（劳动经济学专业论文）中国农村养老保障发展研究.pdf

摘要 “十六大”报告提出的“全面建设小康社会”的宏伟目标，当然包括要实现农村的 全面小康。“三农 问题是制约农村实现全面小康的重要原因，从根本上解决“三农 问题，需要建立、健全农村养老保障制度。 由以家庭养老保障为主过渡到以社会养老保险为主是我国农村养老保障发展的必 然趋势。然而，目前我国农村经济还比较落后，而且发展不平衡，现在还不具备普遍建 立农村社会养老保险的条件，正处于由家庭养老向社会养老转变的过渡时期。但已有一 部分条件比较成熟的地区率先进行了农村社会养老保险的试点。因此从理论上进行中国 农村养老保障发展研究是十分必要的。 在此背景之下，本文分析了我国农村的养老现状及其成因，论述了在全面建设小康 社会过程中建立、健全农村养老保障制度的理论依据及必要性，借鉴国外在农村建立养 老保障制度的一些经验，预测了全面小康社会框架下农村养老保障的发展方向，并在此 基础上提出了分地区、分类分层建立农村养老保障制度。全文结构如下： 第一部分：分析我国农村养老的现状及其成因。受二元经济结构、土地政策、户籍 制度、经济体制改革等影响，形成了目前以家庭养老保障为主，土地养老保障、集体养 老保障、社会养老保障并存的多元化保障格局。 第二部分：论述建立、健全我国农村养老保障制度的理论依据和必要性。 第三部分：通过对日本、德国和前波兰的农村养老保障制度进行分析，总结他们建 立农村养老保障的经验及对我国的启示。 第四部分：对全面小康社会框架下农村养老保障的发展方向进行预测，并提出分地 区、分类分层建立起农民工的养老保障体系、乡镇企业职工的养老保障体系、被征地农 民的养老保障体系和纯农民的养老保障体系，而且各类养老保障之间可以相互过渡。 第五部分：结束语。对论文的主要观点进行归纳。 关键词 全面小康社会农村养老保障产品换保障农民工乡镇企业职工被征地农民 纯农业群体 a b s t r a c t t h eo b j e c t i v e ss e ta tt h e16 t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p cf o fb u i l d i n gaw e l l o f f s o c i e t yi na l la l l - r o u n dw a yc e r t a i n l yi n e l u d et h eo b j e c t i v ef o rb u i l d i n gaw e l l - - o f f r u r a ls o c i e t y i na na l l - r o u n dw a y t h ep r o b l e m so fc o t m t l 嘎, p e a s a n t sa n da g r i c u l t u r ea r et h ei m p o r t a n t f a c t o r st h a tr e s t r i c tb u i l d i n gaw e l l o f fr u r a ls o c i e t y t os o l v et h e s ep r o b l e m sf u n d a m e n t a l l y n e e dt oe s t a b l i s ha n di m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l yi nr u r a la r e a s i ti sa ni n e v i t a b l et r a n s i t i o nf o rt h es o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l yi nr u r a la r e a sf r o mf a m i l y s e c u r i t yt os o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e h o w e v e r , t h er u r a le c o n o m yo f0 1 1 1 c o u n t r yi ss t i l l r e l a t i v e l yb a c k w a r da n di t sd e v e l o p m e n ti sv e r yu n e v e na tp r e s e n t t h ec o n d i t i o nd o e s n t p e r m i tt os e tu pt h er u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c eg e n e r a l l yn o w b e i n gi nt h et r a n s i t i o n p e r i o d ，s o m ed e v e l o p e da r e a sh a dt a k e nt h el e a di ne s t a b l i s h i n gt h er u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c e s oi ti sv e r ye s s e n t i a lt os t u d yt h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l