（行政管理专业论文）我国公共服务市场化过程中存在的问题与对策研究.pdf

摘要 摘要 从2 0 世纪8 0 年代开始 公共服务市场化成为了世界各国政府行政改革的普 遍选择 经过近二十年的探索和发展 我国公共服务市场化改革取得了一定的成 效 但由于我国公共服务市场化的相关制度建设缺失 同时作为市场化主体之一 的企业和非政府组织的社会整合能力较弱 加上涉及诸多利益群体的利益调整和 思想观念的制约 使得我国公共服务市场化改革面临着极大困境 因此 研究公 共服务市场化的问题和解决对策可以让我们更清醒地认识到公共服务市场化的缺 陷 以此不断调整和完善相关的实现机制 从而提高我国政府的公共服务能力 分析和探讨公共服务市场化的问题与对策不仅关系到我国政府改革 也关系到我 国的经济发展以及和谐社会的建设 本文在参考国内外相关领域研究的基础上 针对我国当前公共服务市场化所 面临的问题 提出了解决问题的对策建议 除导论和结束语外 全文共分为四个 章节 第一章是公共服务市场化的相关概念及理论基础 通过对公共服务市场化 相关概念和理论基础的梳理 阐释了公共服务市场化的必要性和可行性 第二章 是介绍国外进行公共服务市场化改革的实践经验 十要以美国 英国和日本为例 然后对国外公共服务市场化进行评价并分析其对我国的启示 第三章首先简述了 我国公共服务 f f i 场化取得的初步成果 接着分析了我国公共服务市场化过程中出 现的问题 如公共服务市场化发展得比较缓馒 缺乏监督 权力寻租等问题 最 后分析了产生这些问题的原因 第四章是探讨有效推进我国公共服务市场化改革 的对策建议 主要包括 转变政府职能 强化政府责任 加快政府改革 有效协 调不同利益主体间的关系 建立和完善公共服务市场化的配套制度 建立和完善 公共服务市场化的相关机制 本文的创新之处主要表现为 以公共服务市场化的必要性和可行性为背景 试图从建立和完善公共服务市场化的制度和运行机制的视角切入 研究解决我国 公共服务市场化过程中出现的问题及解决的对策 以期在相关领域作点初步的尝 试 拓宽研究思路 从而为进一步深入的研究起到抛砖引玉的作用 关键词 公共服务 市场化 对策 a b s t r a c t a b s t r a c t t h em a r k e t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c eb e c a m et h eu n i v e r s a lc h o i c ei nt h e a d m i n i s t r a t i v er e f o r ma m o n gm a n yc o u n t r i e s g o v e r n m e n ts i n c et h e19 8 0 s a f t e rn e a r l y t w od e c a d e so fe x p l o r a t i o na n dd e v e l o p m e n t c h i n a sr e f o r mo fp u b l i cs e r v i c e m a r k e t i z a t i o nh a sa c h i e v e ds o m er e s u l t s h o w e v e r c h i n a sp u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o n i sf a c i n gw i t hg r e a td i f f i c u l t i e sd u et ot h el a c ko fr e l a t e ds y s t e mc o n s t r u c t i o n s a n da st h e m a i np a r t i e si nm a r k e t i z a t i o n e n t e r p r i s e sa n dt h et h i r ds e c t o r n g o h a v ew e a ka b i l i t y t o i n t e g r a t et h es o c i e t y n o tt om e n t i o nt h ea d j u s t m e n to fi n t e r e s tg r o u p sa n dt h e c o n s t r a i n to fi d e a s t h e r e f o r e w ec a nc l e a r l yr e c o g n i z et h ed e f i c i e n c i e so fp u b l i c s e r v i c em a r k e t i z a t i o ni nt h ep r o c e s so fs t u d y i n gt h ep r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e so f c h i n a s p u b l i c s e r v i c em a r k e t i z a t i o n i no r d e rt oi m p r o v et h ec a p a c i t yo fo u r g o v e r n m e n t sp u b l i cs e r v i c e