（经济法学专业论文）我国政策性银行相关法律问题研究.pdf

中文摘要 从1 9 9 4 年国家设立国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行等 三大政策性银行至今，政策性银行已经在我国走过了十、三个年头。多年来，政策 性银行在贯彻国家金融政策、促进国家对宏观经济的调控和积极干预等方面发挥 了巨大的作用，成为我国社会主义金融体系不可缺少的重要力量。但是，相对于 中央银行和商业银行而言，政策性银行的立法和司法实践严重滞后于经济发展， 政策性银行法律制度基本上处于空白状态。也因此造成了理论界对政策性银行的 一些基本问题众说纷纭，很难达成统一认识。政策性银行的无法可依，严重地制 约和影响着政策性银行的生存和发展。随着国家金融体制改革的不断推进，三大 政策性银行面i 临着改革与转型的重要任务。而当务之急就是必须尽快立法，构件 完备的政策性银行法律体系，确保政策性银行的健康和可持续发展。 本文以我国政策性银行的法律体系构建为主旨，综合采用历史分析、比较分 析以及实证分析等研究方法，全文分四部分展开论述。第一部分首先对政策性银 行的涵义及法律特征、渊源及发展、职能及分类等基本理论问题进行分析和界定； 第二部分对我国政策性银行法律现状及存在问题进行论述；第三部分对德国、日 本、韩国等国外政策性银行法律制度的考察与比较；第四部分针对政策性银行存 在的法律问题，立足于我国基本国情，并且在借鉴国外已有成熟经验的基础上， 对如何尽快构建我国政策性银行法律体系提出自己的建议。 关键词：政策性银行法律定位法律体系法人 金融监管 a b s t r a c t s i n c et h et h r e ep o l i e ) r - r e l a t e db a n k st h a ti n c l u d ec h i n ad e v e l o p m e n tb a n k , c h i n ae x p o r ta n di m p o r tb a n ka n dc h i n aa 舒c u l t u m ld e v e l o p m e n tb a n kh a v eb e e n b u i l ti n1 9 9 4 ，t h i r t e e ny e a r s h a sb e e ng o n ei nc h i n a _ f o rt h el o n gp e r i o d , p o l i c y - r e l a t e db a n k sh a v e e x e r t e di ns om a n ya s p e c t ss u c ha sc a r r y i n go u tg o v e r n m e n t f i n a n c i a lp o l i c y , b o o s t i n gt oc o n t r o lm a c r o e c o n o m ya n do t h e ra c t i v ei n t e r v e n t i o n s ， w h i c hc a r tb er e g a r d e da si m p o r t a n tp o w e ra n di n d i s p e n s a b i l i t yi no u rs o e i a l i s m f i n a n c i a ls y s t e m h o w e v e r , c o m p a r e dt oc e n t r a lb a n k a n dc o m m e r c i a lb a n k , l e g i s l a t i o na n dl e g a lp r a c t i c ei np o l i c y - r e l a t e db a n kl a ge c o n o m yd e v e l o p m e n tv e r y m u c h , a n dl e g a ls y s t e m a b o u tp o l i c y - r e l a t e db a n ki sb l a n k u n d e rs u c hc i r c u m s t a n c e ， al o to ft h e o r i e sc o m eo u ti nt h ef i e l do fp o l i c y - m i m e db a n ka n dt h e yc a n n o ta g r e e w i t he a c ho t h e r a sar e s u l to fl a c ko fl a wf o rp o l i c y r e l a t e db a n k , i ts u r v i v e sa n d a d v a n c e sv e r yh a r da n ds l o w l y w i t ht h ea d v a n c i n go fr e f o r mo fn a t i o n a lf i n a n c i a l s y s t e m ，t h l