s i l l e g a le m p l o y m e n t 4 s e c t i o n1 b e h a v i o rd e f i n i t i o no ff o r e i g n e r s i l l e g a le m p l o y m e n t 4 s e c t i o n 2 s p e c i f i ct y p e so ff o r e i g n e r s i l l e g a le m p l o y m e n t 5 p a r t1c o n c e n t r a t e dw o r ka r e a so ff o r e i g n e r s i l l e g a le m p l o y m e n t 。6 p a r t2 s p e c i f i ct y p e so ff o r e i g n e r s i l l e g a le m p l o y m e n t 7 p a r t3 c a u s e sa n dd a n g e r so f f o r e i g n e r s i l l e g a le m p l o y m e n t 8 c h a p t e r2 c u r r e n tm a n a g e m e n ts t a t u so ff o r e i g n e r s i l l e g a l e m p l o y m e n ta n di t sd e f e c t s 。1 1 s e c t i o n1 m a n a g e m e n tn o r m sa n ds y s t e m so ff o r e i g n e r s i l l e g a le m p l o y m e n t 1 1 s e c t i o n2d e f i c i e n c i e sa n dd e f e c t so ft h ee x i s t i n gn o r m sa n ds y s t e m s 1 4 s e c t i o n3p r a c t i c a lm a n a g e m e n tp r o b l e m so ff o r e i g n e r s i l l e g a le m p l o y m e n t 1 6 c h a p t e r3 m e a s u r e st oi m p r o v e m a n a g e m e n t o ff o r e i g n e r s i l l e g a l e m p l o y m e n t 18 s e c t i o n1 i m p r o v et h em a n a g e m e n tl e g a ls y s t e mo ff o r e i g n e r s i l l e g a l e m p l o y m e n t 1 8 p a r t1 d e v e l o pau n i f i e dm a n a g e m e n to f f o r e i g n e r s e m p l o y m e n ta c t 1 8 p a r t2i n c r e a s et h ee c o n o m i cs a n c t i o n s 2 0 s e c t i o n2e s t a b f i s h m e n to fc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mf o rt h em a n a g e m e n to f f o r e i g n e r s e m p l o y m e n t 2 1 p a r t1 c l a r i f yt h ec o m p e t e n ta