（法学专业论文）议公安行政程序中的证明标准.pdf

1 附件四附件四 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：龚爱民 日期：2008 年 1 月 15 日 2 附件五附件五 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：龚爱民 指导教师签名：万毅 日期：2008 年 1 月 15 日 日期：2008 年 1 月 15 日 1 议公安行政程序中的证明标准 摘 要 公安行政程序证明标准是指公安机关在行政程序中利用证据对 行政案件事实或争议事实加以证明所要达到的程度,其具有法律性、 抽象性、客观性与主观性、模糊性等四个特点，其中法律性是首要特 征，没有统一的证明标准，人们无法评价认定事实是否正确，也不利 于限制决定者的裁量权。 行政程序证明标准与行政诉讼证明标准两者 既有共同点，又有各自独有的特点。研究行政程序证明标准，笔者认 为公安行政程序证明标准是必须要研究的， 因为公安机关的行政行为 对公民的人身、财产权利影响之大是其他行政机关无法比较的。 研究公安行政程序证明标准，首先，要研究行政程序的证明要求 是“客观真实”还是“法律真实” 。其次，要研究确定公安行政程序 证明标准应考虑的几个因素，如行政程序的类型、证明的难易程度、 行政决定的重要性等。然后，文章分析了公安行政程序证明标准的适 用，由于我国公安行政制度的设计与西方并不相同，因此，公安行政 程序证明标准应具有自己特有的层次性， 其具体内容可设定为排除合 理怀疑标准、占优势盖然性标准、合理可能性标准。文章最后结合公 安机关的实践，分析了不同层次的证明标准适用不同的证明对象。 关键词： 公安行政程序；证明标准；层次性；内容；适用对象 2 on the standard of proof in public security administration procedure abstract public security administrative procedures means that the standard administrative procedures in the public security organs in the use of evidence to dispute the facts of the case or the facts be proved to be achieved by the extent of its legal, abstract, objectivity and subjectivity, such as the four characteristics of fuzzy, legal which is the most important characteristic that does not have a uniform standard, people are unable to correctly evaluate whether the facts have been established, nor to limit the discretion of the decision. that the standard administrative procedures and administrative litigation standards that the two share some common ground, has its own unique characteristics. study proved that the standard administrative procedures, i believe that public security is the standard administrative procedures that must be research, because the public security organs of the executive acts of a citizens personal, property rights affected by the other executive is not a comparison. research on public order that the standard administrative procedures, first of all, to look at administrative procedures that it is 3 objective reality or legal true. second, we should study determined that the administrative procedures of public security standards