yi n r u r a la r e a st h e o r e t i c a l l y u n d e rt h i sb a c k g r o u n d , t h ea u t h o ra n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h es o c i a ls e c u r i t y f o re l d e r l yi nr u r a la r e a sa n di t so r i g i nc a u s eo ff o r m a t i o n ；d i s c u s s e st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n a n dn e c e s s i t yo fe s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt h es o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l yi nr u r a la r e a s ；b a s e d o nt h ee x p e r i e n c eo fr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei no t h e rc o u n t r i e s ，p r e d i c t st h ed e v e l o p i n g d i r e c t i o no ft h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l yi nt h ew e l l o f fs o c i e t y ；a n dp o s e so u tt h a tt h e r u r a ls o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l ys h o u l db ee s t a b l i s h e do nt h eb a s i so ft h ec l a s s i f i c a t i o no ft h e p e a s a n t s t h es t r u c t u r eo f t h ef u l la r t i c l ei st h ef o l l o w i n g ： c h a p t e rl ：a n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h es o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l yi nr u r a la r e a s a n di t so r i g i nc a u s eo ff o r m a t i o n i n f l u e n c e db yt h ed u a ls t r u c t u r ei nu r b a na n dr u r a le c o n o m y , l a n dp o l i c y , t h es y s t e mo ft h eh o u s e h o l dr e g i s t e ra n dt h ee c o n o m i cs y s t e mr e f o r m ，t h es o c i a l s e c u r i t yf o re l d e r l yi nr u r a la r e a si sc o m p o s e do ff a m i l ys e c u r i t y , l a n ds e c u r i t y , c o l l e c t i v e s e c u r i t ya n ds o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ，e t c c h a p t e r 2 ：d i s c u s st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dn e c e s s i t yo fe s t a b l i s h i n ga n d i m p r o v i n gt h es o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l yi nr u r a la r e a s c h a p t e r3 ：b a s e do nt h ea n a l y s i so fr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei nj a p a n , g e r m a na n d p o l a n d , s u m m a r i z et h e i re x p e r i e n c ea n d t h ee n l i g h t e n m e n tt oo u r c o u n t r y c h a p t e r4 ：f o r e c a s t i n gt h ed e v e l o p i n gd i r e c t i o no f t