w em u s tc o n t i n u a l l ya d j u s ta n dp e r f e c tt h er e l e v a n ts y s t e m t h ep r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fp u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o ni sn o to n l yr e l a t e dt o t h er e f o r mo fo u rg o v e r n m e n t b u tr e l a t e dt oc h i n a se c o n o mi cd e v e l o p m e n ta n d b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y o nt h eb a s i so fr e s e a r c hi nr e l a t e df i e l d s t h i sp a p e rp r o p o s e da d v i s e m e n to f s o l u t i o n st ot h ec u r r e n tp r o b l e m sf a c e db yc h i n a sp u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o n 1 n a d d i t i o nt oi n t r o d u c t i o na n dc o n c l u d i n gr e m a r k s t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r t h ef i r s tc h a p t e ri st h ei n t r o d u c t i o no fc o n c e p t sa n dt h e o r e t i c a lb a s i s t h r o u g ht h e c o l i m i o no ff o r e i g na n dd o m e s t i ci n f o r m a t i o n t h i sc h a p t e re x p l a i n e dt h en e c e s s i t ya n d f e a s i b i l i t yo fp u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o n i nt h es e c o n dc h a p t e r t h e r e a r es o m e i n t r o d u c t i o n so fp u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o n sr e f o r ma n dp r a c t i c a le x p e r i e n c ei n f o r e i g nc o u n t r i e s m a n i l yu s i n gt h eu n i t e ds t a t e s b r i t a i na n dj a p a na se x a m p l e s a n d t h e ne v a l u a t i n gt h ef o r e i g nc o u n t r i e s p u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o na n da n a l y z i n gt h e e n l i g h t e n m e n tt oo u rc o u n t r y c h a p t e rt h r e ea n a l y z e dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fc h i n a s p u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o n f i s t l y i tb r i e f l yi n t r o d u c e dt h ep r e l i m i n a r yr e s u l t si nt h e p r o c e s so ft h er e f o r m s e n c o n d l y i ta n a l y z e s dt h ep r o b l e m so fc h i n a sp u b l i cs e r v i c e m a r k e t i z a t i o n f o fe x a m p l e t h er e l a t i v e l ys l o wd e v e l o p m e n t t h el a c ko fs u p e r v i s i o n t h e p o w e ro fr e n t s e e k i n ga n do t h e ri s s u e s f i n a l l y i te x p l a i n e dw h yt