（金融学专业论文）中国住房公积金管理问题研究.pdf

ab s tra c t ab s t r a c t a s t h e re f o r m i n g o f t h e h o u s i n g s y s t e m f o r u r b a n re s i d e n t s , a n d t h e a c c e l e r a t i n g o f t h e p ro c e s s o f m a r k e t - o r i e n t e d h o u s i n g s u p p l y m o d e , h o u s i n g a c c u m u la t i o n f u n d a r e p l a y i n g a n i n c r e a s i n g l y i m p o r ta n t ro l e i n r a i s i n g u r b a n re s i d e n t s p u r c h a s i n g a b i l i ty a n d s o l v i n g t h e h o u s i n g p r o b l e m o f u r b a n re s i d e n t s . e ff e c t s o f th e h o u s i n g a c c u mu l a t i o n f u n d s y s t e m 二 g r a d u a l l y m a n i f e s t i n g i t s e l f . h o w e v e r , re c e n t l y c o r r u p t i o n a n d m i s a p p ro p r i a t i o n o f p r o v i d e n t f u n d o c c u r r e d , a s e r i e s o f m a j o r c a s e s e x p o s e d t h e e x i s t e n c e o f l o o p h o l e s i n t h e c u r r e n t h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d s y s t e m d e s i g n a n d m a n a g e m e n t , p r o c e s s m a n a g e m e n t m e t h o d s , l e a d re p u b l ic t o t h i n k a b o u t i n t h e m a n a g e m e n t o f t h e h o u s i n g a c c u m u l a t i o n fu n d s y s t e m d e s i g n , m a n a g e m e n t s t r u c t u r e s a n d t h e e ff e c t i v e n e s s o f t h e e x i s t i n g p r o b l e m s i n t h e a r e a . a t p re s e n t , t h e p r o v i d e n t fu n d m a n a g e m e n t in d u s t ry s r e s e a r c h f o c u s e d o n s i n g l e i s s u e s , i n c l u d i n g h o w t o p r e v e n t a b u s e p r o v i d e n t f u n d m a n a g e r s , p r e v e n t c o r r u p t p r a c t i c e s ; l o o k i n g a t w a y s t o s t re a m l i n e t h e l o a n , l o w e r i n g t h e t h r e s h o l d p r o v i d e n t f u n d l o a n s , t h e d e p o s i t t o o b t a i n m o re fi n a n c i a l s u p p o r t ; h o w t o s t r e n g t h e n t h e b i n d i n g t o c o r p o r a t i o n . m a k e i t m o r e c o n s c i o u s ly t o p a y w o r k e r s h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n 认r a i s i n g h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d p a y r a t i o s . t h e m a i n c o n t e n t o f t h i