（西方经济学专业论文）论经济全球化下我国体制的变迁.pdf

i 摘摘 要要 经济全球化,作为一个历史潮流、世界现象和热门话题,不断深入到人们的经济、文 化和社会、政治领域。它极大地改变了我国的行政环境，进而从四个方面（权责体系、 运行机制、行政立法和执法、组织结构）对我国政府体制提出了新的要求。目前我国 政府体制的变迁虽然已经取得了一定得成就，但是还远远不能适应经济全球化的要求。 20 世纪 90 年代以来，为了适应经济全球化以便提高国家竞争力，西方发达国家掀起了 政府治理的创新运动。简而言之，在这种创新运动中，政府体制变迁主要有四种模式， 这四种模式分别是: 市场模式、参与模式、弹性模式、解制模式。这些体制变迁模式都 直接或间接地优化了政府的行政方式，我们可以借鉴其成功的经验。 无论是从外部的压力还是从内部的要求来看，对于正处在经济体制转轨时期的中 国而言，政府体制的变迁都是刻不容缓。本文将借鉴制度经济学原理，并结合行政管 理学、政治经济学、信息经济学等理论，探讨一个适合中国国情的政府体制框架。结 合我国的实际情况，我国政府体制的变迁应从这样几个方面着手:第一，健全约束机制; 第二，完善监督机制;第三，信息反馈机制的建立：第四，组织结构的变迁：第五，运 行机制的变迁：第六，激励机制的变迁。 关键词：关键词：经济全球化 政府体制 制度变迁 ii abstract the economic globalization, as a historic tide, a worldwide phenomenon and a hot topic, now ceaseless enters into a variety of areas, such as economy and politics. it has changed the administrative environment of our country greatly, and then has put forward a new request to chinese government system from four aspects (right and obligation system, operation system, administrative legislation and enforcement, organizational structure) .at present, the institutional change of chinese government has achieved some performances, but was far cry from the demand of the economic globalization. since the 1990s, in order to adapt to the economic globalization, the western developed countries have launched a campaign about the change of the government system. simply speaking, there were mainly four kinds of modes, respectively, market mode, participant mode, elastic mode, relaxation mode. these reforms have all optimized the government system directly or indirectly, which was deserved for our reference. in terms of the external pressures and the internal requests, for china, the change has no time to delay. this paper, based on the institutional economics and other disciplines, will explore a framework which is according with the national conditions in china. considering the actual conditions in china, the change of chinese government system should be set about from the following respects: restriction system, monitoring system, operation system, organizational structure, information- feedback system, prompting system. key words: economic globalization government system institutional change 1 1 绪绪 论论 1.1 选题的背景和意义选题的背景和意义 自从诺斯提出制度在经济中的重要作用之后，国内外经济学开始关注和研究制度 以及制度相关的课题。