h e s ep r o b l e m s a b s t r a c t h a p p e n e d t h e l a s tc h a p t e rg i v e sa d v i c et h a th o wt op u s hf o r w a r dt h er e f o r m e f f e c t i v l y t h i s s e c t o rm a i n l yi n c l u d i n g t h e t r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t f u n c t i o n s h o w t os t r e n g t ht h e g o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y h o w t oa c c e l e r a t et h e g o v e r n m e n tr e f o r m e f f e c t i v ec o o r d i n a t i o no fd i f f e r e n ti n t e r e s t sg r o u p sa n dh o wt o e s t a b l i s ha n di m p r o v et h es u p p o r t i n gs y s t e ma n dr e l a t e dm e c h a n i s mo f c h i n a sp u b l i c s e r v i c em a r k e t i z a t i o n t h em a i ni n n o v a t i o no f t h i sp a p e ra sf o l l o w s u s i n gt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo f p u b l i cs e r v i c e sm a r k e t i z a t i o na st h eb a c k g r o u n d t r y i n gt oe s t a b l i s ha n di m p r o v et h e o p e r a t i n gm e c h a n i s mo fp u b l i cs e r v i c e sm a r k e t i z a t i o n r e s e a r c h i n gt h ep r o b l e m s a n d c o u n t e r m e a s u r ei nt h ep r o c e s so ft h i sr e f o r m t h ep u r p o s eo ft h i sp a p e ri s t r y i n gt o p r e l i m i n a r i l ye x p l o r es o m ei s s u e si nt h er e l e v a n tf i e l d s 锄de x p a n d t h ei d e a sf o rf u r t h e r s t u d y k e y w o r d s p u b l i cs e r v i c e m a r k e t i z a t i o n c o u n t e r m e a s u r e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方 外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料 与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意 签名 皇 i 鹭日期 加7 年多月 工日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留 使用学位论文 的规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阅 本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描 等复制手段保存 汇编学位论文 保密的学位论文在解密后应遵守此规定 签名 垒i 罨 导师签名 日期 矽7 年舌月 2 日 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 随着社会经济 政治与文化的飞速发展 人们对公共服务和公共产品的需求 从数量和种类上都在不断变化和扩大 但是由于政府财力和能力的限制无法完全 满足公众的需求 为了解决这一矛盾 从2 0 世纪8 0 年代以来 西方国家开始在 公共服务领域推行改革 引入市场经济中的竞争机制 以此来缓解政府财政支出 的压力并提高服务质量 公共服务的市场化改革成为了世界各国政府的普遍选择 当前我国正处于社会转型期 伴随着我国的改革开放 社会主义市场经济的发展 以及加入w t o 国民对公共服务和公共产品的需求日益扩大 同时在全球化浪潮的 影响下 对政府管理 职能转变 体制创新等提出了新的更高的要求 自2 0 世纪 9 0 年代初 我国政府便开始在公共服务领域推行市场化改革 经过近二十年的探索和发展 