s p a p e r i s h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d m a n a g e m e n t , e s p e c i a l l y r e s e a r c h i n g a p a c k a g e o f m u l t i - a n g l e p r o b l e m s i n t h e m a n a g e m e n t p r o c e s s ， a n a ly z i n g a n d s o l v i n g t h i s p ro b le m . t h e s t u d y w i l l m a i n l y f o c u s o n t h r e e a s p e c t s : 1 , h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d m a n a g e m e n t o p e r a t i o n s in c h i n a , t h e m a i n c a u s e s o f t h e p r o b l e m s a n d i s s u e s . t h e a r t i c l e o n c h i n a s h o u s in g a c c u m u l a t i o n f u n d s y s t e m t o b e i n t r o d u c e d , a n d t h e n c i t e d t h e n i n e m a j o r f t m d m a n a g e m e n t . f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f t h e t h e o ry a n d p r a c t i c e o f m a n a g e m e n t p ro b l e m s i n t h e s y s t e m a n d t h e re a s o n s w h y . t h u s re fl e c t i o n a n d t h e w a y s a n d m e a n s t o s o l v e t h e p r o b l e m . 2 , a n d t h e i n t r o d u c t i o n o f f o r e i g n h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d s y s t e m a n a l y s i s , c h i n e s e fi n a n c i a l s y s t e m o r h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d s y s t e m f o r c o m p a r a t i v e s t u d y . i n t h e a r t i c l e , s i n g a p o re , t h e u n i t e d s t a t e s , b r i t a i n , g e r m a n y i n t r o d u c e d a s y s t e m o f h o u s i n g fi n a n c e . f i n d d i ff e r e n t s in t h e s e c o u n t r ie s a n d w h a t c h i n a s h o u s i n g f i n a n c i a l ab s t r a c t s y s t e m a n d t h e m a n a g e m e n t s y s t e m s c a n l e a r n f o r m d i ff e r e n t c o u n t r i e s . t h i n k in g h o u s in g a c c u m u l a t i o n f u n d m a n a g e m e n t i n c h i n a h o w t o im p r o v e i n t h e w a y s a n d m e a n s . 