当今中国正处在经济体制转轨时期，许多体制不够健全和完善； 制度的供给在许多领域存在着严重的失衡。在开放经济条件下，国家、地区之间的竞 争越来越表现为制度的竞争，一个国家、地区的优势越来越表现为制度的优势，一套 节约成本的制度体系不公可以吸引资金、人才和技术，而且可以对财富的积累、提高 人的积极性和技术创造提供有效的激励。因此，在经济全球化的背景下研究政府体制 这一制度该如何变迁，有着极其重要的意义，许多国内外学者也对这一问题作了不同 程度的研究和提出了许多宝贵的意见。为了更深层次的讨论这一问题，本文将更为系 统地阐述这一问题。有鉴于此，本文将在现有的新制度经济学、政治经济学、管理经 济学、信息经济学等研究基础上，通过对制度变迁及政府体制有关概念和我国政府体 制存在的问题以及措施进一步深入地探讨，结合新制度经济学、信息经济、宪政经济、 公共经济学、博弈论等的理论和研究方法，全面深入地研究上述问题。 当前研究经济全球化政府体制变迁的现实和理论意义，体现在：第一，研究政府 体制变迁问题，有助于加快我国政府体制变迁的步伐，以便更好的适应经济全球化的 要求；第二，该研究有利于政府更好为企业创造一个良好的市场环境，从而加强我国 企业在国际的竞争力；第三，有利于扩展新制度经济学、政治经济学、公共经济学、 信息经济学等学科的研究空间。 2 1.2 文献综述文献综述 1.2.1 制度与制度变迁 诺思在西方世界经济增长的经济理论和庄园制的兴衰一个理论模式中指 出，对经济增长起决定作用的是制度因素而非技术因素。在西方世界的兴起一书 中1，诺思开门见山地指出： “有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经 济组织在西欧的发展正是西方世界的原因之所在。 ”那么什么是制度呢？现代西方产权 经济学家对制度的定义，也许角度或表述有些差异，但是基本的含义是一致的，即都 认为制度是一系列规则（不同层次和不同方面的规则） ，它界定人们的选择空间和相互 间的关系，制约人们的行为。诺斯认为制度变迁指的则是“制度创新、变更及随着时 间变化而被打破的方式。 ” 段晓锋在非正式制度对中国经济制度变迁方式的影响 指出，制度变迁也可以理解为一种效益更高的制度对另一种制度替代过程，表现为制 度由非均衡到新的均衡的一种演化，制度变迁实际上是对制度非均衡的一种反应。而 这种均衡是在进行成本效益分析的基础上决定的。2 政府体制变迁则是建立在政治成 本和收益分析基础之上。政治规则不完全是按效率原则确定的，它还受到政治、军事、 社会及意识形态等因素的制约。出现制度均非衡是制度变迁的必要条件，而各个博弈 主体能否达成合作，实现制度净收益最优则是实现制度变迁的充分条件。 戴维斯和诺思是制度变迁概念和原因的最早研究者之一，他们提出需求诱制性理 论及其模型。在影响制度创新时滞的诸多因素中，诺思认为影响时间间隔长度的最重 要因素是现存法律法规和制度安排的状态。 3而林毅夫则提出强制性变迁学说，他认为， 制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发（诱致性变迁）与国家在追 求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施的强制性变迁4 。 1989 年经济学家阿瑟提出了“路径依赖”学说明了技术变迁的正反馈机制，诺思 则进一步扩展到制度变迁中，用该概念来描述过去的绩效对现在和未来的巨大的影响 力。如果制度变迁中的路径依赖形成以后，制度变迁就可能变成“修修补补”的游戏 了。因此，新旧体制转轨的国家要不断解决“路径依赖”问题32。 3 自改革开放以来，我国实施了一系列制度安排的变迁，经济理论工作者也因此而 对制度变迁的理论展开了分析和研究。杨瑞龙通过实证分析5，提出了我国制度变迁的 三种方式。此外，杨瑞龙提出了中间扩散型的制度变迁方式，即通过放权适当扩大地 方政府的权力以达到实现制度均衡的目的6。 1.2.2 经济全球化对一国政府体制的影响 在最近十几二十年的时间里，全球的物流、人流、资金流、信息流空前加快起来。 经济全球化也成为学者们研究的一个新热点。