我国公共服务市场化改革取得了一定的成果 但是在这个过程中 我们看到了公共服务市场化也存在着问题和缺陷 特别是我 国的医疗改革的失败让我们开始寻求公共服务市场化的出路 当前 我国公共服 务市场化过程中面临着很多问题 主要有 公共服务市场化发展得比较缓慢 相 关的制度建设缺失 如法律法规不健全 监督和评估等机制落后 存在大量的寻 租行为 作为市场化主体之一的企业和第三部门 非政府组织 的社会整合能力 较弱 我国公共服务市场化涉及诸多利益群体的利益调整 形成错综复杂的利益 制约格局 致使公共服务市场化改革举步维艰 受传统计划经济的长期影响 无 论是公民还是政府官员对公共服务外包的可行性的认识还不到位 公私合作的共 识还不强以及政府本身责任缺失等 以上这些问题都极大地阻碍了公共服务市场 化改革的发展 因此 从理论上探讨解决我国公共服务市场化问题的对策就成了 一项重要的研究课题 1 2 研究的意义 研究公共服务市场化的问题和对策可以让我们更清醒地认识到公共服务市场 化的缺陷 以此不断调整和完善相关的运行机制 从而提高我国政府的公共服务 电子科技大学硕士学位论文 水平 缓解公共服务供求压力 分析和探讨公共服务市场化的问题与对策不仅关 系到我国政府改革 也关系到我国经济的发展以及社会主义和谐社会的建设 因 为公共服务事业关系着广大人民群众的切身利益 是社会高度关注的热点 也是 贯彻落实科学发展观 实现经济与社会协调发展 构建社会主义和谐社会的重要 内容之一 我们应理性地看到 我国公共服务市场化改革出现问题是必然的 但是改革 的趋势是无法逆转的 因此我国公共服务市场化改革不能急于求成 必须立足于 我国国情 不断完善和创新制度 才能使我国公共服务市场化改革之路走向成功 1 2 1 公共服务市场化的必要性 无论是对于我国还是对于其他国家而言 公共服务的市场化进程都是不可逆 转的趋势 其必要性主要体现在以下几个方面 首先 这是政府职能转变的要求 加快推进行政改革 进一步转变政府职能 建设服务型政府 己经成为时代发展的客观要求和必然选择 公共服务市场化改 革有利于政府职能从管理型向服务型转变 因此 我国政府应顺应改革的趋势 积极推行公共服务市场化 其次 这是转变政府执政理念的要求 在计划经济时代 我国政府垄断包揽 了一切社会公共事务 所有的非政府组织和私人部门都被排除在外 但在市场经 济中 事实证明单靠政府提供的公共服务效益低下 这种出力不讨好的尴尬境地 使政府不得不转变执政理念 引入市场机制 再次 这是减轻政府财政负担的要求 公共服务市场化不仅可以有效地进行 资源配置 还能够实现公共服务供给主体的多元化 这就使政府更多地进行宏观 调控 从而有效降低政府的行政成本 减轻政府的财政压力 同时 这也是提高公共服务供给效率 改善服务质量的要求 将公共机制与 市场机制有机融合正是公共服务市场化最大的作用之一 因为公共服务市场化是 结合政府权威制度和市场交换制度来提高公共服务供给效率 改善服务质量 从 而较好实现政府与市场的比较功能优势 最后 这是满足公众对公共服务需求的要求 在市场经济条件下 随着社会 经济的发展 公民对公共服务数量和质量的要求日益增加 单一的供给主体己不 能满足公众的需求 此外 公民要求改善公共服务质量和参与公共服务供给过程 的呼声加大 在这种情况下 公共服务市场化就成为了必然的选择 2 第一章导论 1 2 2 公共服务市场化的可行性 公共服务市场化不仅具有现实必要性 而且还有其可行性 首先 公共选择 新公共管理 新公共服务等理论为公共服务市场化提供了 理论依据 这些新兴的管理思潮大多主张将政府权威制度与市场交换机制相结合 引入市场机制的目的是为了改进传统行政理念和方式 增强公共部门的管理效率 与活力 体现公平与效率的统一 这也是公共服务市场化最大的优势 其次 公共服务市场化改革也顺应了全球化和信息化的潮流 信息全球化为 其提供了实现的现实环境 进入2 0 世纪8 0 年代以来 伴随着科技的进步和发展 信息资源以无与伦比的速度扩展开来 将全球的经济 政治和文化紧密联系在一 起 全球化与信息化时代迫切要求各国政府转变职能 调整结构 以改革去适应 社会的瞬息万变 再次 政府与社会的互动是实现公共服务市场化进程的动力 民主政治的日 益深入加快了政府与公民 社会的互动 政府有限的财政资源已经不能有效地满 足公民对公共服务的需求 政府只有在与社会的互动中 借助公民 社会和市场 的力量 共同输出公共服务 最后 就我国而言 自改革开放以来 市场经济逐步代替了我国传统的计划 经济 实现了经济的飞跃发展 事实证明 市场经济也同样能为社会主义制度服 务 这就为我国在公共服务领域中引入市场机制扫清了部分观念上的障碍 也许 市场化 这条路并不是最好的道路 但至少市场化能转变政府僵化的执政理念 为我国的公共服务进程带来活力 1 3 国内外研究综述 虽然各国政府的公共服务市场化改革只有几十年的历史 但相关的研究文献 却十分丰富 涉及的领域有管理学 政治学 经济学 社会学 法学等 研究的 问题也相当的广泛 如市场化的动因分析 路径选择 后果影响 经验教训以及 各国的比较分析等 美国和西欧的研究水平处在世界前列 而我国的研究则相对 较少 主要集中在国有企业改革 医疗改革等体制改革方面 以下就分别介绍国 外和国内的研究现状 第一 国外研究现状 首先 萨瓦斯在其 民营化与公私部门的伙伴关系 一书中从三个方面来论述市场化 一是 市场化的推动力量可以分为现实压力 3 电子科技大学硕士学位论文 经济 