（会计学专业论文）太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究.pdf

摘要 会计集中核算制度是国家的一项重要财政改革举措，它的建立适应了特定 时期的预算管理方式，对财政资金的严格管理发挥了应有的作用。但随着我国 市场经济体制下公共财政的发展，这种管理模式显露出诸多弊端。这就必须要 建立一种适合当下需要的、完善的预算管理制度，来实现我国的财政经济目标。 国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以国库集中支付为资金 拨款主要形式的财政国库制度的简称。在这一制度下，国库将直接控制预算制 定、资金的拨付、预算单位资金的使用、银行间的清算和资金到达商品和劳务 提供者账户的一系列过程。这种模式弥补了会计集中核算制度的不足，适应当 下财政资金管理的需要。 太原市自2 0 0 3 年起已逐步推行国库集中支付制度改革，部分单位国库集中 支付改革工作也已初见成效。目前全市各个县区开始进行向国库集中制度转轨 的工作，但由于各县区财政基础不同，管理的差异等等造成了改革的不同步， 在转轨过程中出现了很多问题，因此在会计集中核算向国库集中支付转轨的过 程中建立一个规范、统一的指导性研究性方案是很有必要的。 本论文围绕太原市各区县构建国库集中支付制度这一主题，从介绍国内外 有关国库集中支付制度的理论研究入手，以实现会计集中核算制度向国库集中 支付制度平稳转轨为目标，在借鉴发达国家国库管理经验的基础上，提出了太 原市各县区实行国库集中支付制度的具体建立办法。本论文主要包括以下三个 方面的内容：一是阐述了我国国库管理的发展历程，联系实际分析了我国现行 国库制度实施状况。二是详细介绍会计集中核算制和国库集中支付制的含义以 及两者的不同之处，指出实行国库集中支付的制度优势、实施的可行性。三是 探索会计集中核算制度向国库集中支付制度转型的办法，构建太原市区县级国 库集中支付制度的模式、内容和具体操作方法。 【关键词】国库集中支付，会计集中核算，转轨 a b s t r a c t c e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e mi sa ni m p o r t a n tf i s c a lr e f o r ma c t i o n , w h i c ha d a p t st ob u d g e t m a n a g e m e n tm e t h o do fag i v e np e r i o da n dh a sc e r t a i ne f f e c t s b u tw i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h e p u b l i cf i n a n c ei nt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，t h e r ea r em a n yd r a w b a c k sa b o u tt h i s o p e r a t i o n i no r d e rt or e a l i z et h ee c o n o m i cg o a l ，i ti sn e c e s s a r yf o rc h i n at ob u i l das u i t a b l ea n d p e r f e c tb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m t h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mi ss h o r tf o rf i n a n c i a ls y s t e mo fn a t i o n a lt r e a s u r y , w h i c hi sb a s e do nt h ee x c h e q u e rs i n g l e n e s sa c c o u n ts y s t e ma n di st h em a i n f o r mo ff u n d a p p r o p r i a t i o n w i t h i nt h i ss y s t e m ，t h es t a t et r e a s u r yd i r e c t l yc o n t r o l st h ew h o l ep r o c e s sf r o mb u d g e t a l l o c a t i o n ，t h ea p p r o p r i a t i o na n du s eo ff u n d s ，b a n kc l e a r a n c e ，a n dt h ea r r i v a lo ff u n d st ot h e a c c o u n t so fp r o v i d e r sw i t hg o o d so rs e r v i c e s t h i sn e ws y s t e mi s n e c e s s a r yt ot h ef i n a n c i a l m a n a g e m e n ta n dh