据专家的定义，经济全球化是指通过贸 易、资金流动、技术涌现、信息网络和文化交流，世界范围的经济高速融合（imf）各 国经济已不仅仅是一般地相互联系和交往，而是互相交织，互相融合，以致形成了全 球经济的整体（李琮）7。其实，经济活动，包括生产、交换、分配、消费等诸方面。 经济全球化，就是指所有或大部分国家中的社会经济活动超出一国的国界范围，人们 在多国领域里进行生产、交换、分配和消费等活动的趋势。在经济全球的背景之下， 我们在面临诸多发展机遇的同时，政府、社会、市场和企业都面临着严峻的挑战。其 中，受到最大冲击的并不是各类产业组织和企业，而是中央和各级地方政府。 在谈经济全球化对政府体制的影响之前，有必要先明白政府体制的具体含义。政 府体制是指国家政府机关为推行其政务所建立的权责体系、组织结构体系、运行机制、 法规制度及其相互关系的总称（康宜，2003）8。经济全球化对政府体制的影响主要体 现在以下几个方面： 第一，经济全球化将对发展中国家政府职能产生冲击和影响，主要表现为：经济 全球化对发展中国家政府经济职能和国家主权产生冲击和削弱,威胁发展中国家的经济 安全,这是经济全球化给发展中国家带来的最大问题。其二,经济全球化对发展中国家政 府政治职能也带来巨大的影响。其三,经济全球化对发展中国家政府的文化职能也带来 冲击（张晓霞，2001）9。 第二，政府组织结构是政府组织体制的有形表现，是履行政府职能的载体。当今， 国内外的学者都认识到：经济全球化要求的是一个高效、精干、协调、廉价的政府机 构体系，为此，许多国家都在进行政府精简变迁（祝建兵，2003）10。 4 第三，文贯中（2002） 、richard h.steinberg 等国内外学者认为11 33 34，经济全球 化将使资本、信息等生产要素在全世界流动的速度加速，这种流动必然会遇到许多问 题，比如贸易壁垒、关税问题、投资问题等。这些问题的解决办法最根本的一条而且 也是最重要的一条，那就是法律体系的改变。 1.2.3 对政府体制变迁的探讨 20 世纪，七八十年代以来，随着经济的迅速发展和科技水平的不断提高，经济全 球化的进程总体上呈现出不断加快的趋势，并对世界各国政府，尤其是对西方国家政 府管理的理念和治理的范式产生了显著的影响。在西方国家中，政府组织不仅面临着 财政压力、传统官僚体制的低效、公众回应性降低等问题，而且面临全球化。知识技 术变革、公众需求多样化等外部环境的挑战，为了提升国家竞争力，适应技术变革要 求，稳固政府的合法性，政府及公营部门自身进行了重大改革，形成了以追求变革政 府结构为目的的国际性政府治理改革运动12。随之，越来越多的学者参与到这场运动 中来,有关政府治理范式创新方面的著作和文章大量出现。例如，在理论方面，提出了 公共选择、新公共行政、新公共管理、新联邦主义后官僚主义、新贫民主义等理论， 尤其以公共选择、新公共管理和治理等理论对政府定位及其职能转变的影响最大；在 措施方面提出解除管制。重塑政府， 削减规模，再管制，削减预算。市场化、企业化、 分权化、虚拟化、法制化、社会化、信息化等；在目标方面，主张通过签约、赋予权 力，增强能力、强化合作等3536。而以哈耶克、布坎南为代表的一批学者等则从更高 层次进一步分析，试图通过改革宪政结构本身，来抑制政府权力的扩张，使政府的行 为更加合理化、效率化,从而达到一劳永逸的效果13。在所有这些来自不同领域的理论 和主张，虽然措施有别、观点各异，有些甚至相互冲突，但从总体来看都是旨在探寻 一种新的、更具效率效能、回应性和责任性、服务能力的政府治理模式，并且正成 为一种日益兴旺的运动。 政府治理范式创新运动在学术界的反映,是从理论的角度对这场运动及其未来趋势 加以设计、总结和展望。新的治理范式如此之多,以致于德伯尼克和古德温等人认为,这 些范式几乎是连续谱似的分布于“铁笼式治理范式”和“无头鸡式治理范式”之间37。西方 5 国家理论界所说的“政府治理范式”,是指由政府治理理念、治理结构和运作方式与过程 所构成的三位一体的有机框架或网络。政府治理范式创新,就是通过重新认识和界定政 府、市场与社会组织之间的相互关系,重新确立政府治理理念,并据此重新认识和确定政 府在管理市场经济和驾驭市场机制方面的角色,根据“问题情绪”的性质和意欲达到的目 标,调整政府组织结构和权力运行机制,确立相应的运作方式和过程,不断寻求成功的或最 有效的管理现代市场经济和驾驭市场机制的政府行政模式14。它是一个十分宽泛的概 念,实际上包括了如何治理后工业社会的一整套方案。