（会计学专业论文）基于外部性特征的政府投资高速公路项目绩效评价指标体系研究.pdf

摘要 目前 我国高速公路已到空前发展的规模 政府还在不断加大对高速公路 项目建设的投资 以满足经济社会不断发展的需要 随着政府投资高速公路的 飞速发展 其绩效越来越受重视 高速公路项目的绩效评价已逐步成为高速公 路管理的重要部分 本文将外部性引入绩效评价 构建基于外部性的政府投资 高速公路项目绩效评价指标体系 首先 本文进行了政府投资高速公路项目外 部性与绩效的关系分析 将外部性引入高速公路项目的绩效评价 对高速公路 项目的外部性与绩效的关系进行分析 本文认为 在高速公路项目外部性影响 下 高速公路项目的绩效 高速公路实体系统绩效 外部性绩效 高速公路外部 性绩效越大 整个高速公路项目绩效越大 其次 基于外部性特征 进行了政 府投资高速公路项目绩效层次的划分 并以此为基础构建了综合反应目的 时 间 空间三要素的政府投资高速公路项目的绩效评价指标体系 根据系统分析 法 我们将高速公路项目绩效划分为三层次 高速公路实体系统绩效 交通运 输系统绩效 社会系统绩效 在此基础上 结合 3 e 的绩效评价理论 构建 了综合反应目的 时间 空间三要素的政府投资高速公路项目的绩效评价指标 体系 该指标体系相比以往的指标体系优势体现在 从目的看 该指标体系 的 3 e 评价目的更明确 从时间维度看 该指标体系反应了过程和结果的 动态效果 从空间维度看 绩效三层次基础下的指标体系针对性更强 最后 案例的分析 本文以c c 高速公路项目为例 分析了项目基本情况 用本文的指 标体系对项目的经济性 效率性 效果性进行了评价 证明本文构建的指标体 系具有较好的运用价值 适合政府投资高速公路项目的绩效评价 关键词 外部 陛 政府投资高速公路项目 绩效评价 a b s t r a c t p r e s e n t l y t h ed e v e l o p m e n to ff r e e w a yi nc h i n ah a sr e a c h e dt h eu n p r e c e d e n t e d s c a l e t h eg o v e r n m e n ta l s oc o n t i n u e dt oi n c r e a s ei n v e s t m e n ti nf r e e w a y c o n s t r u c t i o n t om e e tt h en e e d so ft h e e c o n o m ya n ds o c i e t y w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f 打e e w a y sg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t t h e i r p e r f o r m a n c ei n c r e a s e de m p h a s i s t h e p e r t o 瑚a n c ee v a l u a t i o no ff r e e w a yp r o je c t sh a sg r a d u a l l yb e c o m ea ni m p o r t a n tp a r t o ff i e e w a ym a n a g e m e n t t h i s p a p e rw i l l b et h ei n t r o d u c t i o no fe x t e m a l i t v t o p e r i o r m a n c ee v a l u a t i o n c o n s t r u c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo ff r e e w a v p r o j e c ti n v e s t e db yg o v e r n m e n tb a s e do ne x t e r n a l i t y f i r s to fa l l a n a l y s i so ft h e r e j a t l o n s h i pb e t w e e np e r f o r m a n c ea n de x t e r n a l i t yi sc a r r i e do u t b yi n t r o d u c i n g e x t e m a l i t y t o p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f f r e e w a yp r o j e c t s f r e e w a yp r o j e c t s e x t e r n a l n ya n dp e r f o r m a n c ei sd e e p l ya n a l y z e d t h i sp a p e ra r g u e st h a t u p o nt h e e x t e r n a l i t y t h ef r e e w a yp r o j e c tp e r f o r m a n c e p h y s i c a l f r e