a sm a n ya d v a n t a g e s t a i y u a nh a sc a r r i e do u tt h er e f o r mo ft h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e ms i n c e2 0 0 3a n d s o m eu n i t sh a v e a c h i e v e di n i t i a ls u c c e s s a n dn o wi th a sb e e np u ti n t op r a c t i c ei na l lt h ed i s t r i c t s a n dc o u n t i e s h o w e v e r , b e c a u s eo ft h ed i f f e r e n tf i n a n c i a lb a s e sa n dm a n a g e m e n to fd i s t r i c t sa n d c o u n t i e s ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m si nt h et r a n s f o r m i n gp r o c e s s s oi ti s n e c e s s a r yt o b u i l da n o r m a t i v ea n du n i f i e dg u i di n gp l a ni nt h ep r o c e s sf r o mc e n t r a l i z e da c c o u n t i n gt ot h ec e n t r a l i z e d t r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m i n t h i sp a p e r , t h ea u t h o rf o c u s e so nt h et o p i co fc o n s t r u c t i n gc e n t r a l i z e ds t a t e t r e a s u r y p a y m e n ts y s t e mi nt h ed i s t r i c t sa n dc o u n t i e s o ft a i y u a n i no r d e rt or e a l i z et h ee f f e c t i v ea n d b a l a n c e dt r a n s i t i o n ，i ts t u d i e st h et h e o r i e sa b o u tt h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e ma th o m e a n da b r o a d ，a n du s e st h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ft h ea d v a n c e dc o u n t r i e sa n do t h e rp i l o ta r e a si n c h i n a a tl a s ti t p u t sf o r w a r dt h es p e c i f i cc o n s t r u c t i o nm o d e lo fh o wt oc a r r yo u tt h es y s t e mi n t a i y u a n t h e r ea r et h r e eb r a n c h e si nt h ep a p e r ：t h ef i r s to n ei st h ei n t r o d u c t i o no ft h eh i s t o r yo ft h e e x c h e q u e rm a n a g e m e n ts y s t e mi nc h i n aa n dt h ea n a l y s i si nc u r r e n tt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m ；t h e s e c o n do n er e f e r st ot h ed i f f e r e n c e si nc e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e ma n dc e n t r a l i z e dt r e a s u r y p a y m e n ts y s t e m ，p o i n t i n go u tt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fi m p l e m e n t a t i o no ft h ef o r m e rs y s t e m ； t h et h i r do n ei st o e x p l o r et r a n s i t i o nm e a s u r e sf r o mt h ec e n t r a