意识形态 商业等方面的动力和平民主义的影响 l 二是政府的过度活 动不仅会抑制经济的增长 而且很多是无效的 因此政府角色有待重新审视 三 是政府可以通过多种形式来提供公共服务 如政合同外包 府间协议 政府出售 特许经营 内部市场等 其次 彼得斯在 政府未来的治理模式 一文中研究和 探讨了公共管理未来的四种模式 参与式政府 市场式政府 弹性化政府和解制 型政府 正如他所言 除市场模式外 其他治理模式并没有一个明确而完整的理 论表述 2 再次 奥斯本和盖布勒在合著的 改革政府 企业家精神如何改革着 公营部门 一书中提出了 政府这个词的词根来自希腊文 意思是掌舵 政府的 职责是掌舵而不是划桨 直接提供服务就是划桨 p 书中提到了企业化政府的 十大原则 并强调以市场为导向和通过市场力量来重塑政府 除此之外 罗伯特 丹哈特和珍妮特 丹哈特夫妇的 新公共服务 而不是掌舵 一书中强调 公民 导向和公共利益的实现 也为市场化实践提供了有利的指导 第二 国内研究现状 我国有关公共服务市场化的初步研究是介绍国外公共 服务市场化改革的经验教训 包括美国 英国 德国 日本等国 这一领域的学 者可以分为三类 第一类学者是研究在我国推行公共服务的可行性和必要性 包 括宋世明 毛寿龙 刘旭东等 在 工业化国家公共服务市场化对中国行政改革 的启示 一文中 宋世明认为 公共服务市场化不仅是必要的 而且是现实的 公共服务的市场化不可能解决公共服务供给过程中所有矛盾 但它可以部分解决 其中的矛盾 推行公共服务的市场化是提高民主实现程度的一条重要途径 4 1 毛 寿龙在 西方政府的治道变革 中谈到了公共服务市场化对实现政府 治道变革 的重要性 第二类学者主要包括王乐夫 李彬 陈荣富 王明华等 他们研究我 国公共服务市场化进程中潜在的问题 通过理性的反思 指出了制约我国市场化 的主要因素以及存在于市场化过程中的突出问题 在 我国政府公共服务民营化 存在的问题分析 一文中 王乐夫认为公共服务市场化会导致垄断与腐败 有失 公平 经济性损失等问题 因而必须采取相应的对策 陈荣富在 以审慎态度进 行公共服务市场化改革 一文中认为进行市场化改革要谨慎 因为我国的法制建 设 市场经济发展和公民社会均还不成熟 达不到市场化的要求 第三类主要是 研究我国政府的角色问题 这类学者包括娄成武 胡象明 沈荣华 李军鹏 他 们普遍认为应该让市场和社会来推动公共服务 政府作为主导者应转变职能 尽 量减少对市场和社会的干预 在 论政府在公共服务民营化中的作用 一文中 娄成武就明确指出政府是公共服务的主导 一方面应该多发挥引导 参与和监督 的作用 另一方面政府要充分发挥其政策功能 消除不合理的管制 完善相关的 4 第一章导论 监管机制 以促进市场化的顺利进行 总之 这些学者都对推动我国公共服务市 场化的进程起到了积极的作用 1 4 论文研究的思路与方法 论文按照提出问题 分析问题 解决问题的思路展开 在参考国内外相关领 域研究文献的基础上 针对我国当前公共服务市场化过程中存在的问题 提出了 解决问题的一系列对策方案 本文除导论和结束语外 主要分为四个部分 第一 部分通过对公共服务市场化相关概念和理论基础的梳理 阐释了公共服务市场化 的必要性和可行性 第二部分介绍了国外进行公共服务市场化改革的实践经验 主要以美国 英国和日本为例 然后再进行评价并分析其对我国的启示 第三部 分先简述了我国公共服务市场化取得的初步成果 再分析我国在进行公共服务市 场化过程中的出现的问题及其原因 第四部分则探讨了推进我国公共服务市场化 改革的对策建议 本文主要采用了文献研究法 比较分析法 理论与实践相结合的方法 在分 析问题的基础上 运用相关理论 结合我国实际 重点从建立和完善公共服务市 场化的制度和相关运行机制的角度来研究解决我国公共服务市场化问题的对策 本文从理论出发 从国外的实践经验中获取启发 形成相应的理论建议 旨在为 改善我国公共服务市场化现状 提高公共服务水平 实现公共利益提供理论性的 指导 5 电子科技大学硕士学位论文 2 1 公共服务市场化 第二章相关概念及理论基础 2 1 1 公共服务的内涵及分类 研究公共服务市场化首先要明确公共服务的概念并理解其内涵 最早提出公 共服务概念的学者是1 9 世纪后半叶的德国社会政策学派和2 0 世纪初期的法国公 法学者 1 9 7 8 年以来 公共管理研究由传统公共行政范式向新公共管理研究范式 转变 学者们将公共行政定义为 提供公共服务的制度性设置 因而公共服务 成为公共行政与公共管理研究的核心内容 学术界对于什么是公共服务有不同的观点 概括来讲 公共服务就是指由法 律授权的政府 非政府公共组织等为满足社会公共需要 提供公共产品和服务行 为的总称 公共服务主要包括公共设施建设 社会公益和福利事业 社会就业 社会保障和教育 科技 文化 卫生 体育等公共事业 发布公共信息和咨询方 面的服务等 为社会公众生活和参与社会经济 政治 文化活动提供保障和创造 条件 公共服务的概念有两个基本点 一是满足社会公共需要 二是公民平等享 受 5 1 在现代社会中 政府依然是提供公共服务的主体 其公共服务职能将不断得 到重视和加强 按照联合国政府职能分类 c o f o g 体系 政府公共服务一般包括 四个方面 普通公共服务与公共安全 社会服务 文化教育事业 社会保障和福 利 健康事务 住房 供水等方面 经济服务 燃油和电力 交通运输与通信 农林牧渔等方面 未按大类划分的支出 如政府间转移支付 等 按照政府提供 