u t h o r i t i e so ff o r e i g n e r s e m p l o y m e n t 2 2 p a r t2e n h a n c et h e r e s p o n s i b i l i t i e so f t h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n sa n dt h e i m m i g r a t i o nd e p a r t m e n t 2 2 论外国人非法就业的管理 s e c t i o n3 e n c o u r a g ef o r e i g n e r st ow o r ki nc h i n a ，e n h a n c et h em a n a g e m e n t o ff o r e i g ne m p l o y e e s 2 3 p a r t1e s t a b l i s hs m o o t hp e r s o n n e la p p o i n t m e n tc h a n n e l s 2 3 p a r t2 e n c o u r a g ef o r e i g n e r s s e l f - d i s c i p l i n e ，s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n d m a n a g e m e n t 2 4 s e c t i o n4e n h a n c ei n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o nt oc o m b a ti l l e g a le m p l o y m e n t 2 5 c o n c l u s i o n 2 6 r e f e r e n c e s ”一”2 7 引言问题、立场与方法 引言问题、立场与方法 随着国际间经济交流与合作日益密切，以及中国综合国力、经济地位的提升， 外国人来华商贸、旅游的数量不断增加。特别是我国加入w t o 以来，国家逐步 开放金融、保险、建筑等多个行业，外国人来中国就业的领域更加广泛，规模更 大，对我国社会、经济产生了深远影响。据公安部出入境管理局统计，1 9 7 8 年 前全国入境外国人每年不足5 0 万人次，1 9 8 4 年猛增到3 0 0 万人次，1 9 9 6 年为 6 7 4 万人次，2 0 0 1 年为1 1 2 3 万人次，2 0 0 4 年为1 6 9 3 万人次，2 0 1 0 年仅上半 年达1 2 5 5 4 万人次，同比增长2 3 o 。如果从外国人出入境来看，人数则更多。 2 0 0 1 年全国外国人出入境为2 2 3 9 万人次，2 0 0 6 年为4 4 2 4 万人次；2 0 0 7 年 为5 2 0 7 1 9 万人次；2 0 0 8 年外国人出入境为4 8 0 0 万人次； 2 0 0 9 年外国人出 入境为4 3 7 2 7 万人次。入境外国人绝大多数在中国合法活动、生活，但：是也有 部分外国人从事各种违法犯罪活动，包括非法出入境、非法居留和非法就业( 简 称“三非”) 以及贩毒、走私等。据统计，2 0 1 0 年浙江省全省临时入境外国人 1 7 0 2 7 6 5 人次，较2 0 0 9 年同期的1 4 6 2 1 2 8 人次上升了1 6 4 6 ；查处非法就业9 6 人次，同比上升2 2 0 而上海市2 0 1 1 年仅上半年就查处了外国人非法就业案 件3 0 0 起。外国人非法就业扰乱了我国的社会管理秩序，破坏了国内劳动力市 场平衡，给国家安全和社会稳定带来了隐患。随着全球化进程的不断加快，在可 预见的未来，外国人非法就业数量还会大幅提高，我国需要迫切解决外国人非法 就业的问题。如不及时加强管理，不仅冲击国内就业市场，而且给国家和个人财 产利益带来损失，给社会稳定带来危险。