3 , i n t h e h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d o p e r a t i o n o f t h e r i s k m a n a g e m e n t p r o c e s s a n a l y s i s a n d r i s k p re v e n t i o n m e as u r e s . t h e r e s e a r c h o n t h e m a n a g e m e n t o f t h e h o u s i n g a c c u m u l a t i o n fu n d u s e d t r a d i t i o n a l re s e a r c h m e t h o d s : p u t f o r w a r d t h e q u e s t i o n - - a n a l y s i s t h e q u e s t i o n - - - f i n d c o u n t e r m e as u r e s - - - s o lv e t h e p r o b l e m . a m o n g t h e m , t h e r e i s t h e i s s u e o f t h e a c c u r a c y fr o m d e e p t o s u p e r f i c ia l a n a l y s i s i s a b as i c l i n k . i n v i e w o f t h e h o u s in g a c c u m u l a t i o n fu n d m a n a g e m e n t i s s u e s w i t h c o n s tru c t i v e m e a s u re s , a n d i m p r o v e t h e s y s t e m f o r re f o r m h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d s y s t e m t o p re v e n t e r r o r s i n t h e c o u r s e o f o p e r a t i o n o f t h i s p a p e r i s d i ff i c u l t . k e y w o r d s : h o u s i n g a c c u m u l a t i o n f u n d i s s u e a n d c o u n t e r m e as u r e r e s e a r c h r i s k m a n a g e m e n t 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了 解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印 刷本和电 子版，并采用影印、 缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目 录检索以 及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门 或者机构送交论文的复印件和电 子版; 在不以赢利为目 的的 前 提下学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动 学位论文作者签名: 尹9 年 ( l 月 “日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 混撰翻约溯. 5 年 ( 最长5 年，可少于b 年) 秘密*1 0 年 ( 最长1 0 年， 机密2 0 年 ( 最长2 0 年， 可少于1 0 年) 可少于2 0 年) 热豁流熟 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中己 经注明引用的内 容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 己公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均己 在文中以明确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名: 年月日 第一章导言 第一章导言 第一节 选题意义 随着我国城镇居民住房制度改革和住房供应方式的进一步市场化，住房公 积金在提高城镇居民的购房能力、解决城镇居民的住房困难方面正在发挥着越 来越重要的作用， 住房公积金制度效应正在逐步显现，住房公积金在房价持续 上涨的形势下为满足中低收入人群的购房需求、提高购房能力方面所发挥的作 用受到格外关注。与此同时，近一两年国内发生的几起贪污、挪用公积金的一 系列重大要案暴露出了目 前我国住房公积金在管理制度设计和管理过程方面存 在着漏洞，引发了业界对住房公积金在管理制度设计、管理体制和管理方法的 有效性方面存在问 题的争论与思考. 本文将对住房公积金制度在运行过程中 和 在公积金管理过程中存在的问题以 及公积金的风险防范问 题展开 研究，通过研 究， 在完善公积金管理制度、改进管理方法、 加强公积金监管、明 确住房公积 金的性质等方面有所探讨，对加强住房公积金管理，防范住房公积金的风险、 切实发挥住房公积金在住房保障和促进国民经济发展的作用等方面有所改进和 提高。 第二节国内外研究现状 我国的住房公积金制度是在借鉴国外经验，植根于中国现有的住房分配和 管理体制以及中国的金融环境，为经济体制改革和住房制度改革配套而应运而 生的， 在中国推行历经了巧年的岁月。 带有典型的中国的社会特征和制度特征。 