e w a yp e r f o 咖a n c e e x t e r n a l i t yp e r f o r m a n c e t h eg r e a to fe x t e r n a l i t yp e r f o r m a n c e t h e g r e a to ft h e p e r l o r m a n c eo ff r e e w a yp r o j e c t s e c o n d l y b a s e do ne x t e r n a lc h a r a c t e r i s t i c s 1 e v e l c j a s s l t l c a t i o no ff r e e w a yp r o j e c tp e r f o r m a n c ei sc a r r i e do u t a sab a s i sf o rb u i l d i n ga p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo ff r e e w a yp r o j e c t si n v e s t e db yg o v e r n m e n tw h i c h c o n s i d e r e do it h r e es i d e s p u r p o s e t i m ea n d s p a c e a c c o r d i n gt os y s t e ma n a l y s i s w e c i a s s l f yp r o j e c tp e r f o r m a n c ei n t ot h r e el e v e l s p h y s i c a lf r e e w a ys y s t e mp e r f o r m a n c e t r a n s p o r t a t i o ns y s t e mp e r f o r m a n c e t h es o c i a ls y s t e mp e r f o r m a n c e o nt h i sb a s i s w e c o m b i n ew i t h 3e e v a l u a t i o nt h e o r yt oc o n s t r u c tap e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns v s t e m o fg o v e r n m e n ti n v e s t i n gf r e e w a yp r o j e c t sw i t ht h r e es i d e s e f f e c to fp u r p o s e t i m e a n ds p a c e c o m p a r i n gt oo l do n e s t h i si n d e xs y s t e mh a st h r e ea d v a n t a g e s f r o m t h ep u r p o s es i d e i th a sm o r ec l e a rp u r p o s eo f 3 e f r o m t h et i m es i d e i ti s d y n a m i c f r o mt h ea p a c es i d e b a s e do nt h et h r e el e v e lp e r f o r m a n c e i ti s m o r e t a r g e t e d f i n a l l y t h i sp a p e rc a r r i e so u tac a s ea n a l y s i s i nc cf r e e w a yp r o j e c t w e u s et h i sl n d i c a t o rs y s t e mt oe v a l u a t et h ee c o n o m y e f f i c i e n c y e f f e c t i v e n e s so ft h e p r o j e c t p r o v i n gt h a ti ti s d e f i n i t e l ya p p l i e df o rg o v e r n m e n ti n v e s t i n gf r e e w a v p r o j e c t s k e y w o r d s e x t e r n a l i t y g o v e r n m e n ti n v e s t i n gf r e e w a yp r o j e c t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n h 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果 除了文中特别加以标注引用的内容外 本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写的成果作品 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担 