h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l yi n t h ew e l l o f fs o c i e t y a n dp o s i n go u tt h a tt h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l ys h o u l db e e s t a b l i s h e do nt h eb a s i so ft h ec l a s s i f i c a t i o no ft h ep e a s a n t s c h a p t e r5 ：c o n c l u s i o n s u mu pt h ei m p o r t a n tv i e w so ft h et h e s i s k e y w o r d s w e l l - o f fs o c i e t yi na na l l - r o u n dw a y ； s o c i a ls e c u r i t yf o re l d e r l yi nr u r a la r e a s ； p e a s a n tw o r k e r s ；w o r k e r so ft o w n s h i pe n t e r p r i s e s ；p e a s a n t sw h o s el a n di st a k e no v e rf o r u s e ；p e a s a n t s 同济大学硕士学位论文中i 訇k 6 1 养老保障发展研究 j l - ， 刖吾 中国是个农业大国，现农村人口占全国总人口的6 3 9 1 ，农村6 5 岁以上的老年人 口占农村总人口的7 3 5 。从社会公平的角度来讲，农村人口的养老问题应涵盖在社会 养老保障体系之内。而且经济基础决定上层建筑，社会保障作为上层建筑，应当与经济 基础相适应，特别是在由自给自足的小农经济向现代农业经济过渡，由传统二元经济向 现代市场经济转轨的过程中，在农村建立相应的符合现代社会经济发展要求的养老保 障，逐步取代传统的养老保障，不仅是农村社会经济发展的要求，而且也是全社会经济 稳定发展的需要，是建设社会主义市场经济的需要，是实现现代化的需要。 从2 0 世纪8 0 年代中期开始，我国政府加大了对农村养老问题的重视，1 9 9 2 年通过 了县级农村社会养老保险基本方案( 下文简称方案) ，对建立农村社会养老保险 制度开始了初步探索。1 0 多年来，在实践上积累了一定的经验，农村的社会养老保险工 作也取得了一些进展。但是总体上说，农村的社会养老保险还仅限于在少数地区的试点， 没有大规模开展，农村的养老基本上还主要是依靠传统的家庭保障方式。 综观我国农村改革开放后的变化，随着农村人口老龄化加剧，计划生育基本国策稳 定执行，以及经济全球化带来相关制度和社会政策的国际化趋向，尤其是随着我国加入 w t o ，以及城镇化的趋势加快，农业产业化越来越明显，农村剩余劳动力越来越多，农 村居民承受的社会风险越来越大。同时，大量的农村剩余劳动力涌入城市、乡镇企业做 工，城镇化和工业化的发展又占用了大量的农用地，出现了大量农民工、乡镇企业职工 和土地被征用农民等城市边缘群体。农村居民，以及这些城市边缘群体的生活充满很大 的不确定性，老年生活更是无法保证，传统的家庭养老、土地养老保障面临着越来越大 的压力和挑战，需要引入社会保险机制。 进入新世纪以后，我国在总体上已进入小康社会。“十六大 报告明确提出，“要在 本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会 的奋斗 目标，并指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收 入，是全面建设小康社会的重大任务。可见，解决“三农 问题，建设农村小康社会， 是实现全面小康社会目标的题中应有之义。加快农村小康社会建设，需要解决诸多问题， 其中，建立、健全农村养老保障制度，是必不可少的内容。十六大报告也提出了“有条 件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度 。 同济大学硕士学位论文中国农村养老保障发展研究 这表明，尽管我国目前还不具备在农村普遍建立社会养老保险制度的条件，然而， 以家庭养老保障为主转向以社会养老保险为主是我国农村养老保障发展的必然趋势。在 一部分有条件的地区先行建立以社会养老保险为主的农村养老保障制度，一方面是这些 地区率先实现现代化的需要；另一方面为在全国实施提供经验，起示范和带动效应，随 时间、条件的成熟再逐步向其它地区推进。值得注意的是，近两年来，一些地区，特别 是发达地区根据本地的实际已经出台了一些相关的政策法规，对解决农村人口( 本文所 指的农村人口都是广义的，涵盖所有拥有农村户籍的人口) 的养老保障问题进行了积极 的探索。如北京市2 0 0 1 年制定了北京市农民工养老保险暂行办法；浙江省劳动保障 厅在2 0 0 3 年5 月出台了关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见；上海市 政府在2 0 0 3 年1 0 月2 0 日正式发布了上海市小城镇社会保险暂行办法和上海市 被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法等，总体上反映出加大、 加快了对农村养老保障问题进行改革的力度和速度。