因此，研究和探索外国人就业管理工作 经验和规律，加强和改进外国人就业管理工作，成为相关部门亟待解决的新课题。 世界各国一般都是将不具有本国国籍或者无国籍者称为外国人。根据1 9 9 6 年原劳动部会同其他有关部门共同起草和颁布的外国人在中国就业管理规定 的第2 条规定：“本规定所称外国人，指依照中华人民共和国国国籍法规定 不具有中国国籍的人员。 外国人实际上就包括中国境内具有外国国籍的人和无 国籍的人。在我国，由于台湾、香港和澳门的特殊性，港澳台地区的居民在内地 叶氢走向有序统一：三非外国人治理研究 j 】政法学刊，2 0 1 1 ，( 2 ) ：9 0 9 6 同上注。 l 论外国人非法就业的管理 就业应当适用1 9 9 4 年原劳动部发布的台湾和香港、澳门居民在内地就业管理 规定。此外，根据1 9 9 6 年外国人在中国就业管理规定第3 条的规定：“本 规定适用于在中国境内就业的外国人和聘用外国人的用人单位。本规定不适用于 外国驻华使、领馆和联合国驻华代表机构、其他国际组织中享有外交特权和豁免 的人员。”中华人民共和国国籍法第3 条规定：“中华人民共和国不承认双重 国籍。”因此，本文所讨论的外国人应该是指在中国境内，除去享有外交特权与 豁免的人员之外的所有不具有中国国籍者。 1 9 9 6 年外国人在中国就业管理规定的第2 条规定：“本规定所称外国人 在中国就业，指没有取得定居权的外国人在中国境内依法从事社会劳动并获取劳 动报酬的行为。”第8 条规定：“在中国就业的外国人应持职业签证入境( 有互免 签证协议的按协议办理) ，入境后取得外国人就业证( 以下简称就业证) 和外 国人居留证件，方可在中国境内就业。未取得居留证件的外国人( 即持f 、l 、c 、 g 字签证者) 、在中国留学、实习的外国人及持职业签证外国人的随行家属不得 在中国就业。特殊情况，应由用人单位按本规定的审批程序申领许可证书，被聘 用的外国人凭许可证书到公安机关改变身份，办理就业证、居留证后方可就业。” 而中华人民共和国入境出境管理法的第1 9 条规定：“未取得居留证件的外国 人和来中国留学的外国人，未经中国政府主管机关允许，不得在中国就业。 因 此，外国人在华就业的前提是取得外国人居留证件，并持有中国政府发放的就业 证件，然后才可以从事合法社会劳动并取得报酬。因此，本文所讨论的“外国人 在华非法就业行为”可以界定为：在中国境内的未取得定居权资格的外国人，未 获得在华居留证件，或者未持有合法就业许可证件，而在中国境内从事社会劳 动并获得报酬的行为。 看似并不复杂的外国人在华就业问题，为何在近年来引起越来越多的重视和 讨论呢? 总的来说，伴随着我国经济和社会的发展，越来越多的外国人到中国寻 找工作。然而，我国的外国人就业管理的法律法规还存在很多不足，许多规定和 程序设置不符合实际、不能顺应时代潮流，社会现实与法律规范之间出现了不相 适应，导致了许多外国人在华就业问题的暴露。这些问题会导致社会管理的混乱、 社会秩序的不稳定，需要引起高度重视。 。陆纯平对外国人非法就业的行为界定及管理对策 j 】公安理论与实践，1 9 9 8 ，( 5 ) ：4 5 4 7 2 引言问题、立场与方法 外国人非法就业的特点和类型是什么? 我国规制外国人非法就业的规范和 制度有哪些? 梳理我国的规范体系，并分析我国建立起的规制外国人非法就业的 具体制度，将是分析外国人非法就业的问题和对策的基础。同时还应当借鉴域外 先进的规制外国人非法就业的理论和经验。因此，本文的主题是外国人的非法就 业破坏了我国的出入境管理秩序，更深层次上给我国社会管理和社会和谐带：来了 严峻的挑战和考验。本文对规制外国人在华非法就业问题提出构想，以期有助于 维护我国有序的出入境管理秩序和劳动力市场，维护社会的和谐、稳定发展。我 国规制外国人非法就业的规范体系和具体制度都存在不足；完善相应的法律法 规，建立起具体的有效的顺应时代潮流的外国人就业管理的制度，将会是规制外 国人非法就业的重要途径。 