l i z e da c c o u n t i n gs y s t e ma n d c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n ts y s t e m ，a sw e l la s t oc o n s t r u c tt h em o d e ，c o n t e n ta n ds p e c i f i c o p e r a t i o no f t h ec e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n t s y s t e mi nt a i y u a n k e y w o r d s c e n t r a l i z e da c c o u n t i n g ，c e n t r a l i z e dt r e a s u r yp a y m e n t ，c h a n g e 太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究 1 绪论 国库集中支付制度就是把原有财政资金的使用需要层层拨付的情况进行改革，建立国库 单一账户管理体系，将财政性资金全部纳入国库单一账户体系，由财政国库管理中心对财政 资金进行统一管理。 1 。1 我国国库集中支付制的研究背景 政府自改革开放后多次对财政、税收等方面进行了改革和完善，尤其是收入分配的关系 调整改革动作较大，对预算、国库管理制度基本没做大的调整。现行的会计集中核算制度为 预算单位代理账务登记业务，对财政性资金的缴摩和拨付进行批复，财政资金分散在财政机 关和预算单位设立的多重账户下，并没有进行统一管理。这种对财政赘金的管理模式适应了 特定时裳酶预算篱理方式，对财政资金的管理发挥了积极 乍用。但随着公共财政的进一步发 展，这种财政资金的管理模式显露出很多不足之处。首先，账户重复、分散设置，财政部f j 不麓及时掌控预算单位的财政收支活动，对大量预算外资金无法进行有效管理帮全面监督， 政府不能有效利厢全部的财政资金，降低了财政资金的利用率，阻碍了政府对经济的宏观调 控。据有关资料统计，由于账户分散，财政部门无法有效管理和监督。在1 9 9 9 年，全国3 3 8 5 亿元的预算外资金收入中有9 0 7 亿元都没有缴入专户进行管理，截留、坐支应缴而未缴的财 政资金现象非常严重。其次，在旧的财政管理模式下，财政收支信息传递缓慢，政府信息搜 集不及时，这对政府编制预算和进行宏强调控影响很大，政府的预算拨款只能定期划拨丽无 法实现按进度拨款。再次是财政收支管理的不规范，影响财政收入的及时入库。2 0 0 0 年，政 府检查了两百余户国税机关收入的征管情况，其中多达一百七十多个以各种形式开设韵收入 过渡性账户。同时，由于相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免溢现预算单位挤占或挪 用财政资金的问题，这不仅降低了资金使用效率，也特别容易滋生腐败。因此，现行财政资 金管理模式，财政账户重复设置、资金的缴拨分散进行，已经不适应现行情况下对预算资金 管理的需要，必须从根本卜进行改革。 综上所述，当前对我国圉库管理制度进行改革，建立国库单一账户体系，以国库集中支 付的形式对财政资金进行管理已成为当翦财政管理的追切需要。2 0 0 1 年，国务院第9 5 次总 理办公会议通过了财政国库管理制度改革试点方案，指示财政部选择试点郝f j 开始试行， 国库集中支付制度改革正式列入圆程。 太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制艉转轨硬究 。2 论文研究的目的与意义 1 2 。1 研究的目的 国库集中支付制度是国家财政管理的重要内容。本文的研究重点要明确以下问题： a 。国库集中支付制度的实施，能够为宏观经济政策的制定提供必要的实证依据，也是实 现财政收入、支出体制等项改革的有力保障。特别是对提高政府现金资源豹效率和降低资金 营运成本起到很重要的作阕。 b 。国库集中支付制度在区县一级的建立与省、市级的建立有许多不同之处。但在众多 这方面的蕊究文献中，几乎都是从宏观角度进行论述和分率厅的，很少有涉及到蘸县一级转轨 改革的内容，本论文在一定纛度上弥补了这方亟的不足。 e 。太原市所属的一级单位会计集中支付制度向国库集中支付制度的转鞔工作已基本结 束，现酚段太原市的各区县将全面开震国库集中支付制度的改革工作，笔者希望通过太厥市 县区转轨方面的研究，对各区县现阶段转轨工作起到一定帮动。 1 2 2 研究意义 从2 0 0 3 年怒太原市开始实施国瘁集中支付制度的改革，首先在市直属的一级预算单位 开始了国库集中支付的试点改革工作，取得了一定成效，并已初具规模。蹈前各隰县也开始逐 步进行转轨工作，假各县区情况差异较大，部门预算缀铺改革进度不，无法使用统一模式， 这就需要在转轨工作中有个规范的指导性方案，本论文研究意义是：对予理解国库集中支 付制度改革的政策依据，学习和借鉴发达国家的预算和国瘁管理经验，贯彻落实国家推行国 库管理制度改革的决定是十分有益的。同时也为太原市各区县开展会计集中核算制度向圈库 集中核算制转轨工作提供了具体豹改革方案和操作办法。 1 。3 论文研究的内容、方法和框架 3 。 