的类型划分 公共服务主要包括监督管理类 纯公共服务和准公共服务 从我国 的实际情况来看 我更倾向于唐铁汉教授的分类方法 他将政府公共服务分为维 护性公共服务 经济性公共服务和社会性公共服务三种 2 1 2 公共服务市场化的内涵 公共服务市场化是当代新公共管理改革的核心内容之一 在各国改革实践中 形成了多种创新模式 取得了显著的成效 所谓公共服务市场化就是 政府通过 6 第二章相关概念及理论基础 政治过程作出决策 确定公共服务的供给数量和质量标准 然后以市场机制为杠 杆 通过多种方式调动私营部门 非营利部门等组织的参与 在竞争中完成公共 服务的供给 其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下 通过引进 市场机制 挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力 嘲国 内学者宋世明将公共服务市场化的内涵概括为三个方面 一是政府对公共服务的 决策与具体的执行过程分开 政策制定是政府的职责 政策执行可以由公共部门 私营部门 非营利部门共同承担 而联结决策与执行的就是市场机制 二是在公 共服务的具体供给过程中引进竞争机制 公共服务的供给主体应该多元并存 竞 争发展 公共服务的提供者是私营部门也不一定就带来效率 问题的关键在于公 共服务的提供者应该以竞争代替垄断 这样才能提高效率 三是消费者具有选择 的权利与选择的机会 r 刀 理解公共服务市场化的内涵应把握以下三个方面 第一 公共服务市场化的实质是将市场机制引入公共服务领域 以期解决政 府在公共服务领域投入不足 经营不善 效益低下 资源浪费等问题 公共服务 市场化可以选择公营或是民营的不同路径 第二 公共服务市场化的核心问题是政府自身角色和职能的转变和其他公共 服务提供方的利益保障问题 因为这个问题关系到公共服务的有效供给能力能否 得到保证以及公共服务的质量和效益能否提高 第三 公共服务市场化突破了公共服务供给的传统模式 通过政府权威与市 场交换之间的整合配置 从而为政府以高效率低成本的方式履行公共服务职责提 供了可能 因此要逐步实现公共服务供给主体和供给方式的多样化 建立以政府 为主导多种社会主体共同参与的公共服务供给格局 2 2 公共服务市场化的理论基础 2 2 1 公共选择理论 公共选择理论是美国著名经济学家 诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯 m 布坎南 j m b u c h a n a n 等人创立的一种新公共经济理论 其宗旨是要将市场制度中的人 类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道 从而修正传统经济学把政 治制度置于经济分析之外的理论缺陷 8 1 公共选择理论认为 官僚个人总是谋求 私利的最大化而不顾公共利益 官僚组织也总是通过其等级制的组织结构以加强 7 电子科技大学硕士学位论文 自身权力 声望 名誉和收入而不是推动组织目标的实现 其结果是产生搭便车 大政府 寻租等后果 对此 公共选择理论提出了用市场力量改造政府的功能 以提高政府效率和减少腐败 公共选择理论认为公共服务既可以由政府提供 也可以由社会提供 政府不 必包揽所有的公共服务 而应打破公私之间界限 在公共部门中引入市场 准市 场的竞争机制 破除政府垄断 在公私之间形成竞争 从而给予公众对公共服务 进行自由选择的机会 不同于传统行政学致力于改革政府本身 公共选择理论关 注的重心是政府与市场的关系 它主张通过释放政府部分职能给市场的方式来打 破政府的垄断地位 通过政府与市场关系的重组来改革政府 即实现公共服务市 场化 总之 公共选择理论极力主张充分发挥市场机制的作用 减少政府干预的 力度 为公共服务市场化提供了理论上的支持 2 2 2 新公共管理理论 新公共管理理论 又称管理主义 是在2 0 世纪7 0 年代以后 基于公共选择 理论 经济学理论和私营部门管理理论发展起来的关于政府管理的理论 它主张 将私营部门的管理理念和管理方法引入政府管理活动 强调绩效考核和专业化管 理 其核心为 三e 即经济 效率和效益 目标是建立企业型政府 9 1 新公共 管理认为 市场可以纠正政府本身存在的固有弊端 为公众提供更多的自由选择 并且通过缩小政府规模不仅可以提高社会的经济效率 还可以提高社会的总体福 利 新公共管理在推崇市场机制和限定政府干预的同时 并未完全否定政府的作 用 而是提倡通过合理划分政府与市场的职能 将公共机制与市场机制有机结合 此外 针对政府的角色问题 新公共管理提倡 掌舵 而不是划桨 即政 府不必承担所有公共服务的提供责任 而可以通过承包等方式来转移部分公共服 务项目 新公共管理理论在对政府提供公共服务上有这样的倾向 提供公共服务 的机构规模宁小勿大 宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制提供服务工具 宁要劳务承包和提供公共服务的多元结构而不要无所不包的一元化结构 宁可向 使用者收费而不以普通税金作为资助不具有公共利益的公共基础 新公共管理将 公共组织分四种类型 即政策组织 规制组织 服务提供组织和服从型组织 总 之 新公共管理理论主张将市场的激励机制 竞争机制和私人部门的管理方法与 手段引入到政府的公共服务中 建立一个竞争型政府 提倡多元服务竞争和讲究 服务的结果和效率及公共部门中私营管理方式的引入 