作者签名 灞荛 日期 力肜年 月秽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借 阅 本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 1 保密口 在 年解密后适用本授权书 2 不保密团 请在以上相应方框内打 4 作者签名 荡是 日期 矿 睥j 月冶日 导师签名 讶 1 1研究背景和目的 第一章绪论弟一早瑁y 匕 我国高速公路建设起步于2 0 世纪 8 0 年代中叶 1 9 8 8 年l o 月底上海至嘉定 高速公路的建成通车 实现了我国大陆高速零的突破 随后被誉为 神州第一路 的沈大高速公路的通车拉开中国高速公路大发展的序幕 截止到2 0 0 9 年底 我 国高速公路里程已达7 5 万公里 回顾十几年的发展历程 中国高速公路的发展 走过了许多发达国家一般需要4 0 多年才能完成的进程 作为陆路运输的主要方 式 其快速 安全 经济 舒适的优势在综合运输体系中的地位日趋重要 国 家对高速公路的投资力度也逐步加大 根据 国家公路网规划 2 0 2 0 年前 我国高速公路网将继续处于较快发展 阶段 规划预计2 0 1 0 年前平均每年投资规模在1 4 0 0 亿元 1 5 0 0 亿元左右 在世 界金融危机日趋严峻的背景下 为抵御国际经济环境对我国的不利影响 2 0 0 8 年1 1 月5 日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币 政策 出台十项扩大国内需求的措施 其中包括 中央在2 0 0 8 年第四季度安排 的1 0 0 0 亿元投资中 投入交通基础设施工程建设为1 0 0 亿元 这1 0 0 亿元用于 国家高速公路网的在建项目和农村公路建设 高速公路的发展为国民经济的持 续快速增长奠定了良好的基础 带来了社会总产出的增加 已取得的成绩令人 鼓舞 高速公路项目的建设在给社会带来正的外部性的同时 也引起了生态环 境和资源方面负的外部性问题的影响 外部性是指企业或个人的行为对其自身以外社会的影响 外部性使私人成 本与社会成本不一致 或使私人利益与社会利益不一致 在外部性的作用下 社会竞争不能使资源配置达到高效率 高速公路的外部性包括两方面 一是正 的外部性 表现为新建公路不仅能给行使在公路上的消费者带来效益 而且还 能给其他消费者带来效益 如促进当地工农业生产发展和国民经济增长的效益 减少其他相关公路拥挤和交通事故的效益等 二是负的外部性 表现为公路使 用者对其他用户或道路系统以外的消费者所产生的外部费用 如增加公路沿线 的噪声 废气废物污染 大面积占用土地等农业资源等 若这些外部性效益不 能得到有效矫正 无疑会增加公路沿线居民的生活质量 也会增加资源及生态 环境保护的成本 给社会经济的可持续发展带来严重影响 因此 深入研究和 掌握高速公路外部性特征 建立以高速公路项目外部性特征的整体绩效评价指 标体系显得尤为重要 本文研究的目的及意义在于 本文拟通过分析政府投资高速公路项目外部 性与绩效的关系 解决政府投资高速公路项目绩效评价指标体系的构建问题 将高速公路项目绩效系统细分为三个层次 即高速公路实体绩效 交通运输系 统绩效和社会系统绩效 然后分别建立该三层次的指标体系 最后结合 3 e 绩 效评价原则对三层次指标进行了经济性 效率性和效果性指标分类 构成了政 府投资高速公路项目绩效评价指标体系 将已构建的基于外部性的政府投资高 速公路项目绩效评价指标体系应用于实践 使基于高速公路项目外部性绩效评 价指标体系能够科学合理的评价和监测高速公路项目在一定时期的经济社会效 益 对自然生态环境的影响 衡量和评估高速公路项目的综合效益 为政府职 能部门对高速公路项目的投资管理提供依据和手段 具有极为重要的理论和实 践意义 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 交通运输外部性问题 始终是外部性理论关注和研究的一个重要方面 可 以说 在研究外部性问题的文献中基本上没有离开过对交通运输业外部性的讨 论 外部性研究分为三个阶段 lj 一般认为 外部性问题的提出最早始于马歇尔 在1 8 9 0 年的 经济学原理 但从最早的思想渊源来考察 似乎可以追溯到亨 利 西奇威克对穆勒 灯塔 问题的继续探讨 故此拉丰把西奇威克视为外部性问 题研究的奠基者之一 事实上 直到现在 许多学者在研究外部性问题时 也都 把交通运输产生的外部性如交通拥挤 空气污染 噪声污染等作为极其重要的 一个研究内容 比较系统地研究运输外部性的国外学者是w e r n e rr o t h e n g a t t e r 2 0 0 0 其主要贡献是对运输的外部性进行了分层 并界定了运输系统外部性 效应的几种基本类型1 2 1 c a l t h r o pa n dp r o o s t 2 0 0 2 等人还建立了运输外部成本 的各种评价模型 这标志着外部性理论在运输产业研究中开始得到了系统化运 用1 3 交通运输外部性的研究主要有以下几方面 运输成本的研究 c a l t h r o p a n dp r o o s t 1 9 9 8 研究了包括拥挤成本 交通事故成本和环境成本在内的交通 外部成本定量评估模型 3 1 v e r h o e f a