主要内容 文章在首先详细奔绍了翻内、外围库集中支付制度的相关理论研究，之后藿点研究英国、 法国翻澳大禾i l 亚三个o c e d 成员雷家的国库集中支付簇度的具体措施，比较、分析各国国库集 中支付制度的运行效果，得出对我国构建国库集中支付制度的霸示。然后详细阐述了我圈国 太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究 鹰集中支付制度发展的现状及存在闫题，并论征在我国实行会计集中核算铡向国库集中支付 裁度转轨的可行性和必要性。最后提崽在太原市各区县开展转轨改革的具体的操 乍办法。 全文包括以下几个方面内容。第一部分是绪论。简要阐述国库集中支付翻度的含义和图 库支付制度的改革背景以及本文研究的目的和采取的主要研究方法等。第二部分是文献综述。 阐述了我国国库管理的发展历程，介绍了国内外对国库集中支付制度的研究现状和实践动态。 第三部分是论证会计集中支付制度向国库集中支付制度转轨的可行性和必要性，对两种管理 制度进行了比较。第四部分具体构建了会计集中核算向国库集中支付制转轨的原则、途径、 方案选择。第五部分对太原市国库集中支付改革分析。分析了太孤市县区进行国库集中支付 制度改革存在的阙题，详细提出了转孰可选择模式程具体操作方法。第六部分是结论。 1 。3 。2 研究方法 a 理论与实践相结合的方法。在分析现代国库制度理论的同时，把有关理论与国库制度 的具体实践、制度创新紧密结合起来，以理论指导实践。 b 比较分析法。比较、研究图外发达国家实施国库集中支付制度的情况，得出可借鉴的 经验。根据太原市实际情况，有针对性的进行借鉴，提出适合太原市县区国库管理制度转轨 的方式、方法。 e 归纳和演绎结合法。通过研究国内外学术猝提出的各种国瘁裁发管理方面的理论，检 索相关书籍、报刊、杂志、网络上的文献资料，掌握国库集中支付制度管理方面最前沿的研 究结果，从而便于对太原市县区的转轨工作进行理论研究。 1 。3 3 研究的框架 。j ：。- 一 论文研究背景、意必誊j 内容 一， l ? 。- 蠲麟襄述妒：i 、霉j i i j 0 篁黏案审核算制向国| 臻中，蠛制转热粤拳纂肇n 可行性 ! j 缈纂审核算固匡痒神盼铡爹饕的檄一 一 。太原市国库集中：吏付改革分析。 j结论矿 j 太原市推行会计集中核算制囱国库集中支付铡的转轨研究 2 文献综述 2 。1 我国国库制度历史考察 2 。 。1 瓤中国成立前的国库制度 国家为实现其职能设立军队帮公职人员、开展社会公共设施建设，产生了一系列开支， 因此必然会利用政治权制参与一部分社会产晶的分配活动，这就产生了财政和鼷库。我国历 代国家金库的设立和名称虽有不餍，如隋唐掌管库藏事务的为金部、仓部；宋、元时期管理 财政的为户部；明代内痒设有十二痒及里库二库和外库，分别储备各种财务，但从整体上看 可划分为两个阶段，一是随着行致系统设立的实物库，二是银行代理的国家金库。 行政管理系统设立实物库的制度，大约始于公元前l l 世纪的周王朝，直到1 9 0 5 年的清 末。之后，随着中央银行机构韵设立，国家金库也就逐步过渡为中央银行代理的形式。 清末，清政府建立公库制度，将户部银行改称为大清银行，确定大清银行为隧家银行， 管理大清国库、国家所有资金、公债及各种证券，户部所有款项的进出均需通过大清银行办 理。清政府还统一了羼库管理办法，将国库按分工不同分成三大库：总库、分库和支库。匿 瘁收支各款，均需汇总于总库，国库由度支大瞪管理，其保管潦缡则出大清银行负责。 1 9 1 2 年，中华民圜成立，各地大清锻行相继停业，经参议员决定，大清锻行改为中国银 行。 北洋政府时期，栋时参议院在北京开会，通过了中国银行则铡三十条，中因银行明确成 为中央银行。随后，修改交通银行章程，除管理圜政外，交通键李亍还代理国库。因此，当时 是出中央银行和交通银行共间代理慝库。 南京政府成立后，1 9 2 8 年成立中央银行受责管理国麾收支各种款项。 2 。1 2 耨中圈阉库制度 新中国的国摩是以战争年代的国库为基础发展起来的，由于当时历史条件限制，我国一 直没有建立全嗣统一的国家金库，1 9 5 0 年原政务院颁布的中央金瘁条铡，1 9 8 5 年圜务院 发布的中华人民共耩晷阑家金库条例和1 9 9 5 年颁发的中华入民共和国中匿人民银行泫 这三条先后颁布的法律文件明确由中国人民银行具体经理匿库，按照国家财政体制对国库机 构进行了重新设置，即总库设在中国人民银行总行，分库设在各省、自治区、直辖市人民银 行，地级市、自治州人民银行分行设置中心支库，县和相当予县的市、区的入行支行设立支 太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究 库。乡镇国库主要是委托各专业银行麴基层分支机构代理；管理形态是各级国库受总麾垂直 领导。预算收入缴库的传统方式有就地缴库、集中缴霹帮自收汇缴三穰；。分散支付是我国传 统国库最典型的支付方式。即预算单位提岛甭款申请时，需要匿家财政按行政级别层次拨付， 预算资金首先由财政奉几关援给主管会计单位，再氐主管会计单位逐级转拨到基层用款单位； 基层用款单位支 皓款项购买商品和劳务的时候，根据闺家有关规定和预算要求，从开户银行 提款自行支付：到了每年年度终了的时候，预算单位向财政部门报送自行编制的财务决算报 表，资金进入结算、审核阶段。 ， 2 2 国内外研究现状和实践动态 2 2 1 国内外研究现状 阔瘁制度研究的文献资料，灏内外都不是穰丰富，僵总体看来，西方发达国家的国库籀l 度理论研究较早，比较成熟，2 0 世纪4 0 年代，就有很多国家的学者研究出了适合该圜特定 的政治体制的国库集中管理制度，形成了与其本国市场经济体制、基本经济制度相适应的国 库管理体制。 遁方经济学用于国库制度研究的基本理论和方法有以下几种： 公共选撂学派理论，可用来勰决圈库资金的支出项目秘数量：公共商龋供求均衡理论， 雳来解决各公共商品婚效率配置阉题；x 一效率理论的应用，用来分柝解决国库资金提供公共 商品时酶供给效率；信息经济学和委托一代理阍题的研究，有助于解决国库嚣霭度中存在靛信息 不对称问题；制度创新理论可用来分析国库制度改革中存在的成本和收益，从理论角度分析、 解决制度创新的成本分担问题及推进改革方法。另外，公共经济学中的静态分析和动态分析， 甚至边际分析等方法都可以在国库制度研究中得到应用。同时，西方发达国家，例如英国、 法国、澳大利亚等o e c d 国家，随着市场经济的发展，在长期实践中也逐步形成了各自的一套 较为完备的凰库制度。他们在国库机构设置、作业流程、国库主要职能等方面也存在共周点， 这些成功的经验有很多值碍我们借鉴、学习。 我国国痒集中支付改革相比图外发达国家还有一定的差距，还需要借鉴国外的国库管理 经验，我国学者是在上世纪九十年代提出在我国建立圈库集中支付制度的初步设想的。 入行国库司剐司长董文超在中国国库的概况和管理体制提出了要进一步完善国库管 理，并制定了措施。 喻文撰写的文章关于国库管理体制改革的初步设想，提出了在财政部内部设置国库管 太原市推行会计集中核算镧囱国库集中支付制酶转轨磺究 理机构的建议。 2 0 0 1 年，国务院办公厅颁发了关于财政国库管理制度改革方案关问题的通知后，我 国才开始逐步推广国库集中支付制度的。 预算管琏与会计( 财政部，中国人氐银行，2 0 0 1 ) 刊载了中央单位财政鼷库管理制 度改革试点资金支付管理办法，详纲说明了如何设立、管理财政性资金昀银行账户，还建立 了财政直接支付、间接支付的办理程序。 簿萃( 2 0 0 3 ) 在圜家财政国库集中支付与管理制度改革使用手册中对财政縻库改革从理 论和实务两个瑟蕊进行了阐述，介绍了国内外较成功龅财政国库管理制度改革案例，重点从 实务操作的角度对这项改革作了全流程的讲解。 财政部国库司2 0 0 7 年编著的国库现金管理基础和实务一书，在总结发达市场经济冒 家的先进经验基础上结合我国实际情况系统研究开震国库瑗金管理有关闻题，为我国国库现 金管魏的正式实施奠定了羹要基石凄。 翟冈4 ( 2 0 0 6 ) 现代囡库制度研究中，深层次地挖掘现代国库制度的理论基确，为现代 圈库制度构建了一个理论平台。 王雍磐( 2 0 0 6 ) 在国库改革与政府现金管理中对现代圜库系统耱构成这一系统的诸要素 间的逻辑联系，以及在我国构造新型国库系统的重要性、路径和需要的配套改革的描述。 张明( 2 0 0 7 ) 在中禽财政国库制度发展与建设中阐述了公共财富错藏方式之脒、计划体 制晌财政国瘁构造、体制转变中的财政国库变革观、公共收支的会计控制与集中支付核算等 方面的内容。 2 + 2 ，2 国际经验与借鉴 当前很多国家都实施了国库集中支付伟l 度，用来规范、管理本国财政资金。我 f 要研究 本地区酶禹库集中支付制度，制定本地财政管理方式向国库集中制度转型的有效措施，很有 必要对已经实施该箭度国家的做法、经验迸行充分的学习和借鉴。笔者下蕊将分别对英国、 法国和澳大利噩这三个实施国库集中支付制度较好的国家进行分誊斤、研究。 a 、英溺财政国库管理制度 ( 1 ) 枫构和管理 英醋国库管理机构主要包括以下几个部门：政府内阁、议会、国家审计署、财政部( 豳 皇家圈库) 、其他政府部门和议会检查委员会。其中，燹才政部所属的皇家匿瘠负责公共收支和 财致资金预算，提供关于公共支出总量规模的信息和建议，并对政府财政资金的使用进行监 太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究 督，同时，根据公共收支情况制定摆关经济政策。 国库部f 1 根据政府内阁提供的政府收支诗划编制三年预算，然后把三年滚动预算交给政 府内阁审核、议会审议批准下发批文。国库部f 了收到戴文后，将颈算资金拨付到设在支付中 心为各预算举位开设的专门账户上，预算擎位需要用款时，再由支付中心为其支付。各预算 单位账户统一设在英格兰银行，国库的日常收支业务都由英格兰银行负责，国家审计署对专 户款项收支、各单位预算资金的使用情况进行监管，并将审计情况及时汇报给下议院公共账 户委员会。 国库部支出款项要报送审计署，并注明支出的法律文本或议会表决案。审计署审查批准 后给国库部下发批文，国库部再指示苏格兰银行把款项拨给支付中心集中管理的各预算单位 账户上，特殊情况也可以在得到国库部指令后壹接向收款人付款，譬如支付国库金边债券利 怠。支付办公室设有部门专户，部门的资金存在各自的账户上，当进行款项支付时，资金就 会转到支付办公室的账户上。 ( 2 ) 国库账户设置 在英国的国库单账户管理体系包括统一基金账户、国家贷款基金账户和债务管理账户 三个主要账户，其中，统一基金账户和国家贷款基金账户是两个最重要的账户，统一基金账 户是政府的一般性收入账户，国家贷款基金账户是政府的资本性账户，它们均采用现金制核 算。当统一基金账户资金不足时，圭国家贷款基金账户弥补；当统一基金账户出现盈余对， 必须在当天将盈余资金转移至国家贷款资金账户。