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论我国行政诉讼检察监督之完善 摘要 对行政诉讼实行法律监督，是我国法律赋予人民检察院的一项基本职权， 检察监督也是我国行政诉讼法所规定的一项基本原则。但是，目前关于行政 诉讼检察监督的法律规定仅仅是抽象的原则性的。就检察监督制度在我国行 政诉讼中的实际运行来看，这种原则、抽象的规定难以在实践上具体指导人 民检察院对行政诉讼监督活动的具体运行。因此，迫切需要对现行的行政诉 讼检察监督加以发展和完善。 本文主要围绕行政诉讼检察监督的基本理论、我国行政诉讼检察监督现 状及存在问题、完善我国行政诉讼检察监督的若干建议，三个方面进行论述。 一、行政诉讼检察监督概述。正确理解行政诉讼检察监督概念必须结合 我国检察机关的性质和行政诉讼的特点完整把握。本部分探讨了行政诉讼检 察监督的概念和特征、理论基础及性质和法律地位。 二、我国行政诉讼检察监督现状及评析。笔者通过对我国行政诉讼检察 监督立法规定、实践运作现状的考察，分析了当前行政诉讼检察监督存在的 不完善处。通过研究，将我国现行的行政诉讼检察监督存在的问题归纳为， 对行政诉讼检察监督的认识偏差、立法滞后、监督程序规定不明确、监督方 式的不完整，检察机关内部缺陷等几个方面，为随后的制度完善提供了较为 完整的论述依据。 三、完善我国行政诉讼检察监督的的若干建议。作为全文的核心部分， 在对行政诉讼检察监督的现状及存在问题评述的基础上，得出完善行政诉讼 检察监督的必要性。针对前述缺陷，提出若干完善我国行政诉讼检察监督的 比较完整的构想，试图构建一个尽可能完善的行政诉讼检察监督体系。 关键词：检察机关行政诉讼检察监督 o no u rc o u n t r yo fa d m i n i s t r a t i o nt o i m p r o v es u p e r v i s i o no ft h ep r o s e c u t i o n p r o c e e d i n g s a b s t r a c t t h ep r o c u r a t o r i a l a g e n c yt a k e s n a t i o n a l t h el e g a ls u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n ， i m p l e m e n t st h el e g a ls u p e r v i s i o nt ot h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，t h i si so u r c o u n t r y l a we n t r u s t sw i t ha p e o p l e s p r o c u r a t o r a t e sb a s i c a u t h o r i t y , t h e e x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c ei sa l s oab a s i cp r i n c i p l ew h i c ho u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o n p r o c e d u r a ll a ws t i p u l a t e d b u t ，a b o u tt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o n s u r v e i l l a n c e sl e g a lr u l ei st h ep r i n c i p l e ds t i p u l a t i o nm e r e l ya tp r e s e n t a st ot h e e x a m i n a t i o nc o n t r o ls y s t e mi no u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s a c t u a l m o v e m e n t ，t h i sk i n do fp r i n c i p l e ，t h ea b s t r a c ts t i p u l a t i o ni n s t r u c t st h ep e o p l e s p r o c u r a t o r a t es p e c i f i c a l l yw i t hd i f f i c u l t yi nt h e p r a c t i c et ot h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g ss u r v e i l l a n c e t h e r e f o r e ， u r g e n t n e e d st o d e v e l o p a n dt h e c o n s u m m