本文正是在这一背景下对农村养老 保障问题展开研究的。 本文力图通过对目前我国农村养老保障的现状、存在问题及其成因进行分析研究， 并借鉴国外在农村建立社会保障制度的一些经验，研究全面建设小康社会过程中的农村 养老保障的发展方向，并针对以家庭保障为主转向以社会养老保险为主这一过渡时期的 农村养老保障进行了制度设计，探讨解决目前我国农村养老问题的有效途径和方法。 2 同济大学硕士学位论文 中国农村养老保障发展研究 一、我国农村养老保障的现状及成因分析 ( 一) 我国农村养老保障的现状 1 我国农村养老保障发展的历史沿革 建国之前，我国农民的养老只是依靠家庭，不存在严格意义上的社会保障。新中国 成立后，与当时的政治体制相适应，我国政府在农村逐步推行了“五保 制度。1 9 5 6 年6 月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的高级农业合作社示范章程规定： “农业生产合作社对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、幼、 孤、寡、残疾社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴禾 的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬。”根据这一规定，随着农业合作化和 人民公社体制的实行，“五保”制度逐步在农村普遍实行，成为我国农村集体保障的一 项重要内容。到1 9 5 8 年，农村敬老院发展到1 5 万所，收养老人3 0 0 余万人。更多的“五 保老人则采取集体供给，分散或专户赡养的形式，保障其基本生活。 党的十一届三中全会以来，农村经济体制改革，使集体保障所依赖的物质基础发生 了变化，农民原来可以获得的一些集体保障也不复存在，这对农村的养老保障提出了新 要求。适应这一要求，我国开始探索建立农村社会养老保险制度，八十年代以来，对于 如何建立农村社会养老保险制度进行了初步的改革与探索。根据国家“七五计划提出 的建立农村社会保障制度雏形的要求，1 9 8 6 年1 0 月，民政部决定在农村经济比较发达 的地区，探索以社区为单位的农村社会养老保险。1 9 9 1 年国务院决定选择一批有条件的 地区开展建立县级农村社会养老保险制度的试点。经过调查研究，民政部在1 9 9 2 年制 定了县级农村社会养老保险基本方案，并在山东等地组织了较大规模的试点。1 9 9 5 年1 0 月，国务院办公厅转发了民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的 通知，要求具备条件的地区积极发展农村( 含乡镇企业) 的社会养老保险事业。此后 民政部依照国务院部署和经济与社会发展九五计划和2 0 1 0 年远景目标纲要的要求， 结合试点经验，有计划地扩大试点，进一步在有条件的地区建立了农村社会养老保险制 度。其主要做法是：采取个人帐户、基金预筹的方式，投保人根据个人帐户积累总额领 取养老金；保险金的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持；基金以 县为单位平衡预算，运营管理。经过几年的试点和稳步发展，到2 0 0 2 年末全国有5 4 6 2 万农民参加了农村社会养老保险。但其它地区的农村仍基本上保持原有的养老保障方 3 同济大学硕士学位论文 一 一一 中国农村养老保障发展研究 式。 2 我国农村养老保障的现状 目前我国农村养老保障的现状是：以家庭养老保障为主，土地养老保障、集体养老 保障、社会养老保险等多种方式并存的多元化保障，但家庭、土地、集体的养老保障功 能日益弱化，社会养老保险发展慢、问题多、作用发挥极为有限，总体功能差，并与城 市养老保障形成了很大反差。 ( 1 ) 家庭养老仍然是农村重要的养老方式，但是其养老功能日益弱化。作为传统的 养老形式，家庭养老包括老年人靠自己的劳动或积蓄收入自养，靠子女供养、配偶供养 及非直系亲属与其他来源养老等。这种养老形式是我国几千年来自然经济的产物，符合 我国的生产力水平和传统的道德观念，在我国仍会在较长时期内占重要地位。但是，实 行计划生育政策以来，一对夫妇生育一个孩子，逐步形成了“4 2 一l 型的家庭结构。 农村居民家庭规模缩小、负担老年人口增加已成为普遍现象，1 9 8 0 年农村平均家庭规模 为5 5 4 人，2 0 0 0 年第五次人口普查的结果是3 6 5 人；1 9 8 5 - - 2 0 0 0 年农村家庭负担老人 系数由7 9 7 上升到1 0 9 5 。农村家庭规模的缩小，使得家庭养老的功能逐步削弱。 另外在我国，由于从传统农业社会向现代工业社会转变，农业劳动生产力不断提高， 耕地不断减少，而农村人口规模庞大等原因造成农业对劳动力需求量减少，释放出来的 大量剩余劳动力不得不转移到城镇。农村剩余劳动力的大量转移，特别是大量年轻一代 农民的离土离乡，许多农村家庭成为“空巢家庭，使越来越多的老年人无法依靠子女 来保障自己的老年生活。 ( 2 ) 土地资源保障是农民养老的另一种主要方式，但其功能也日益弱化。对于现阶 段的中国农民来说，土地不仅是基本的生产资料，而且是重要的保障机制。根据土地政 策的规定，承包土地的农民去世前，一直拥有土地的使用权，无论是自己耕种，子女、 亲戚帮助耕种，都可以依靠土地收入解决一部分老年人的生活来源。然而，随着我国人 口的增长和城市的发展，人均耕地面积日益减少。