should take into account several factors, such as the type of administrative procedures, the difficulty of proof, such as the importance of administrative decisions. then, an analysis of public security administrative procedures applicable standard of proof, as chinas public security and administrative systems and the design of the west is not the same, therefore, the public security administrative procedures that should be standard with its own unique hierarchy, its contents can be set to exclude reasonable suspected standards, the predominant standard-ran, a reasonable possibility standards. the article ends with the public security organs in practice, analysis of different levels, the application of different standards of proof that the object. key words: public security administration procedure; proof standards; level quality; content; applicable target 5 引言 行政程序证明标准是证据法中的一个基本问题， 它不仅涉及相关行政管理、 行政诉讼理 论和原则，同时，也与行政管理、行政诉讼实践紧密相关，具有极为重要的意义。目前，我 国现行的行政法规并没有规定科学的、 可操作性的具体证明标准， 就公安行政程序证明标准 而言，实体方面主要是依据中华人民共和国治安管理处罚法 、 中华人民共和国人民警察 法等相关的法律法规，程序方面主要是依据公安机关办理行政案件的程序规定 ，如果 有一部相应的证据法，那公安机关行政执法的法律体系基本完善。 “以事实为根据”一直是 公安机关行政执法的一个重要原则，这一原则强调事实认定的确定性，证明的客观性，几乎 所有的决定书中，人们都会看到“经查明”的表述。这给人一个印象，即公安机关是在查明 案件事实的基础上裁决的，都是“以事实为根据”的。然现实状态中，公安机关面对大量无 法达到“查明事实”标准的行政案件，这不禁让人疑问，公安机关究竟是根据什么来判断待 定事实存在与否的？这是公安行政程序证明标准要回答的问题。 近年来， 行政程序证明标准问题引起了学者们注意， 已有少数学者对这一问题进行探讨。 但是，目前所获取的成果还不能满足理论和实践的需要。笔者结合行政诉讼证明标准，对公 安行政程序证明标准这一问题作进一步思考， 抛砖引玉， 以期我国行政程序证明标准的早日 确立。 6 第一章 公安行政程序证明标准的理解 第一节 公安行政程序证明标准的概念及特点 一、公安行政程序证明标准的概念 公安行政程序证明标准是行政程序中公安机关和行政相对人提供证据证明 案件事实所要达到的程度。证明标准又称证明要求、证明任务、法定的证明程度 或证明度等， 是指按照法律规定认定的案件事实或者形成一定的法律关系对证明 所要求达到的程度或标准。 证明标准确定以后， 一旦证据的证明力已达到这一标 准，待证事实就算已得到证明，法官或行政机关工作人员就应当认定该事实，以 该事实作为裁判或作出行政决定的依据。证明标准原是诉讼程序中的一个内容， 由于行政程序法律制度逐渐发达，证明标准也成为行政程序证据制度的重要内 容。 证明标准所要解决的问题是用证据证明案件事实所要达到的程度， 但对证明 标准的争论远不止于此。 我国学者目前对证明标准的争论主要体现在是坚持 “以 事实为根据”还是“以法律为根据” ，即是以“客观事实”为证明标准还是以“法 律事实” 为证明标准。 其次证明标准则更具体， 解决具体案件中证明标准的问题。 证明标准与证明责任密切相关， 争议的案件事实证明责任一旦确定由行政机 关或行政相对人承担后，随之而来的问题是证据的责任才能被解除。因此，行政 程序证明责任确定后， 必须解决的一个问题就是行政程序证明标准问题， 解决行 政机关、行政相对人提供证据达到什么程度才算充足的问题 1。 二、证明标准的特点 证明标准是法律程序中极其重要又难于把握的问题。 法律程序应当确认什么 样的证明标准以及具体案件中如何应用证明标准?