a t i o nt ot h ep r e s e n ta d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e t h i sa r t i c l e m a i n l yr e v o l v e s t h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s e x a m i n a t i o n s u r v e i l l a n c e s e l e m e n t a r yt h e o r y , o u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s e x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e p r e s e n t s i t u a t i o na n dt h e e x i s t e n c e q u e s t i o n ， c o n s u m m a t e so u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e s c e r t a i ns u g g e s t i o n s ，t h r e ea s p e c t sc a r r yo nt h ee l a b o r a t i o n f i r s t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c eo u t l i n e s t h e c o r r e c tu n d e r s t a n d i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c ec o n c e p t m u s tu n i f yo u rc o u n t r yp r o c u r a t o r i a l a g e n c y sn a t u r ea n dt h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g sc h a r a c t e r i s t i cc o m p l e t ea s s u r a n c e t h i sc h a p t e rt h r o u g ht h e o r e t i c a l l y t ot h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e s a n a l y s i sa n dt h e r e s e a r c h ，h a sd i s c u s s e dt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e s c o n c e p ta n dt h ec h a r a c t e r i s t i c ，t h er a t i o n a l ea n dt h en a t u r ea n dt h ef u n c t i o n s e c o n d ，c o u n t r ya d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c ep r e s e n t s i t u a t i o na n de v a l u a t i o n t h ea u t h o r t h r o u g ht oo u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e sf u n d a m e n t a lr e s e a r c hp r e s e n ts i t u a t i o n ， 2 l e g i s l a t i v e ，t h ep r a c t i c eo p e r a t i o np r e s e n ts i t u a t i o n s i n s p e c t i o n ，a n a l y z e dt h e c u r r e n ta d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c et oe x i s tm a k e st h e b e s t t h r o u g ht h er e s e a r c h ，t h eq u e s t i o nw h i c ho u rc o u n t r yp r e s e n ta d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c ew i l le x i s ti n d u c e si n t o t ot h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e su