论外国人非法就业的管理 第一章外国人非法就业的界定与类型 第一节外国人非法就业的行为界定 正如前文所提到的，外国人在中华人民共和国内地就业，是指没有取得定居 权的外国人在中国境内依法从事社会劳动并获取劳动报酬的行为。外国人的非 法就业则是指在中国境内的未取得定居权资格的外国人，未获得在华居留证 件，或者未持有合法就业许可证件，而在中国境内从事社会劳动并获得报酬的 行为。但法律、法规的规定较为概括和抽象，在实际操作中认定外国人非法就 业存在一定的难度。从具体实践出发，本文认为，界定外国人非法就业的具体工 作中，主要还需要注意以下几个问题：( 1 ) 资格的界定。有定居权或是就业证、 外国专家证、临时营业演出许可证、从事海上石油作业工作准证及居留证件为外 国人就业的资格；反之则可能为非法就业的主体。( 2 ) 时间的界定。往往一些外 国人持有f 、l 签证入境，在三资企业内担任一定的职务，如总经理、副总经理， 但每月或更长时间偶尔来工作几天，一年内在华停留时间不满一个月。对这一情 况如何定性? 本文认为，这种情形也可以认定为就业行为。但如果没有在华企业 内任某一职务，或者说某一岗位工作，而是为某一项在华工作( 停留) 不满3 个 月，可不认定为就业行为，但连续工作超过3 个月的视为就业行为。总之，在中 国的外国人，若其劳动合同是和中国境内的用人单位( 驻地法人) 直接签订的， 无论其在中国就业的时间长短，一律视为在中国就业，若其劳动合同是和境外法 人签订，劳动报酬来源于境外，在中国境内工作三个月以上的( 不包括执行转让 协议的外籍工程技术人员和专业人员) ，视为在中国就业。( 3 ) 对于境外公司支 付报酬的行为。在三资企业中，外方人员一般均是外国投资方公司委派的本公司 雇员，即使在中国三资企业中担任一定职务，薪水也是在外国公司领取的，特别 是在独资企业这种现象尤为突出。对于这种境外公司支付报酬行为，本文认为也 应认定其为就业行为，如果没有办理就业证和外国人居留证同样可以认定为非法 就业。( 4 ) 外国人兼职问题。外国人在某一公司任职就业办妥了就业证和外国人 国王涛试论外国人非法就业的问题及对策【j 】经济研究导刊，2 0 0 9 ，( 1 6 ) ：9 9 1 0 0 陆纯平对外国人非法就业的行为界定及管理对策 j 】公安理论与实践，1 9 9 8 ，( 5 ) ：4 5 - - 4 7 4 第一章外国人非法就业的界定与类型 居留证，但同时在几个公司任职，这种兼职行为是否属于非法就业，应具体情况 具体分析。本文认为，在同一外方投资的公司任职，可认定不属于非法就业，但 在其他公司任职，例如，既在某企业任经理，又在一家娱乐场所兼职任部门经理 的，而两家公司又不是外方一家投资的就可以认定为非法就业。 此外，本文所称的非法就业并不等同于非法移民。非法移民在不同的国家有 不同的表现，如：未经授权进入和停留在一个国家的移民、被跨国境走私贩卖的 人口、不符合难民条件而拒绝遣返的寻求避难者、通过虚假安排( 假婚姻、假亲 属) 以逃避移民管制的人，这些不同类型的人都属于“非法移民”。国际移民组 织给“非法移民下的定义是：“在错误的时间和地点进入一个国家的外国人， 他们躲避官方的检查、通过欺诈来获取入境许可或通过虚假结婚而规避移民法。 这也包含在其他的类型中，即没有合法签证而企图秘密进入一个国家的人，使用 伪造证件的人，以及持有合法签证入境而超过停留期限而滞留的人或侵犯了与入 境相关法律没有获得批准而滞留的人。”而经济合作发展组织( o e c d ) 将“非 法移民”定义为：“其旅行、到达、逗留、就业违背国际协议或国家法律的外国 人。”有学者认为，非法移民主要是指未经政府批准而迁徙的人口，是一种跨国 人口非法流动现象，是国际问普遍存在的问题。通常情况下，非法移民涵盖非 法入境、非法居留和非法就业三方面内容之一部或全部。非法入境、非法居留和 非法就业是非法移民链上的三个相互关联的节。