f e eb i gp o l i c y - r e l a t e db a n k sb l ef a c i n gv i t a lm i s s i o na b o u tr e f o r m i n ga n d c h a n g i n g t h eu r g e n tt a s ki sl a w m a v a n ga n db u i l d i n gs e l f - c o n t a i n e dl e g a ls y s t e mf o r p o l i c y r e l a t e d b a n ks o a st om a k es u r et h a tp o l i c y - r e l a t e db a n kg a nd e v e l o p c o n t i n u a l l ya n dh e a l t h i l y i nt h i sp a p e r , t h em a i ni d e ai sa b o u tp e r f e c t i n go u rl e g a ls y s t e mf o rp o l i c y - r e l a t e d b a n k , w i t hm s t o f i c a l ，c o m p a r a t i v ea n dd e m o n s t r a t i v em e t h o d si nt h ew h o l ef o u rp a r t s i nt h i sf i r s tp a r t , s o m eb a s i ci s s u e sw i l lb ee x p l o r e ds u c h 丛d e f i n i t i o n s o u i v , e sa n d l e g a lc h a r a c t e r s ，f u n e t i o ma n dc l a s s i f i c a t i o n so fp o l i c y - r e l a t e db a n k ；i nt h es e c o n d p a r t , t h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so fl e g a ls y s t e mo f p o l i c y r e l a t e db a n k w i l lb e e x a m i n e d i nt h et h i r dp a r t , i tw i l lb ea n a l y z e db yc o m p a r i s o no fg e r m a n , j a p a na n d k o r e a i nt h el a s tp a r t , w ew i l le x p l o r et h ep r e s e n tl e g a li s s u e sa b o u tp o l i c y - r e l a t e d b a n kb yt h es t a n do ft h es i t u a t i o no fac o u n t r y , w h i c hp u tf o r w a r dm yo w l la d v i c ea s h o wt op e r f e c to u rl e g a ls y s t e mo f p o l i c y - r e l a t e db a n kq u i c k l yo nt h eb a s i so f l e s m i n g f o r e i g n m a t u r ee x p e r i e n c e k e yw o r d s ：p o l i c y - r e l a t e db a n k ；l e g a lo r i e n t a t i o n ；l e g a ls y s t e m ；a r t i f i c i a lp e r s o n ； f i n a n c i a ls u r v e i l l a n c e 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阕。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文储签名：阮 p 7 年2 月 我国政策性银行相关法律问题研究 引言 第二次世界大战后，为了能够尽快实现经济的恢复与发展。西方各国相继实 旌了一系列的改革，其中最为重要的便是金融体制的改革，通过改革，加大政府 对经济进行干预和调整的力度。此次改革的直接后果便是通过设立专业化金融组 织政策性银行来贯彻政府干预经济的政策和意图，弥补在市场经济发展过程 中商业性金融的不足，以推动本国经济持续、和谐发展。 上世纪5 0 至6 0 年代，当代世界绝大多数国家，包括发达国家和发展中国家， 纷纷通过立法，在农业、进出口、经济开发、住房等领域相继组建了政策性银行， 以从事政策性资金融通活动。