n d e r s t a n d i n gd e v i a t i o n ，t h el e g i s l a t i v el a g t h em o n i t o rp r o g r a ms t i p u l a t e dt h a ti sn o tc l e a ra b o u t ，t h es u r v e i l l a n c ew a yn o tt o b ei n c o m p l e t e ，t h ep r o c u r a t o r i a la g e n c yi n h e r e n td r a w b a c ka n ds oo ns e v e r a l a s p e c t s ，h a v ep r o v i d e dt h em o r ec o m p l e t ee l a b o r a t i o nb a s i sf o ra f t e r w a r ds y s t e m c o n s u m m a t i o n t h i r d ，c o n s u m m a t e so u r c o u n t r ya d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o n s u r v e i l l a n c ec e r t a i ns u g g e s t i o n s a st h ef u nt e x th a r dc o r e t ot h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e sp r e s e n ts i t u a t i o na n di nt h ee x i s t e n c e q u e s t i o n n a r r a t i o n s f o u n d a t i o n ，o b t a i n s t h ec o n s u m m a t i o na d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e sn e c e s s i t y i nv i e wo ft h ef o r e m e n t i o n e d f l a w , p r o p o s e dt h a tc e r t a i nc o n s u m m a t e so u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s e x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e s q u i t ec o m p l e t ec o n c e p t i o n ，a t t e m p t sa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c es y s t e mw h i c hc o n s t r u c t so n et oc o n s u m m a t e a sf a ra sp o s s i b l e ，h o p e dt h a tc a nb e c o m eb e n e f i c i a lm o d e lw h i c ho u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g se x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c ec o n s u m m a t e s u n c e a s i n g l y k e y w o r d s ：p r o c u r a t o r i a la g e n c y ；a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g ； e x a m i n a t i o ns u r v e i l l a n c e 3 论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立撰写 完成的。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或其他机构已 经发表或撰写过的研究成果，也没有剽窃、抄袭等违反学术道德规范的侵权 行为。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标 明。本人愿意承担由本声明而引起的法律责任。 碱蝼轹韩延b 醐：。7 年g 月哆同 论文使用授权声明 本人完全了解广西民族大学有关保留、使用学位论文的规定。学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用 影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。