目前，对住房公积金的研究成为一个热点问题，尤其在我国近期出现管理不善 带来资金损失并产生巨大社会负面反响 之际，专业领域对此问 题的关注更加广 泛和深入。由于住房公积金制度是一个庞大的制度体系和运行体系，涉及到多 方面的问题，目 前业界 研究的侧重点主要在如下几个方面: i .针对住房公积金被屡次大量挪用的实际情况，相关研究集中在如何防止 公积金管理者滥用职权，如何搞好廉洁自 律，防止腐败现象滋生等方面。 2 .针对目 前 公积 金 用于 贷款的比 例 过低， 产生 近 3 0 0 0亿元资 金 沉淀的 现 象， 研究如何简化贷款手续，降低公 积金贷款门 槛，使更多的交存者获得资金 支持的研究。 第一章导言 3 .针对目 前公积金缴交范围 过小，如何加强对企业的约束力， 使其更自 觉 地为 职 工缴纳公积 金， 提高 公积金 缴交率 方 面的 研究。 从目 前研究的情况看， 针对公 积金管理中的个别问 题如何改进和提高，己 经形成许多共识，也对2 0 0 2 年国 家修改住房公积金条例，完善 住房公积金管理 起到一定的参考作用。但是，许多问题的产生不仅是个人原因和个别原因，不 是单因素作用的结果，更多的是在管理制度和方法的设计方面存在着缺陷和漏 洞， 这就需要在充分了解和研究整个公积金制度的前提下，结合我国住房体制 改革的实际情况和进程， 对住房公积金管理问题进行分析、 研究和探讨，有针 对性地提出根本性的解决方案。这方面的研究目前还比较薄弱。 国外研究本问题从本人查找和搜索资料的情况看，很少见到能够深入到中 国的住房公积金研究领域并取得研究成果的文献，因为对住房公积金管理问题 的 研究涉及到我国的体制、制度、环境、 政策等多方面的综合分析判断，需要 深度了 解我国经济和社会背景以 及住房制度改革的进程， 但是， 有关研究的范 围，以描述性介绍为多，对管理制度的改进、进一步改革的设想和研究较少。 只有深刻了解住房公积金制度运行的轨迹和公积金制度与目 前我国住房制度改 革的适应性，在此基础上才能有比 较准确地判断和结论。因此，对于国外研究 者来说，对中国住房制度和公积金制度缺少深层次的了解可能是研究深度不够 的主要问题。 第三节 研究的主要问题 研究的主要内容是对住房公积金的管理，尤其是针对在管理过程中存在的 问题，区分是属于制度本身存在的问题，还是在执行过程中出现的问题。针对 问题进行分析，并提出相应的解决对策。 本论文研究的内容由 六章构成: 第一章:导言。对住房公积金研究的目的，国内外的研究现状，研究的主 要问 题， 预计的 创新点 和采用的技术路线。 第二章:中国 住房公积金制度分析. 包括住房公积金制度设立的初衷，公 积金制度的 现状与发展， 住房公积金制度与公积金的性质，公积金制度的 特点， 住房公积金管理的机制与 特点。 第三章:中外住房公积金制度的比较与借鉴。对新加坡、美国、英国、德 第一章导言 国的住房金融制度和公积金制度加以介绍和分析。 第四章:住房公积金管理问题与对策研究。研究公积金制度目 前存在的问 题，并针对存在的问题提出建议。 第五章:住房公积金的风险防范与管理。研究住房公积金风险生成的影响 因素，风险生成效应，风险管理的原则以及风险防范的对策。 本文的研究内容主要侧重在三个方面: 1 .我国住房公积金管理制度运行中存在的主要问题以及产生问题的原因。 这一部分内容，首先是对我国住房公积金制度加以介绍，然后是列举在公积金 管理中 存在的问题，从理论和实践的角度分析产生问题的制度原因和管理原因， 从而思考并提出解决问题的途径和方法。 2 .对国外住房公积金制度进行介绍并加以分析，进行中外公积金制度或住 房金融制度的比较研究。在文中对新加坡、美国、英国、德国的住房金融制度 进行了介绍，寻找这些国家住房金融制度与我国的有关管理制度的不同和可借 鉴之处，思考对于我国在住房公积金管理方面的改进途径与方法。 3 .对住房公积金在运行管理过程中存在的风险的分析和提出风险防范的 对策。 第四节研究的方法及采用的技术路线 首先，介绍我国住房公积金制度的基本框架和管理运行现状，分析住房公 积金的性质、特点，进而对我国住房公积金制度在运行1 5 年中所遇到的老问题 和新困难，思考住房公积金管理制度的不足和存在的需要改进和完善的地方， 提出解决问题的思路和对策。 对问题的研究，采用的是提出问题分析问题研究对策提出措 施的传统研究方法。其中，对存在的问题作出由 表象到深层的准确分析是重要 的基础环节，针对住房公积金制度存在的问题提出具有建设性的对策措施，并 对完善制度、推动改革、防止住房公积金制度运行过程中出 现失误是研究的难 点. 研究的技术路线框架: 第一章导言 摸清住房公积金实 际情况 调研、搜集、整理资料数 据，文献检索 提出需要研究和解决的问 题 分析问题存在的原因 与其他国家的住房金融制度或公积 金制度进行对比分析 提出解决问题的基本思路和 原则 主要结论:提出 具体的改进 对策 对所提出对策的可操作性、适应 性进行研究 第五节本文的创新点 由我国的 住房公积金管理条例为核心所建立的住房公积金制度是一个 庞大的制度体系，包括了从住房公积金的归集、存储、使用、监管、保值、增 值等一系列业务和管理环节构成。其中，如何实施有效的管理并使其发挥制度 所期待的效应是一个重要的问题。因为对住房公积金制度的设计是关键所在。 本文基于现有制度框架，结合实施巧年来所遇到的困难和问题展开研究。 