如日本的开发银行、进出口银行；美国的进出口银 行；法国的对外贸易银行等。政策性银行的普遍设立，有效地配合了各国政府的 经济与社会发展政策，并通过政策融资使一些重点基础产业和国家急需项目得以 迅速发展，对各国经济的恢复和发展做出了巨大的贡献。经过多年探索与改革， 各国的政策性银行法律制度也趋向完善，形成了相对独立的法律体系。 与西方发达国家相比，中国政策性银行的出现始于上个世纪9 0 年代。1 9 9 3 年，为了全面适应我国改革开放和经济发展的需要，在中共中央十四届三中全会 为中国建设社会主义市场经济提出的5 0 条建议中，明确提出了要建立政策性银 行。1 9 9 4 年，作为金融体制改革的重大举措之一，根据国务院关于金融体制 改革的决定，国务院决定成立专门的政策性银行。并于当年组建了国家开发银 行，中国进出口银行和中国农业发展银行。其目的是使当时的四大商业银行能够 摆脱政策性金融业务的包袱，实现真正的自主经营、自我约束和自担风险，确实 转向商业性银行。同时割断政策性贷款和基础货币的直接联系，为加速国有银行 的商业化和确立中央银行的独立地位创造条件，为我国经济发展和经济改革转轨 服务。 政策性银行成立1 3 年来，三家政策性银行的各项业务得到迅速发展，在贯 彻国家产业政策，支持地区经济发展、促进资源优化配置和经济结构调、促进对 外经济贸易和推动农业发展等方面发挥了重要的作用，对我国金融业的发展和金 融体制的改革也起到了积极的推动作用。但是，时至今日，我国仍然没有专门规 范政策性银行的法律。立法的滞后，造成政策性银行经营业务上的混乱与无序， 我国政策性银行相关法律问题研究 既不利于政策性银行经营机制的完善，也不利于为政策性银行的运行创造良 好的外部环境。另外，随着中国社会主义市场经济的发展，我国的宏观经济和金 融环境也发生了深刻的变化，政策性银行现在面临的市场环境、任务和经营条件 都已发生了很大变化，许多原有的政策性业务实际上已经逐步成为商业竞争。政 策性银行运行中产生的法律定位问题、职能界限问题、经营风险闯题、内控机制 的问题等诸多问题逐渐凸现，严重地制约着政策性银行的发展。这些问题产生的 原因是多方面的，既有传统体制下长期累积的深层矛盾产生的结果，也有政策性 银行本身的原因，必须在银行改革和发展中加以解决。这已经引起国家有关部门 的高度重视。央行在2 0 0 5 年1 1 月出版的金融稳定报告中明确提出，需要结 合中国金融业改革和发展的整体部署，对政策性银行的功能、运作模式及发展方 向进行研究和调整。2 0 0 7 年1 月1 9 日至2 0 日在北京召开的全国金融工作会议 指出，“要按照一行一策的原则，推进政策性银行改革；首先推进国家开发 银行改革，全面推行商业化运作。”国务院总理温家宝在2 0 0 7 年的政府工作报 告中进一步提出了今年金融体制改革的任务之一便是要深化政策性银行改革，重 点进行国家开发银行改革。 通过对国内外政策性银行的考察与比较，笔者以为，造成目前我国政策性银 行发展困境的最根本原因在于调控政策性银行的法律制度缺失，法律体系的不健 全。基于此，本文将在对政策性银行基本理论问题分析的基础上，结合我国具体 情况，对如何完善我国的政策性银行法律保护制度提出自己的建议，以期对我国 政策性银行的改革与转型有所裨益。 2 我罾政策性银行相关法律问题研究 一、政策性银行的基本理论分析 政策性银行是随着国家干预、协调经济的需要而产生的，又随着宏观调控的 手段和工具而出现和发展的。同商业银行和投资银行相比，政策性银行的产生要 晚得多，而中国的政策性银行从建立至今还不到2 0 年的时间，我们没有现成的 模式可供借鉴，只能是摸着石头过河，边走边看，随着市场的变换不断进行改革。 因此，政策性银行遇到很多亟待解决的问题。笔者认为，要从根本上解决这些问 题，就必须从政策性银行的基本理论研究入手，全面掌握政策性银行的渊源及发 展、归纳政策性银行的法律特征、明确政策性银行的法律定位、职能及分类等问 题。 ( 一) 政策性银行的渊源及发展 1 9 的世纪后半期，政策性银行的雏形首先在法国农业领域中出现。一些西欧 国家的农业不断发展，新的运输工具的出现使得运输费用大幅降低，欧洲农业市 场出现国际化的趋势，给法国农业造成了巨大的竞争压力，加剧了农业的萧条。 面对这种状况，法国广大的农民及其代言人强烈要求政府建立一个特别的资金融 通渠道，以便通过其向农业部门提供贷款，并把资金保留在土地上。1 8 9 4 年， 法国政府通过法令分别建立起了地产信贷公司和农业信贷银行，使其为农业经营 者提供必要的流动资金，并对其实行优惠的税制。这被认为是最早的政策性金融 机构。政策性银行在法国最早建立后，在世界范围内，1 9 世纪后期至2 0 世纪初， 有部分国家也设立了一些具有一定政策性银行特征的金融机构。但是这一时期经 济的运行主要通过市场的作用自发进行，政府对经济的调节作用被限制到了最低 限度。 2 0 世纪3 0 年代初，资本主义世界爆发了有史以来最严重的经济危机。大批 企业的倒闭引发了严重的信用危机和众多银行的破产。危机的爆发彻底暴露了市 场机制的内在缺陷。资产阶级的政府和经济学家力图找到一种新方法来对付危 机，挽救资本主义。