鉴于政府治理理念的创新是治理 范式创新的基础和前提,90 年代中期以来,发达国家的政府治理理念不再局限于固定的模 式(如分权、私有化等),而是以效率、效能、回应性和责任性为导向和选择准则;不再寻 求整齐划一的模式,而是以“问题干预”分析作为基础,权变观念成为理念创新的常量;不断 追求创新成为制度设计和政策设计的思维定向;理念创新的能力决定于知识存量和思维 方式或方法论的转变,因此,学习成为理念创新的来源,比较成为理念创新的有效途径;理 念创新的可行性不再以某种确定性理论为评判标准,而是以科学的“问题干预”分析、“问 题情景”分析和实践检验为评判标准。 面对全球化市场体制下的“两难”考验,我国政府一直在进行着机构和体制的调整 与变迁。经济体制变迁到一定程度只有突破政府体制的“瓶颈”才能继续深入已是共 识,而要实现十六届三中全会提出的完善社会主义市场经济体制的目标,同样要进一步变 迁我国的政府体制。针对我国政府体制的现状，我国学者在借鉴西方发达国家的经验 上提出了许多不同的意见。以祝建兵、田耕、曾小龙15 16为代表的学者其变迁思路主 要集中：转变政府职能、改革政府机构、改变政府管理方式。而以包亚军、沈晓冬、 陶希冬、赵鸿捷1718 19 20为代表的学者则从建立有限政府、全能政府、能力本位政府 等方面来探讨政府的治理理念更新。还有少数学者从政府绩效的评定来探讨政府体制 的变迁21。仅管我国学者提出了许多的关于政府体制变迁的宝贵意见，但是他们的思 路都是沿着行政改革的线路来考虑，且大都没有提出具体的措施。 1.3 研究的主要思路和创新点研究的主要思路和创新点 首先，本文介绍了经济全球化下研究政府体制变迁的意义和目的，同时提出了支 持本文研究的理论基础和在理论框架指导下所运用的基本方法，以及该领域研究的现 6 状。其次，本文提出经济全球化会对我国政府体制产生哪些具体的影响，同时阐述了 我国政府体制又是怎么一种现状，以及造成该现状的原因。然后，本文介绍了西方发 达国家针对经济全球化，政府体制都有哪些变迁模式，以及详细介绍了这些模式的理 论依据和基本内容以及这些模式的适用条件。最后，本文在借鉴西方发达国家政府体 制变迁的经验模式基础上，从制度设计的角度探讨了，我国应该如何从监督机制、约 束机制、组织结构、运行机制、激励机制等方面完善我国的政府体制的变迁。 纵观国内外文献研究经济全球化对我国政府的影响文章非常之多，而研究经济全 球化对我国政府体制影响的文章则廖廖无几。有鉴于此，本文欲全面、深入地探讨和 研究经济全球化对我国政府体制的影响，这是本文创新点之一。另外，要谈的一点是， 国内文献对政府变迁的文章可谓甚多，但多是上些针对政府机构变迁的建议，还很少 人从制度设计上来探讨怎么进行政府体制变迁。本文打算从激励机制、监督机制、约 束机制、信息反馈机制、组织结构的设计等方面来探讨如何进行政府体制变迁，这是本文 创新点之二。 7 2 经济全球化对我国政府体制的影响经济全球化对我国政府体制的影响 全球化,作为一个历史潮流、世界现象和热门话题,与时俱进地不断深入到人们的经 济、文化和社会、政治领域。在新世纪的起点上,世界和中国都面临着这个超宏观的时 空大课题。对此,有共识也有争议,有欢喜也有忧虑,有迎接也有抵拒。虽然从理念到实践 上,近几年越来越活跃,但是,探讨频繁不等于认知穷尽;相反,亟待结合实际,进一步摸索其 客观轨迹,寻求主观应对之方,不仅为今天,更为未来。 全球化的定义,从不同角度有不同表述。最流行的是经济全球化,一般指世界各国在 生产、流通、消费、投资等方面经济活动的相互交往、渗透、依赖和融合,表现为商品 和生产要素,包括资本、技术、人才的自由流动和配置、重组。经济全球化不仅仅对我 国企业提出严峻的挑战，对我国政府体制的影响和要求更是首当其冲。其对我国政府 体制的影响总的来说主要体现在对权责体系、组织结构、运行机制、法律体系等方面。 2.1 对权责体系的影响对权责体系的影响 经济全球化的特点决定了我国企业的地位和竞争策略等方面必然要发生变化，相 应地与企业紧密相联系地政府部门的地位和职能也要发生变化，即原有权责体系必然 要发生变化。具体来说体现在以下方面： 第一，经济全球化对我国政府体制变迁的影响首先体现在要求我国政府的职能作 出转变。变迁之前，我国实行计划体制，所有机构或组织，无论是是政府、法院、工 厂、学校，都集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，它们兼有两个方面职能： 它们是公共物品的提供者，承担着相当程度的对社会的组织、管理和宣传功能；另一 方面，它们又承担提供非公共物品的职能。那时这种体制很有效。 但变迁开放之后，特别是在经济全球化背景下，我国以经济建设为中心，并逐步 致力发展市场经济，原来的旧体制就有问题了。最大的问题就是，公共权力分散化， 公共权力与私人利益的界限模糊不清，从而很容易导致公共权力丧失公共性。这样， 8 制度上就必然出现利益冲突。在理论上，利益冲突是政治制度和政治决策中的大忌。 