通过研究，拟在如下几方面有所创新: 1 . 研究我国 住房公积金制度， 对现行的管理体制和管理方法的不足提出 改 进对策和措施。 2 . 提出对住房公积金的风险防范方法的改进， 研究风险预警指标的构成和 应用。 第一章导言 3 . 对住房公积金管理机构的性质提出新的认识，对公积金管理机构的激励 和约束机制提出新的观点. 第二章 中国住房公积金制度分析 第二章中国住房公积金制度分析 第一节住房公积金的支撑理论 住房公积金制度运行的支撑理论是指由指导住房公积金运行的一系列理论 构成的一个大的体系。这个理论体系是在充分考虑到我国住房制度改革的内容、 要求以及住房体制改革未来发展趋势所架构的。这些理论既从不同方面对住房 公积金的运行发挥着不可替代的支撑作用，而且也从不同角度对住房公积金的 运行提出各种机理性的约束条件。而这些机理性的约束条件是否得到满足和得 到满足的程度，是住房公积金制度各支撑理论的支撑功能是否得到实际发挥和 发挥程度高低的关键。 支撑理论的作用是从住房公积金制度的总体框架上推动这个制度的形成和 发展，支撑这个庞大的体系能够有序运行，制度中各个控制环节能够起到其应 有的作用，各种机理对住房公积金制度实际运行效率形成良 性推动，即实现最 优的运行预期. 住房公积金制度的支撑理论体系主要由 行政管理、公共事业管理、 金融和 住房保障制度等理论构成， 但从具体的支撑作用上看， 这个体系主要由 强制储 蓄、互助互惠、委托代理等三个相互关联的理论构成。强制储蓄理论是基于行 政管理理论和公共事业管理理论框架之下的对于住房资金归集方法途径的具体 应用，侧重于在住房公积金的筹集方面对制度作用的发挥提出约束条件，制度 的强制性特征固然可以顺利筹集大量资金，但强制储蓄下不同参加储蓄者可能 遭受的不同收益和损失，尤其是中低收入者所遭受的损失，需要政策的制定者 充分考虑，否则对住房公积金的归集必然会产生许多负面影响。互助互惠理论 则对公积金贷款的使用提出 要求，互助机制要求 在公积金缴交者之间实现互帮 互助，因此， 才会有住房公积金贷款使用的“ 低来低走”的优惠， 才会发挥住 房公积金贷款的政策性金融的 优势。 委托代理理论意在降低制度的营运成本， 借助受托方的业务分布优势和专业机构优势实现制度的初衷， 在委托代理理论 框架下，主要的问 题是代理方与委托方的责、权、利等方面的利益协调和权力 约束的限定，目前运作模式下发生的众多违规挪用公积金资金、资金使用效率 低下等现象正是运用委托代理理论有所欠缺之处。 第二章 中国住房公积金制度分析 第二节 住房公积金制度设立的初衷及管理的基本环节 住房公积金制度是关于住房公积金的提取、存储、使用和管理等公积金运 行的一整套行为准则和工作方式。 它主要由住房公积金的缴存制度、使用制度 和管理方式三部分组成川 。 住房公积金制度是我国住房制度改革的产物，它的建立是我国深化城镇住 房制度改革的标志，其实质是一种住房保障制度，也是住房分配货币 化的一种 形式。 2 . 2 . 1 住房公积金制度建立的初衷 在传统的住房体制下，住房的建设主要靠政府和企业，获得住房的途径主 要靠分配，为此，职工与单位之间不仅存在工作方面的劳资关系，而且存在着 生活的依附关系，这种状况，使得企业的用人成为只有进没有出，住房的分配 只有占 有没有归还的局面。伴随着经济体制改革的进程，资源的分配更多地通 过市场的途径，其中，包括了人力资源和房屋资源，因此，由城镇居民自 行购 置住房成为必然的选择。但是，由于我国原有的工资体系中没有包括住房补贴 部分， 职工的工资水平不足以 形成房屋的购买能力，因此，参照其他国家解决 住房问题所采取的方法，结合中国的国情，设立一种增加职工购房能力、并且 与职工个人的收入水平相匹配的住房资 金补贴、互助制度的需求由 此产生i2 7 我国的住房公积金，包括了国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投 资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团 体及其在职职工缴存的长期住房储金。在 1 9 9 1 年5 月，上海市借鉴新加坡公积 金制度的 成功经验， 结 合我国国 情， 率先建立了 有中国 特色的住房公积金制度。 这是我国在福利住房制度向 住房市场化、商品化改革的推进过程中，完善城镇 住房制度的重大突破，标志着一个由国家支持、 单位资 助、 依靠职工群众自己 力量解决住房问 题的市场化机制开始形成。 2 . 2 . 2 住房公积金管理的基本环节 根据国务院颁发的 住房公积金管理条例( 以下简称条例) ，住房公积金 的管理要按照 “ 房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的原则管理和 运行， 主要包括归集、 存储、 提取使用、 保值增值这几个环节。 1 .住房公积金的归集 第二章 中国住房公积金制度分析 住房公积金的归集主要解决的问题是形成住房公积金。其过程是:根据住 房公积金制度的规定，每个单位对本单位应参加住房公积金的职工，在每个月 发工资时，按照住房公积金制度统一规定的比例，从职工工资中提取一定比 例 的资金，形成职工自 缴的住房公积金;与此同步也按住房公积金制度统一规定 的比例，从本单位的规定的资金开支渠道中，提取一部分比 例的资金，形成单 位为职工自 缴的 住房公积金。 