n dr o u w e n d a l 2 0 0 4 指出了传统交通拥挤 成本模型的不足 从交通拥挤中出行者行为分析的角度 以车流速度和密度为 变量研究拥挤成本 事故成本和燃油成本 4 j j o h a n s s o n s t e n m a n 2 0 0 6 在经典 交通拥挤成本模型的基础上更加强调了拥挤参与者给其他车辆带来的燃油消耗 和磨损增加的成本 5 1 最佳交通量研究 可持续运输发展模式研究 各种 运输方式之间替代效应和收入效应研究等方面 通过对外国文献的研究发现 目前很少有学者正式将外部性引入项目绩效评价的研究 对于高速公路项目产生的影响研究方面 c sp a p a c o s t a s 和p d p r e v e d o u r e s 提出在进行项目经济分析的同时 更需要进行社会影响分析 并确定其分析指 2 标及分析方法1 6 j 意大利学者m a r i oe n e a 和g i u s e p p es a l e m i 1 9 9 9 开始把模 糊概念引入公路项目环境影响评价 并尝试量化评价结果 开辟了模糊分析法 运用于公路项目环境影响评价的先河 7 j w 6 l f g a n gw h o m b u r g e r 提出了高速公路 项目运营评价需要建立一系列定量指标进行评价 这一系列指标的建立与交通 流的三大因素 交通量 交通密度 行车速度 密切相关 此外 通行能力与 服务水平也是评价的一个重要内容1 8 h d o u g l a sr o b e r t s o n j o e s p h e h u m m e r 和d a n n ac n e l s o n 在对交通工程研究的基础上 对交通评价进行了阐述 认为 在可行性研究中 经济评价与运营评价中的经济分析虽然采用的方法一样 但 使用的指标不同 而且因为有了可行性研究的基础 可以在后期的经济分析中 简化工作量 9 1 m i h a e lb r e n c i e 2 0 0 6 以斯洛文尼亚为例 研究了地下水环境 与公路项目在设计 建设 运营和维护过程中的相互影响 l0 1 1 2 2 国内研究现状 1 关于公路外部性的研究 近年来 我国学者对公路外部性的研究不多 主要有 张力等 2 0 0 0 提 出运用外部成本理论对其计算并进行简要分析 得出高速铁路 高速公路及民 航的外部成本以高速公路最大的结论 l 林晓言 2 0 0 2 研究了运输业外部性 与运输投资项目经济评价之间的联系 指出目前运输投资项目经济评价存在重 复计算的根源和解决途径 1 2 1 冯建梅 2 0 0 6 对公路运输的负外部性对人类健 康 生态环境和经济可持续发展的影响进行了较深入地分析 同时对公路运输 负外部性的各种评估方法 评价结果进行了比较分析 并且介绍了国外公路运 输负外部性的评估案例 最后针对影响我国公路运输可持续发展的负外部性提 出了治理的途径和措施 l3 1 杨琦等 2 0 0 8 利用投入占用产出模型 从理论上 研究了高速公路对社会产出及收益的边际影响 进而建立了将高速公路外部性 量化的模型 引 周新军 2 0 0 8 阐述了外部性理论在运输经济研究和运输产业 发展中的应用现状及存在的问题 结合运输业的发展趋势 提出外部性理论在 未来运输产业应用研究中的发展方向 l5 1 杨青等 2 0 0 8 通过研究指出中国高 速公路的正外部性随着道路规模的不断扩大而呈弱化趋势 l6 1 2 关于高速公路项目绩效评价体系的研究 近年来 专门针对高速公路项目绩效评价的文章较少 主要有王婷静等 2 0 0 8 在 公路交通科技 中发表的 高速公路建设项目绩效评价指标体系 研究 文章从经济效益 社会经济影响及其可持续发展 运营及其可持续发展 环境影响及其可持续发展 决策过程 建设过程等六方面对高速公路绩效评价 指标进行研究l l 袁海婷等人 2 0 0 8 对四川省已建成的高速公路进行社会效 益评价 一方面对高速公路与区域经济互动关系进行综合评价分析 另一方面 对全省高速公路网所带来的社会效益进行评价 1 8 范振宇 肖春阳 2 0 0 6 提 3 对国民经济效益 就业增加等社会效益 综合运输能力提高 交通安全改进效 益 土地集约效益 能源及环境效益等方面深入分析了高速公路对社会经济的 总体影响 饽 王建军 严宝杰 2 0 0 5 认为公路建设项目所体现出来的社会经 济效益主要有 直接投入效益 产出效益 开发效益 波及效益 传递效益和 潜在效益 2 0 1 石良清 2 0 0 7 构建了公路环境影响综合评价指标体系 根据不 确定理论建立了不确定多属性公路交通环境综合评价模型 该模型利用区间数 的形式考虑公路沿线环境评价指标的变化范围 从而更多的保留了公路沿线评 价信息 通过对天津市5 条公路的环境评价分析表明 该模型切实可行1 2 1 陈 涛等 2 0 0 8 运用可拓学理论和主成分分析方法 构建了公路建设项目的可拓 评价指标体系 并结合实例探讨了可拓工程方法在公路建设项目综合评价中的 应用 2 2 1 郑晓云等 2 0 0 7 基于公路建设给利益相关者带来的效用 从通行者 旅 客 司机等 政府 沿线居民 企业机构等角度调查分析公路的社会经济价值 用统计方法进行数据分析 采用效用理论计算公路项目建设对各利益者的效用 值和总效用 评价公路项目建设的成功度大小 结合公路建设项目实例 说明 效用理论在评价中的应用及该方法的可行性1 