绝大多数的政府借款与贷款，包括政府发 行的债券，都是通过国家贷款基金账户完成的。债务管理账户由债务管理办公室具体负责管 理，主要用于平衡国家贷款基金账户每天的余缺，从本质上来讲债务管理账户中的资金是国 家贷款基金账户的备用存款。 b 、法国财政国库管理制度 ( 1 ) 机构和管理 法国由经济财政部公共会计司负责国库资金的管理。地方政府负责制定各级政府的财政 预算，经济财政部公共会计司向全国务部门派出公共会计师负责财政资金收支账的管理。法 兰西银行为每个预算单位开设有专户，并与法兰西银行总行联网。每天营泣终结时，经济财 政部公共会计司利用网络系统与法兰话银行、法兰西总行汇总各预算单位的收支额度，确定 国库财政资金的余额。 预算单位签订购买商品或劳务合同后，由支出部门对供应商的发票进行审查、核对，确 定国库实际应支付的资金数额，提出附有相关凭证的支付指令交予派驻预算单位的公共会计 太原市推行会计集中核算镒黝国库集中支付制的转轨醣究 师审核，公共会计师审核后签发支付令；出纳署收到支付令君将资金通过国库单一账户支付 给供应商或劳务提供者。 ( 2 ) 阐库账户豹设置 法国财政资金实行国库单一账户制度，部惫经济财政部在中央银行( 法兰谶银行) 开立 隧瘁单一账户，将所有政府现金资源( 包括税收和其他预算内外收入) 集中在国库单一账户 统一管理，同时，设置国库分类账户与国库单一账户统一管理，同时，设置国库分类账户与 圜库单账户配套使耀，嗣库分类账户是嘲库为所有政府支出部门分别开设的用以记录政府 资金变动和各政府支出部 1 资金运用的分账户，当时机设计付款时，则通过国库单一账户来 处理。 c 、澳大捌亚的财政集中支付制度 ( 1 ) 机构帮管理 澳大利亚羼库管理体系主要包括国库郝、澳大和亚财务管城办公室、财政部和联邦储备 银行等政府部门，这凡个部 1 分i 合作、共同承担联邦政府圜瘁管理职责，困库部负责对收 入、支出现金流的预测，对发债提出要求，并负责政府所有借款活动；财务管理办公室是国 库部的代理机构，负责具体实涟政府国库的管理。财政部负责协调并监督政府财政管理事务 并负责管理政府主账户及其他部f 了账户。 国库部重点对联邦政府熊各项经济指标进行预测和分析，并| 匐议会提出联邦预算收支草 案；财政部则根据联邦预算，剃嗣先进的计算机系统，管理收支群联邦政府运行信息；丽储 备银行在管理联邦公共账户的同时，加强对财政政策和货币政策研究，保证两大政策的有枫 结合，实现抑制通货膨胀稚稳定利率的政策目标，保持经济平稳发展。 ( 2 ) 孱库账户的设置 澳大利旺的阑库单一账户管理体系包括三个主要账户，政府公共账户、政府统一收入账 户、政府隔夜账户。政府公共账户是豳库单一账户体系酶主账户，政府的所有金融交易都通 过该账户核算；政府统收入账户主要功能是在每曰终了时，汇总各政府部门财政收入账户 上的余额，并与政府公共翼疑户进行清算，将全部汇总余额转入政府公共账户；政府隔夜账户 主要用于汇总所有政府部门支躜账户的余额，按照规定，部门支澄账户在每皤终了时必须清 零，全部余额转入政府隔夜账户，第二天清晨，前一天部门支出的账户余额被重薪转圜原账 户。 太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究 d 、借鉴作用 以上三个国家都麓于o e c d 国家，虽然他们的国库集中支付赦法不宠全樵同，缀由予经济 发展的同步性，德霄 运作方式仍有着共同的特点，值得我们学习借鉴。大致归纳以下几点： ( 1 ) 以提高财政资金使用效率为根本 这几个国家的国库资金管理运作过程中，无不体现着“加强控制，提高效率”的目标。 如国库单一账户的设覆，由于财政资金的收入和支出的拨付都通过一个账户进行，可以实现 政府对财政资金的集中化管理和使用，增强预算控制的力度；推行政府支付系统，采用实际 的资金支出方式，有剩于加强对财政资金支出的监督翻管理，减少政府资金的流失；严密的 监管铡度更为严格控铡预算单位收支活动，高效运作资金提供了缧证。 ( 2 ) 财政管瑗职能是国库的核心职能 从目前o e c d 各闰的情况来看，国库不仅承撼着执行预算和监督的职能，同时还瘸负着 财政管理的职能。市场经济的发展带来了政府职能的复杂化，充分发挥财政职能来干预和调 控宏观经济己成为市场经济条件下实现政府职能的一个重要方面。由于国库在预算收支的执 行过程中，可全面、准确、及时地获取收支信息，从而有利于对财政收支实施全面而有效的 控制，促进财政资源的优化管理。国库的财政管理职能已成为市场经济国家国库的核心职能。 其中加强对公共支出的监督、管理和政府融资政簧的制定是各国国库管理妁重点。 ( 3 ) 高效率的国库资金运行枫利 各国高效率的国库资金运行机制主要是建立在国库单一账户韵设爨、集中统一的政府支 付系统的运作以及发达的电子信息网络和支付系统为依托的基础上的。 发达的电子信息网络和支付系统是保证国家国库单一账户与政府支付系统正常运行必要 条件和手段。各级预算的执行与管理采用先进的计算机操作技术，并在预算执行和管理达到 了科学、现代化的管理水平，而且更易于对每一项财政收入和支出进行监督和控制，这为强 化预算资金管理，发挥预算资金的最大效益提供了基本保证。 ( 4 ) 中央银行在国库资金管理方蕊起着重要的作用 各国都在中央银行开立了屋库单账户，由中央银行负责政府财政资金的收入与支出瞧 核算。