从事非法入境的人可能将非法居 留和非法就业等非法移民的进程“黑”到底，非法居留的行为也大多都会向非法 就业发展。 因此，关注外国人非法就业也应当关注外国人的非法入境、居住和 非法移民。 第二节外国人非法就业的具体类型 外国人在我国的就业类型实际上比较固定。这一方面是基于我国的政治制 度，另一方面也受到了我国的经济和社会结构的影响。例如，外国人极少有进入 政府部门工作的情况，不能担任我国的公务员；不享有我国的土地所有权以及使 。斯蒂芬卡斯尔斯2 1 世纪初的国际移民：全球性的趋势和问题【j 】国际社会科学杂志( 中文版) ，2 0 0 1 ，( 3 ) ： 5 7 6 3 圆郭锋超国际非法移民问题概观【j 】公安研究，2 0 0 3 ，( 1 1 ) ：8 5 9 0 梁淑英外国人在华待遇 m 】北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 1 2 3 论外国人非法就业的管理 用权，极少在我国从事农业相关的工作等。实际上，根据工作性质的不同，目前 外国人非法就业集中在了教育( 尤其是语言教育的非法就业上) 、商业、服务业、 低端劳力市场等领域。 一、外国人非法就业集中的工作领域 我国实行外国人的就业许可制度。外国人在中国就业，须先申领劳动部颁发 的中华人民共和国就业证，经当地政府批准的签证邀请函，到中国驻外国使 馆、领馆申请工作签证，入境申请办理中华人民共和国就业证和居留证，方 可就业。概易言之，外国人在中国就业需经政府认定，经行政部门许可后方能就 业。然而，遗憾的是，我国尚未明确外国人就业许可中的所能确定的行业和工作 类型，只能从实践中寻找到资源。根据中华人民共和国职业分类大典，我国 的职业可以归为8 个大类，6 6 个中类，4 1 3 个小类，1 8 3 8 个细类( 职业) 。其中， 8 个大类是：第1 大类：国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人。第2 大 类：专业技术人员。第3 大类：办事人员和有关人员。第4 大类：商业、服务业 人员。第5 大类：农、林、牧、渔、水利业生产人员。第6 大类：生产、运输设 备操作人员及有关人员。第7 大类：军人。第8 大类：不便分类的其他从业人员。 这些类型工作的外国人就业情况可以大致表现为下表： 表1 领域( 类型)外国人就业情况 国家机关、党群组织、企业、事业单位极少 负责人 专业技术人员较多 办事人员和有关人员较少 商业、服务业人员较多 农、林、牧、渔、水利业生产人员极少 生产、运输设备操作人员及有关人员 较多 军人无 第一章外国人非法就业的界定与类型 二、外国人非法就业的具体类型 本文认为，从实际情况看，外国人非法就业集中在如下的几类具体工作中： ( 一) 教育领域 我国经济和文化正逐步融入全球化的浪潮中，外国人来华从事教育活动的情 形日益增多。在这一领域的外国人非法就业的情况主要有：第一，大部分来华从 事教育的外国人是通过高校、科研机构等的聘请或邀请，一般不会出现非法就业 的情况，但如果管理不善或者疏忽，也会有违法情况出现。第二，外语教育市场 的外国人非法就业情况形势严峻。当下我国的外语教学市场十分火爆，有大量中 小学的口语和专业外教，以及外语培训机构中的外国教师等。在这些外国人中， 当然不乏正规渠道进入教育市场的专业人士，但也有不少是持l 、f 签证的外国 人，并无就业证明，而以自愿者身份任教。具体的表现形式有：不具备聘请外 国专家资格的学校或机构或个人，聘请外国人从事教学；具备聘请外国专家资格 的学校或机构，聘请没有获得来华工作许可的外国人从事教学；获得来华工作许 可的外国人在工作许可上载明的就业单位以外的机构工作。 ( 二) 服务行业 该行业的外国人非法就业集中表现为两种形式：其一，持旅游( l ) 签证入 境或没有用其他方式非法入境，入境后在国内个体经济组织或境内的国外企业工 作；其二，在华的留学生，未获得工作许可，在上述行业中非法谋职打】：。