2 引 3 关于高速公路项目绩效评价方法的研究 对于高速公路项目绩效评价方法的研究较多 主要有王建伟 2 0 0 5 等提 出了基于消耗系数的社会经济效益定量方法 丰富了公路项目经济效益评价的 方法 2 4 1 程凌刚 2 0 0 7 提出不同情况下公路建设项目国民经济效益计算的解 决方法 对于提高效益计算的准确性 丰富效益计算的方法体系具有一定的参考 价值 2 5 1 西南交通大学的陈斌 魏庆曜 2 0 0 6 等开展了基于多级关联灰度模 型的公路建设社会经济环境影响评价方法的研究1 26 徐学珍等 2 0 0 6 提出以 层次分析法和模糊数学为基础的方案比选综合评价模型 该模型采用三角模糊 数构造判断矩阵 可以反映主观判断的模糊性和不确定性 采用加权平均综合 多个专家意见 降低了专家个人偏好对打分的影响 并验证了该模型的有效 合理性 27 1 刘虹 陈学武 2 0 0 8 将层次分析法 模糊综合评判法等多目标决 策技术结合起来引入到公路建设项目社会经济环境的影响中 利用多目标决策 技术分析各指标之间的相互关系 建立了公路建设项目社会经济环境的 a h p f u z z y 综合评价模型 2 引 侯聪霞 李涛 2 0 0 7 在分析我国现阶段公路建 设项目后评价的常用方法 即前后对比法和有无对比法的基础上 尝试引入 逻 辑框架法 以健全公路项目后评价方法 对公路建设项目的目标进行全面和系 统的评价 2 9 1 陆阮隍 2 0 0 8 对公路建设项目环境影响综合评价方法及其应用 进行研究 提出了基于模糊物元的公路建设项目环境影响综合评价方法 为公 路建设项目环境影响综合评价问题提供了新的途径1 30 卢传伦 游长锋 许玉 滨 2 0 0 8 采用模糊综合评价方法对高速公路绿化进行评价 提出了对公路绿 4 化的定性特征与定量分析相结合的模糊综合评价方式 3 1 2 3 国内外研究现状述评 从国内外高速公路项目评价研究现状可见 目前对公路项目的绩效评价的 研究已经越来越受到重视 但是还存在一些问题 首先 很少正面考虑公路项目外部性特征对绩效的影响 目前 公路项目 的主要评价方面仍然以经济效益评价为主 对社会效益 生态环境效益评价较 少 虽然项目社会效益 生态环境效益越来越受到关注 但是研究不具有系统 性 科学性和准确性不足 这使得相关评价指标体系不够完善 其次 过分关注公路项目后评价 对公路项目整体绩效评价欠缺 项目后 评价是一种在项目实施运行后 根据现实数据或变化了的情况 重新对项目的 合理性及建设 运营效果进行考核 检验 因此它强调的是项目发生后的情况 这存在很多弊端 往往等错误出现后才发现 为时已晚 高速公路项目的绩效 评价应该从时间上要求从项目决策时开始进行绩效考评 找到每一个影响整个 高速公路项目绩效的盲点 进行预防和改进 最后 对政府投资高速公路项目绩效评价指标体系研究不足 目前也有一 些高速公路项目的绩效评价指标体系 但是这些指标体系关于指标层次的划分 标准各不相同 更重要的是没有一套专门适用于政府投资高速公路项目的 1 3 研究思路和方法 1 3 1 研究思路 本论文在整个研究工作中 首先基于外部性 对高速公路项目绩效进行层 次的划分 然后设计了各个层次的绩效评价指标体系 并进行了 3 e 分类 得 到了经济性指标 效率性指标和效果性指标 最后将构建的绩效评价指标体系 应用于实践 具体思路如下图所示 5 图1 1 研究思路 1 3 2 研究方法 本文采用的研究方法主要有以下几种 1 文献研究法 通过对相关文献资料的收集 整理 归纳和分析 了解 国内外学者在高速公路项目绩效评价方面的研究现状 为本文选题的完成提供 指导和借鉴 2 系统分析法 通过对政府投资高速公路项目绩效进行系统分析 了解 每一层次的绩效特点 使指标更具有针对性 2 调查询问法 就相关指标的设计 采用调查问卷的形式 询问征求专 家的意见 确保指标设计的合理性 3 定性与定量结合分析法 定性分析主要体现在绩效与外部性的关系的 分析上 定量分析主要用于指标权重的确定 1 4本文研究内容与创新点 1 4 1 研究内容 本文共分为七大部分 第一 二部分是相关研究背景 理论基础的论述 第三部分 介绍政府投资高速公路项目绩效评价相关概念 对本文绩效评价主 体和客体进行了界定 同时 重点分析了政府投资高速公路项目外部性与绩效 的关系 第四部分 我国高速公路项目绩效评价的现状分析 并发现其中存在 的问题 第五部分 建立了基于外部性特征的绩效三层次 探究了每个层次的 6 绩效关键因素与特点以及绩效三层次的关系 为指标体系的构建打下基础 第 六部分 基于外部性特征的高速公路项目绩效评价指标体系构建 本章以绩效 评价三层次为基础 根据每个层次关键绩效因素和特点 借鉴现有高速公路项 目相关指标 采用问卷调查 系统分析等方法 确定三层次的绩效评价指标体 系框架 然后 根据绩效评价内容和目标 进行指标的经济性 效率性 效果 性分类 建立了综合反映政府投资高速公路实体系统 交通运输系统 社会系 统的经济性 效率性 效果性的指标体系 采用层次分析法确定了指标权重 第七部分 案例分析 本文以c c 高速公路项目为例 分析了项目基本情况 用 本文的指标体系对其进行了评价 1 4 2 本文创新点 本文的创新点有以下两点 第一 进行了政府投资高速公路项目外部性与绩效的关系分析 将外部性 引入高速公路项目的绩效评价 