这些都具有相当的困难性。按 照惯例，美国法院法官应当向陪审团说明案件适用的证明标准。在案件审理时， 尽管法官采用各种办法对证明标准加以说明，但陪审员仍是丈二和尚摸不着头 脑。1973 年，美国俄亥俄州一个法院曾向 843 名陪审员作过一次问卷调查，请 各位陪审员就调查表上所列的法律命题画出其认为最难理解的名词， 结果 “优势 1 徐继敏： 行政证据通论 ，法律出版社，2004 年版，第 100101 页。 7 证据”名列榜首，有 232 名陪审员认为它最令人费解，其次才是“近因” ，画“近 因”的有 203 人。尽管这样，证明标准还是有一些共同规律，有其自身的特点， 分析和了解证明标准的这些规律和特点， 对于确定证明标准和在具体案件中正确 适用证明标准将有重要意义。证明标准的特点有：法律性、抽象性、客观性与主 观性、模糊性。 法律性是证明标准的首要特征。 证明标准是一个法律问题， 必须由法律规定， 不是由法官凭空想象出来的。 各类程序参加人要求同一类型程序适用相同证明标 准，没有统一的证明标准，人们将无法对决定者认定事实的情况进行比较研究， 无法评价认定事实是否正确， 统一证明标准的形成必须借助于法律的规定。 另外， 证明标准由法律确定有利于限制法官或其他案件事实认定人员的裁量权， 保证案 件事实的认定尽可能正确。 证明标准在性质上属于法律问题， 但各国对它的处理 不尽相同。 英美法系国家一般在程序法或证据法中规定证明标准， 如美国联邦行 政程序法规定的实质证据标准，澳大利亚联邦1995 年证据法规定的“或然 性权衡”和“按情理无可置疑”的证明标准。大陆法系国家实行自由心证原则， 证明标准属于对证据自由评价的范畴， 因而在诉讼法中并不对证明标准作出原则 性规定，而把这一问题留给判例和学说来解决。尽管这样，大陆法系国家实体法 一般都对证明标准作出了规定，如德国各类法律中规定了“可期待的盖然性” 、 “如果有证据表明” 、 “重大疑问”等证明标准。 抽象性是证明标准的另一个特征。 证明标准是法官、 陪审员和行政工作人员 等认定案件事实的尺子， 他们用这把尺子去衡量案件事实， 并得出事实存在与否 的结论。 但这把尺子与现实中存在的尺子不一样， 证明标准无形地存在于各类程 序中，人们虽然可以分析它、研究它、利用它，但它看不见、摸不着。证明标准 是无形的，也是内在的，它是存在于法官、陪审员、检察官、律师的心中的一杆 秤， 是靠标准的适用者用心智把握的尺度， 也靠法律职业共同体的从业人员所形 成的共识来维系。 证明标准既有客观性又有主观性。 证明标准来源于各类程序的长期实践， 是 在人们长期实践的基础上总结和提炼而成的，同时，证明标准不是凭空产生的， 证明标准的确定不能脱离案件的性质，因此，证明标准是客观的。但是也应当看 到，在具体案件处理过程中，证明标准存在于案件事实认定者的内心，它与认定 8 者的内心确信密切相关，证明标准又具有主观性。 模糊性也是证明标准的一个特点。 由于该特点， 使得证明标准在具体案件中 具有了相当的灵活性。无论是“事实清楚、证据确凿充分” ，还是“排除合理怀 疑” 、 “优势证据” 、 “高度盖然性” 、 “内心确信” ，都是相当模糊的标准。即使我 们给出一个准确的 50%的盖然率标准，案件事实认定者要确定盖然率已达到 50% 也十分困难 2。 第二节 公安行政程序证明标准与行政诉讼证明标准的关系 公安行政程序中行政机关或行政相对人提供证据证明案件事实需要达到一 定的程度， 而在行政诉讼中， 人民法院也要审查行政机关认定案件事实是否符合 证明标准。 公安行政程序和行政诉讼都有证明标准的问题。 那么两者的关系如何 呢？ 一、公安行政程序证明标准应当与行政程序证明标准一致 公安行政程序证明标准是行政程序中公安机关和行政相对人提供证据证明 案件事实所要达到的程度。 而就实体案件事实本身而言， 公安行政程序与行政诉 讼并无区别，也就是说，行政程序的实体性证明对象与行政诉讼并无区别。行政 程序和行政诉讼的共同证明对象是案件事实， 且是同一个案件事实， 如行政相对 人违法事实、申请人符合颁发许可证条件事实等，对同一案件事实，证明标准应 当是一致的。 如果公安行政程序与行政诉讼证明标准不一致， 则会导致公安行政 管理和行政诉讼的困难。 即使对于行政程序性事实， 公安行政程序与行政诉讼的 证明对象也无区别，证明标准也应当一致。 行政诉讼是对行政行为进行审查的行为， 审查的一个方面是公安机关认定案 件事实所依据的证据是否真实和达到证明标准的要求， 人民法院以什么标准来衡 量公安机关所依据的证据是否充分， 应当以行政程序法所规定的证明标准， 而不 是行政诉讼另立一个标准。因此，从行政诉讼复查性的特点来看，行政诉讼应当 适用行政程序证明标准。 2 徐继敏： 行政证据通论 ，法律出版社，2004 年版，第 107108 页。 9 公安行政程序与行政诉讼证明标准应当一致， 这又涉及另外一个问题， 这就 是证明标准的规定方式， 证明标准应当规定在行政程序法中还是规定在行政诉讼 法中呢？