一些 外国人也会进入中国进行营利性的表演活动，如果手续不完备，则也可能形成非 法就业。因为根据外国人在中国就业管理规定，来华进行营业的文艺演出的 外国人必须经文化部批准，并持有临时营业演出许可证。 ( 三) 低端劳动力市场 与我国接壤的很多国家或地区都十分贫穷落后，这些国家的经济发展缓慢， 政治局势不稳，社会福利和保障缺失，大量的国民涌入中国寻找工作并就业。在 王晓婷在华外国人非法就业探讨【j 】现代商贸工业，2 0 1 0 ，( 2 ) ：2 3 3 2 3 4 同上注。 7 论外国人非法就业的管理 我国的广西及珠三角地区，周边贫困国家的居民入境谋生的现象已十分严重，严 重地区甚至已形成了“越南村 、“缅甸村”。我国一些经济发展快速的地区，民 工资源短缺，低端制造业工人的大量需求给非法就业的外国人提供了条件。除此 之外，还有非法中介机构和蛇头向中国进行劳务输入。例如，2 0 世纪9 0 年代泰 国2 2 3 名非法劳工受骗入境，部分人竞以“国内劳工”名义就业。这类廉价劳 动力类型的非法就业具有集中性、隐蔽性等特点，外国劳工的合法权益根本无法 得到保障。 第三节外国人非法就业的成因及其危害性 外国人在中国的非法就业现象经常出现，其危害也日益严重。但到底是什么 原因推动了这种情形的发展呢? 这些原因实际上体现在两个层面，其一是我国的 宏观的经济和政治现实。我国正处在经济和社会高速发展时期，这给外国人的非 法就业提供了一定的机会；其二是我国的外国人非法就业的规范和制度的缺陷。 规范的不完善、制度的缺失、程序的繁琐和低效率，都成为客观推动外国人非法 就业情况日益严重的因素。 从政治的角度上看，非法入境人群进入我国，成为了外国人在华非法就业的 主力之一。具体来说，一方面，一些国家政治不稳定、经济发展不顺利、或是因 为自然灾害，导致这些国家居民生活困难。由此产生了大量非法入境者。传统上， 大量的偷渡人群的目标地主要是以欧美经济发达国家为主，但是随着这些国家移 民政策的改变，和对偷渡者处罚的日益严厉，许多偷渡者瞄准了日益崛起的中国。 此外，我国的国界线绵延较长，周边部分国家经济落后、政局不稳、民族矛盾突 出，也成为了大量的难民、偷渡客进入中国的原因。例如，如朝鲜1 9 9 7 年以来 连年自然灾害，导致许多朝鲜人非法进入我国境内非法就业，或者企图以中国为 跳板，进入其他国家。这些所谓的“脱北者”在我国非法滞留期间，常常又伴有 非法就业行为。又如，近年来，缅甸政局不稳定，经济落后，加上政府管理不 力，大量的难民涌入我国边境城市云南瑞丽等地区。 从经济的角度看，中国经济的高速增长，市场的繁荣和人民经济收入的提高 张杰# l - m 人非法就业问题和应对措施【j 】法治论丛，2 0 0 4 ，( 1 ) ：5 9 - 6 2 国同上注。 同上注。 第一章外国人非法就业的界定与类型 创造了就业机会，使得越来越多相对落后国家和地区的人民试图来华“淘金”。 改革开放以来，中国稳定的政治和社会环境，对外政策发生了多元结构变化，呈 现了巨大发展空间和商机，吸引了周边相对落后国家和地区的居民希望进入中国 “打工”、就业。而在过去的十余年间，中国也还有较大的对外国人就业的需求， 例如翻译行业、语言教学行业、企业交流方面等。此外，随着经济交往的频繁， 很多企业也希望招收“洋工人”，一方面能够加强国际交流尤其是增加与相关国 家的经济交往，另一方面，也能够促进企业的国际化。我国的经济和社会发展， 让外国人劳动力市场变得繁荣，部分行业对外籍劳工的需求大量增加，而我国现 有的规制手段却没有形成配套的协调机制。例如，居民对家政和外教消费需求量 增加，需要量急剧攀升，而供应市场短缺。巨大经济利益引来大量违规者，造成 外国人就业市场混乱，以至出现会说英语的欧美农民做外教、边民做保姆的现 象。又如，“菲佣”在中国一些大城市的“走俏”，也促成了外国人非法就业的 蔓延。 我国规制外国人非法就业的规范和制度不够完善，也成了外国人大量进入中 国非法就业。