为此，英国杰出经济学家凯恩斯于1 9 3 6 年在他的就业利 息与货币通论中提出了一套以国家干预为中心的医治资本主义经济危机的、解 决就业问题的完整理论体系，这也就是凯恩斯主义。凯恩斯主义的兴起更为国家 运用政府政策干预经济提供了理论依据。于是，国家作为经济干预主体进一步介 3 我国政簧性银行相关法律问题研究 入经济运行过程中。政策性银行作为贯彻政府政策和意图的专业化金融组织，自 然成为政府干预经济不可缺少的职能机构。3 0 年代的危机过后，为了贯彻、配 合政府的社会经济政策或意图，各种政策性银行纷纷出现。这一时期的政策性银 行主要表现为农业政策性银行、国家开发银行、进出口银行等组织形式。 二战结束后，政策性银行进入了一个新的发展时期。战争结束后，除美国外 的其他资本主义国家的经济遭到严重破坏，恢复和重建经济成为战后各国政府的 一个重要任务。但是仅仅依靠民间资本或纯粹的市场力量，远远不能满足各国恢 复、发展经济的需要。同时期，凯恩斯主义日益盛行，国家干预得到普遍接受。 西方各国政府对于政府调控已颇有心得，而政策性银行正是各国赖以贯彻政府经 济意图的重要工具之一。与此同时，各国内部相继成立了政策性银行，如日本的 “二行九库”、德国的复兴信贷银行、韩国的产业银行都是这一时期建立的。 2 0 世纪6 0 年代后，政策性银行的发展出现了一些新的特点，表现在以下几 个方面：( 1 ) 发展中国家政策性银行得到迅速发展。发达国家政策性银行发展 趋于缓慢甚至停滞，而广大发展中国家的政策性银行纷纷登场，与发达国家一样， 发展中国家在农业、进出口、经济开发、住房等领域设立了各类专业政策性银行。 政策性银行的广泛设立，不仅弥补了商业性银行的不足，而且成为实现政府经济 发展战略目标的一种重要工具或手段。( 2 ) 政策性银行在经济运行中的作用逐 步降低。随着经济的复苏和发展，政策性银行的作用呈逐步下降的趋势，政策性 银行的贷款占金融机构贷款总额的比重不断下降。( 3 ) 政策性银行发展日趋商 业化。在一些西方国家和少数新兴发展中国家，政策性银行的政策性逐渐减弱， 商业化倾向日益显著。这主要是由于国家对政策性银行的控制在逐步削弱，政策 性银行享受的优惠待遇不断减少或取消，进而导致政策性银行不得不与商业银行 展开竞争。政策性银行正在不断调整其业务领域和自身职能，以新的姿态适应市 场经济的发展要求。 与西方国家相比，中国政策性银行的产生较晚。长期以来，我国实行的是以 中央银行为核心、专业银行为主体、其他金融机构并存的金融体系。中国工商银 行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等四大专业银行一直都是集政策性 银行与商业银行职能于一身的综合机构，只是随着金融体制改革的推进，其商业 性逐渐占据主导地位。直到1 9 9 4 年，根据党的十四届三中全会精神和国务院 4 戎国政簧性银行相关法律问题研究 关于金融体制改革的决定及其他文件，我国于1 9 9 4 年3 月1 7 日成立了国家开 发银行、1 9 9 4 年1 1 月8 日成立了中国农业发展银行、1 9 9 4 年7 月1 日成立了中 国进出口银行等三家政策性银行，从而标志着政策性金融业务与商业性金融业务 的分离和中国独立的政策性银行的最终形成。 国家开发银行注船资本金为5 0 0 亿元人民币。其主要任务是根据政府的发展 战略和重点，筹集和引导境内外资金，支持对国民经济持续快速协调健康发展有 重大影响的产业和项目建设。贷款主要投向基础设旌、基础产业、支柱产业以及 其配套工程的重大项目，十几年来，开行累计向“两基一支”领域的重要行业4 0 0 0 多个项目发放贷款1 6 0 0 0 多亿元，截止2 0 0 5 年末，累计发放贷款总额达2 5 ，8 1 9 7 亿元人民币。截至2 0 0 6 年底，开行资产余额达2 3 1 4 3 亿元，贷款余额2 0 1 8 0 亿 元，资本充足率为8 ，0 5 ，当期和累计本息回收率分别为1 0 0 2 2 和9 9 7 3 ；不 良贷款率为0 7 2 ，主要经营指标已进入国际先进水平。回中国进出口银行注册 资本金于2 0 0 0 年末达到5 0 亿元人民币。其主要职责是贯彻执行国家产业政策、 外经贸政策和金融政策，为扩大我国机电产品和高新技术产品出口、推动有比较 优势的企业“走出去”、促进对外经济合作与交流，提供政策性金融支持。该行 自营业务资产总额已达1 1 9 5 亿元人民币，约合1 4 4 5 亿美元，在世界同类银行 排名第三位，加上转贷业务资产1 8 0 多亿美元，在世界排名第二位，仅次于日本 国际协力银行。中冒进出口银行是我国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的 重要组成部分，是我国机电产品、成套设备和高新技术产品出口和对外承包工程 及各类境外投资的政策性融资主渠道、外国政府贷款的主要转贷行和中国政府援 外优惠贷款的承贷行，为促进我国开放型经济的发展发挥着越来越重要的作用。 中国农业发展银行其注册资本金为2 0 0 亿元。主要任务是按照国家的法律、 法规和方针、政策，以国家信用为基础，募集农业政策性信贷资金，承担国家规 定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展 服务。