这两部分住房公积金都归职工个人所有。 2 .住房公积金的存储 ( 1 ) 分账立户 为了保证职工住房公积金账务的清晰、准确和账户的惟一性，每个职工只 能拥有一个职工住房公积金账户，实行三级核算管理。设立住房公积金总账一 级核算科目，总账科目 下分设缴存单位二级明细账和缴存职工个人三级明细账 户。 ( 2 ) 存入受托代理银行 住房公积金管理部门 不直接经办住房公积金的存贷结算等具体业务，而委 托银行代理，以充分利用银行现成的网点分布提高运行效率。各住房公积金参 加单位每月代扣和提交了住房公积金后，按照设好的账户存入由住房公积金管 理部门委托好并指定的银行，即完成了住房公积金的存储。 ( 3 ) 封存住房公积金账户 职工离开工作单位，只中断工资关系仍保留劳动关系的，其在中断期间住 房公积金的缴存随之中断， 但职工住房公积金账户不变，结余的住房公积金本 息仍保留在职工单位住房公积金户名内，单位应为职工办理封存手续。由单位 代为办理提取手续。 职工住房公积金的计息、核算等管理工作仍由 住房公积金 管理中心负责。 3 .住房公积金的提取和使用 条例规定:住房公积金账户内的存储余额:在购买、建造、翻建、大 修自 住住房的，可以使用住房公积金偿还购房贷款本息:职工有下列情况之一 的， 可以 提取住房公积金，同时 注销职工住房公积金账户。 包括离退休的、 完 全丧失劳动能力的、与单位终止劳动关系的、出境定居的及房租超出家庭工资 收入的规定比例的。 4 .住房公积金的保值增值 条例规定，住房公积金管理部门在保证公积金提取和公积金贷款发放 第二章 中国住房公积金制度分析 的前提下，可以用于购买国债。这一规定，把公积金保值增值的途径和风险承 担的程度给予了准确的限定。 第三节 我国住房公积金制度的发展轨迹 2 . 3 . 1 我国住房公积金的发展现状 1 9 9 1年，上海借鉴新加坡等国经验，率先在全国 推行了住房公积金制度， 进而普及推广到全国。时至今日已有 巧年的历史， 这一个 巧年来总共惠及 1 亿人的制度，为解决城镇居民的住房问题提供了有力支持。 公积金制度在全国的推行取得的成绩，主要有以下几点: 1 .住房公积金的覆盖面不断扩大 截至2 0 0 6 年5 月 底， 全国 住房公积金累计缴存人数已 超过1 亿人，目 前实 际缴存人数6 2 4 5 万人:公积金缴存总额、缴存余额分别达到1 0 8 3 1 亿元、6 8 6 4 亿元，分别是2 0 0 1 年底的3 . 2 6 和2 . 8 5 倍;公积金提取总额、贷款总额分别为 3 9 6 7 亿元、5 1 9 4 亿元，分别是2 0 0 1 年底的4 . 5 和5 . 3 5 倍;个人住房贷款余额 为3 1 2 5 亿元， 是2 0 0 1 年底的3 . 7 7 倍。 2 0 0 2 年以 来， 全国 住房公积金贷款发放 增长速度持续高于归集增长速度，住房公积金提取、个人贷款和购买国债金额 之和，占归集总额的比例不断增加，公积金的使用率有了较大幅度的提高。截 至今年5 月底， 住房公积金使用率达到6 9 . 8 %， 比2 0 0 1 年底增加1 4 个百分点。 目 前，东部地区参加住房公积金的职工覆盖面已 达到8 0 % ，中部地区达到6 0 % , 西部地区也达到了5 0 % ，并开始向外资企业、私营企业发展。 2 .住房公积金的缴纳基数不断提高，归集余额逐年增长，贷款额也不断提 高 目前，各地住房公积金缴交基数己由职工基本工资调整为职工工资收入， 缴交率也由 住房公积金制度建立初的3 % ， 提高到占 职工工资收入的5 % 。北京市 己 达到 1 0 %， 天津市的外资企业职工己达到 1 2 % ，上海市还建立了职工补充住 房公 积金。 全国 住房公 积 金的 累 计归 集额 也从1 9 9 3 年的1 1 0 亿元， 上升至2 0 0 6 年5 月底的1 0 8 3 1 亿元。 累计为职工提供个人住房贷款4 5 9 9 亿元，占 缴存总额 的4 7 . 1 %. 截至2 0 0 6 年5 月 底， 全国 住房公积金使用率6 9 . 8 %， 其中个人住房贷款使 用率4 5 . 5 9 /o 。 有的省、市个贷使用率较高，天津达到7 3 %，沈阳市超过9 0 %, 第二章 中国住房公积金制度分析 浙江全省平均达到7 1 %， 其中四个城市超过8 0 % , 湖州市达到9 3 %0 表2 . ， 我国住房公积金发展现状 ( 单位:亿元) 年度缴存总额缴存余额个贷总额个贷余额 2 0 0 2 年4 1 3 1 2 9 2 41 5 9 29 2 4 2 0 0 3 年5 5 6 3 3 81 42 3 4 31 5 8 3 2 0 0 4 年7 4 0 04 8 9 43 4 0 42 2 3 0 2 0 0 5 年9 7 6 0 6 2 6 04 5 9 92 8 3 4 资料来源:中国 住宅与房地产信息网 2 0 0 6 - 0 3 3 .社会效益和经济效益日 益显示出 来 住房公积金制度实施的多年实践中，我们也可以看出住房公积金制度的建 立确实有力地推动了城镇住房分配制度的改革，提高了城镇居民的生活水平， 突出的住房矛盾得到了缓解， 促进了房地产市场的培育和发展。 