除在保密期内的保密论文 外，允许学位论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。 研究生签名： 导师签名： 哆雪 月 月 ， 石6 年 年 q，南7 d 期 期 1 绪论 1 1 研究的目的和意义 新中国建立以来，经过半个多世纪的建设，法院审判质量虽然明显提高，但是通过检 察机关对法院审判活动和当事人申诉案件的审查，依然发现大量案件仍存在错误，全国每 年大量抗诉改判亦证实了行政检察对维护司法公正的重大作用。现在各级政法机关提出， 要坚决维护“涉法上访当事人的利益，很多“涉法”上访事件都是针对法院裁判不公引 起的。从最高法院每年接待的信访数量看，近年来每年都在l o 多万次以上。许多地方法 院还派立案庭法官轮流在人大信访办“涉法处”联合办公，接收针对法院判决或其他司法 行为的信访案件。这说明审判机关并未有效维护司法公讵，“绝对的权力导致绝对的腐败。 审判权的行使也需要进行监督，强调法院的审判独立，并非排斥对法院的监督。我们不能 将对审判权的监督视为对审判权的干预。而且现实中我国法院的独立审判权所受到的干扰 主要来自于地方行政部门，检察监督有利于排除或减少非司法权力对于审判的干预，客观 上有利于维护包括审判权在内的司法权整体的独立性。但现行的行政诉讼检察监督制度存 在严重的缺陷，立法的滞后性、极差的可操作性、参与形式的单一性以及参诉时间的事后 性，使得制度的建立无法发挥其应有的效应，甚至有时形同虚设。对此，本文从我国行政 诉讼检察监督的一些基础理论入手，通过与国外相关制度的比较，对行政诉讼检察监督作 了一系列研究，找出现行的行政诉讼检察监督制度存在的缺陷。针对存在的问题，提出纠 正的若干建议，试图构建一种尽可能完善的行政诉讼检察监督制度，以期对我国行政诉讼 检察监督制度的完善有所裨益。 1 2 研究现状 行政诉讼检察监督制度涉及到审判权与法律监督权两种国家权力的划分与分配，检法 两家从各自的立场出发，对诉讼检察监督的理解产生了非常大的差异，在实践中引起了激 烈的冲突和抵触。检法两家在抗诉的案件范围、事由、方式、程序规范、审级、主体等诸 多问题上都存在分歧。其中最集中的表现就是最高人民法院在其批复中，数次单方面就涉 及检法两家的民事行政检察监督的范围做出重重限制。检察机关开展民事行政检察工作十 余年来，我们所看到的是各种冲突与矛盾的不断出现与激化，而较少看到两大司法机关之 间的配合与协调。迄今为止，两家未能联合做出有关具体的司法解释。法律上赋予检察机 关法律监督权与赋予人民法院独立审判权的目的都在于维护司法公正，保证法律的统一、 正确实施。而司法实践中，检法两家的做法却如此的不协调，甚至矛盾重重。哪 因此，受到研究对象客观情况的影响，我国行政诉讼检察监督的研究围绕着行政诉讼 检察制度的构建，提出了若干检察监督的模式设想，并就其中的一些具体规则进行的讨论 刘永海，戴玉伟民事行政检察中的检法冲突探讨 j 池州师专学报，2 0 0 3 ，( 4 ) - 1 8 一1 9 1 和研究，试图对我国行政诉讼检察监督制度进行完善和补充。争论和研究的核心和焦点是： 行政诉讼检察监督应该是全面监督还是仅仅是限于抗诉制度或者说检察院是否应该加大 介入行政诉讼的力度还是应该弱化。 从相关的学术研究也可以看出，每一种观点的对峙，其背后都是暗含着审判权与法律 监督权的矛盾。纵观我国学界对行政诉讼检察监督的研究，总体上呈现出一种法律实务界 的研究热情大过法学理论界的现象。大致统计下来，作者来自人民检察院的论文、文章占 到总数的二分之一。而且这些研究也存在着起步较晚、成果不够丰硕、理论上不深入且 欠缺系统性等不足；既有的研究成果多从纯理论的角度分析，没能结合我国行政诉讼检察 监督的实务进行细致探微，既有的研究成果较陈旧没能结合时代发展、社会变迁进行深入 研究，致使理论研究的应用价值大打折扣。基于法文化传统的差异，也由于域外主要法治 国家行政检察监督的良性设计与高效运作，故国外学者以行政检察监督为专门研究对象出 版的专著、论文并不多见。 1 3 研究方法 本书在参考大量文献资料的基础上，主要采用了概念分析和比较分析的方法。概念分 析的方法，对所涉及的概念，通过分析不同表述方式的异同，确定其内涵与外延，从而明 确其所指，在分析过程中，努力保持同一概念的等值性。比较分析的方法，对所涉及的概 念和制度，试图通过分析英美法系和大陆法系国家的检察监督学说理论、检察实践的异同， 并结合自己对理论和实践的理解和把握，作出自己的建议和选择。具体而言，本文在研究 方法上体现了以下特点： 第一，注重多学科交叉，从宪政高度定位、研究行政诉讼检察监督的地位。 行政诉讼检察监督的问题是依法治国中的重要问题，是我国宪政建设的重要内容，应 该拓宽理论视野，提升艺术品味，从宪政建设的高度认识行政诉讼检察监督，才能比较科 学、合理地解决行政诉讼检察监督的定位问题。因此，本文注意了学科交叉的问题，从宪 政的角度探讨行政诉讼检察监督的地位问题。 第二，注重法治的内生力量，立足于中国本土，研究中国的行政诉讼检察监督问题。 任何事物都不是孤立的纯粹存在，都具有一定的正当性内核，都摆脱不了它所形成的 具体历史条件，都是在与现实的冲突与妥协中选择、前进和发展。