这种利益冲突将导致公共权力的部门化像政府部门乱收费、地方保护等现象，根源在 于制度本身的利益冲突。试想，一个好的部委领导能对单位上上下下干部职工的福利 置若罔闻？能对所管企业的生死存亡漠不关心吗？为了干部职工的福利，收一些费“似 乎”理所当然。 政府部门由于在制度上存在这种利益冲突，就会利用公共权力寻求各自的利益， 国家就不可能统一有效的法律秩序，市场经济秩序难以建立。要建立市场经济所需要 的法律秩序，首先解决公共权力的公共性问题，转变政府职能是重要的一环。在此基 础上再转变企业、事业单位的职能，真正做到政府只提供公共物品，学校只教书育人， 企业只搞生产经营，各司其职，人们期昐的市场秩序就不远了。 第二，经济全球化的一个特征就是市场竞争加剧，一个企业不仅要面对来自国内 企业的竞争，而且还要面对国外企业的竞争，在这背景下政府与企业的关系必然要发 生变化。 在我国计划经济体制下，实行的是政企高度统一的管制模式，政府通过无所不包 的计划指令，对企业实行财务统收统支，产品统购统销，劳动力和物质技术统一分配， 从而直接统制了企业的投入和产出。这种管制基本上是政府通过行政手段和具有严格 等级制的行政组织来维持。从历史的角度看，这种高度集中的政府管制体制在建国以 后的一段时间内，在集中大量资金建设基础设施产业曾发挥了相当大的作用，但随着 我国经济的发展，这种高度集中的政府管制体制的弊端就日益明显。 “管制”在有的国家被称为“规则” ，主要是指政府为了纠正市场失灵，依据一定 的规则对企业的活动进行限制市场活动，而是以多种多样的形式参与和干预经济生活。 也就是说，政府为了实现宏观经济的增长与稳定、充分就业和公正分配，以财政金融 政策为主要手段参与干预经济。20 世纪 70 年代以来，以美国、日本、英国等主要国家 为中心，对电信、运输、金融、能源等许多产业领域，都实行了放松管制。放松管制 意味着放松和取消诸多管制条款的一部分或全部。放松管制意味具有多种多样的形式， 如把有关管制从许可制放松为申报制，以及仍保留社会性管制，而把经济性管制的各 9 项条款全部取消等。放松管制目的，是要通过竞争，提供多种新的服务，降低收费水 平，使收费体系多样化，并促进技术革新等。70 年代以来，美国率先实行放松管制， 其后是英国和日本，而的波及很多国家，通过放松管制，这些国家取得了一些成果， 如降低收费水平，使服务多样化；使企业提高效率和有活力；通过削减行政费用减轻 国民负担；在宏观上由于降低收费水平 和使服务水多样化扩大了需求和投资，从而使 经济增长率得到提高等。这些国家放松管制的变迁对我国如何处理好政府与企业的关 系无疑具有借鉴意义22。 第三，体现在权力与权利的变化：从权力本位到权利本位。在计划经济体制下， 行政权力是凌驾于一般公民权利之上的，行政权力支配一切。 一般公民权利的行使和 利益的实现受到行政权力的压制。而行政机关的公权力与公民的私权利之间关系类似 于义务与权利的关系。如果说权利与义务是私法的核心问题。如果在设定行政权力时， 只考虑行政管理的方面，而不兼顾公民利益的方面，那么这将引起公民利益受损害。 行政权力扩大则意味着公民权利的缩小。因此也意味着该权力对体现同一利益权利的 限制23。国家公权力和公民私权利是统一的，国家公权力来源公民私权利，在根本统 一于公民私权利。公民私权利与国家公权力应当维持平衡。公民私权利必须是足以约 束国家公权力，国家公权力必须足以防止公民私权利的滥用。但在中国目前情况下， 行政权力过于强大，而且仍在不断地扩张和膨胀，此时只有培育和扩充个人权利，才 能形成对行政权力的制约。 中国自变迁开放以来，通过一系列法律制度变迁，一方面加大对行政权力的监督 与控制，另一方面，加强对公民权利的保障，特别是对人权问题的关注。 2.2 对组织结构的影响对组织结构的影响 我国政府组织结构是一个典型的、条块分割的二维模式，是纵向层级制和横向职 能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成，每一下级层次 都要对上一级层次负责。除了最高层外，每一层次依地域行政单位划分为若干板块。 层次越低，块数就越多，层次越高，块数就越少，整个系统形成一个金字塔状。横向 职能制的组织结构是由横向的若干部门构成，甲部门不对乙部门负责，每一部门均直 10 接对管理对象实施管理，每一部门行使不同的且多是单一和专门的管理职能。从而使 每一部门在全国范围内均构成一个相对独立的系统，在系统内部实施垂直领导。旧有 的政府复杂组织结构，是适应某一特定时期有效管理公共事务的需要，是在计划经济 体制下为满足国家需要而采取的行政管理职能为主，公共服务职能为辅。但这显然不 符合时代发展的要求，是与政治民主化的历史潮流相矛盾的。在新的时代和经济全球 的潮流下，我国的政府组织结构必须做出相应的变化，总的方向体现在： 第一，中央与地方的关系发生了变化,从中央高度集权到地方适度分权。