为市场化改革提供了理论 8 第二章相关概念及理论基础 基础 2 2 3 治理理论 治理理论是2 0 世纪9 0 年代以来兴起的一种新理论 它有机融合了各种竞争 性理论 成为了西方学术界指导公共管理实践的理论基础 治理理论代表人物罗 茨详细列举了六种关于治理的不同定义 l 作为最小国家的管理活动的治理 它 指的是国家削减公共开支 以最小的成本取得最大的效益 2 作为公司管理的治 理 它指的是指导 控制和监督企业运行的组织体制 3 作为新公共管理的治理 它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务 4 作为 善治的治理 它指的是强调效率 法治 责任的公共服务体系 5 作为社会控制 体系的治理 它指的是政府与民间 公共部门与私人部门之间的合作与互动 6 作为组织网络的治理 它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络 l o 在定位政府角色方面 治理理论认为在当代社会中 政府不必成为全能政府 而应通过必要的改革成为 有限的政府 缩小政府的作用范围是必经之路 治 理理论提倡治理主体的多元化 即只要得到公民的认同 各种非政府组织 私营 部门都可以成为治理主体 而并不局限于政府 另一方面 治理的对象也是非常 广泛的 凡是现实生产生活中所涉及的事务和活动都是治理的对象 治理理论中 的管理手段强调不同组织之间的自愿平等合作 它既包括政府的强制手段 即经 济 政治和法律的手段 也包括公众自愿认为与遵守的制度安排 主要是通过社 会与文化的方式 治理的目标是在通过运用正式可非正式的权力去引导 控制 规范公民的活动 从而最大限度地增进公共利益 即达到 善治 治理理论体现 了社会分工的原则和社会分层治理的理念 这些为第三部门和公民参与公共服务 供给过程提供了理论支持 在很大程度上成为公共服务市场化推行的理论依据 2 2 4 新公共服务理论 新公共服务理论是公共行政领域里兴起的一种新的公共行政理论 这一理论 是公共行政学者们基于对新公共管理理论的反思而建立起来的 该理论主要以美 国著名公共行政学家罗伯特 登哈特夫妇为代表 他们认为 新公共服务是关于公 共行政在将公共服务 民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中扮演角色 的一系列思想的理论 一 1 1 新公共服务理论内涵主要包括 1 服务而非掌舵 对 于公务员来说 重要的是要利用基于共同价值的领导来帮助公民表达和满足他们 9 电子科技大学硕士学位论文 的利益需求 2 公共利益是目标而非副产品 公共行政官员必须促进建立一种集 体的 共享的公共利益观念 3 思考要具有战略性 行动要具有民主性 4 服 务于公民 而不是服务于顾客 公务员在回应 顾客 需求的同时 更应关注建 设政府与公民之间 公民与公民之间的信任与合作关系 5 责任并不简单 不应 仅仅关注市场 还要关注宪法和法律 社会价值观 政治行为标准和公民利益 6 重视人而不只是生产率 7 重视公民权胜过重视企业家精神 1 2 新公共服务理论强调了政府在公共服务系统中的重要作用 为公共服务市场 化的多中心治理机制提供了理论上的支持 提倡政府应承担满足公民所需公共服 务的责任 努力促进公共利益的实现 l o 第三章国外公共服务市场化的实践及对我国的启示 第三章国外公共服务市场化的实践及对我国的启示 3 1 国外公共服务市场化的实践 3 1 1 美国的公共服务民营化 美国的公共服务民营化改革始自里根政府 之后的克林顿政府延续了里根政 府的政策并有所发展 其改革主要集中在医疗保健和社会福利的市场化上 在美 国 公共服务民营化主要指的是政府与经营者 包括私营组织和非营利组织 签订合 同 依照合同经营公用事业 目前美国政府提供公共服务主要有两种方式 第一 是政府内部生产 第二是合同外包 即民营化 美国各级政府普遍存在市场化的 公共服务生产方式 政府与私营企业和非营利部门签订合同 使其满足政府的需 要 据统计 每年美国政府都会花费上千亿美元购买承包商按合同提供的公共服 务 占到了联邦开支的很重要的一部分 美国的环保署 宇航局等部门几乎所有 的工作都是由承包商来完成 美国的卫生和人类服务部与蓝十字 蓝盾组织签订 合同来管理数百万老人的医疗保健事务 美国的公共服务民营化改革既有成功的实践 也有失败的案例 其中主要难 题是能否处理好以下四对基本关系 民营化与竞争的关系 民营化与社会公正 效率与公共责任的关系 民营化与社会安全的关系 民营化与腐败的关系 p 3 1 由 于公共服务的目的是为了实现公共利益 满足公共需要 因此美国的公共服务民 营化只是运营方式上的变化 并不意味着政府责任的完全让渡 3 1 2 英国的公共服务市场化 英国政府的行政改革是以市场化为导向 以经济和效率为主要目标 实行大 规模的私有化 将包括英国石油 英国电讯 英国钢铁 英国航空等著名公司在 内的4 0 多家主要国有企业卖给私人 实行公共部门与私营部门的公开竞标或进行 合同出租 同时在公共部门引进私营企业管理原则 技术和方法等 2 0 世纪9 0 年 代 改革进一步深入到公共服务领域 进行了公共服务的承包制改革 具体的做 法是 通过竞争性的招标 政府和私营公司签定合同或协议 把以前由政府提供 的某种服务承包给私营公司 由私营公司向社会提供这一服务 同时公共服务的 电子科技大学硕士学位论文 质量和 顾客满意 也成为了改革重点 到1 