对高速公路项目的外部性与绩效的关系进行分 析 本文认为 在高速公路项目外部性影响下 高速公路项目的绩效 高速公路 实体系统绩效 外部性绩效 高速公路外部性绩效越大 整个高速公路项目绩效 越大 第二 构建了基于外部性特征的 综合反应目的 时间 空间三要素的政 府投资高速公路项目的绩效评价指标体系 基于政府投资高速公路项目外部性 的特征 根据系统分析法 我们将高速公路项目绩效划分为三层次 高速公路 实体系统绩效 交通运输系统绩效 社会系统绩效 在此基础上 结合 3 e 舳 绩效评价理论 构建了综合反应目的 时间 空间三要素的政府投资高速公路 项目的绩效评价指标体系 7 2 1 公共财政理论 第二章研究的理论基础 蘧方公共财政理论的形成和发展较其他学科的形成和发展要晚得多 威 廉 配第的 赋税论 被誉为西方最早的财政学专著 而 国富论 的问世使西 方财政理论发成为一个比较完善的体系 在我国 将西方p u b l i cf i n a n c e 直译为 公共财政的首推张愚山先生 公共财政是指 国家或政府为市场提供公共服务的 分配活动或经济活动 它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式 3 列 为了 履行好财政职能 在经济实际运行中 必须以高效的方式对采集的公共资源进 行分配和运用 3 3 效率优先 兼顾公平 是公共财政分配的重要原则 财政支 出的配置模式及最终支出必然要体现这一原则1 3 引 财政能否满足支出需要 必 然存在一个节约资源和讲求效益的问题 这就要求对财政支出的资金去向合理 性及基金使用效果两个问题做出解释 进行科学的描述 这也是公共财政支出 绩效评价存在的前提 项目支出是公共财政支出的一个重要部分 政府投资项目也称公共投资项 目 是 政府为实现其职能 将一部分集中性财政资金投入社会再生产过程各个 环节 建设的项目 以政府为主导 以满足公共需求为目的 以公务公产和公有公 共设施公产为内容 政府投资项目的管理是公共财政的重要内容 开展政府投资项目的绩效评价工作 既是改进和加强中央各部门 各单位 和项目支出管理的重要环节 也是促进各部门 各单位进一步调整投资结构 优化投资方向 加强资金管理 进一步提供投资效益的重要措施 因此 开展 投资项目的绩效评价是公共财政发展的必然需要 政府投资高速公路项目作为 社会产品 其供给情况是政府工作的重要表现 对其进行绩效评价应遵循公共 财政的原理 2 2 外部性理论 外部性问题是的研究源于西方经济学 外部效应 外部影响 钋在性 外部性 外溢效应 等概念是各个时期 外部性 的不同称谓 外部性概念首次 提出是经济学家马歇尔 他认为外部性 是指私人收益与社会收益 私人成本与 社会成本不一致的现象 后来 英国经济学家米德 1 9 7 3 r 本经济学家植草 益等等都对外部性概念有实质性的发展 美国经济学家保罗 a 萨缪尔森 威 廉 d 诺德豪斯引入市场的概念 认为 外部经济效果是一个经济人的行为对另一 8 个福利所产生的效果 而这种效果并没有通过市场交易或货币反应出来1 35 j 通过以上分析 我们认为外部性是指由生产或者消费行为引起却由生产者 或消费者以外的团体承担的成本或获得的收益 一般是企业或个人的行为对其 自身以外的社会群体的影响 它具有行为性 一般条件下的非市场性和特殊条 件下的市场性 外侵性 影响性 不可赔付性 不可控制性的特点1 36 行为性 是指外部性一定是由于经济主体的行为而引起 一般条件下的非市场性和特殊 条件下的市场性在生活中有很多例子 表现在成本或收益的外溢不通过市场交 换 如高速公路项目建设对周围地区经济的拉动作用等 外侵性 是指经济主体 发生的行为对外部是外侵的 强加的影响 影响性 指一个当事人会对另外一 个当事人产生一定的影响 而且这种影响具备一定的福利意义 外部性的存在 使得当事人经济活动的绩效不仅取决于自己的努力 而且要受到他人行为的影 响 这也正是本文引入外部性进行绩效评价的重要考虑 不可赔付性是指外部 性一般无法追寻到个人 因为其产生于一般条件下的非市场性和特殊条件下的 市场性 在非市场的条件下不能通过货币交换 其是不可赔付的 不可控制性 是指外部性是经济主体行为有意或无意的伴随效应 而非本源的预谋的影响 不受经济主体的控制 外部性是高速公路项目最明显的特征之一 分为正外部性和负外部性 正 的外部性表现为新建公路不仅能给行使在公路上的消费者带来效益 而且还能 给其他消费者带来效益 如促进当地工农业生产发展和国民经济增长的效益 减少其他相关公路拥挤和交通事故的效益等 负的外部性表现为公路使用者对 其他用户或道路系统以外的消费者所产生的外部费用 如增加公路沿线的噪声 废气废物污染 大面积占用土地等农业资源等 深入研究和掌握高速公路外部 性特征 建立以高速公路项目外部性特征的整体绩效评价指标体系显得尤为重 要 2 3 绩效评价理论 最初的绩效评价来自于企业管理 包括人员 部门 企业的绩效评价 从 人力资源管理上来定义 是 对员工一个既定时期内对组织的贡献做出评价的过 程 从数量和质量两方面对其工作的优缺点进行系统地描述 绩效评价是一个 复杂的过程 从企业管理上来定义 是 对企业占有 使用 管理与配置经济资 源的效果进行的评判 从公共部门管理上来定义 绩效评估指政府体系的产出 产品在多大程度上满足社会公众需要 37 1 我国财政部对绩效评价所下的定义 是 绩效评价是运用一定的评价方法 