全球化是 以经济全球化为原动力，推动经济的非国家化，一体化。全球化对国家主权产生了重 大的影响，国家主权出现了弱化的趋势。中央与地方的关系问题，一直是围绕着我国 变迁与发展的一个老问题。在传统计划经济体制下，国家权力过分集中，中央管得过 多，统得过死，缺乏经济民主，政治民主和立法民主。 变迁开放以后，特别是在经济全球化以后，我国通过一系列措施扩大地方自主权， 并通过法律加以确认和肯定，并且已经取得了较好的变迁成效。 第二，政府与社会关系发生了变化：从“大政府，小社会”到“小政府，大社会” 无论是中央与地方之间，还是政府与企业之间都涉及国家要把一些不必要的权力还给 社会，给社会一个相对自由发展的空间，从而彻底摆脱“政府办企业，企业办社会” 的恶性循环，国家的集中表现就是政府，即行政权。变迁开放以前，中国社会的模式 是强政府和弱社会相结合的模式，在这一模式下，政府力量很强，职能范围很广，政 府的活动和控制几乎深入到社会生活的各个方面；而社会力量却很小，个人的独立地 位和自由权利非常缺乏，社会组织不够发达，均处于依附于政府的地位，是政府控制 个人和社会的手段，个人自觉的政治参与程度低，被动的参与水平高。社会力量太小， 无法监督和制约政府行为24。 变迁开放以来，政府逐步简政放权，转变职能，政府把本来不该管而应该由社会 管事还给社会，从而更好地管好自己份内该管的事。在建立小政府的同时，要极力地 培育和扩大社会权力，调动各种社会力量的积极性，增强社会对政府权力的控制和监 督。小政府并不意味着政府社会服务、社会责任范围的缩小。小政府不仅要处理好国 11 内事务，而且要协调国际事务，小政府应该是一个廉洁、民主、高效、勤政的政府， 大社会可以对小政府加以制约，从而使政府权力限制在法律规定的范围内，依法行政， 避免权力寻租。 2.3 对行政立法和执法的影响对行政立法和执法的影响 毋庸置疑，经济全球化将对我国的行政法法学理念及实践将产生一定的影响。从 法的理念方面看人们关于法的认识、法的价值、法的发展等方面较以前都要产生相应 的变化。此外，经济的全球化使中国行政法律制度面临以下挑战： 第一，在全球化背景下进行法治建设，如何重新认识与发展国家主权的关系，如 何协调维护国家主权与加强国际合作的关系？如何处理好主权国家主权的维护与有限 限制的关系？这些构成了法律全球化对国家法律主权的挑战。 第二，立法方面。我国的立法发展任务在全球化背景下日益加重，它既要面对并 且解决变迁开放中出现的新情况、新问题，也需要关注全球经济一体化对国际立法和 国内立法产生的强大冲击和影响。 第三，行政执法方面。除了政府部门观念的重大转变之外，更突出的是要提高行 政执法的科学性与效率性。法律全球化不仅对政府的权力和信用是一种挑战，同时在 公共事务和公共法律领域更是对政府的挑战。一个国家要立足于国际社会，要保持和 创造良好的存在和发展的空间环境，它的政府必须遵守诺言，必须与国际法律规则保 持一致。 第四，行政法学教育方面。法学素质教育包括三个方面：一是法律素质的教育。 要从过去偏重法律知识传授转向着重现代法律观、法律精神、法律思维方法、法律解 释、法律推理、法律论证等法律技术的训练。二是文化素质的熏陶。加强经济学、管 理学、社会学、政治学、环境学等跨学科的知识和理论教育，把更多的法科学生培养 成为具有良好人文素质、知识结构合理的专家型、复合型人才。三是法律职业伦理的 教育。提高法律人的道德修养和公共责任心，使法律人在受教育阶段就牢固树立权利 和义务观念、民主和法治观念、公正与效率观念、理性与宽容精神、廉洁与正直的品 格25。 12 2.4 对运行机制的影响对运行机制的影响 长期以来，我国政府受传统的计划体制的影响，行政审批过多，政企不分，这种 状况显然是与 wto 规则相冲突的。中国企业的营运成本与交易成本太高，同样的产出 往往比发达国家高出一倍以上。交易成本过高，在一定程度上是政府的服务成本过高。 要降低企业运行费用，政府必须重新构造一种全新的运行机制，改变管理经济的方式， 提高办事效率。这种以转变职能为主要内容的“重新构造”实际上是一场政府自身革命， 而且这场革命不能再像过去那样是“渐进式”的，应该是一种“飞跃式”的。中国入世后， 我们必须充分考虑经济全球化的大趋势，按国际惯例的要求对政府进行变迁。我们应 该看到“入世”后，特别是在经济全球背景下，政府运行机制面临着诸多挑战。 一是对政府管理方式的挑战。过去政府在管理中事无巨细，管了许多不该管的事 情，不少事项审批环节多、周期长，影响了办事效率，一些政府官员习惯于高高在上、 发号施令，习惯于朝令夕改。加世后，这些都必须改变。我国的行政管理体制、运行 机制和管理方式存在着许多不适应的因素。