另外一方面， 住 房 公积 金 管 理 条 例 中 规 定， 住 房公 积 金 归 职 工 个 人 所 有， 这 也 在一 定 程 度 上 为缴存职工退休后的生活提供了保障。 2 . 3 . 2 我国 住房公积金制度的发 展阶段 我国公积金制度的发展大体可分为三个阶段: 1 .第一阶段:1 9 9 1 一1 9 9 8 年 为公积金的起步与试行阶段。1 9 9 1 年5 月，饱受住房困难困扰之苦的上海 市，借鉴新加坡公积金制度的成功经验，率先建立了有中国特色的住房公积金 制度。这是我国在福利住房制度向住房市场化、商品化改革的推进过程中，完 善城镇住房制度的重大突破，标志着一个由国家支持、单位资助、依靠职工群 众自 己 力量解决 住房问 题的 市 场化 机制开 始形 成31 从1 9 9 2 年起， 北京、天津、南京、 武汉等城市 相继建立了 符合本地实际的 住房公积金制度。 特点:没有全国统一的规定和条例，只有一个大致的指导意见; 在条件成 熟的省会城市自 主进行试点;公积金制度不够规范，且过于机械:公积金的使 用主要集中在单位的住房建设上， 个人极少使用; 住房公积金制度推行的面不 够宽，不仅推行的城市不多，而且在已推行的城市中其参储者也不多。 2 .第二阶段:1 9 9 9 一2 0 0 1 年 为规范与成长阶段。1 9 9 9年 4 月国务院令第 2 6 2 号颁布了全国统一的 住 第二章 中国住房公积金制度分析 房公积金管理条例( 以下统称 条例 ) ，这标志着我国的住房公积金制度开始 进入全国统一规范化发展的阶段。 特点:第一，住房公积金的归集得到加强，但覆盖率仍然偏低。这一阶段 全国有6 6 5 1 万职工建立了公积金， 一些城市的缴存比例达到8 %-1 0 %， 北京、 上海、 天津等城市的住房公积金覆盖率达到9 0 %以 上。 到2 0 0 1 年6 月底， 全国 住房公积金的归集总额为2 8 2 5 亿元，归集余额为2 0 6 5 亿元，分别比1 9 9 8 年底 增加了1 5 9 4 亿元， 增长比 例分别为1 2 9 % 和 1 0 4 。但同时， 住房公积金的归 集工作有待进一步加强。 到2 0 0 0 年底中国 住房公积金的覆盖率仅为6 0 . 3 %。 近 4 5 0 0万职工还未建立住房公积金。 第二， 调整了 公积金的 使用方向， 但个人住 房贷款的比 例仍然偏低。截止到2 0 0 1 年6 月底，全国住房公积金个人贷款余额 占归集余额的比例为3 0 . 8 y o ， 约1 0 9 0 . 3 亿元公积金沉淀在商业银行， 沉淀公积 金占归集余额的 5 2 . 8 %。这一时期的特点还表现在管理工作逐步规范以及初步 建立了住房公积金监督体系。 3 .第三阶段:2 0 0 2 年至今 为巩固与改革阶段0 2 0 0 2 年3 月2 4 日 国务院发布了 国务院关于修改 ( 住 房公积金管理条例的决定 ，各城市根据自己的实际情况对公积金制度作了 相应修改。 特点:调整和完善住房公积金决策体系的力度有所加大: 进一步规范了住 房公积金管理机构的设置;进一步健全和完善住房公积金监管体系以及强化了 住房公积金的归集，加大了个人住房贷款的发放力度。 但是，近期所表现出的典型特点，就是公积金管理进入了风险的高发期， 违法犯罪涉案的数额大，造成的社会影响大，后果比较严重。住房公积金管理 问 题 成为 公 众关 注的 焦点 ca 第四节住房公积金制度的性质与特点 2 . 4 . 1 住房公积金制度的性质 住房公积金制度作为一项住房社会保障制度，主要有以下性质: 1 .强制性。住房公积金通过国 家政策规定强制实行， 所有单位和职工都必 须按时足额缴存。其中的约束不仅对个人，更重要的是对职工就职的单位。 从 . 国务院关于修改 住房公积金管理条例的 决定 ( 国务院令第3 5 0 号. 2 0 0 2 年3 月2 4 日) 第二章 中国住房公积金制度分析 我国目前的实际情况来看，个人交存住房公积金的积极性要高于单位。 z .互助性。归集的住房公积金余额，通过发放贷款的方式帮助暂时买房有 困难的职工获得互助性住房公积金贷款，从而解决城镇职工一次性支付购房资 金能力不足，难以 解决住房困难的问 题。 3 .福利性. 职工和所在单位各按一定比 例逐月 缴存的 住房公积金，是职工 工资收入的一部分，它与单位的经济效益密切相关，是企业和机构为解决本单 位职工住房而发的补贴，具有福利性，归职工个人所有。 4 .保障性。住房公积金是单位和职工共同缴存的住房储备金，具有安全性 和保障性，专项用于职工住房方面的支出， 不能挪作它用。 2 . 4 . 2 住房公积金制度的特点 住房公积金其实也是一种住房储蓄资金，因其有专门用途，所以也可以说 是一种住房基金， 不过这种住房资金或基金， 有非常鲜明的 特征。 1 .住房公积金的形成具有强制性。住房公积金的归集基础主要是政府信 用，这种信用或者表现为有关住房公积金的行政规定、或者表现为有关住房公 积金的特定法规。一旦实施这些行政规定、或者特定法规，其中规定的应参加 住房公 积金的 个人和单位就必须进行 住房公积金的交缴阁 。 2 .住房公积金的权属具有个人性。住房公积金的所有权属于职工个人，尽 管其中有一部分来自 职工所在单位， 但它仍记入职工个人专门账户归职工个人 所有。 