量化指标及评价标准 对中央部门为实 现其职能所确定的绩效目标的实现程度 及为实现这一目标所安排预算的执行 结果所进行的综合性评价p 引 9 著名学者t 芬维克 t e r r yf e n r i c k 在t 9 9 5 年提出了 3 e 评价 已成为西方 国家绩效评价制度的基本理论平台 芬维克认为绩效评价包括三个层面 经济 性 效率性和效果性 它构成了绩效评价理论的基本原则 其具体内容包括 3 4 1 经济性 经济性是指组织经营活动过程中获得一定数量和质量的产品和 服务及其他成果时所耗费的资源最少 经济性主要关注的是资源投入和使用过 程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性 如 实际支出是否合理 所 掌握的资源是否得到有效利用 政府采购是否以最低的价格获得同样的商品 2 效率性 是指工作组织方式和成本投入方式是否有效和合理 如 组织 机构是否有效进行控制 组织运行是否顺畅 一定的投入是否获得相应的回报 等等 3 效果性 效果性是指组织从事经营活动时实际取得成果与预期取得成果 之间的对比关系 多大程度上达到了政策目标 经营目标和其他预期结果 如 是否以合理的成本在规定的期限内实现了目标 公众的满意程度如何 对宏观 目标的作用如何等 3 e 原则构成了本论文对政府投资高速公路项目开展绩效评价的基本原 则 在构建绩效评价指标体系时 论文将主要依据芬维克提出的 3 e 绩效评价 原则 按经济性 效率性 效果性三个维度考虑绩效评价指标的设定 综上 公共财政理论是本文进行各个指标选择的基础 基于此理论 本文 的指标选择会主要考虑体现公共政府职能 区别于现有的以财务评价为主的公 路项目评价指标体系 外部性理论和绩效评价理论构成了本文设计指标体系的 基础 1 0 第三章基于外部性特征的政府投资高速公路项目 绩效评价概述 3 1 政府投资高速公路项目绩效评价的概念 3 1 1 政府投资高速公路项目的概念 政府投资项目是在我国改革开放中出现的一个新概念 是指为了适应和推 动国民经济或地区经济发展 为了满足社会的文化 生活需要 以及出于政治 国防等因素的考虑 曲政府通过财政投资 发行国债或地方财政债券向证券市 场或资本市场融资 利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷 款以及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目 3 9 1 因此从资金来源角度看 政府投资项目的资金来源包括 财政投资 发行国债或地方财政债券向证券市 场或资本市场融资 利用外国政府赠款 国家财政担保的国内外金融组织贷款 行政事业性收入5 种 除此以外的资金投资的项目称为非政府投资项目 据此 我们将政府投资高速公路项目定义为 政府为了适应和推动国民经 济或地区经济发展 为了满足社会的文化 生活需要 以及出于政治 国防等 因素的考虑 通过财政投资 发行国债或地方财政债券向证券市场或资本市场 融资 利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事 业性收入兴建的高速公路项目 除此以外的资金投资兴建的高速公路项目称为 非政府投资高速公路项目 与非政府投资项目相比 政府投资高速公路项目有如下特征 1 具有明显的公共性 政府投资高速公路项目由于资金来源于政府投资 决定了其明显的公共性 公共性是非竞争性和非排他性 即政府投资高速公路 可以集体消费 而且是免费消费 非政府投资公路项目具有私有性 通过付费 而排除他人使用 2 较大的外部性 外部效应是项目投资对其他生产者或消费者产生的有 利或不利的影响 政府投资高速公路项目 投资规模巨大 占地面积广 而且 跨不同地理区域 更重要的是 政府投资高速公路项目更加注重其整体的社会 效益 更加关注对相关产业 相关地区经济影响 而非政府投资高速公路项目 很少关注其外部性 3 政府投资高速公路项目建设目标不同于非政府投资高速公路项目 政 府投资高速公路项目的建设目标更注重效率和公平 如促进社会资源的有效配 置 促进区域经济发展 促进社会福利的公平分配 普遍改善人民的福利水平 而非政府投资高速公路项目的建设以获得经济利益目标为主 4 政府投资高公路项目成本与收益构成复杂 政府投资成本考虑的是社 会成本 如公路兴建占用的土地资源 造成的沿线环境污染等等 政府投资收 益考虑的是社会收益 除了直接的经济收益以外 还包括人民生活水平的提高 对地区经济发展的贡献等等 而非政府投资项目只考虑直接成本和直接收益 正因为政府投资高速项目区别于其他投资的高速公路项目 因此 在进行 绩效评价时不能一概而论 政府投资高速公路项目应该有其自己的绩效评价指 标体系 3 1 2 政府投资高速公路项目绩效的概念 绩效 p e r f o r m a n c e 词最早来源于人力资源管理 工商管理和社会经济管理 方面 普雷母詹德认为 绩效包含了效率 产品与服务质量及数量 机构所做的 贡献与质量 包含了节约 效益和效率 4 0 1 绩效的内涵比效益 效率的内涵更 加广泛 所指的不单纯是一个政绩层面的概念 也不仅仅是工作态度 工作过 程的范畴 更包括资源支出成本 支出效率 经济性与效果性 政治稳定 社 会进步 发展前景等内涵 包括行为过程和结果 我们认为绩效是一个比较全 面的概念 