融入经济全球化的环境后，对政府的公共 政策水平要求更高了，需要政府既能保持本国经济主体的利益不受侵害，又能符合国 际规则和惯例；在观念上对企业要有更强的服务意识，而不是一味地管制；同时要求 政府摒除惯行的以行政手段进行贸易管理的旧习，只当“裁判员”不当“教练员”和“运动 员”，逐步从“管”转到“少管”或“不管”，逐步适应和习惯于依法办事、按国际惯例办事。 二是对政府决策体制的挑战。决策失误是最大的失误。过去，政府的决策往往只 强调从省情、市情、县情出发，很少站在参与全球经济运行和国家竞争的高度进行决 策，造成决策宏观效应和战略效应不高，而短期行为和局部眼光突出。这种决策体制 既不适应社会主义市场经济发展的要求，更不适全球化下经济一体化的要求。 三是对行政审批制度的挑战。政府行政审批过多，不论是新开公司、证券上市、 产品出口，都必须经过有关部门的审批，而繁锁的行政审批带来了无休止的官僚主义， 带来了无数的权力寻租、造租和送租，最终造成了经济的低效率。低效率的行政审批 制度是使我国经济加入全球化过程的一个重大障碍。因此，中国入世必须变迁并淘汰 这种行政审批制度，否则，中国就难以真正融入世界经济潮流。 13 3 我国政府体制变迁的现状及其分析我国政府体制变迁的现状及其分析 3.1 我国政府体制变迁的现状我国政府体制变迁的现状 从1978年推进农村变迁、国有企业变迁不久，政府体制变迁就开始了。回顾20多 年来五届政府的努力，找们可以发现，中国政府体制改革已经取得了实质性的成果， 实现了组织效率，提高了职能配置效率，也改善了政治效率，在多个方面实现了政府 治道变革。虽然取得了很大的成绩，但并没有获得预期的进展，政府体制变迁仍然滞 后，不适应经济全球化和我国市场经济发展的需要。我国政府体制存在的问题主要体 现在以下方面： 第一、政府管理职能、运行机制与经济全球化下的运行规则相距甚远。突出表现 在： （1）政府管理能力不适应。在市场经济条件下，政府不能干预企业，但政府的市 场管理职能、宏观调控职能则必须加强。在经济全球背景下，企业特别是外资企业、 非公有企业对政府的反控制能力将依法获得增强，政府管理的难度会增大，需要迅速 形成能驾驭现代市场经济条件下宏观调控和市场监督的政府体制。 （2）政府对企业的 服务也不适应。我国多年形成的自上而下“指挥式”管理模式与市场经济多元化的网 络结构极不适应。加入 wto 后，经济结构 更趋多元化，它所需要的是“服务式”的 管理模式，政府与企业的关系在一定意义是服务与被服务的关系，政府更多的把管理 寓于服务之中。 （3）市场运行环境和市场秩序监督等方面的依法管理体系很不完善， 与经济全球化所要求的依法的、透明的、可预见的政府行为，差距甚大。 （4）政企不 分现象仍普遍存在，政府没有完全从企业活动中超脱出来，还是沿用直接干预的办法。 诸如用财税返回、贴息等办法扶持国有企业，而不是以国有资本投入、运作的办法。 这明显不符合经济全球化所需的有关规则。而 wto 所允许的通过市场监督保护本国产 业的手段很缺乏、很不熟悉。 （5）设立外资企业的审批和经营许可制度不适应。实质 性审批的条件过多、过于苛刻，有歧视和贸易保护之嫌；现行的行业标准制度、环境 14 保护制度、社会中介机构制度、价格管理制度等，都不适应。 （6）行政指令紊乱，政 府对市场运行环境和秩序的监督体系中还有许多空白点。目前由于国有资本的产权本 来就存在不明晰、所有权约束的问题，各地政府部门并不是原业主， “所有者缺位” ， 也就难以有效地行使国有资产所有者的监督职责，控制和监督企业经营者的行为。而 且由于政府对市场进行行政干预和管制，抑制了市场公平竞争造成资源人为稀缺性， 给寻租活动及政府官员与企业经营者之间合谋留下了大量可乘之机，致使企业的经营 者为谋取个人的私利利用拉关系、走后门、找靠山、疏通、哄骗、行贿等合法或非法 手段，与政府官员相互勾结，从而产生对政府决策或官员施加影响的涉及钱与权交易 的非生产性活动。 第二，中央和地方的责权利关系尚未理顺。当前比较突出的问题有：(1)国家财权 财力在中央和地方间的分配关系尚不合理。一方面，中央财政可支配的财力明显低于 国外平均水平。不少地方挪用工资和养老金搞建设，把欠帐留给中央和省级政府，不 利于中央政府实施有效的宏观经济调控，也不利于通过转移支付手段帮助欠发达地区 的经济社会发展。另一方面，国家税收立法权过于集中于中央，税权划分缺乏稳定的 法制基础，难免导致地方政府变通国家税法、越权减免税和滥用收费权。(2)在分权过 程中，一些应当下放给企业的权力没有落实到企业。中央政府放给企业的一些自主权， 往往被地方政府截留，不少地方政府迟迟不愿向企业放权，在政企分开方面落后于中 央政府。(3)行政性集权一分权一收权的框框还没有根本突破，按市场经济规律合理划 分中央和地方经济职能、责任和权利的框架还不清晰。