目前，我国人口已增加到1 2 9 5 3 3 亿， 人均耕地减少到约1 2 亩，而且由于人口分布不平衡，我国有1 3 的省市人均耕地不足l 亩，有6 6 6 个县低于联合国制定的o 8 亩的警戒线，4 6 3 个县低于人均0 5 亩的危险线。 同时，随着我国加入w t o ，农产品价格不断下降，而农业生产资料价格不断上涨，土 地的投入产出比不断下降，农业经营的绝对收益越来越低，甚至出现绝对亏本。另外， 土地的流转价格越来越低，土地的转租转包也存在困难，有的地方发生在土地流转时， 流出户不仅不能从土地转让中获益，反而倒贴给转入户。可见，农民在年老丧失劳动能 4 同济大学硕士学位论文中国农村养老保障发展研究 力后，想依靠土地收入来养老的风险越来越大，土地的养老功能日益弱化。 ( 3 ) 农村集体对特殊群体实行的养老保障很难解决他们的养老问题。这种养老保障 主要是指农村集体经济采取提供救助的形式解决农村部分无依无靠、无劳动能力、无生 活来源的孤寡老人、孤儿和残疾人员而建立的“五保 和“敬老院 之类的制度。其提 供方式：敬老院形式，这是一种由农民集体举办的集中供养五保户的主要形式：凡符 合“五保”条件的老人，均可进入敬老院。集体供给，分散供养形式。它是根据五保 户意愿和丧失劳动能力程度实行“集体供给，分散供养 或“集体供给，专人护理 。 五保户老人究竟采取何种养老形式，尊重老人意愿，采取完全自愿的原则。 然而，无论采取何种形式，都要依托当地的集体经济。实行家庭联产承包责任制以 来，集体经济的物质基础客观上有所削弱，集体资金来源有限；国家财政困难，所投资 金也很少，制约了集体养老事业的发展。而且随着农村人口老龄化的到来，老年人口特 别是高龄老人增多，对集体养老的需求也日益增大。除少数集体经济比较强的地区能通 过集体救助解决上述农村特殊人群的养老问题外，大部分地区集体所提供的救助难以解 决他们的养老问题。 ( 4 ) 现行的农村社会养老保险制度发展慢、问题多，作用发挥极为有限。 自1 9 9 1 年农村社会养老保险制度开始试点，到1 9 9 8 年全国已有2 8 个省、自治区、 直辖市的2 1 2 3 个县( 市、区) 和6 5 的乡( 镇) 开展了农村社会养老保险工作，参加 社会养老保险的农村人口有8 0 2 5 万人，农村的养老保险工作取得了一定的进展。但是 1 9 9 8 年以后这项工作因各种原因有所后退，参保人数逐年下降( 参见表1 ) 。这反映出 我国部分地区现行的农村社会养老 保险还存在不少问题： 第一，国家对农村的养老保险 工作没有给予充分的重视，农村的 表l各年度农村社会养老保险的参保人数 年度( 年) 1 9 9 81 9 9 9 2 0 0 02 0 0 12 0 0 2 参保总人数( 万人) 8 0 2 58 0 0 06 1 7 25 9 9 5 1 5 4 6 2 养老保险工作严重滞后。在城镇，国务院1 9 9 7 年颁布的关于建立统一的企业职工基 本养老保险制度的决定明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担；而在农村， 方案规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持，农民 的个人帐户完全由个人交纳，国家并无责任。据统计，占全国人口近7 0 的农民只享用 了全部社会保险费的1 1 ，而占全国人口3 0 以上的城镇居民却占有了全部社会保险费 的8 9 。从人均社会保障费上看，城镇人均占有达4 5 5 元，农民人均占有仅为1 5 元， 相差整整3 0 倍，表明我国农村的社会保障工作仍未得到充分重视。 5 同济大学硕士学位论文中国农村养老保障发展研究 第二，覆盖面小、共济性差，且覆盖不平衡。到2 0 0 2 年底，5 4 6 2 万农民参加了农 村社会养老保险，仅占农村人口总数的6 9 8 ，而且建立起农村社会养老保险的只有少 数经济比较发达地区，绝大多数地区并没有建立。覆盖面小，不符合保险的大数法则， 而且共济性也差。另外，建立的地区所采取的是完全个人帐户的养老保险模式，其带来 的突出问题是参加养老保险的人大部分是收入较高的村民，多为村干部、退伍军人、乡 镇企业职工等，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。然而最需 要养老保险的低收入和贫困农民却不能从养老保险中受惠。而且在许多地区，干部和群 众在享受集体补贴方面的差距过大，干部补得多，群众补得少或不补，加剧了原来就存 在的农村社会不公平。 第三，保障水平低，不能保障参保者的基本生活。按1 9 9 8 年全国历年( 1 9 8 6 年以来) 累计8 0 0 0 多万农村投保的1 5 0 4 亿养老金计算，人均也只有1 8 0 元左右。中国社科院农 村社会保障研究课题组在2 0 0 0 年的研究表明：自9 0 年代初我国开展农村养老保险以 来到1 9 9 9 年底，全国有8 0 0 0 多万人参加了农村社会养老保险，累计收入保险基金1 8 4 亿元，1 9 9 8 年向5 9 8 万参保人发放了养老金，人均4 2 元，按此计算，月养老金仅为3 5 元，显然难以保障其基本生活。另外，由于目前农村养老保险规定投保对象为2 0 一6 0 岁的农村居民，如果一次性付保费1 0 0 元，对现在2 0 岁的人来说，到6 0 岁开始领保险 金时，每月能拿到1 0 4 元；对现在4 0 岁的人来说，每月能拿到1 1 元；对5 9 岁的人来 说，6 0 岁时每月拿不到1 元钱。因此，现行制度只能使“未来老年人，即现在的年轻 人受益，而现实的老人和中年人将成为农村养老保险的“真空 人群。 