9 9 2 年英国地方政府已经签定了5 5 个承包合同 后来议会又通过立法强制规定4 0 3 个地方政府部门必须通过招标形 式把自己的服务项目承包出去 竞争招标的范围进一步扩大 几乎无所不包 f 1 英国是政府职能市场化改革比较彻底的国家 改革的指导思想是把市场和竞7 争机制引入公共部门 引进竞争机制的早期措施有私有化 完善管制 合同出租 顾客选择 内部市场等 政府注重对私营部门的利用 比较著名的便是强制性竞 争招标制 同时 政府部门的执行机构也可以像私营公司那样参加投标竞争 当 然 所有的改革措施都必须由法律来保障实现 3 1 3 日本的公共服务市场化 日本的公共服务市场化改革主要是基于两方面的原因而发展起来的 一方面 2 0 世纪8 0 年代正是日本经济的高速增长期 日本逐步成为世界第二大经济强国 民间企业的技术能力和经营管理水平有了飞速的发展 同时人们的社会文化生活 和行为活动方式也都发生了巨变 另一方面在于日本政府领导人的大力推行 当 时企业的经营管理水平已达到能更好地承担某些政府活动的水平 因此就要重新 估量政府的作用 将一些不需要政府承担的行政执行性事务转移到民间企业 通 过引入现代企业机制和市场竞争机制 从而达到精简行政机构 提高行政效率的 目的 同时也使一般国民享受到更加廉价和高质量的服务 日本政府首先在1 9 8 7 年进行了日本国有铁道公司的市场化改革 将其分为六 个客运公司和一个货运公司 资金筹集渠道也由原来的政府负担变成股份等多种 方式 改革解决了这家国企的很多问题 更加坚定了政府引入市场机制的信心 随后日本政府出台了 最终报告 报告认为中央政府的事务和活动只能是对民间 活动的补充 政府要从不必要的政府事务和活动中退出来 让位于民间企业 同 时还明确提出了实施方案 对中央政府经营管理的邮政 国有林地事业进行改革 引进现代企业机制 扩大经营管理自主权 加大部分业务对民间企业的开放力度 此外 对公共事务进行管理分类 对不能民营化和委托给民间部门的公共事务 引进 独立行政法人 制度 为下一步的民营化打基础 p s i 3 1 4 其它国家的公共服务市场化 2 0 世纪8 0 年代末 德国社会对政府的要求越来越高 致使政府职能更趋于繁 重 特别是两德统一后 公共事务方面出现了错综复杂的局面 远远超出国家行 1 2 第三章国外公共服务市场化的实践及对我国的启示 政的能力 财政危机成为了德国公共服务市场化改革的主要原因 德国整个新公 共管理改革运动的起步要比英国晚上1 0 年时间 但德国的改革家有自己独特的方 法 他们在进行官僚机构内部改革的同时 实行了有限的市场化 深受英国影响的英联邦国家如澳大利亚和新西兰也大刀阔斧地进行了公共服 务市场化的改革 新西兰几乎废弃了所有的公务条例 对核心部门进行重组 建 立了数十个按绩效预算运行的小型部门 将价值数十亿美元的公有工业私有化 将其他公共行业变为完全自主经营的国有企业 到2 0 世纪末 市场化成熟的国家 都已基本实现了公共服务的市场化 3 2 国外公共服务市场化对我国的启示 3 2 1 对国外公共服务市场化的评价 公共服务市场化是2 0 世纪8 0 年代以来西方国家行政改革最核心的部分 也是行政改革取得最大成效的领域 一0 6 正确评价西方国家公共服务市场化的结果 应该从两个方面入手 一方面 应该看到市场化改革积极的方面 毫无疑问 市场化改革在有效改 善和提升公共服务以及推动行政改革上起到了举足轻重的作用 它不仅有利于减 少政府负担与财政压力 提高服务的数量 质量和效率 还能促进廉洁高效政府 的建立 培养公民的民主意识 可以说 推行公共服务市场化的结果 具体来说 西方行政改革成效的获得很大程度上是 西方公共服务市场化的积极意义主要体 现在以下几个方面 l 公共服务市场化有利于调整和优化政府职能 实现公共机 制与市场机制的有机结合 2 改变了政府机关及其工作人员的行政意识和精神特 质 使之对公众要求更加敏感 提供的服务也更有效率 3 政府官员们更加注意 成本效率问题 服务更为周到 便捷和有针对性 4 有利于扩大公民参与 增强 政府的回应性 5 增大了政府供给公共服务财源以及技术力量 另一方面 市场化改革也存在一些问题 因为市场机制不是万能的 本身也 存在缺陷 主要表现为 l 责任问题 企业的短期行为严重 私营部门单纯追求 效率的行为导致在高度民营化与合同出租中存在缺乏责任的问题 公共责任与公 共精神的范围减少 2 腐败问题 政府缺乏有效的监督约束机制 为腐败提供了 温床 同时 还出现了管理混乱 合同欺诈等问题 3 公平问题 公共服务市场 化将导致低收入劳动者和社会下层无法得到较高的服务 从而诱发不公平现象 1 3 电子科技大学硕士学位论文 造成公共服务的等级化 4 稳定问题 市场化对公务员制度造成了影响 随着签 订短期或临时合同的公职人员日益增长 对公务员的职业稳定形成了冲击 损坏 了公务员制度的连续性 稳定性 功绩性及对公民责任等核心价值 这必然会削 弱政府的竞争力 因此 市场化为公共服务带来了希望 但是也随之带来了困难 不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药 1 7 3 2 2 国外公共服务市场化的启示 国外公共服务市场化改革的实践与经验对我国有很重要的借鉴意义 在实施 公共服务改革的过程中 我们要认真思考并谨慎应对各种问题 首先 要把公共服务市场化作为政府行政改革的有机组成部分 根据公共物 品的性质 对于纯粹的公共服务