具体来说，一方面，我国的出入境管理法律法规还有待完善。另 一方面，我国的外国人就业管理制度存在很多漏洞。例如，外国人我国短期居住、 旅游或者工作期间，我国并没有建立一个完善的信息搜集体系和信息管理系统， 就让这些外国人能够很轻易的获得就业机会。管理上的短板客观上为外国人的 非法就业提供了机会。 外国人在华非法就业，不仅给我国的社会治安带来了危害，还扰乱了我国劳 动力市场秩序，侵害了我国公民的利益和国家利益。一方面，外国人非法就业破 坏了中国的劳动就业秩序，加剧了部分行业的就业难度。其中，大量的外国人涌 入中国的低端劳动力市场，可能会挤占本已趋向饱和的中国低端劳力市场，造成 我国就业环境的恶化。另一方面，大量无技能外国人进入中国的劳动力市场，替 代中国的工人和农民，实际上是增加我国公民的就业难度。此外，部分外国人在 中国的就业，实际上并不能带来先进的技术、理念以及知识。例如，许多非法的 王晓婷在华外国人非法就业探讨【j 】现代商贸工业，2 0 1 0 ，( 2 ) ：2 3 3 2 3 4 国罗振光菲佣：上海现状报告 n 】新民晚报，2 0 1 1 2 - 2 4 h t t p ：n e w s s i n a c o m c n o 2 0 11 - 0 2 - 2 4 1 5 2 0 2 2 0 0 8 7 3 9 s h t m l ，2 0 1 2 - 2 1 0 张杰外国人非法就业问题和应对措施【j 】法治论丛，2 0 0 4 ，( 1 ) ：5 9 - 6 2 同上注。 9 论外国人非法就业的管理 外国人外语教学者，除会说英语外，没有受过正规的教育学培训也无教学经验可 言。“他们有的带有浓重的地方口音，有的母语不是英语，仅凭金发碧眼，就走 上讲台，以外籍专家、教授等名义，给中国学生讲英语、m b a 等等，月收人高 达上万。 外国人非法就业既违反了我国的相关法律，也对国家安全造成了威胁。一方 面，我国的出入境管理及外国人就业法律虽不完善，但也建立起了一套管理规定。 例如，中华人民共和国外国人入境出境管理法及中华人民共和国外国人入 出境管理法实施细则和1 9 9 6 年外国人在中国就业管理规定。违反这些法律 规定，是对我国法律的效力和严肃性的挑战。由于大量的难民、非法入境者进入 我国后非法就业，也可能会对我国的国家安全造成威胁。例如：一些国外宗教信 徒，利用在中国短期培训机会，进行非法传教活动。有的以工作为掩护，窃取国 家情报等。 。李颖来华外教，什么人都有【n 】环球时报，2 0 0 3 2 - 2 1 ( 1 3 ) 1 0 第二章外国人非法就业的管理现状及不足 第二章外国人非法就业的管理现状及不足 第一节外国人非法就业管理的规范和制度 法律规制，是法律对社会关系的调整；外国人非法就业的法律规制，是法律 对于外国人非法就业行为的法律调整。当法律在外国人就业问题上作出限制性、 准入性规定，外国人一旦违反该类规定，即构成非法就业。我国已经建立起了 一套完整的规制外国人非法就业的规范体系和具体制度，具体有中华人民共和 国外国人入境出境管理法及中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细 则、1 9 9 6 年外国人在中国就业管理规定、关于为外国籍高层次人才和投资 者提供入境及居留便利的规定等。其中，外国人在中国就业管理规定可谓 是外国人就业管理的规范体系的核心内容。另外，我国的出入境管理制度也是有 效规制外国人非法就业的制度之一。参见表2 。 表2 主要规范内容与特点 中华人民共和国外国人入境 ( 1 ) 该法以外国人入出境为核心，围绕外国 人员和交通工具入出境，规范入境、出境、居留 出境管理法 和就业，解决入出境的条件、审批、检查和处罚 ( 全国人大常委会1 9 8 5 年1 1 等问题，间接影响了外国人的就业管理。 月2 2 日发布，1 9 8 6 年0 2 月0 1 ( 2 ) 该法有关外国人在华就业的规定仅有第 8 条和第1 9 条。