第四，缺乏法律保障，基金保值、增值困难，且流失严重。按方案规定，养老 基金的保值、增值办法，主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直 接用于投资。 这种资金运营手段根本无法保证养老金的保值，银行利率的不断下调， 又使保值、增值的压力进一步加大。另外，由于农村的社会保障基金管理缺乏法律保障， 基金的流失现象严重，有的将基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有 甚者利用职权贪污挥霍，严重影响了基金的正常运转。一项在江苏省的调查表明，调查 涉及的7 个城市，已经流失的资金达4 3 8 亿之多，占基金总额的3 5 。 第五，制度不稳定。农村社会养老保险制度的建立、撤销、费用的筹集、运用以及 保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部i - j n 定的一些规章制度执 行的，不是农民与政府的一种持久性契约。农村社会养老保险的稳定性令人怀疑，农民 对退休时能否拿到养老金的信心不足。 6 - 同济大学硕士学位论文中国农村养老保障发展研究 由此可见，虽然部分地区进行了建立农村社会养老保险制度的试点，也取得了一定 的成绩，但还存在不少问题，其作用的发挥极为有限，总体保障功能差，社会化程度底， 远远不能满足农民的养老需求。 ( 二) 形成目前农村养老现状的原因分析 1 城乡二元经济结构二元经济结构理论是美国著名经济学家刘易斯1 9 5 4 年 提出的，他认为发展中国家一般存在着二元经济结构，即国民经济同时存在着两种经济 性质不同的部门。一是只能维持最低生活水平的农业部门，另一个是现代化工业部门。 农业部门的主要特点是技术落后，人口多，生产率低，甚至出现负数，剩余劳动力大量 存在，从而实际上就存在着可供实现工业化的无限劳动力供给。现代化工业部门的劳动 生产率远高于农业部门，工资水平也高于农业部门，这种工资差异促使剩余劳动力由农 业向工业流动。而在劳动力无限供给的条件下，国民经济中劳动力的工资决定于落后的 农业部门的工资水平。这样资本家可以付给工人较低的工资，获取更多的利润，从而加 快资本积累，扩大投资，也就可以吸收更多的剩余劳动力。 在二元经济发展的某个较后时期，剩余劳动力的供给会出现枯竭，从而只有依靠提 高工资才能将更多的劳动力从农业部门中吸收过来。如此，在城市工业规模和就业量逐 步扩大的同时，农业部门也将因为剩余劳动力被工业部门吸收而使边际生产力和工资水 平得到相应提高，工农业逐步得到均衡发展，国民经济结构逐步转变，发展中国家最终 可以从二元经济过渡到现代化经济。 由于特殊的政治经济条件，我国走的是一条与众不同的工业化道路，即在高度集中 的计划经济体制下，政府用行政手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工 业化。结果过多牺牲了农民的利益，大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息 了农业的发展后劲。也就是说，在工业化过程中，原有的二元经济结构不仅没有得到改 变，而且还被强化了。基于这种二元经济结构，国家把其应当承担的社会保障责任进行 了不均衡的分配，即国家通过社会政策和调节手段，将社会保障责任在国家、社会、社 区和个人之间，依计划体制和区域进行有差别的分配。国家和社会主要承担城市人口的 社会保障责任，而农村人口则由农村家庭和社区承担。相应地也形成了城乡二元的养老 保障格局，城市居民的养老主要依靠社会保障，农村居民的养老主要依靠家庭和土地。 2 土地政策实行家庭联产承包责任制，土地承包到户是我国农村改革中最本 质、最重要的成果，满足了农民祖祖辈辈想要拥有土地的夙愿，调动了农民种田的积极 7 ， 同济大学硕士学4 - # - - i 仑r 中国农村养老保障发展研究 性，推动了农村生产力的发展。土地在充当家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成 为农民最基本的保障依托，从而形成了以土地为基础，以家庭保障为核心的农村保障体 系。随着市场经济的发展特别是加入w t o 后面临的新形势，农民要承受自然风险和市 场风险的双重威胁。为了稳定农业生产，2 0 0 2 年8 月全国人大常务委员会通过了中华 人民共和国土地承包法，明确规定耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至 五十年。农村土地承包期延长3 0 年不变，并且强调“减入不减地，增人不增地，旨在 通过稳定农村土地承包权来稳定农村社会，保障农民的基本生活。但这一政策也产生了 新问题，即土地缺乏必要的重新分配和流转机制，难以形成社会公平，经济落后的农民 不可能平等拥有土地使用权，而在经济落后、土地并不富裕的地区，农民享有平等使用 土地的权利，已成为满足其基本需求的必要条件。另一方面，为了支援城市建设，大量 的农用土地被廉价征用，耕地资源日益减少，使得农民的实物收入下降，土地所具有的 保障功能不断弱化。 3 “二元骨户籍制度自1 9 5 8 年1 月中华人民共和国户口登记条例正式实 施以后，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。1 9 6 4 年8 月国 务院落实两个“严加限制，即，从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往 城市的要严加限制，彻底地堵住了农村人口进入城市的大门。