笔者认为，从行为发生的顺序来看，是先有行政程序后有行政诉讼，证 明标准当然应当规定在行政程序法中， 在行政程序法中就提出证明标准， 有利于 行政机关正确适用。另外，各类行政程序证明标准是不同的，行政诉讼法很难对 各类行政程序的证明标准分别作出规定， 在一些分散的行政程序法律制度中规定 则较方便。 二、公安行政程序和行政诉讼应当有一些独有的证明标准 刘善春博士认为， “行政诉讼证明标准和行政程序证明标准有共同点，也有 不同之处。 相同点指： 就具体行政行为合法性的证明程度(精度)来讲应是一致的， 就证明范围来讲， 行政程序证明范围既涉及具体行政行为合法性事实证明， 又涉 及合理性事实证明， 而行政诉讼证明范围一般只涉及合法性事实证明。 所以一般 地讲， 行政程序证明范围宽于行政诉讼证明范围， 这就是行政程序证明标准和行 政诉讼证明标准的不同之处。 ” 行政程序证明标准与行政诉讼证明标准有不一致的地方， 这就是行政程序与 行政诉讼独有的证明标准。 除行政程序中的证明对象之外， 行政诉讼程序中有一 些独有的证明对象， 如行政诉讼程序性事实， 这些证明对象的证明标准可能或应 当不同于行政程序中的证明标准。另外，行政程序有合理性事实问题，对于合理 性事实也需要用证据予以证明， 存在证明标准问题。 行政程序中的证明标准是指 在行政程序中利用证据对行政事实或争议事实加以证明所要达到的程度。 行政程 序中需要证明的事实不外两项，一是实体性事实，二是程序性事实。前者如行政 相对人是否符合法定条件、 是否发生了违法行为等事实， 后者如行政机关在作出 行政决定时是否遵守了行政程序法的规定、是否履行了告知义务等事实 3。 第三节 有关国家行政程序中的证明标准 一、美国行政程序中的证明标准 3 徐继敏： 行政证据通论 ，法律出版社，2004 年版，第 350351 页。 10 美国司法诉讼中， 诉讼证明标准因案件性质不同而有所不同。 在刑事案件中， 证明标准是必须达到没有任何合理怀疑的程度， 也就是我们常说的排除合理怀疑 标准。在一般民事案件中，证明标准是证据优势标准，但在涉及民事欺诈等违行 为时，证明标准为必须达到明白、不含糊和令人信服的程度。 行政程序能否采用诉讼中的证明标准?行政程序中应当采用什么证明标准? 美国联邦行政程序法第 556 条第 4 款规定： “除非考虑了全部案卷或其中为 当事人所引证的部分，并且符合和得到可靠的有证明力的和实质性证据的支持， 否则不得科处制裁，发布规章或作出裁定。 ”据此，王名扬教授认为，正式程序 行政裁决的证明标准是实质性的证据支持。 何谓实质性的证据， 美国法院判例对 此也作出解释： 行政裁决正式听证中的实质性证据就是民事案件中的证据优势标 准。行政机关在考虑全部证据以后，根据占优势的证据以确定事实，作为裁决的 根据。美国法院对于实质性证据的理解不尽相同，一种观点认为，实质性证据的 证明标准是一个合理的人可以接受作为支持一个决定的适当的证明标准； 另一种 观点则认为，实质性证据的证明标准要求证明的程度，超过证据优势的标准。如 因欺诈行为而取消营业执照时，这个标准应当是必须达到明白和令人信服。 如前所述，行政机关可以接纳传闻证据，但这并不意味着行政机关可以用 传闻证据作为定案的依据，尤其是单独的传闻证据。为此，美国纽约州上诉法院 1916 年在卡罗尔诉尼克博克制冰公司案中最先确认了“必须具有最低限度的合 格证据规则” 。根据这个规则，支持正式裁决的证据不能全属传闻证据，必须同 时具备法院所能接受的合格证据， 否则这个裁决在司法审查中被撤销。 这个规则 并不要求行政裁决只能依据合格证据， 或者主要依据合格证据， 而是要求必须具 有合格证据； 即使行政裁决主要依靠传闻证据作出， 仍然必须具有最低限度的合 格的证据印证，才为合法。对这个规则，在实践中还有很大的争议。就联邦法院 的判例而言，上诉法院和地区法院都没有一致的认识，有的接受这个规则，有的 则拒绝这个规则。 纽约州法院后来放弃了此规则， 但美国大多数州法院仍采用此 规则 4。 二、德国行政程序中的证明标准 1997 年德国联邦行政程序法规定了明显不同于美国联邦行政程序法规 4 徐继敏： 行政证据通论 ，法律出版社，2004 年版，第 3738 页。 11 定的行政证据制度。德国联邦行政程序法规定了行政机关依职权调查案件事实、 行政机关担保代宣誓、听证等一系列行政程序证据制度。 以法律是否对证据证明力和审查判断证据的规则预先加以规定为标准， 英美 法系与大陆法系所实行的证据制度均有别于中世纪欧洲大陆盛行的法定证据制 度。 大陆法系的证据制度学界一般将其称为自由心证的证据制度， 英美法系的证 据制度则不同于大陆法系的自由心证证据制度， 因为从西方证据法的历史发展上 看，英美法系与大陆法系是两条截然不同的发展历程。与此相适应，英美法系国 家一般形成和发展了一套详细、 完备的证据规则体系， 一般采用证据法典的形式 对证据制度进行归纳汇编， 如美国不仅有联邦证据规则， 许多州还单独制定了证 据法典。