该行实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理。运营资金来源主要依 靠中国人民银行再贷款，资金用于粮棉油收购等流动资金贷款。截至2 0 0 5 年末， 农业发展银行各项贷款余额达到7 8 7 0 7 亿元，2 0 0 5 年全年累计发放收购贷款 m 目家开发银彳亍2 0 0 6 年公报 我国政策性银行相关法律问题研究 2 0 8 6 5 亿元，不良贷款余额比2 0 0 5 年初减少4 5 8 2 亿元，全年实现经营利润5 3 2 亿元，增幅1 2 1 5 。 ( - - ) 政策性银行的职能及分类 l 、政策性银行的特殊职能分析 政策性银行的设立宗旨及其自身特点决定了政策性银行具有不同于其他专 业银行的特殊职能。阐明政策性银行职能的有助于有效地解决其法律定位问题。 政策性银行的职能，可以从两个方面去理解：一是政策性银行作为银行类的金融 机构它所具有的般职能，一是政策性银行作为政策性金融机构的特殊职能。回 政策性银行的职能，主要表现为它的特殊职能上： ( 1 ) 倡导性职能。倡导性职能，即提倡引导的职能。表现为政策性银行以 直接的资金投放或间接地吸引民间私人金融机构从事符合政策意图的业务，以发 挥其首倡、引导功能。如日本高速成长时期，对主要产业部门的政策性融资在产 业设备投资中的比重并不大，但其重要性不能简单地以其所占份额来衡量。政策 性银行决定对某些产业提供资金，反映了经济发展长远目标，表明政府对这些部 门的扶持意向，从而增强民间金融机构的信心，降低了这些部门的投资风险，民 间金融机构放宽对这些部门投资审查，纷纷协同投资。这样就形成了政府资金对 民间资金运用方向的诱导机制，使民间金融机构活力得以充分发挥，政策性银行 作用恰到好处。 ( 2 ) 补充性职能。政策性银行的融资对象，一般限制在那些社会需要发展， 丽商业性金融机构又不愿意提供融资的事业上。对于那些能够获得商业性资金支 持的事业，政策性银行就没有必要把有限的资金投入进去。因此，政策性银行具 有在融资对象上为商业性融资拾遗补缺的功能。 ( 3 ) 选择性职能。政策性银行对融资领域或部门是有选择的。但这并非由 政府任意决定的，归根底是市场机制选择的结果。如对某些重要的基础产业，市 场机制能够选择它，那么，依靠市场机制的作用它会得到相应的资源配置。在市 场机制不予选择的领域，政府便以行政机制来选择它们。因此，尊重市场机制的 选择是前提，对市场不予选择的领域由政府选择是结果，政策性银行主要活动领 域正是商业性金融机构不予或不愿选择的领域，其融资活动对这些领域的发展尤 。何立量：政镱性银行的特点、运作机制及职能分析，社科纵横，2 0 0 5 年第4 期 6 我国政策性银行相关法律问题研究 其对于结构调整发挥了明显的积极作用，体现出其政策性融资的物有性质和特殊 职能。值得注意的是，随着时间的推移和客观情况的变化，商业银行和政策性银 行的活动领域会不断发生变化和调整，这也是选择的必然结果。如日本开发银行 经济发展阶段的变化，不断调整其活动领域。战后恢复阶段，为其工业化奠定基 础，“开发银行”把贷款集中于电力、海运、煤炭和钢铁四个基础工业部门，推 动了经济的恢复与发展，进入高速发展时期，“开发银行”开始对机械工业、石 油化工和合成纤维等新兴工业部门贷款；7 0 年代以后，日本经济逐濒成熟，“开 发银行”又把“社会开发”列为重点，“城市开发”、“地方开发”和防止公害为 中心，改善国民生活，促进工业结构的知识集约化。 ( 4 ) 特殊领域的金融服务职能。政策性银行以其服务对象的特殊性，决定 了其所熟悉和专长的领域的特别性，它在其服务的领域积累了丰富的实践经验和 专业技能，聚集了一大批精通业务的业务技术人员，从而在这些特殊的领域方面， 从投资论证到投资步骤、投资管理、投资风险防范等等方面，政策性行可以为经 济发展在这些领域提供专业化的有效服务。而这些方面恰恰是商业银行所不熟悉 或不擅长的业务领域，有效弥补商业性金融机构在这些领域。而且政策性银行长 期在某一领域从事活动，往往会成为政府在某一方面事务的助手或顾问而有机会 参与政府有关规划的制定，甚至代表政府组织实施，这种特殊的社会服务职能也 是商业性金融机构所不能及的。 2 、政策性银行的不同类型 从各国政策性银行的发展和各自的不同职能来看，可以按照不同的标准将政 策性银行划分为不同类型，以有助于全面地理解和掌握政策性银行的深层次问 题。 首先，以活动范围为标准，可以将政策性银行分为全国性的政策性银行和 地方性的政策性银行。在世界各国中，全国性政策性金融机构占较大比例，如日 本开发银行、进出口银行、农村渔业金融公库。美国联邦企业信贷机构，德国复 兴信贷银行，法国农业信贷银行，韩国开发银行，巴西全国经济开发银行，菲律 宾开发银行等；地方性政策性金融机构在经济后进国家比较普遍。如日本在其工 业化过程中为开发相对落后的地区先后设立了北海道东北开发金融公库、冲绳振 兴开发金融公库，巴西为开发落后的东北部地区设立了东北部开发银行，还有由 7 我国政策性银行相关法律问题研究 地方政府设立的政策性金融机构专门为地方经济发展提供资金，如马来西亚有 1 1 个州立经济开发公司，印尼有2 6 个地区开发银行。 其次，以组织结构为标准，可以将政策性银行分为单一型政策性银行和“金 字塔”型政策性银行。