是指行为过程和行为结果中经济性 效率性 效果性的统称 不仅 反应做了什么 结果 还要反应如何做 过程 将绩效的概念引入项目 就 有了项目绩效 根据项目成功理论 时间 成本 质量是项目成功的三个标准 被称为 金三角 4 1 1 当项目所用时间最短 成本最低 质量最好时 项目就是 成功的或者绩效最好 在本文中 联系前文论述的绩效的概念 我们将高速公路项目绩效定义为 高速公路项目建设 运营中的经济性 效率性和效果性 它包括了过程绩效和 结果绩效 其中的过程绩效是指资金投入是否满足经济性要求 是否满足合规 和合理的要求 结果绩效 包括产出与投入相比是否有效率 行为的结果是否 达到预期目标 公众对公共服务的满意程度以及产生的影响 这里的影响既包 括经济的影响 又包括社会的影响 可以看出高速公路项目绩效不仅注重经济 效益 还注重包括社会效益在内的综合效益 不仅注重结果 还注重结果的实 现与过程的有机结合 政府投资高速公路项目的绩效遵循项目效益的一般特点 既 金三角 的成功 标准 但是 政府投资高速公路项目具有区别于其他项目的的特殊性 这又决 定了其绩效的特殊性 政府投资高速公路项目的绩效特征表现在 拥有一般 项目的绩效特点 即 成本 时间 质量的 金三角 这是政府投资高速公路项 目绩效的核心 外部性作用下的绩效模糊性 政府投资高速公路项目外部性 特征明显 形成了广泛的社会成本和社会收益 这些社会成本和收益难以计算 1 2 测量 他们成为政府投资高速公路项目绩效的组成部分后 使政府投资高速公 路项目绩效具有模糊性 因此 政府投资的高速公路项目的绩效较其他类别的 项目绩效 除了应该要求成本 时问 质量达到好的效果 更要关注项目的社 会成本和收益 即外部性绩效 3 1 3 政府投资高速公路项目绩效评价的概念 评价是指为达到一定的目的 运用特定的指标 比照统一的标准 采取规 定的方法 对事物做出价值判断的一种认识活动 归纳绩效评价理论 本文政府投资高速公路项目绩效评价是指 采用科学 规范的评价方法 对照统一制定的评价标准 基于预期目标 对政府投资高速 公路项目建设 运营过程的经济性 效率性 效果性进行综合评判 其内涵包 括两点 一是评价的结果和过程 通过检验和评价得知投资项目的经济性 效 率性 效果性等如何 二是评价结果的反馈和改进 通过绩效评价的反馈可以 对政府投资项目的决策 结构以及管理加以改进和提高 由于政府投资高速公 路项目的公共性和社会福利性特征 政府投资高速公路项目的产出不仅包括可 以计量的经济效益 还包括更多无法计量的成绩和结果 因此其绩效评价的范 围更广泛 与传统的项目后评价相比 绩效评价具有以下特点 绩效评价对象更全 面 绩效评价不仅关注项目本身 还关注项目的社会经济 环境等方面的综合 效益 而项目后评价的对象仅限于项目本身 即关系到投资者利益的直接经济 效益 绩效评价的评价时点更超前 绩效评价的时间从项目立项审批开始 贯穿于整个过程 包括过程评价和结果评价 而后评价在项目建设完成后进行 只是一种结果评价 3 2 政府投资高速公路项目绩效评价主体和客体 绩效评价主体是指由谁实施绩效评价 本文以政府投资高速公路项目为研 究对象 因此把政府相关部门作为高速公路项目绩效评价主体 由其对投资的 高速公路进行评价是否达到预期目标 这也就决定了绩效评价体系的特殊性 必须重点关注政府对高速公路项目绩效的要求 从某种程度上说 既是社会公 众对高速公路项目绩效的要求 这是由政府的特殊社会角色决定 区别于普通 项目效益评价 高速公路项目绩效评价更注重综合效益评价 绩效评价的客体是指对谁进行绩效评价 政府投资高速公路项目绩效评价 的客体是政府投资高速公路项目 只有明确了政府投资高速公路项目绩效评价 的客体 才能根据客体的特点 实施正确的绩效评价 3 3 政府投资高速公路项目绩效评价的内容 绩效评价的内容是指对评价对象进行哪些方面的评价 即评价的范围如何 通过前文文献 现状研究 在对高速公路项目评价内容综合 继承 总结基础 上 本文引入外部性 将把 3 e 融合入高速公路项目绩效系统进行评价 此系 统分为三部分 高速公路实体系统绩效 交通运输系统绩效 社会系统绩效 关于此三个系统的划分将在第三章有详细论述 因此 本文高速公路项目的绩 效评价内容为 高速公路实体系统 交通运输系统 社会系统 是对评价空间 范围的界定 3 4 政府投资高速公路项目绩效评价的目的 绩效评价的目的是指为什么进行绩效评价 它是开展绩效评价工作的基础 如果绩效评价的目的不明确 就无从开展绩效评价 根据绩效评价理论 政府 投资高速公路项目绩效评价的目的是确定高速公路项目的经济性 效率性以及 效果性 根据这一目的 本文构建了高速公路项目的绩效评价指标体系 充分 体现了绩效评价的目的性要求 3 5 政府投资高速公路项目的外部性与绩效的关系 政府投资高速公路项目外部性是指由于政府投资高速公路项目的生产和消 费 对其生产者和消费者以外的其他团体产生的不可补偿的成本或无需受偿的 收益 由于外部性具有行为性的特征 3 6 1 使得政府投资高速公路项目的外部性 区别于其他主体的外部性 它的产生一定有政府的作用 政府投资高速公路项目产生的成本和收益分为可控制的部分和不可控制的 部分 可控制的部分是围绕高速公路实体产生的 直接由高速公路生产者和消 费者承担或受益的部分 如高速公路收费 修建成本 管理成本等等 不可控 制的部分是指除高速公路生产者和消费者之外的由其他团体承担或受益