澳大利亚、加拿大等国也有独立的证据法，英国虽以判例为主，但亦有 成文法规定。相比之下，以法国和德国为代表的大陆法系国家，一般缺乏证据法 典，往往在诉讼法中规定证据制度，并且其证据制度的特点是强调职权主义。 德国无专门的证据法典， 行政证据制度规定在德国联邦行政程序法中， 德国 联邦行政程序法有关于证据制度的大量内容。德国行政证据制度的主要内容如 下： (一)担保代宣誓制度 担保代宣誓制度原本是民事诉讼程序中的一项制度， 该项制度被德国联邦行 政程序法所采纳， 成为行政程序中的一项证据制度。 担保代宣誓制度是指在行政 程序中， 行政机关对于缺乏调查事实的方法、 调查无结果或调查所花的费用可能 极高的情况， 采用有关陈述人的陈述或证言作为证据， 但要求该陈述人或证人对 其陈述和证言进行担保， 保证其陈述的真实性， 如果其陈述不真实或作虚假陈述， 就会承担法律责任， 甚至会承担刑事责任。 担保代宣誓制度可以保证行政机关在 事实无法查明或无必要查明的情况下作出行政决定， 从而使行政程序得以顺利地 进行。 德国联邦行政程序法第 27 条规定，担保代宣誓由行政机关记录接受， 其接受必须是行政机关的领导、其一般代理人以及具备法官资格或法官法第 110 条规定的先决条件的公职人员。 对不具备此条件的公职人员， 行政机关领导或其 一般代理人可针对此事， 一般或具体作出书面授权。 行政机关采用担保代宣誓制 度也有严格的条件限制： 一是法律或法规就所涉及的标的和程序规定可以采用担 12 保代宣誓制度； 二是属于无其他可以查清案件事实的方法、 其他方法已经证实不 能获得结果或造成极不合理的花费的情况； 三是， 根据民事诉讼法典第 393 条规 定的无宣誓能力的人，不得要求担保代宣誓。行政机关在进行担保代宣誓前，应 向代宣誓的担保人解释担保代宣誓的意义， 作出不正确及不完全的担保宣誓所应 承担的刑事后果， 该解释应记人笔录。 担保是担保人对有关行政程序的标的的正 确性进行证实， 并声称： “我以保证代替宣誓， 以良知所言全为事实， 毫不隐瞒。 ” 担保人的代理人和辩护人有权参加宣誓的接受。担保代宣誓的保证应当作成笔 录， 笔录应当记有在场人员的姓名及作笔录的时间和地点。 笔录应当向代宣誓的 保证人宣读或经其申请阅读，以求得其同意。如其无异议应将此态度一并记录， 并由担保代宣誓人和接受人共同签名。 (二)听证制度 听证是德国行政程序中证据制度的一项重要内容。 在德国行政程序中， 听证 是行政机关查清案件事实、 保障当事人程序权利、 对证据进行质证等的重要环节。 德国联邦行政程序法规定，行政机关作出影响当事人权利的行政行为之前， 应给与参与人陈述有关决定所依据的重要事实的机会。 对此处的陈述重要事实的 机会实际上就是听证的机会， 行政机关要听取参与人对案件事实的看法， 并对有 关问题进行质证。 从此规定可以看出， 行政机关应当听证的情况是作出影响参与 人权利的行为， 如果行政机关作出的行政行为不影响参与人的权利， 则可以不必 举行听证。同时， 德国联邦行政程序法排除了两类不需要听证的情况，一是 听证无举行必要的； 二是听证有悖强制性公益时。 德国联邦行政程序法列举的无 必要举行听证的情况包括：因紧急情况或公共利益，而需要立即作出决定的；如 举行听证， 即会使决定本身应遵守的期限难以遵守； 根据参与人在申请或声明中 作出的陈述判断， 决定不会对参与人构成不利； 行政机关拟颁布一般处分或大量 同类行政行为， 或借助自动设施颁布行政行为的； 行政强制执行过程中采取的措 施 5。 三、奥地利行政程序中的证明标准 奥地利普通行政程序法第 45 条确定了行政程序证据制度的三大证据规则： （一）公知之事实及法律就其存在设有推定者，不必有证据证明 5 徐继敏： 行政证据通论 ，法律出版社，2004 年版，第 41 页43 页。 13 这一规则的意思是： 对于一些公众所熟知的事实， 行政机关可以不通过举证 而直接予以确认。 证据对于这些事实来说是多余的； 由法律规定中推定出的事实 也无须证据证明， 如法律规定， 当事人在法定期限内不行使权利， 视为放弃权利， 行政机关就可以根据当事人未行使权力的事实来推断出当事人放弃权力的事实。 （二）自由心证规则 自由心证是指“证据的取舍和证明力的大小，以及案件事实的认定，均由法 官根据自己的良心、理性自由判断，形成确信的一种证据制度。这一证据规则是 由法国杜波尔在 1790 年向宪法会议提交的一项法案中提出来的，后为法国宪法 所确认，并在 1808 年的法国刑事诉讼法典中得到了进一步的发展，随后为欧洲 大陆各国的立法所确认。奥地利普通行政程序法第 45 条确认了行政程序中的自 由心证规则，该条规定： “行政机关应审慎斟酌调查程序的结果，依自由心证判 断事实是否已被证明。 ”这一规定表明奥地利在行政程序中接受了诉讼程序中的 自由心证规则，行政机关工作人员依自由心证判断案件事实。 （三）当事人有权对行政机关调查收集的证据发表意见规则 行政机关依职权获得的证据在定案以前， 应当告知当事人， 当事人有权获悉 行政机关调查证据的结果， 并有表示意见的机会。 这实际上是给予当事人有质证 的机会和权利。通过质证，可以使证据去伪存真，提高证据的证明力和当事人对 行政决定的信任度。质证的方式既可必通过口头形式，也可以采用书面形式，由 行政机关根据具体情况自由选择 6。 6 徐继敏： 行政证据通论 ，法律出版社，2004 年版，第 4546 页。 14 第二章 公安行政程序证明标准的适用 第一节 公安行政程序证明标准 公安行政程序证明标准是“法律真实”还是“客观真实” 。诉讼程序证明标 准是“法律真实”还是“客观真实”是近年来诉讼法学界争论最激烈的问题。所 谓“法律真实” ， “是指人民法院在裁判中对事实的认定遵循了证据规则，符合民 事诉讼中的证明标准，从所依据的证据看已达到了可视为真实的程度。 ”学者主 张法律真实说有三方面理由： 一是认为案件事实是发生在过去的事情， 未曾经历 者通过各种途径所看到的只能是“虚拟”的事件，法官在审理案件的时候，不能 够看到、听到或以其他方式直接感知到案件事实。二是认为，在证据理论研究中 所确立的客观真实标准，在司法实践中，普遍感到原则、笼统、操作性差。因此， 公、检、法各机关之间经常因为对客观真实产生歧义，乃至互相扯皮、推诿，拖 延诉讼时限，个别案件由于证明标准不统一，导致打击不力，形成错案。三是认 为，在民事诉讼这样的程序中，由当事人承担证明责任，有了诉讼之后法院必须 作出裁判，即使无法查明案件事实，法官也必须判决，因此采用客观真实标准则 不可能， 只能采用法律真实标准。 但持法律真实说的学者容易忽视证据的真实性 倾向，如陈瑞华教授就认为： “诉讼所蕴涵的认识活动并没有建立在案件事实真 实得到查明的基础上。换言之，诉讼所蕴涵的认识活动即使不能最终完全，或者 并无任何明确的结果， 裁判者也必须作出旨在解决争端的法律裁判结论。 可以说， 利益争端的解决， 诉讼目的的完成， 有时完全可以与事实真相是否得到查明毫不 相干， 而直接体现出裁判者对法律的理解和法律价值的选择” ； “裁判者就争端和 纠纷的解决所作的裁判结论，并不一定非得建立在客观真实的基础上不可。 ”也 有学者认为， “从辩证唯物主义认识论的角度来看，法律真实说并不是一种完善 的学说，在当前的背景下，这一学说还存在误导的可能。提倡法律真实说的学者 通常都看到了传统客观真实说对辩证唯物主义的理解的片面性， 并在对这种片面 性进行批评的基础上确立起自己的论据。 在立论方面， 其论据主要从操作性的层 面提出的， 包括诉讼证明在各个方面的局限， 以及诉讼效率对诉讼证明的要求等 15 等。 但这类观点的一个共同的缺陷是： 它们虽然指出了客观真实说的认识论问题， 却没有解决这一问题，而是简单地回避了它。 ” 客观真实说是我国传统证据制度采用的理论， 它要求 “司法机关所确定的事 实，必须与客观上实际发生的事实完全符合，确定无疑。 ”我国三大诉讼法共同 采用的“以事实为根据，以法律为准绳”的司法原则集中体现的就是客观真实的 证明要求， 要求司法机关必须查明案件事实， 并以案件事实作为依据来处理案件 争议。 “传统客观真实说的弊端在于，它给诉讼证明过程提供了一种不科学的理 论解释， 而这种解释反过来又对诉讼证明的实践提出了不切实际的要求。 因为这 种要求是不切实际的，所以它对司法实践的指导作用极其微弱。 ”客观真实说以 片面化了的辩证唯物主义认识论为其依据， 而具体到诉讼证明领域， 辩证唯物主 义告诉我们，一次具体诉讼中所能查明的事实只能是具有相对意义上的客观性， 不可能是终极意义上的客观真实。 因此， 在诉讼中坚持绝对的客观真实是不可能 的。 江伟教授等在分析客观真实说和法律真实说的局限性之后认为： “解决问题 的途径也许不是对法律真实作出各种牵强的解释， 而是保留客观真实这一概念本 身。 我们批判的客观真实说， 是建立在对辩证唯物主义认识论的片面理解基础上 的； 只要按照完整的辩证唯物主义认识论对其作出适当修正， 它就仍然具有存在 的价值。 ” “修正后的客观真实说应当包含三方面的内涵：首先，法官对案件的认 识必须以案件事实为基础，而不可主观臆断；其次，在终极的意义上，承认案件 事实是可以认识的，诉讼制度应以发现案件事实为基本目标；最后，在具体诉讼 过程中， 遵循法定诉讼程序得出的符合法定证明标准的事实， 应当作为法官裁判 的基础事实。 ” 行政程序证明要求的确定远比诉讼程序要复杂。原因在于行政行为种类繁 多， 有类似于司法活动的行政裁判、 有依申请作出的行为、 有依职权作出的行为、 有赋予权利的行为、 也有剥夺或限制权利的行为。 行政程序确定统一证明要求不 符合行政程序规律，应当区别不同情况确定不同证明要求。 我国行政诉讼法除规定在诉讼中人民法院以事实为根据，以法律为准绳外， 还规定被诉行政机关对其行政行为在诉讼中承担举证责任， 如果行政机关在行政 诉讼中不能提供足够证据证明其所认定的事实，则要承担败诉的后果。