单一型指只有一家机构，无成员机构。这类政策性金融机 构占大多数，如美国进出口银行、日本“二行九库”、韩国和菲律宾开发银行； “金字塔”型指一个中央机构领导的，具有不同层次的会员或分支机构组成的呈 金字塔状的政策性金融体系，常见于农业信贷机构。一般而言，基层会员机构往 往是民间或合作性质的，而中央机构才由政府所有或控制。如法国农业信贷银行 有三个层次，最上层是全国农业信贷中央金库，中间一层是9 4 个区域金库，最 低层是3 0 1 0 个地方金库。 再次，以业务领域为划分标准，可以将政策性银行分为农业、中小企业、进 出口、住房、经济开发、主导产业，以及环境、国民福利等政策性银行。其中， 农业、中小企业、进出口和住房业政策性银行在相当多的国家比较普遍，经济后 进国家还广泛存在经济开发、基础产业及至工业金融机构。日本则设置环境卫生、 医疗金融机构，以提高国民福利，改善生活质量。由此可见，政策性银行的活动 有利于社会全面、均衡、协调发展。 ( - - ) 政策性银行的法律特征 综观各国金融体制的发展与改革，作为商业性金融机构重要补充的政策性银 行，在其运行过程中表现出以下法律特征： l 、设立上的法定性和政府控制性。综观各国政策性银行的设立，都是立法 当先，设立居后，依法设立，而且一般都以“一法一行”的形式存在，不同于商 业性金融机构。比如日本于1 9 5 1 年依据日本开发银行法成立日本开发银行； 泰国于1 9 5 3 年依据政府住房银行条例建立政府住房银行；韩国于1 9 5 4 年依 据韩国产业银行法成立韩国产业银行等。依照法律明确政策性银行的设立宗 旨、职能、业务范围、资金来源及应用、银行的外部关系、机构设置等，能够有 力地保证政策性银行的组织和任务的实施。另外，从资金来源来看，世界各国的 政策性银行，大多数是由政府直接出资创立的。如美国的进出口银行、日本的“二 行九库”、韩国的开发银行都是由政府出资创立的；我国三大政策性银行国家开 8 我国政策性银行相关法律问题研究 发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行注册资本金分别为5 0 0 亿、3 3 8 亿和2 0 0 亿元人民币皆由国家财政全额拨付。当然，还有政府提供部分资本、联 合商业银行和其它金融机构共同创立的政策性银行，如法国的对外贸易银行就是 由法国的中央银行法兰西银行持股2 4 5 、信托储蓄银行持股2 4 5 以及其它几 家商业银行和非银行金融机构共同投资组建的。除此之外，也有政府通过它的某 一机构间接控制的政策性银行，如泰国的产业金融公司就是由一家政府银行持有 其1 3 的股份来加以控制。 2 、业务领域的特定性。政策性银行并不对所有的业务都提供融资，而只是 对那些国家社会经济协调发展急需支持，而又不能通过商业银行等商业性金融机 构获得融资的领域。它可能是某种企业、某个特殊的地区、某种特殊的产品、某 类特殊的项目等等。另外，就某一具体的政策性银行来看，每一个政策性银行其 具体业务对象都是特定的专业业务领域，而不像商业银行业务一样具有综合性。 从国外的情况来看，为了便于对政策性资金进行管理，达到封闭运行的目的，各 国政府一般只允许政策性银行在某一特定部门开展政策性金融活动。我国三大政 策性银行在设立之初各自都有其特定的业务领域，国家开发银行服务于国民经济 发展的能源、交通等。瓶颈”行业和国家需要优先扶持领域，包括西部大开发、 振兴东北老工业基地等，这些领域的贷款量占其总量的9 l ：进出口银行则致 力于扩大机电产品和高新技术产品出口以及支持对外承包工程和境外投资项目； 农发行主要承担国家政策性农村金融业务，代理财政性支农资金拨付，专司粮棉 油收购、调销、储备贷款业务等。回 3 、宗旨和目标的针对性。政策性银彳亍的设立背景在于商业性融资机制的失 灵，因此，政策性银行的产生是政府干预的产物，以贯彻政府政策为宗旨和且标。 通过由政策性银行的特殊融资来弥补商业性融资机制的不足，以使那些利润低、 投资期限长，投资数额大而社会需要发展，商业性融资机构又不愿意提供融资的 部门、地区、行业、产业、项目、企业、产品等获得资金支持，以实现社会经济 的健康、协调、持续发展。 4 、融资原则的非盈利性。政策性银行在融资原贝口上，除了业务对象选择上 以弥补商业性融资不足为原则外，强调社会效益，不以经济上的盈利为目的。政 。人民日报 2 0 0 4 年0 4 月2 6 日第十四版 9 我国政策性银行相关法律问题研究 策性银行的存在目的在于落实和实现政府经济政策目标，是否盈利不是其存在和 追求的目标。这一点上，政策性银行和中央银行具有相似性。政策性银行的亏损 一般由财政弥补。需要强调的是，不以盈利为目的，不是不讲成本收益，而是指 不以单纯的盈利为唯一目的。政策性银行的运营也要讲效益，包括宏观经济效益 和社会效益，而且，很多时候还是通过经济效率体现出来的。 5 、性质定位上的双重性政策性和金融性的统一。o 政策性银行通过金融 手段实现政府政策意图，在这一过程中，政策性与金融性相统一，构成了政策性 银行的性质特征，是其区别于其它金融机构或国家机关的重要标志。其中，政策 性是前提，是政策性银行设立的出发点和发展的目标，金融性是手段，是实现政 策性的手段和工具，二者相辅相成，缺一不可。