国库资金的运作对市场货币流潼产生很大影响，央行通过对国库资金的运作管理，不 但可以严格旅管政府财政资金的收支，控制市场货币供应量，还能够有效的减少国库资金余 额的持有成本。 9 太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究 3 会计集中核算向国库集中支付制转轨的必要性和可行性 3 1 会计集中核算制和国库集中支付制的涵义 3 1 1 会计集中核算制的涵义 会计集中核算制是指取消行政事业单位的银行账户和会计岗位，但行政事业单位的资金 所有权、管理权和使用权不变，由财政部门成立专门的会计核算中心，集中办理会计核算和 实施会计监督的一种会计管理机制。会计集中核算制的核心是对预算单位的会计工作实行集 中管理，将会计核算、会计监督、会计服务融于一体。其主要目的是为了探索新的会计管理 模式，加强财政支出的管理，解决会计核算和会计监督中存在的问题，进一步规范预算单位 的会计行为和提高会计信息质量。 3 1 2 国库集中支付制的涵义 国库集中支付制是指财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，每个单位的预算资 金在该账户下设立的分类账户集中管理，不再拨付给各单位分散管理；各单位可以根据自身 的权限，在批准的预算项目和额度内自行解决购买何种商品和劳务，但资金支付由财政部统 一进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品供应商和劳务提供者。因此现代 国库管理制度是对预算资金从分配到资金拨付、资金使用、银行清算、直到资金到达商品供 应商或劳务提供者账户的全过程实施监控的一个制度。现代国库管理制度的基本特点可作以 下五方面的概括： a 国库集中支付的主体和管理者是财政部门。预算执行的基础是国库管理，国库职能是 财政职能的组成部分。财政部门作为国库集中支付的管理者，其具体行政行为是统一开设和 管理国库单一账户的总账与分类账户，其他机构不得开设财政业务的银行账户。 b 国库集中支付的对象是财政性资金。列入集中收付范围的资金包括预算内资金、预算 外资金和其他财政性资金。所有财政收入直接缴入国库，财政支出由财政直接支付或授权支 付到商品供应商或劳务提供者。 c 建立高效、科学和完善的运行机制。财政部门通过建立预算执行机构、信息管理系统、 监督检查三位一体的运行机制，直接对每一笔财政资金进行严格的监督和控制，防止挤占、 挪用财政资金的现象发生。 d 实行高度统一的制度。财政资金统一在国库开设单一账户体系，所有财政收入都要入 1 0 太原市推行会讨集中核算制向国库集中支付制的转轨研究 圈库单一账户，财政支出按实际发生额由财政部门统一集中办理支付，以实现财政国库对政 府资金最终付款的控制。 e 集中收付的中介是人民银行国库帮代理商监银行。人民银行国库及代珲裔、韭银行承拦 着财政资金的清算和代理业务，它联接财政部门和预算单位，发挥着桥梁和纽带作篇，是财 政资金运作必不可少的中介。 3 2 会计集中核算制与国库集中支付制的比较 会计集中核算制度和簪摩集中支付铡是两种不同翡改革模式，笔者对两种模式进行比较。 3 。2 ， 会计集中核算制与国库集中支付制的共性 两神财政资金管理模式的管理主体都是一致的，都由财政部门进行管理；对预算单位都 提出必须取消不符合规定的银行账户的要求：在两种篱理方式下，预算单位的资金使用权、 所有权和自主权都没有改变；两零申制度实麓的最终目的都是一致的，都是要强化会计的核算 和监督职能，有效监控预算单位财政资金的使用幡提，提高财政资金的使雳效率，避免国家 财政资金的浪费，抑涮腐败滋生。 3 。2 。2 会计集中核算割与国库集中支付制的区别 a 。改革对象不同。会计集中核算制度的实施是针对行政事业会计领域进行的改革，而国 库集中支付制度的实施是针对政府财政预算领域的所进行的改革。 b 。核算主体不同。会计集中核算的主体是各预算单位，虽然在这耢制度下，撤销了颈算 单位昀会计，账务登记壶会计核算中心代为执行，但预算单位的资金所有权、使用权、管理 权不变，所以会计集中核算的主体仍是预算单位。而国库集中支付制度的主体是政府或代行 使政府部分职能的财政部门，执行的是财政总预算会计制度。 c 账户体系不同。会计集中核算是由财政部门统一在商业银行开户，采取先拨后支的核 算方式，使财政资金沉淀在商业银行。而国摩集中支付制是将财政资金集中在国库，为保证 资金不沉淀在商业银行，采取先支后拨的方式，即先由商业银行垫支，再从国库拨至商业银 行。 d 业务恣容不同。会计集中核算机鞠涉及到对则政性、菲财政性瀣金收支活动的管理， 褥国库集中支付执行枫构一般只涉及对财政性资金收支活动静管理。 太原市推行会计集中核算制淘国库集中支付制的转轨磺究 3 。3 会计集中核算制向国库集中支付制转轨的必要性和可行性 无论从宏观还是微观的穗度讲，国库改革都具有深远的霾要意义。建立新的财政国库管 理制度，使一项涉及整个财政管理的基础性改革，贯穿于预算执行的全过程，是国家预算执 行和财政管理制度的霆大制度创薪，是财政资金运作方式的一场根本健变革，是预算执行和 谈整的纪律基础，是规范政府性资金管理最彻底、最完善、最可靠的模式。它不仅关系到预 算执行能否飙范，预算执行的质量，而且涉及财政资金膝绩效评价，可以预见，此项改革鳃 果取得成功，将对预箨编制、执行和绩效分析等产生深远影响。 3 3 ， 转轨的必要性 a 有助子克服现行国库分散支付制度的弊端，曝财政的收入得不到及时入库丽挪用、挤 占等阅题。 