行政诉讼检察监督的构 建与完善必须从中国的国情出发，从中国的历史传统和现实环境出发，尊重客观规律，批 判继承人类历史进步中的一切文明成果，创建、发展中国的行政诉讼检查监督制度。圆 第三，运用结构功能分析的方法研究行政诉讼检察监督问题。 结构功能主义认为，任何一种社会结构的本质都在于他同社会的功能联系，即都在于 它满足社会需要的能力，因而功能不仪能够解释社会组织结构的本质，甚至也可以用来解 杨海坤，章忐远行政诉讼法专题研究述评 m 北京：中国民主法制出版社，2 0 0 6 ：5 2 4 程汝竹司法改革与政治发展 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 1 ：9 2 释社会的变迁。按照结构一功能的一般原理，社会组织系统功能的发挥是内部结构的外化 性结果，功能是否得到极好的发挥，从根本上讲取决于内部结构设计合理、协调与否。行 政诉讼检察监督从整体上同样是一个系统性结构，其法律监督功能是否适应社会对分权制 衡及保障公民权利的需要，取决于内部的权能构架是否合理。 李征中国检察权研究 m 北京：中国检察出版社，2 0 0 7 ：7 3 2 行政诉讼检察监督概述 行政诉讼法颁行已逾十年，它给中国社会带来的可喜变化是令人瞩目的。然而，十余 年来的实施状况也堪为人忧，绝大多数行政法学者、司法实务部门中从事行政审判的工作 人员都不同程度地认识到：行政诉讼步履艰难，困难重重。其中存在的诸多问题，是不容 回避的，这些问题产生的原因是复杂的，解决这些问题的途径也是多渠道的，其中强有力 的法律监督机制的存在就是其重要一端，因而要摆脱行政诉讼的困境，建立良性、有效的 行政检察监督制度已成为重要环节。笔者认为要建构一个全面、缜密的行政诉讼检察监督 制度必须结合我国检察监督的性质、作用及理论基础等一系列问题进行完整的把握。 2 1 行政诉讼检察监督的理论基础和法律依据 为了充分认识检察机关对行政诉讼实行法律监督的重要意义，回答反对者的意见，我 们有必要对行政诉讼检察监督的理论基础和法律依据进行充分的研究。人民检察院对行政 诉讼实行法律监督，不是无根据的主观幻想，而是有其充足的理论依据和丰厚的理论依据 的。 2 1 1 行政诉讼检察监督的理论基础 学界通说认为，行政检察监督的理论基础是列宁关于国家检察权的思想，也可以说这 是实行检察监督的基本理论依据。有人认为，列宁的国家检察权思想和西方三权分立思想 的法理基础，归根结底都是国家权力制衡理论。所以，行政检察监督的法理基础是国家权 力制衡理论。 资本主义发达国家普遍实行多党制，如美国民主党和共和党轮流执政，日本自民党、 公民党等轮流执政。这类国家政党监督的内容，主要有如下四个方面：一是监督选举，致 力于赢得选举而掌握政权。在野党在竞选时，可以批评政府的施政纲领、治国方略及政绩 等内政外交问题，也可以揭露个人能力、职业道德、生活隐私等方面的问题；二是监控议 会立法。常常是多数党控制和操纵立法过程，推动它提出的法案得以通过，以实现其政治 纲要。少数党或反对党则针对在朝执政党的法案，提出赞成或否定的意见，也可提出取代 意见，来牵制或阻碍多数党的主导作用；三是监督政府决策及其实施。执政党通过控制政 府以行使国家权力。一般而言，政府首脑由执政党领袖出任，而且政府各部长和其他政府 官员也基本上由执政党各派别头面人物担任。在野党则利用自己的议会党团或利用小党之 间的联合来开展质询、表决、不信任投票、弹劾动议等方式监督政府；四是间接影响国家 的司法机关，维护政党的利益。西方国家的司法机关虽然在形式上享有独立性，但由于其 李福女论我国行政抗诉制度的完善 d 延边：延边大学，2 0 0 7 ： 4 成员由行政机关或立法机关任命，政党因此可以通过其控制的行政、立法机关来影响甚至 控制司法机关成员的任命，以达到维护本党利益的目的。另外，还可以通过议会预算案的 审议来影响司法活动。 西方发达国家普遍实行立法、行政、司法三权分立，如美国宪法规定，本宪法所授予 的各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会；行政权属于美利坚合众国总 统：合众国的司法权属于最高法院及国会随时规定和设立的下级法院。在这些国家，立法、 行政、司法之间相互制衡，防止任何一种权力过于集中。如美国国会可以通过批准或否决 总统提出的政府官员任命名单或签订的对外条约、推翻总统对法案的否决、对总统及政府 官员提出弹劾等方式，制约总统；国会还可以通过批准或否决任命法官权，以及对联邦法 官的弹劾权制约司法权；总统可以通过立法否决权否决国会通过的立法议案，以此制约国 会；总统掌握最高法院法官的提名权和任命权，以此制约国会；法院通过对宪法含义的解 释，宣布总统发布的行政命令或其他行政行为违宪，以此制约总统权力的行使。回 实践证明，多党制和三权分立体制容易导致行动拖延、效率不高等弊端，但在避免权 力过分集中和防止权力滥用方面是比较成功的，是一套行之有效的权力制约权力的方法。 在这种体制下，没有必要设置法律监督机关，也没有必要赋予检察机关法律监督权： 与西方发达国家相比，我国实行中国共产党领导下的多党合作制，共产党是唯一的执 政党，致公党等民主党派是中国共产党领导下的参政党；不实行三权分立，实行人民代表 大会制度，行政机关、检察机关、审判机关由其产生并对其负责。