同时，我 16 国行政处罚法第 4 条规定， 设定和实施行政处罚应当以事实为根据， 与违法行为 的事实、性质、情节和社会危害程度相当。从这些规定来看，我国行政程序要达 到客观真实的证明要求。 正如前面所分析的一样， 行政程序证明要求是一个复杂 的问题，法律的这些规定值得探讨的东西还很多。 行政程序证明要求的确定要考虑行政程序中证明的规律。 “与诉讼中的证明 不一样， 行政机关工作人员不是不能看到或感知违法事实， 部分情况下行政机关 工作人员直接接触违法事实， 对违法事实有清楚的了解， 如行政机关工作人员可 以直接看到环境污染的过程和危害后果， 可以直接看到交通违章的情况等。 但也 有部分案件行政机关工作人员不接触案件事实， 只能通过调查和收集证据来认定 案件事实。 ”因此，行政程序证明过程可分为两种类型：一是行政机关工作人员 已知案件事实，已亲自看到或感知了案件事实，通过收集证据向行政相对人、行 政机关其他人员、 行政复议机关和人民法院证明案件事实； 二是行政机关工作人 员未知事实， 通过调查收集证据的过程来认识案件事实。 对于已知案件事实的情 况，如果再采用法律真实标准则有违实体公正的要求，应当采用客观真实标准， 以事实为根据。但现实的复杂性则在于，虽然行政机关已知案件事实，但收集证 据可能出现困难， 不能收集到足够的证据证明案件事实， 而行政复议和行政诉讼 又要求行政机关承担证明责任，在现有体制下，行政机关坚持“以事实为根据” 的客观标准则会出现问题，可能会因证据不足而被撤销行政行为。笔者认为，此 时的解决办法不是要求行政机关放弃客观真实标准， 而应当改变人民法院等对行 政机关认定案件事实的态度，变人民法院对行政机关认定事实的全面审查(该审 查制度实际上对行政机关认定事实持否定态度)为尊重行政机关对案件事实的认 定， 变对行政机关认定事实的实质审查制度为形式审查制度。 在行政机关未知案 件事实的情况下，需要通过证据来证实案件事实，应当采用法律真实标准，即行 政机关收集的证据或当事人提供的证据对案件事实的证明程度要达到法律规定 的要求 7。 实际上， 法律真实与客观真实并无根本的矛盾冲突。 法律真实的存在是因为 要求每个案件都达到 100%的真实不符合认识规律，但法律真实并不排除客观真 实， 确定法律真实是为了更好地追求客观真实， 保证对案件事实的认定与客观真 7 徐继敏： 行政证据通论 ，法律出版社，2004 年版，第 102104 页。 17 实相符或更接近客观真实。当然，为保证法律真实与客观真实相符或更接近，具 体法律规范确定行政程序证明要求时应当科学， 确定的标准要有利于行政机关查 明案件事实。 在确定案件事实方面， 大陆法系国家行政程序法一般都规定由行政机关依职 权调查案件事实。 英美法系国家虽然规定行政机关和当事人双方均负有调查案件 事实之责， 而实际上还是行政机关承担确定案件事实的主要责任。 从行政管理体 制和实践来看， 我国行政管理更接近于大陆法系国家， 应当确立行政程序中行政 机关依职权调查案件事实的制度。 这就要求行政机关要尽量了解案件事实， 更多 的考虑客观真实要求。 第二节 确定公安行政程序证明标准应考虑的因素 公安行政程序中存在证明标准， 行政处罚要确定证明标准， 行政裁判要确定 证明标准， 行政许可也需要证明标准。 确定公安行政程序证明标准应考虑以下因 素：行政程序的类型；证明的难易程度；行政决定的重要性；行政程序的特点。 一、行政程序的类型是确定行政程序证明标准应当考虑的因素 与诉讼程序相比， 公安行政程序的一个显著特点是行政程序种类多， 且相互 间差异较大。 从影响行政相对人权益角度分类， 可将行政程序分为授益性行政程 序和损益性行政程序； 从行政行为的性质角度分类， 可将行政程序分为行政立法 程序、行政执法程序和行政司法程序；从行政程序的启动方式分类，可将行政程 序分为依申请行政程序和非依申请行政程序。 确定行政程序统一证明标准是不科 学也是不现实的，对于不同行政程序应当确定不同的证明标准。相比较而言，行 政处罚程序、行政强制执行程序的证明标准要高一些，行政许可程序、行政裁决 程序和行政强制措施程序的证明标准可低一些。 严厉行政处罚可适用排除合理怀 疑证明标准，而一行政裁判程序和行政许可程序可适用优势证据标准。 二、证明难易程度也是确定行政程序证明标准应当考虑的因素 行政程序法一般确定行政机关依职权调查原则， 行政机关在行政程序中往往 承担较大的证明责任。对于调查取证较困难的案件，可以确定较低的证明标准， 18 而对于取证较容易的案件，则可确定较高的证明标准。 三、确定行政程序证明标准还应当考虑行政决定的重要性 行政决定重要性包括行政决定对国家、 社会和个人的影响， 行政决定涉及利 益大小，行政决定是否具有涉外因素等。对于重要的行政决定，应当确定较高的 证明标准，而对于一般的行政决定，证明标准可以适当降低。 四、行政程序特点也是确定行政程序证明标准时应当考虑的因素 效率原则是行政程序的一个重要特点，在行政程序中，程序公正与实体公 正同样重要。