正是因为政策性银行具有政策性 和金融性的双重性质，它具有国家机关和金融机构的双重特征，既是政府为了实 现其一定的政策目标而设立的机构，也是按照金融运作方式经营的金融机构。例 如我国国家开发银行具有和人行相同的正部级地位。 ( 四) 政策性银行与其它相关部门的关系 政策性银行在执行其经济职能的行为过程中，必然与社会经济金融运行过程 中的其他行为主体之间发生多种多样的联系方式或关系，正确认识和把握这些关 系有利于更深入地理解政策性银行的职能及运行机制。政策性银行与其它相关部 门的关系主要表现为与政府的关系、与中央银行的关系、与商业银行的关系。 l 、政策性银行与政府的关系 政策性银行本质特点决定了其与政府之间有着最为密切的关系，主要表现在 以下几个方面：( 1 ) 政策性银行依照政府意志成立，政府为政策性银行的发展提 供强大的支持和援助。从各国政策性银行的发展来看，政策性银行一般都是政府 为实现其特定的经济职能和目标而设置的，政府决定着政策性银行的成立与否， 这是政策性金融机构与政府关系的基点。同时，在政策性银行的发展过程中，政 府为其提供多方面的支持，成为政策性银行发展的坚强后盾。这些支持包括法律 方面的支持，财政支持、业务支持：政府关于政策性银行的立法是政策性银行 有效运行的基础环境与前提条件，也决定了政策性银行的正常运营与持续发展。 o 肖玲：政繁性银行政策性与金融性的统一城历史和现实的角度看国家开发银行的市场定位 西南财经大 学2 0 0 1 年度磺士学位论文。 1 0 我国政策性银行相关法律问题研究 国外一般都针对某一政策性银行各自不同的特点而分别单独立法，并在其成立运 行伊始即颁布实施；政府为政策性银行提供资本和营运条件。政策性银行均由 政府出资或参股设置，政府资金是政策性银行的后盾，而且政策性银行的筹资、 贷款和投资活动均由财政担保和补贴，从而为政策性银行正常运转提供了重要的 财产制度保证和条件。政策性银行除接受政府财政的直接援助和指导外， 也 接受政府其他相关主管部门及央行的业务上的协助支持。政府有关部门作为相关 行业领域经济与社会发展规划的制定者和组织管理者，可以为政策性银行融资规 模的确定、融资项目的选择、项目支持的方式、资金往来协调等业务活动提供指 导和支持。m ( 2 ) 政府决定政策性银行的融资领域和职能范围，并且监督政策性银行的 运行。政策性银行营运过程中的经营方针、经营原则和经营目标等，都是按照政 府的要求而不是完全按照市场法则来确定的。在具体运作过程中经营计划要经政 府批准，资金运用情况要定期向政府汇报，重要决议及其他重要事项都应向政府 呈报；此外，政策性银行的运行还要受到政府的宏观监管。各国对政策性银行的 监督主要是依据特殊的政策性银行法而形成一种特殊的监督机制及其特殊的权 力结构，主要表现为董事会( 或理事会) 与监事会的组织形式， 以及定期或不定 期的政府审计( 稽核) 和社会审计机制。 ( 3 ) 政策性银行以其特有的功能，促进经济发展和优化资源配置，积极服 务于政府的经济政策。政策性银行一方面配合一国经济与社会发展不同历史时 期、不同阶段经济与社会政策目标的不同需要和侧重点，通过其特有的金融活 动充当政府经济调节和管理工具的角色，具有健全与优化一国宏观经济调控体系 的整体功能。另一方面又诱导商业性金融并补充其机制与作用的不足，起着健全 与优化一国金融体系的整体功能。另外，政策性银行往往是一国基础产业或主导 产业领域融资主导或主体，政府也需要利用政策性银行这个具有不可替代性的调 控工具来更有效地集中资金和力量保证国家重点建设，支持国民经济的发展。 2 、政策性金融机构与中央银行的关系 中央银行的重点在于调节和管理商业性金融机构，通过收益、成本和流动效 自钦先，王伟：论政府与政策性银行的关系 ，武汉金融 2 0 0 5 年第1 期。 l l 我国政策性银行相关法律问题研究 应影响商业性金融机构的盈利、风险、流动以及金融资产的选择行为，从而达到 调节货币供求和稳定金融运行的作用。中央银行和政策性银行之间也具有必要的 指导、支持和协调关系。中央银行在既定调控目标和资金能力允许的前提下可向 政策性银行提供再贴现、再贷款或专项基金贷款等，构成政策性银行的资金来源 之一中央银行也可在一级和二级市场上购买政策性银行债券，以作为公开市场操 作的对象和支持政策性银行目标的实现，中央银行还可以通过派驻代表参与政策 性银行的决策过程和业绩考核，从而实现监管金融业的职能。 从另一个角度来看，政策性银行由于其本身并不以盈利为目的，也不具有信 用创造功能，致使其与中央银行的关系相对比较松散。中央银行一般不直接管理 政策性银行，如日本的“二行九库”均归大藏省领导，而不受日本银行直接管理。 政策性金融机构也不必向中央银行交纳存款准备金，同时中央银行也没有向政策 性金融机构提供短期信贷的义务。 值得注意的是，我国的中央银行与政策性银行( 主要指中国农业发展银行、 国家开发银行和中国进出口银行) 的关系与此截然不同。中国人民银行法第三 十五条规定：中国人民银行对国家政策性银行的金融业务，进行指导和监督。这 表明，我国的三家政策性银行归中央银行管理，中央银行对国家政策性银行设立， 变更、终止、业务范围及其发放金融债券进行审批，政策性银行必须向中国人民 银行缴纳存款准备金和各付金并遵守中国人民银行制定的资产负债比例管理规 定。 