邓小平同志曾言：“西 方的民主就是三权分立，多党竞选等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大 陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是人代会一院制，这最符合中国 的实际。如果政策正确、方向正确，这种体制益处很大，很有助国家的兴旺发达，避免很 多牵扯。 纵观中国共产党领导的多党合作和人民代表大会制的确立过程可以看出，这个 制度的确有其历史必然性，是人民选择的结果。同时这种制度具有明显的优越性，它最能 充分体现最广泛的人民民主，从政治上、组织上保证人民是国家的主人，一切权力属于人 民；最能充分体现民主集中制原则，既保证国家权力的统一，又保证国家机关更好地分工 合作。设置专门的法律监督机关、赋予检察机关检察监督权是这个制度的重要环节。没有 法律监督权就无法实现对行政权和审判权的监督制约，无法实现权力对权力的制约。因此， 坚持和加强检察监督是必然选择。 首先，没有检察监督权，就无法实现对审判权的有效监督。人民代表大会是全权机关， 既要承担繁重的立法任务，又要承担监督行政机关、检察机关、审判机关和军事机关的任 务。虽然人民代表大会以人大常委会作为其常设机构，但人大常委会主要以不定期开会的 形式工作，会期短，需要审议的议题很多，这就决定不可能由人民代表大会对审判机关进 尤光付中外监督制度比较 m 北京：商务印f 5 馆，2 0 0 3 ：2 8 9 2 9 8 何家弘当代美国法律 m 北京：社会科学文献山版社，2 0 0 1 ：1 0 5 1 0 6 邓小平邓小平文选第3 卷 m 北京：人民出版社，1 9 9 3 ：2 2 0 5 行同常监督。即使人大常委会有时间和精力以个案监督的形式进行监督，诸多专家学者也 会质疑其合理性，如房保国教授认为：“人大个案监督尽管有一定的价值，在部分案件中 也可能产生公正的结果，但其伴随的弊端也是非常危险的。我们认为，人大对法院的个案 监督不宜过于推广，人大对法院的具体案件也不宜指手画脚。 显而易见，人大个案监督 有一定的积极意义，但也有很多弊端，主要在于：破坏法院的独立性和权威，而且个案监 督可能会加剧法院和人大之间的矛盾；损害法律的可预见性和确定性，尤其伤害了人们对 法院判决权威的认知度和信赖感；个案监督会使人大在客观上成为某一方当事人利益的代 表，把人大推向社会矛盾的焦点地位，不利于树立人大的权威、公正、超脱的形象；个案 监督缺乏程序规范，无听证、无开庭、无亲审、无全面阅卷，监督提起的本身缺乏规范性 和权威性，监督意见也难以取得公正性与公信力等等，因此人大个案监督是需要进一步探 讨的问题。 与西方国家由行政首长任命法官的做法不同，根据我国宪法和选举法的规定，法官由 人大选举产生。宪法规定：“人民法院依法行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人 干涉。”因此，行政机关无权对法院的审判进行干涉。当然实践中由于审判机关的财权和 人事权掌握在行政机关手中，行政机关可以运用各种手段对审判进行干预，但这种做法是 违背宪法精神的，也是与司法独立精神背道而驰的。正如诸多学者所言，行政机关对审判 的非法干预，应当加以禁止。 其次，如果没有检察监督权，无法实现对行政权的有效监督。如同人民代表大会无法 实现对审判机关的日常监督一样，人民代表大会的任务和组织形式决定了其不可能对行政 机关进行臼常监督。由于下列原因，审判机关对行政机关的监督制约也是极其有限的：一 是行政诉讼范围和实效的有限性。按照行政诉讼法的规定，法院不能对行政机关的抽象行 政行为进行审查，即使具体行政行为也有许多被排除在行政诉讼的范围之外，如国防、外 交、行政处分等。由于行政机关处于事实上的“老大”地位，法院对于行政案件的处理总 是“战战兢兢 ，唯恐“得罪”行政机关，其处理案件的公正性和执行判决的力度可想而 知：二是审判权的被动性和消极性。“自己不能做自己案件的法官”这句古老的格言阐明 了一个深刻的道理，法院必须保持被动性和消极性，不能主动追诉行政机关和行政工作人 员的责任，必须保持不告不理、诉审同一。在法治环境还有待改善的情况下，仅仅依靠行 政机关的自律和内部监督机制，希望行政机关主动向法院起诉追查其自身或其工作人员的 责任，恐怕是一个难以实现的空想。因此，没有处于独立地位的检察机关的介入，审判机 关无法实现对行政机关的监督。 2 1 2 行政诉讼检察监督的法律依据 关于我国人民检察机关参加行政诉讼的问题，早在1 9 5 0 年1 2 月经中央人民政府委员 会批准的最高人民检察署试行组织条例中，就作了规定：“对于全国社会与劳动人民 上海市检察官协会当代检察理论研究 m 上海：上海交通大学出版，2 0 0 6 ：2 6 利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。 之后的最高人民检 察署暂行组织条例和各级地方人民检察署组织通则仍保留了这一规定。但当时司法 实践中并没有受理行政诉讼案件，所以这一规定并没有执行。 