迟来的公正也是不公正，行政程序要平衡投人与产出的关系，也就 是很多国家推行的行政价值判断标准。效率原则要求行政程序证明标准不能过 高，应当适度。在一些行政程序中，如当场行政处罚程序，可以确定像“占优势 盖然性标准”这样的证明标准 8。 公安行政程序证明标准的确定受多种因素的影响，应当综合考虑各方面因 素。 第三节 公安行政程序证明标准的适用 我国学者对在诉讼中判断证据是否充分的标准有不同的观点，一些学者认 为在刑事诉讼中应采用排除合理怀疑证明标准， 在民事诉讼中应采用优势证据标 准。有学者提出，行政程序中的证明标准，一般地讲，达到事实(合法性事实和 合理性事实)清楚、证据确凿即可。证明标准一般由法律规定，但其具体的意义 主要由裁决人员和法院在适用时确定。 行政机关和法院在适用证明标准时， 往往 考虑案件的性质， 作出决定的结果和对当事人的影响， 以及行政机关所执行的政 策等各种因素，而要求不同程度的证明标准。在公安行政程序中，公安机关可以 作出赋予行政相对人权利、 剥夺行政相对人权利和对行政相对人间纠纷进行裁决 的行为， 在这些行为中公安机关的证明标准应当不一样。 公安机关作出行政处罚 应当采用比较严格的证明标准， 而作出行政许可、 行政调解和行政强制措施等行 为就应采用较宽松的证明标准。 8 徐继敏： 行政证据通论 ，法律出版社，2004 年版，第 109 页。 19 由于我国行政诉讼制度的设计和西方并不相同， 在公安机关行政程序中证明 标准的选择中， 不可能简单采用西方许多国家刑事诉讼法中的排除合理怀疑标准 和民事诉讼中的占优势盖然性标准。 结合我国公安机关行政执法的实际情况， 笔 者认为，应当设计一种综合性的多层次性的证明标准体系。 从其上限来说，由 于我国公安机关行政执法中涉及类似于西方刑法调控的措施， 如行政拘留、 劳动 教养等制度。这些限制人身自由的行政案件，就不能适用民事诉讼中的“占优势 盖然性标准” ，而应适用刑事诉讼中的“排除合理怀疑标准” 。从其下限来说，由 于公安机关行政执法中行使职权的特殊性和复杂性， 在特别情况下需要紧急处置 一些突发事件，如果适用“占优势盖然性标准”则显得太高，因而宜适用“合理 可能性标准” 。根据证明对象所涉及行政案件的严重性程度不同，公安机关行政 执法证明标准的设定应在“排除合理怀疑标准”和“合理可能性标准”之间，并 包含这两个标准。 根据公安机关行政执法中所适用案件对相对人权利影响程度的不同， 笔者将 证明标准的内容具体设定为排除合理怀疑标准、 占优势盖然性标准和合理可能性 标准三个层次，且不同层次的证明标准适用不同的证明对象 9。 9 有的学者区分为严格证明标准，优势证明标准。见张树又主垴： 行政诉讼据判例与理论分析 ，法律出 版社 2002 牟版，第 316-327 页；有的学者区分为行履责任证明标准、推进责任证明标准。见樊崇义主编： 诉讼法学研究 ，中国检察出版杜 2002 年版，第 543 页；还有的学者区分为优势证明标准，排除合理怀 疑标准、清楚而有说服力的证明标准。见甘文： 行政诉讼证据司法解释之评论理由、观点与问题 ， 中国法制出版社 2003 年版，第 172 页。 20 第三章 公安行政程序证明标准的内容 第一节 排除合理怀疑标准 一、排除合理怀疑标准的理解 排除合理怀疑证明标准， 要求承担举证责任的公诉人要使法官相信其所认定 的犯罪事实排除了合理怀疑， 达到内心确信。 这是西方许多国家刑事诉讼中通用 的证明标准。 目前， 还没有一个国家的证据法对排除合理怀疑标准下过定义。 一般从四个 方面来理解： 一是合理怀疑意味着肯定判断存在错误的可能性； 二是合理怀疑同 时意味着否定判断也有错误的可能性； 三是合理怀疑的理由应当以相关的证据为 基础；四是排除合理怀疑的证据应当足以让法官确信相对方违法事实的存在。 由于中国的行政处罚制度与国外的设计有很大不同， 特别是限制人身自由的 处罚。在西方，这方面均应由法院经司法程序裁判。而我国行政拘留、劳动教养 是公安机关裁定。这种行政权的扩张，对行政相对人的权利影响非常大。如：裁 定劳动教养， 作为公安机关的行政职能， 其最长可以限制公民人身自由达 3 年之 久。这比刑罚中的罚金、管制、拘役都更为严厉。因而这一类行政案件，公安机 关应适用严格的排除合理怀疑证明标准。 二、排除合理怀疑标准的适用 公安机关行政执法中，究竟有哪些行政案件应该适用排除合理怀疑证明标 准？笔者认为，包括以下三类： 一是限制人身自由的案件。人身自由是公民的基本权利，是公民行使其他一 切权利的基础。 公民的人身自由权利神圣不可侵犯。 公安机关非法剥夺公民的人 身自由，不仅会损害相对人的名誉，给公民的生产生活造成难以弥补的损失，还 会给公安机关的形象带来损害。 二是行政机关运用听证程序裁决的案件。根据行政处罚法的规定，对于 责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的处罚，相对人有权要求行 21 政机关举行听证， 即行政机关在行政处罚裁决