3 、政策性银行与商业银彳亍的关系 政策性银行与商业银行之间的关系在本质上是一种平等的互补关系，二者相 辅相成，使一国金融制度的整体功能得以完善。从国家金融体系的整体上看，中 央银行是金融整体的监控机关，而政策性银行和商业银行则是中央银行监控之下 金融市场的两个重要主体。其中，主要的主体是商业银行，政策性银行则是发挥 补充作用的辅助性金融机构，是一种互补性而非替代性、非竞争性的关系。商业 银行与政策性银行具有不同的作用范围，前者作为一国金融体系和制度的主体承 办绝大部分的金融业务，后者则承办商业银行不愿涉足或不能办理从而形成资本 市场配置空缺的金融业务。政策性银行的营运资金来源之一就包括了向商业银行 发行金融债券，并且还可以进行短期头寸资金的同业拆借。当然，政策性银行对 1 2 我国政策性银行相关法律问题研究 于商业银行所从事的符合政策导向或要求的活动可以予以资金、利息补贴和偿还 担保上的鼓励和支持。 ( 五) 我国政策性银行的法律定位问题 根据现代汉语词典的解释，定位是指“把事物放在适当的地位并做出某 神评价。”o 法律定位就是从法律的角度或者在法律上“把事物放在适当的地位 并做出某种评价”。因此，政策性银行的法律定位主要是指从法律上界定政策性 银行的性质，也就是政策性银行是否属于法人，属于何种法人。对这一问题的正 确认识在理论和实践上都有重要的意义，它决定着政策性银行的法律地位、行为 目标、运作方式、内部管理、外部关系等一系列重要方面，对这一问题认识上的 任何偏差都可能导致整个政策性银行法律体系发展方向上的错误，背离政策性银 行建立的初衷，影响政策性金融实施的效果。 国外的政策性银行立法一般均确认政策性银行具有独立的法人地位。例如 日本输出入银行法、日本开发银行法、日本农林渔业金融公库法等关于 “二行九库”的立法均确认这些政策性银行具有法人资格。我国政策性银行设立、 运作已近十三年，但人们对于政策性银行的法律性质问题却并不明确。对于我国 政策性银行的法律性质，现行法律没有明确的规定，只有在国务院1 9 9 3 年发布 的关于金融体制改革的决定中作了一些规定，“中国农业发展银行为独立法 人，其资本金从现在的中国农业银行资本金中拨出一部分解决”；“中国进出口信 贷银行为独立法人，其资本金由财政部核拨”。但让人感到困惑的是，国务院的 这个文件却对国家开发银行是否为独立法人只字未提。国家开发银行章程也 只规定“国家开发银行是直属国务院领导的政策性金融机构”，没有提及国家开 发银行是否为独立法人。很明显，我国三家政策性银行在成立时对其定位具有某 种程度上的模糊性。政策性银行法律定位的不明确和不合理导致政策性银行发展 方向不明确，潜在的金融风险不断增大，自身经营体制和运行机制等方面存在很 大问题，故有学者称，政策性银行定位问题是多年来套在政策性银行头上的紧箍 口圆 几口 随着经济形势的发展，尤其是加入世贸组织以后，政策性银行定位的模糊性 o 现代汉语词典) ：商务印书馆，2 0 0 2 舨，第2 9 7 页 o 姚守国：政策性银行转型要闯三道关 ， 中国投资 2 0 0 6 年第4 期。 1 3 我国政策性银行相关法律问题研究 更加突出，不仅政策性银行之间从事的业务开始互有交叉，而且政策性银行也逐 渐涉足商业性银行业务，此举引发了商业银行的反弹和非议。早在1 9 9 8 年，中 国银行就曾向有关部门提交报告，指责国家开发银行利用政策优势和资金的低成 本优势，与商业银行进行恶性竞争。由于定位不明，三家政策性银行的业务互有 交叉，而且这种趋势愈演愈烈。近年来，国家开发银行除了从事“老本行”，支 持基础工程建设、基础设施建设，支持西部和边远地区外，也在积极从事海外的 金融业务，为“走出去”的企业提供融资支持。其实，这种“走出去”战略融资 的主要供给者应属进出口银行。“政策性银行的经营环境已经发生变化，需要对 其职能定位进行动态调整。”央行在2 0 0 5 年l1 月出版的金融稳定报告中明 确提出，需要结合中国金融业改革和发展的整体部署，对政策性银行的功能、运 作模式及发展方向进行研究和调整。 政策性银行究竟是否是法人? 属于哪一类性质的法人，理论界对此亦有不同 的意见，到目前为止，在学术上还没有一个令人信服的定位。有学者认为，“政 策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效 益，因而政策性银行应属于公益法人”回；另有学者主张，“我国政策性银行应 是公法人”o ；还有一种观点认为，政策性银行是以服务中央政府特定经济政策 为目的的特殊金融机构，不以盈利为目的，在性质上是机关法人：第四种观点认 为，政策性银行既不是国家机关，也不是纯粹的金融企业，而是介于两者之间的 一种带有机关和企业二重属性的组织，机关性和企业性共同构成了政策性银行的 完整性国。从上述各种理论观点来看，基本都倾向于支持政策性银行为法人，但 是究竟为何种法人却争议很大，对此笔者提出以下主张： 首先，政策性银行应当是法人，这一点应当明确。法人是一种享有民事主体 资格的组织。虽然 ，西南财经大学出版社，1 9 9 7 年9 月，第l 页 1 4 我国政策性