中国现行宪法第1 2 9 条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监 督机关。”按照文义和逻辑，法律监督的外延应同法律的外延相一致，也就是说按照宪法 的这一规定人民检察院有权对各个部门法的实施实行监督，其中当然包括对行政诉讼法的 实施进行监督。以往我们总是强调检察机关对刑事诉讼的监督，而忽视了对行政诉讼的监 督，随着我国经济体制改革的深入以及我国加入世贸组织，行政诉讼案件必定会大量增加， 因此检察机关必须重视行政诉讼的检察监督，以确保国家法律的正确、统一实施。 在行政诉讼法出台之前，对有关行政机关的具体行政行为提起诉讼，都是比照民事诉 讼法所规定的程序进行的。1 9 8 9 年4 月4 日通过了行政诉讼法，完善了我国的诉讼法 体系，也弥补了我国立法上的一大空白。其中对检察机关的法律监督职能也有专门的规定。 例如，第1 0 条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，第6 4 条规定：“人民 检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按 照审判监督程序提出抗诉 ，这是关于抗诉权和抗诉程序的规定。行政诉讼法的这两条规 定，是检察机关对行政诉讼实行检察监督的直接法律依据。圆 在行政诉讼法出台后，最高人民法院、最高人民检察院又相继通过了一系列的司法解 释，丰富了行政诉讼法在实施过程中的不足。如1 9 9 9 年1 1 月2 4 日通过的关于执行( 中 华人民共和国行政诉讼法) 若干问题解释，1 9 9 9 年5 月l o 日通过的人民检察院办理民 事行政抗诉案件办案规则等等，其中都对检察机关进行行政诉讼检察监督作了进一步的、 比较详细的规定。固 人民检察院参与行政诉讼，不仅可以排除诉讼障碍，保障诉讼的顺利进行，而且通过 对行政诉讼实行法律监督，有利于保证人民法院公正执法，维护当事人的合法权益。无可 讳言，在人民法院的行政审判实践中，确实遇到了来自各方面的干扰和阻力，不同程度地 影响了人民法院的审判质量，人民检察院监督行政诉讼，一方面可以加强排除干扰和阻力 的力量，促使审判人员增强责任感，独立行使审判权，严格依法审理行政案件。另一方面， 也可以使人民法院克服独家办案可能出现的片面性，通过诉讼中的配合与制约，纠正偏差， 依法作出公正裁决，防止出现错案。在行政诉讼中，人民检察院与人民法院虽然所处的地 位不同，但是两者作为国家的执法机构负有维护法律的职责，这一点却是相同的。它们在 行政诉讼中的共同目的之一就是促使行政机关纠正违法行政行为，保证其依法履行行政职 责，由于行政诉讼的特殊性，而更有必要加强法律监督。这是由于行政诉讼当事人一方是 掌握国家行政权力的机关，因而很可能甚至不可避免地把行政法律关系中行政机关与相对 叶青，黄一超中国检察制度研究 m 上海：上海社会科学院出版社，2 0 0 3 ：2 5 7 干桂五中国检察制度研究 m 北京：法律出版社，1 9 9 1 ：4 2 2 叶青，黄一超中国检察制度研究 m 上海：上海社会科学院出版社，2 0 0 3 ：2 5 7 7 人之间的不平等地位转移到诉讼法律关系中来，形成事实上的不平等。这种情况，不免使 原告方产生顾虑，而不能充分行使自己的诉讼权利。针对这种情况，由检察机关对行政 诉讼实行法律监督，并且在必要时由检察机关提起诉讼，就是十分必要的了。 2 2 行政诉讼检察监督的性质和法律地位 检察机关是国家法律监督机关，依法独立行使检察权，是检察机关活动的基本原则之 一。要建设实质意义上的法治国家，法律监督机关和检察监督机关的设置是必然和必需的 选择，也是权力制衡的必然要求，这就需要我们通过对行政诉讼检察监督权的性质特点进 行完整的把握，为检察机关准确定位。 2 2 1 行政诉讼检察监督的性质 要正确认识和把握行政诉讼检察监督问题，首要的问题是要正确定位检察机关及其权 力的地位和性质。众所周知：近年来，我国理论界围绕检察权的属性及检察机关在国家权 力体系配置中的定位问题，争议不断，产生了四种观点：( 1 ) 司法权说( 2 ) 行政权说圆( 3 ) 行政与司法双重属性说 ( 4 ) 法律监督权说。综合分析以上四种不同观点，我们不难发 现，它们共有的根本缺陷就在于：都无法解释对检察权属性的单一界定与检察权实际属性 非单一性的矛盾。例如：“行政权说不能排斥检察权带有司法属性的性质，“司法权说 也难以回避检察权具有行政色彩的现实，而“司法、行政双重属性的折衷观点看似回避 了矛盾，但同样不能从根本上回答在我国现行的宪政制度下，检察机关作为国家的法律监 督机关，所行使法律监督权的属性问题。 以上论点的偏颇，应归于论者研究方法和思路的局限。众所周知，在西方“三权分立” 的宪政体制下，统一的国家权力被划分为：立法权、行政权及司法权三类，并分别由彼此 独立的机关行使，从而通过分立三权的相互制约和平衡，防止国家权力无限扩张和滥用。 其根本目的和核心在于以权力“分立”实现权力“制衡”，而并不在于权力划分的种类和 方式，是划分为“三权 还是“四权”。正因如此，“三权分立 在英美法和大陆法国家之 间本来就没有一个完全相同的模式。