同时户籍被附加了许多不 合理功能，如教育、就业、医疗、社会保障和生活福利等，使得“农业 和“非农业 这两类不同的户口之间在这些方面存在着很大的差异，进一步强化了身份等级观念，在 城市和农村之间人为地划出了一道鸿沟。二元的户籍制度使农民几乎享受不到任何国家 的社会保障。 4 经济体制改革建国以来我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种经 济体制下，城市居民可以获得单位保障，农村居民除了依靠家庭保障以外，还可以通过 以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。随着经济体制的改革，计划经济向市场 经济的转变，城镇的社会保障制度逐步完善，城市居民得到了比以前更可靠、更安全、 更平等的社会保障。1 9 9 7 年关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定的实 施使城市居民的养老问题基本得到解决。而农村家庭联产承包责任制的推行，改变了人 民公社时期“三级所有队为基础 的农村经济体制，实行了以农户为单位的分散经营为 主的生产方式，农户成为了独立的商品生产者和市场行为主体，同时农村居民原来享有 的集体保障由于所依赖的经济基础发生了变化也随之消亡。 8 同济大学硕士学位论文 中国农村养老保障发展研究 5 文化和心理因素几千年来，儒家思想文化一直影响着我国人民特别是广大 农民的价值取向和行为方式。“孝是儒家的核心价值观念之一，“仰足以事父母，俯足 以事妻子 是几千年来人们普遍的行为准则，农村至今还保留着儿子继承遗产和养儿防 老的习俗。传统文化的这种影响在我国的法律体系中都得到了体现，例如，我国的婚 姻法规定“子女有赡养父母的义务”。在这种氛围中，家庭为其成员提供经济上的帮 助、生活上的关心和精神上的慰藉，家庭在农村的养老保障中起着核心作用。然而，近 年来价值观念的变化使尊敬老人、赡养老人的好传统逐渐淡化，削弱了家庭养老的功能。 6 思想认识上的偏差长期以来，我们在养老保障制度的建设中形成了重城市 轻农村的格局，其中很重要的一个原因就是我们在思想认识上有偏差。这种偏差主要表 现在两个方面：其一是看不到建立农村养老保障制度的重要性和迫切性；其二是存在畏 难情绪，认为对农民建立社会保障虽有必要，但不可行。例如，有人认为，农村家庭子 女数量多，家庭规模大，家庭养老仍将是主要形式，开展社会养老保险没有必要或者作 用不大。同时，农民家庭拥有一份土地，土地可以成为农民最后的保障。部分“有条件 的农民，还可以通过商业保险解决养老保障问题。更有人担心农村社会养老保险会像城 镇养老保险制度一样成为国家财政的包袱。 7 我国还不具备普遍开展农村社会养老保险的条件一些学者对建立农 村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中 心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不 敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农 村社会保障制度。杨翠迎、张晖等人分析了我国农村社会养老保险的经济可行性，认为 目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部的一些省份才具备 开展这项工作的条件。对外经济贸易大学王国军教授运用保险精算技术，对经过一系列 改进后的农村社会养老保险制度的经济可行性进行了论证，也得出以下结论：我国当前 总体上不具备全面建立农民社会养老保险的条件；分地区看，东部地区基本上具备投保 条件，中部地区个别省份具备投保条件。 我国地域辽阔，东、中、西部的经济发展极不平衡，使我国暂时还不具备普遍开 展农村社会养老保险的条件。 9 同济大学硕士学位论文中国农村养老保障发展研究 二、全面建设小康社会过程中建立、健全农村养老保障制度的 理论依据及必要性 ( 一) 建立以社会养老保险为主的农村养老保障的理论依据 1 社会主义市场经：济的发展。在自然经济条件下，家庭是生产单位，也是生 活消费单位，劳动者遇到疾病、伤残、年老、生育等风险时，是靠家庭成员和亲朋邻里 的帮助渡过难关的，即为家庭保障。随着生产力的提高，自然经济逐步过渡到市场经济， 市场经济是以市场机制为基础来配置社会资源的一种运行方式和调节手段，遵循价值规 律的要求进行。价值规律和市场机制作用的结果，一方面促进了经济效益的提高、生产 力的发展；另一方面又必然扩大分配上的差距；同时由于优胜劣汰的竞争规律的作用， 使部分企业破产，工人失业。这样，价值原则，效率原则往往会和社会保护公共利益的 公平原则相矛盾。市场经济使竞争加剧，在竞争中，优胜劣汰，不可避免会出现两极分 化，强者愈强，产生社会不公，导致社会矛盾，甚至发生社会骚动。为了缓和市场经济 的价值原则、效率原则和社会公平原则之间的矛盾，缓解市场经济产生的种种社会性弊 病，采取社会保障这种再分配形式越来越有其重要作用。 我国社会主义市场经济的不断发展和完善也需要相应的社会保障制度来保证，建立 社会保障体系是建构社会主义市场经济体制的一个重要环节。随着农村社会经济的发 展，农村传统的自给自足的自然经济也已逐步为市场经济所替代。与此同时，非农化经 济活动也已经成为农村居民的一项重要的经济活动，农村居民收入也相应地出现了多元 化倾向，并且还同时表现出传统农业经济活动收入在整个经济收入中的比重在逐步下 降。