3 .住房公积金的资金属性具有工资性。 住房公积金每月随 职工工资发放时 提取缴存，而且住房公积金来自 职工所在单位的部分，实际上是对职工用于住 房消费的一种劳动报酬，所以具有明显的工资性。 4 .住房公积金的用途具有专用性。住房公积金在存储期间只能用于参加了 住房公积金的职工的住房消费和投资开支，而且具体用于何种形式的住房消费 和投资，往往还有具体规定。只有在参加住房公积金的职工离退休或死亡的情 况下，其住房公积金才能被提取并用于非住房消费和投资开支。 5 .住房公积金具有政策性。中国的住房公积金制度是在政府所颁行的各类 政策和行政规定的指导和指令下建立起来的，是一种政府行为。因此， 住房公 积金的 缴存、使用、管理机构的权、 责等都是由 政府有关政策和行政规定所确 定，而不是由权利人和管理机构议定。 第二章 中国 住房公积金制度分析 6 .住房公积金实施范围的广泛性。 条例规定国家机关、国有企业、城 镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在 职职工都需缴存住房公积金， 住房公积金的缴存面覆盖了 农村经济单位和事业 单位以外的全部企、事业单位的在职职工及其所在单位2 。 第五节 住房公积金管理机制及作用 2 . 5 . 1 住房公积金的管理机制 住房公积金的特点决定了其管理不能像一般金融业务那样进行管理，而应 当有一套符合住房公积金运行规律和特点要求的管理机制和办法。通常管理机 制最集中的体现在管理机制的设置及其职能划分与协调上，因 此，我们主要从 住房公积金的管理机构及其职能方面来介绍其管理机制。 住房公积金最显著的特征是政策性，这个特征决定了住房公积金必须有一 个专门的管理机构作为管理主体，以保证住房公积金运行的必要独立性。这个 专门机构称为住房公积金管理中心。另外，还必须有财政和银行等机构的协同 管理。中国住房公积金的管理可概括为 “ 住房公积金管理委员会决策，住房公 积金管理中心运作，银行专户存储，财政监督” ， 它基本反映了住房公积金的管 理原理和架构。 其一、住房公积金管理委员会决策:中国各中心城市都设有住房管理委员 会，它是各市人民政府领导下的推行住房制度改革的决策咨询机构，由市政府 领导、和建设、财政、 人民银行等有关部门的负责人以及有关专家占 1 / 3 ， 工会 代表和职工代表占1 / 3 ， 单位代表占1 / 3 组成。 在实施住房公积金制度中， 住房 公积金管理委员会主要履行以下职责:制定推行住房公积金制度的政策和措施; 拟订住房公积金的具体缴存比例;确定住房公积金的最高贷款额度;审议确定 住房公积金的预算和决算;监督住房公积金制度的实施;市人民政府赋予的其 他有关职责。 其二、 住房公积金管理中 心运作:住房公积金管理中心设在各中心城市， 是具体负责各城市住房公积金管理工作的非银行金融机构，是独立的事业单位， 也是政策性的专业住房金融机构，是住房公积金的管理主体。它的主要职责包 括:负责住房公积金的归集、贷款归还和保值增值;编制、执行住房公积金归 z住房公积金管理条例 ( 国务院令第2 6 2号， 2 0 0 2 年3 月) 第二章 中国住房公积金制度分析 集、 使用和发展规划:编制和执行住房公积金的预算和决算;审批住房公积金 的提取、贷款申请:监督住房公积金的缴存、借贷和结算;会同 有关部门拟定 住房公积金的缴存比例;负责住房公积金的核算工作:对违反住房公积金制度 的行为实施处罚;执行房委会决定的其他事项。 其三、银行专户存储:银行专户存储是住房公积金按单位和职工个人在由 住房公积金管理中心委托制定的银行专户存储;银行代理是指，住房公积金的 账户设立、缴存、 借贷和归还等具体金融业务，由受住房公积金管理中心委托 的银行代理经办。受托银行要与住房公积金签定委托合同，并按合同收取代理 费用，因住房公积金管理中心是贷款人， 所以， 住房公积金的贷款风险由 住房 公积金管理中心承担。受托银行的具体职责是建立并管理职工住房公积金账户; 办理住房公积金的缴存、贷款和结算业务;接受对住房公积金账户的查询:办 理住房公积金管理中心委托的其他事项。 其四、财政监督:财政监督是住房公积金管理中心接受同级财政和审计部 门的监督。这些监督主要包括:住房公积金管理中心的管理和业务经费，由同 级财政部门核定后在住房公积金增值收益中划转;住房公积金管理中心和受托 银行的财务会计制度必须按财政部门 统一规定执行，并按规定向财政部门报送 有关报表;住房公积金管理中心编制的住房公积金归集、使用和保值增值运营 计划，报送住房管理委员会审议时，须由 财政部门的代表参加审议等。住房公 积金的运行是一项政策性金融活动，所以还必须接受中央银行的业务领导和监 督. 。 结合中国的管理实际，可以看出住房公积金管理的主要特点:一是有一个 专门的管理机构独立运作;二是决策、执行和监督等职能相对独立，相互制衡; 三是存、贷和结算等具体金融业务委托商业银行进行;四是职工个人和住房公 积金提缴由各单位 ( 企业) 代扣。 2 . 5 . 2 住房公积金制度的作用 1 .为住房管理体制改革服务 从上个世纪9 0 年代开始全面铺开的我国住房制度改革，其宗旨 就是要将实 行了几十年的住房福利制转化为住房私有制，把建设住房的任务推向市场，把 获得住房的途径由无偿分配变为掏钱购买，