在几乎所有的法律制度下，纯而又纯的“三权分立 模式都是不存在的，司法权和与其他国家权力都会产生一定的交叉甚至混淆。就如英国学 者詹宁斯所言：“要准确地界定司法权是什么从来都不十分容易 ，甚至在职能方面，司法 与行政“在本质上是没有区别的”。 与“三权分立”权力结构模式完全不同的是，我国确立了“一府两院向人民代表大 会负责并报告工作的人民当家作主的具有中国特色的宪政体制。人民代表大会作为国家最 沈宗灵法理学 m 北京：高等教育山版社，1 9 9 4 ：8 5 陈丽玲完善检察机关行政诉讼法律监督权之我见 j 行政与法，2 0 0 3 。( 6 ) ：3 2 3 4 陈兴良法治的使命 m 北京：法律出版社，2 0 0 1 ：3 9 4 陈瑞华司法权的性质 j 法学研究，2 0 0 0 ，( 5 ) ：1 7 - 1 9 刘青生论检察监督权 d 湘潭：湘潭大学，2 0 0 2 ： 8 高权力机关代表人民行使统一的国家权力，同时，为防止权力过于集中，人大除直接行使 立法权外，授权其他机关分别行使不同的国家权力。例如：行政权、审判权、检察权、军 事权。因此，不要说在我国现行的宪政体制下无法将检察权划入单一的“行政权”或“司 法权”范畴，就算在“三权分立”的宪政模式下，也难以精确的在两者之间对其归属予以 界定。可以说，一味地以“三权分立”语境下的“行政权或“司法权为标准，来确立 我国现行检察权属性的期望，是分析者在不知不觉中陷入因大前提错误而导致结论失真的 误区之中。 为此，“法律监督权说 深刻地指出了“行政权说”及“司法权 兑 之谬误的关键所 在：用西方国家三权分立的模式和理论来分析我国检察权的性质和检察机关的法律地位。 但其以法律监督及检察权的最根本属性为依据，将检察权定位于法律监督权的论点也并非 无懈可击。正如一些学者所言：将检察机关出庭公诉视为检察机关对法院的审判权实行法 律监督的理解，实际上是将检察机关的公诉权与监督权等同起来，混淆了诉讼权与监督权 的概念。 在我国，人民代表大会制度及“一府两院”的权力分工格局被确立为基本政体。检察 权被作为一种不同于立法权、行政权和审判权的特殊权力被宪法所确认，并由检察机关独 立行使。它是一种复合性的权力，包括：公诉权、职务犯罪侦查权、逮捕权、诉讼监督权。 它的内涵和核心正是宪法和法律赋予检察机关所独立行使的各种检查职权，其法律属性就 是“检察权 是一种由检察机关依据宪法和法律独立行使的国家权力。虽然，其同时具有 法律监督、行政及司法的功能，但无需也难以借其中之一的功能来确定其根本属性。 综上分析，我们认为，检察权的性质应理解为：检察机关依据宪法和法律所独立检察 职权的总和，其同时具有法律监督、行政及司法的功能，是一种复合型国家权力。检察权 的性质也反映了行政诉讼检察监督的性质。 2 2 2 行政诉讼检察监督的法律地位 在当前以建设有中国特色的社会主义法治国家为目标的司法大环境下，检察机关参与 行政诉讼的目的就是为了构建社会主义法治国家，塑造良性运转的法治秩序，传统意义上 的检察监督与法院的审判权呈对立性的，而现代意义上的检察监督是处于协助的角色，既 不肩负上级的命令，也不谋求自身的利益，同时与其他诉讼参与人也不存在利益冲突，只 是以一个协同者的身份参与诉讼以保障人权，维护法制的统一，为构建社会法治国家贡献 力量。 2 3 行政诉讼检察监督的基本原则和指导思想 目前我国已经初步确立了要建设一个有中国特色的社会主义法治国家，在这种新的社 刘青生论检察监督权 d 湘潭：湘潭大学，2 0 0 2 ： 汤维建民事诉讼法全面修改专题研究 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 8 ：3 9 9 9 会背景下，在与这一背景相适应的现代司法理念已经逐渐深入人心的司法大环境下，检察 机关应当顺潮而行，确立符合社会主义法治要求的现代监督理念，有所为有所不为，方能 打开行政检察监督的新局面，更好地履行法律监督职责。 2 3 1 行政诉讼检察监督的基本原则 行政诉讼检察监督工作的原则在很大程度上必须考虑和反映行政检察监督工作的基 本出发点、基本途径和最终目的。基于此，我们认为行政诉讼检察监督中必须坚持的基本 原则包括以下几点： 第一，坚持司法公正的原则。党的十六大报告提出要“维护司法公正，确保法律的严 格实施”，并指出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。这表明，实现 和维护司法公币已经成为共识。社会主义法制建设和司法体制改革，都将以并且必须以 司法公正作为其重要的价值目标之一。 在我国，人民法院和人民检察院都属于国家司法机关，是司法公f 的践行者和维护者。 因此，检察机关在进行行政诉讼检察监督时应以监督审判机关是否公正审判为目标，检察 监督工作必须体现公j 下原则。具体到行政检察改革实践，我们必须以此为衡量标准，即新 的行政检察监督方式的探索和试点也要遵循司法公正的原则，如果不符合司法公正的原则 其后果不仅仅是减损探索的意义，而且也会削弱人们对这种探索的支持，使进一步探索遭 遇更多的阻力。因此对任何新的检察监督方式的探索和试点都必须以维护司法公正为其理 念，体现检察机关的立场公正和程序公正。 第二，坚持国家利益和社会公共利益的原则。检察机