前者规定，应聘或受雇来中国 日实施) 工作的外国人，申请签证时，应当持有应聘或受 雇证明；后者规定，未取得居留证件的外国人和 来中国留学的外国人，未经中国政府主管机关允 许，不得在中国就业。 ( 3 ) 该法有关外国人在华非法就业的规定具 有重要的意义，它一方面链接起了出入境管理与 外国人在华就业的问题，另一方面也让外国人在 华就业的管理的责任主体扩大，范围延伸至了签 证这一关键环节。 。金鑫世界问题报告从世界的视角观照中国【m 】北京：中国社会科学出版社，2 0 0 2 1 7 3 1 1 论外国人非法就业的管理 续表2 主要规范内容与特点 中华人民共和国外国人入境( 1 ) 实施细则是依据中华人民共和国外 出境管理法实施细则国人入境出境管理法的第3 3 条规定制定，属 ( 1 9 8 6 年1 2 月3 日国务院批 于授权立法的一种具体形式。 准，1 9 8 6 年1 2 月2 7 日公安部、 ( 2 ) 主管部门：该细则规定，外国人来华 外交部发布，1 9 9 4 年7 月1 3 就业的批准部门包括劳动部及其授权部门。外 日国务院批准修订，1 9 9 4 年7 国人入境出境管理法第1 9 条所称的中国政府 月1 5 日公安部、外交部发布) 主管机关是指中华人民共和国劳动部。 ( 3 ) 法律责任的具体形式：对未经中华人 民共和国劳动部或者其授权的部门批准私自谋 职的外国人，在终止其任职或者就业的同时，可 以处1 0 0 0 元以下的罚款；情节严重的，并处限 期出境。 ( 4 ) 责任主体范围的扩大：公安出入境管 理部门等负有对外国人非法就业行为的处罚管 理职责，该细则所涵盖的行政处罚相对人既针对 非法就业者本人，也包括私自雇用外国人的单位 和个人。 外国人在中国就业管理规该规定是我国规制外国人非法就业的核心 定 规范。 1 9 9 6 年1 月2 2 日劳动部、公 ( 1 ) 该规定对“外国人就业 进行了界定： 安部、外交部、外经贸部发布 没有取得定居权的外国人在中国境内依法从事 社会劳动并获取劳动报酬的行为。它明确了外国 人入境受雇于我国境内用人单位，从事社会劳动 并取得劳动报酬或经营收入，应遵守外国人在 中国就业管理规定并接受省级劳动行政部门及 其授权的地市级劳动行政部门的管理。 ( 2 ) 在就业许可方面，规定用人单位聘用外 国人须为该外国人申请就业许可，经获准并取得 中华人民共和国外国人就业许可证书后方可 聘用。用人单位需聘用外国人从事的岗位应是有 特殊需要，国内暂缺适当人选，且不违反国家有 关规定的岗位；除经文化部批准者外不得聘用外 国人从事营业性文艺演出。 ( 3 ) 外国人在中国就业还须具备以下条件： “年满1 8 周岁，身体健康；具有从事其工作所 必需的专业技能和相应的工作经历；无犯罪记 录；有确定的聘用单位；持有有效护照或可能代 替护照的其他国际旅行证件。” 第二章外国人非法就业的管理现状及不足 续表2 主要规范内容与特点 关于为外国籍高层次人才和( 1 ) 它是一种特殊规范。该规定与以往有 投资者提供入境及居留便利的关便利措施相比较，适用对象更加全面、广泛， 规定惠及6 类外国籍高层次人才和投资者及其配偶 2 0 0 2 年3 月2 6 日由公安部、和子女，确保了国家建设和发展各方面所需要的 外交部等九部局联合制定人才享受到入境、居留便利， ( 2 ) 规定明确，对需多次临时入境的外国籍人 士，可办理2 至5 年多次入境、每次停留：不超 过一年的f 字( 访问类) 签证，这与以往的1 至3 年有效、每次停留不超过6 个月的多次f 字签证相比，签证的有效期和在华停留的时间都 有所延长，外籍人士入境、居留将更为便利；对 需在中国工作并长期居留的外国籍人士，可办理 2 至5 年有效的外国人居留证件以及相同期限 的多次返回z 字( 工作类) 签证；持l 字( 旅 行类) 签证、f 字签证以及x 字( 学习类) 签 证入境的外国籍人士，可根据实际需要将所持签 证变更为z 字签证，持l 、x 字签证入境的外 国籍