鳕前执收单位设置收入过渡账户调节税款入库进度和经费余缺的现象较普遍，部分金融 机构遵从自身剩益出发为上述行为提供方便。实行国库集中支付制度使财政收入直接缴入国 露，从而可以有效地遏制此类阀题的发生。 b 有利于提高郝f l 预算制定糯执行的规范性，硬化预算约束。 实行国痒集中支付制度盾，各政府支出部f 了用款时必须按照预算安排提高申请，并经国 库部门批准，因_ l 遨在编制部门预算时更加强调支出项融、用款金额蛇合法性、合理性。在预 算执行阶段，由予每一笔财政资金的使餍情况都详细地记录在分类账户上，便于财政部f j 掌 握各支出机构每一笔资金酶购买对象、付款时间和付款对象实现对财政资金流向、流量舱全 程实时j 焱控，有利于规范支出管理。勇外，政府采取集权化的支付模式使所有财政资金支出 都只能根据规定由银行系统通过单一账户划转，各支出部门见物不见钱，因而可以杜绝各种 不合理支出和奢侈浪费的行为，硬化预算约束。 c 有利于穗全和强化对财政资金支出的监督约粜枕制，防止腐败。 集中收付制度下财政资金使用程序豹透明度较离，资金流动链条较短，政府财政信息系 统又使财政部门、银行系统和政府支邂部门指互监督、楣互制约，并从制度和财务操作上对 资金运营过程作出系统、明确的规定，因此政府可以对资金的使用情况进行有效监督，防止 支出部门囱行截留、挪用、克指财政资金或与供货裔勾结起来侵蚀国家财产，避免“以权谋 私”、“道德风险”簿腐败行为的滋生蔓延。 d 有幂l l 予提高财政资金的使用效率。 1 2 太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究 ( 1 ) 国库单一账户的设置使财政资金壹接从国库漉向供货商，不仅提高了资金周转的速 度，丽且有利于确保财政资金的安全性。如果预算资金需要经过复杂的层层拨付手续才能裂 达供货商，就会拉长资金流转过程，增加枕会成本，还会因为繁琰的程序浪费大量人力、物 力、财力。因此，国库集中支付能缩短财政资金的在途时间，提高资金使厢效率，节约社会 劳动。 ( 2 ) 由于所有的财政资金都集中在国库单一账户，财政部门有权对该账户存款余额进行自 幽分配，充分利用短期闲置资金，从而降低了资金持有成本，提高了整体资金的使用效率。 此外，这部分资金的合理使用必然会减少短期国偾的发 亍。 e 。有利予加强政府宏观调控能力。 完善的改府财务信息系统使政府对予预算资金的执行情况和执行效果了然于胸，便予政 府部门及时、准确、全面地掌握有关财政信息，为其采取财政政策、货币政策、产业政策等 进行宏观调控提供了必要的信息和依据。同时，由于政府部门掌握了更多的闲置财政瓷金， 从而对财政资金的运用和调度更加游刃有余，避免出现由于财力紧张而在干预经济时显得捉 襟见肘、力不从心的局面。 f 有剩于建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。 财政国库管理制度贯穿予公共财政管理全过程，它 乍为一项离效、规范的公共预算执行 测度，通过控制财政资金按靓范流入和流出各个公共财政的过程来控铡预算孰行过程，可较 好的解决以往财政资金收付过程中存在的效率、安全和规范性闯题，这恰是公共财政所要追 求的目标之。可以说，国库集中支付制度是预算执行的根本性制度，是从制度上构建公共 财政体制框架的重要方面。 因此，改革传统的分散收付的方式，实行集中收付的国库制度，是推进中国公共财政建 立的必然要求。 3 3 2 转轨的可行性 瑗阶段我国推行国库制度改革的条件已经具备，具体表现在以下几个方面： 首先，全国入大常委会对改革预算编制，加强财政监督提出了很高的要求，这既是压力 也是动力，对克服各种阻力，争取各方面的支持和配合十分有利。 再次，预算编制方法已开始进行重大改革，公共支出预算管理的制度创新迈出了步伐， 实行部门预算，提高预算的科学性；实行综合预算，提高预算的完整；实行零基预算，提高 预算的准确性：实行政府采购，提高预算的公开性。中央预算编制细化到部门和地方，也细 太原市推行会计集中核箨锅翔国库集中支付刮舱转轨研究 化到项目，这些都为推进国库制度改革创造了良好的条件。 第三，近年来进行的一系剃财政经济体制改革为进一步推进财政国库制度改革打下了坚 实的基础，积累了有益经验。特别是由于分税制财政体制改革取得了匿大的成功，财政改革 重点转移到支出方面的执行领域已是大势所趋稻发展的必然。 第圈，很多西方发达国家都已实旎国库集中支付制度，有丰富的圜际经验可资我们借鉴。 同时，按照国库集中支付制度要求，我国很多地区结合当地实际都开展了转辘工作，这也为 太原市实施改革提供了丰富经验。 第五，实施会计集中核黧制为推行灏库集中支付制打下了良好的基础。 首先会计集中核算制度的实施，使得预算单位的财务管理工作逐步规范，加强了单位领 导的财务意识，各预算单位也适应了集中管理的模式，这釉情况下更有利于推行国库集中支 付制时。其次，会计核算中心用予支付管理的预算指标信怠和财政拨款信息传递的专用网络 可有效剩鼷，孀于国库集中支付中的支付管理信息传递，实现两络资源的共享。再次，会诗 集中核算业务体系中已经建立的专用账户、业务流程、管理体制和经过专业培训的业务人员 都可以满足集中支付系统的管理与人力需要。 1 4 太原市推行会计集中核算制向国库集中支付制的转轨研究 4 会计集中核算制度向国库集中支付制转孰的原则、途径、方案选择 4 。1 转轨的原则