这表明，市场经济在给农民带来利益增长的同时，也把他们带入了一个风险更高、 更大的市场环境之中。可见随着市场经济不断深入，农民也同样面临市场风险和同等程 度的生活风险。因此，与市场经济相适应的社会保障体系也应该要把农村居民涵盖进去。 2 社会保障具有“公共产品靠的特征。西方经济学依据产品的竞争性和排 他性，将社会产品分为公共产品和私人产品，介于两者之间的为准公共产品。公共产品 是指由政府提供的，服务于公众和社会的物品或劳务，它们不具备消费或使用上的竞争 性和排他性，任何一个经济主体对该产品的消费都不会影响或减少其他人对该产品的消 费。另外，根据帕累托最优状态( 即在一个社会组织中，如果资源在某种配置下，不可 1 0 同济大学硕士学位论文中国农村养老保障发展研究 能由重新组合生产和分配来使一个或多个人的福利增加，而不使其他人的福利减少的状 态) 的标准，任何社会调整，只要至少能使一个人得益，而不使其他任何人的情况变坏， 或者从整个社会的角度来看，福利的增量补偿福利损失有余，那么这个调整就是可取的， 因为它增进了社会福利，这种调整称为帕累托改进。从帕累托改进这一角度出发，公共 产品的主要目的是满足社会的公共需要，是劳动力和人口再生产与物质资料再生产的共 同外部条件需要，因此，享受公共产品的人群越广泛就越接近帕累托最优状态，越有利 于增进社会福利，也越有利于社会经济的发展。 社会保障作为保障社会经济安全运行的公共措施，是典型的公共产品，在消费过程 中具有非竞争性和非排他性。因此，社会保障就应该尽可能的扩大覆盖面，覆盖到广大 的农村居民，这是一种帕累托改进，有利于增进整个社会的福利。从这个角度来讲，也 有必要建立起农村的社会养老保障制度。 3 建立社会保障的法理依据 ( 1 ) 生存权思想生存权是人权的一项重要内容，是作为社会个体的人生存所必不 可少的权利，是基于人类生存本能而自然产生的。因此国家应把保护社会弱者生存作为 自己的义务，许多国家和有关的国际公约都把生存权作为一项重要内容来规定。如1 9 4 8 年联合国大会通过的世界人权宣言规定：“所有公民，作为社会成员之一，都享有 社会保障权 ；“人人有权享受其本人及其家属所需的生活水平，举凡衣、食、住、医疗 及必要的社会服务均包括内，于失业、患病、残疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使 生活能力丧失时，有权享受保障 。我国宪法第4 5 条规定：“中华人民共和国公民 在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。 从有关生存权的规定来看，生存权作为人权的基本内容，是建立社会保障的理论基 础，当然也是建立农村养老保障的理论基础。因此，为了解决社会成员在社会产品分配 中的差异和不公，国家应通过法律强制建立社会保障制度，赋予有生活困难的公民和其 他社会成员有获得基本生活保障的权利，这当然也应该包括我国广大的农村居民。 ( 2 ) 社会公平思想实现社会公平是建立社会保障制度的基本理念。社会保障就是 对国民收入进行分配和再分配，是国民收入的一种转移，即从高收入者转移到低收入者， 从健康者转移到疾病者和残疾者，从家庭负担轻者转移到家庭负担重者等，这种转移的 理论基础之一就是社会公平。社会保障制度契合了人类对平等、尤其是经济平等理念的 追求，社会正义和社会公平成为建立社会保障制度重要的理论基础。 ( 3 ) 社会连带思想社会连带思想把社会保障看作是种社会连带责任或公共责 11 同济大学硕士学位论文中国农村养老保障发展研究 任。所谓社会连带，指的是一种社会关系，即社会中人们之间的相互作用、相互依赖的 关系。连带关系包括“同求的连带关系 ( 即，人们为实现共同需要彼此之间相互援助， 这种共同需要的实现是通过其共同事业而贡献自己同样的能力来完成的) 和“经济分工 的连带关系 ( 即，组成社会的人们有不同的需要，每个人贡献出自己固有能力来满足 他人的需要，并由此从他人手中带来一种服务的报酬) 。 社会连带思想对社会保障的建立有着直接的影响，按社会连带思想，社会中的人必 须相互作用依赖，为实现共同需要彼此之间要相互援助。因此，照顾社会所有的人，既 是个人的义务，也是社会的责任。在社会连带思想下，只有社会每个人都保持基本的生 活水准，社会才能安定。现代社会保障就是国家通过立法实现对公民基本生活的保障。 ( 二) 全面建设小康社会过程中建立、健全农村养老保障制度的必要性 1 建立、健全农村养老保障制度是全面建设小康社会，体现社会公平 的需要 首先，建立、健全农村养老保障制度有利于实现十六大提出的“建设全面小康社会 的目标。十六大报告指出，2 0 0 0 年，我国人民生活水平总体上达到了小康水平，但还是 低水平、不全面、发展很不平衡的小康。其中城乡二元经济结构还没有改变，地区差距 扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少；人口总量继续增加，老龄人口比重上升， 就业和社会保障压力增大。报告同时提出了全面建设小康社会的新目标，全面建设小康 社会要求城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐 步扭转。社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更 加富足的生活。要实现“建设全面小康社会这一宏伟目标，就必须要实现广大农村居 民的小康，这就要求适时建立