人们习惯于按计划经济下“先集 权、再分权”的思路考虑问题，还没有确立市场经济下“分权优先、集权居后”的观念。 经济体制变迁的方案以及国家制定的优惠政策，大多按行政层次、行政区划进行试点 再逐步推广，或者限制在一定行政区划的范围内实施。这样往往增加行政层次，例如 计划单列市的设置就使中央和地方的关系更加复杂。中央政府对不同地区实行差别性 优惠政策，不利于加强区域经济联系和促进区域协调发展。不适当的分权容易导致宏 观经济失控、地区差距扩大和地方保护主义盛行，反过来又可能成为重新集权的诱因 26。 15 第三，政府机构设置不科学。政府职能的靠政府机构来完成的，政府机构是实现 政府职能的载体。政府机构的设置构成的科学性对充分履行职能、管理好经济社会事 务至关重要。这里所说的政府机构设置不科学，除了人们探讨较多的在传统体制下政 府由于统得过死、揽得过多、管了很多不该管的事，设置了很多不应高的机构的问题 外，还有两个问题尤为突出：其一，机构设置缺乏法律的约束，不可避免受行政首长 主观随意，因人设事、因人设机构。如一些地方经常出现领导发个话，党委下个文， 新机构就挂牌开张了的现象。其二，机构对口设置，增加不必要也应越来越少。但现 在实际上却是中央政府设置什么机构，地方也跟着设置什么机构，中央政府的各部门 有什么机构，地方各级“条条”主管部门也设置什么机构。总之，凡是上面有的，地 方“一个都不能小” ，是造成地方政府机构庞大的主要原因。 第四，机构变迁还不尽人意。行政机构臃肿，管理效率低下，行政经费居高不下， 行政职能交叉，指令紊乱现象没有根本改变，在一定程度上阻碍了我国经济体制变迁 的进程。政府部门冗员过多，包袱沉重。长期以来，我国政府一直未能很好解决工作 人员“能进不能出，能上不能下”的问题。根据帕金林定律，机构越大，官僚主义越 严重，效率就越低。我国庞大的行政机构和人员队伍，不仅使许多地方的财政成为“吃 饭财政” ，而且还直接导致了人浮于事、冗员充斥、行政管理低效率。结果不论以资本 增值为主要职能的国有企业提高资产运营效率的目标，还是以提供公共服务为主要职 能的国有企业降低成本、改善服务的目标，都难以达到，也降低了政府宏观调控的有 效性，造成政府与企业的行为紊乱38。 第五，公务员队伍的不适应。市场经济条件下能够很好驾驭政府运作的管理人才 队伍还没形成。在计划经济走向市场经济体制过程中，懂得国际贸易、金融、市场经 济法律法规的人才短缺。现有的政府工作人员观念陈旧，知识老化，灵活掌握和运用 管理手段和方法的能力不足，综合素质低下，因此，政府工作人员的知识更和能力调 整是最为迫切的问题。其次，价值取向有失偏颇， “官本位”思想根深蒂固。中国经历 了几千年封建社会，现代市场经济还不完善，官本位取向在大多数地区仍居主导地位。 严重的官本位思想，使公务员普遍缺少参与社会流动的意识，不愿意放弃职位走出机 16 关大门从事其它职业。在社会和国家公务员心目中，职位、级别也自然成为地位象征、 能力的体现，受到竞相逐追，这又反过来成为滋生“吏治腐败”的土壤。 第六，行政法律规范体系的不适应。突出表现在： （1）行政法律法规体系不健全。 目前，在政府行政管理中，无法可依或法律依据不足的现象相当普遍，法律法规内容 含糊不清、规定过于笼统、解释空间过大等问题，造成执法难，随意性大的现象经常 发生:在现有的某些法律中，不同程度地存在着专门法部门化的倾向，且专门法之间相 互矛盾，以及以部门、地方条规否定国家法律的现象。 （2）法规和政策的透明度和可 预见性较差。目前普遍存在政府部门主要以内部文件和规定作为管理依据，政策本身 透明度不高，政策执行程序透明度更低，而且存在严重的不可预见性，与经济全球化 的要求相差甚远。 （3）法规、政策统一性、稳定性、连续性不够。一些部门和地方从 自身利益出发，制定发布某些法规、政策，缺乏统一协调，导致涉外经贸政策相互矛 盾、前后不一:全国统一大市场尚未完全形成，地区封锁和行业割据时有发生，一个地 方一个政策，影响中央政府统一对外履行承诺的能力。 （4）法治意识普遍不强。由于 受几千年“人治”传统的影响， “人治”和“专制”成为人们习以为常的意识根蒂，加 上领导制度和组织制度方面存在的问题，使一些政府公务员习惯于按政策(红头文件)办 事，而不重视依据法律行事;只重视对上级负责;甚至宁可违法，也不敢违背领导旨意。 同时，不少地方政府负责人法制意识不强的问题也十分突出，对矛盾纠纷热衷于作批 示，开协调会，靠长官权威“拍板” ，一锤定音，以权代法，以权压法，干预阻挠司法 部门公正执法的现象时有发生。从社会公众看，对法治也存在不少模糊认识，没有把 法律当作是维护自身合法利益的重要手段。因此，全面增强法律意识，推进依法治国， 把对国家和社会事务的管理纳入法治化的轨道，将是中国面临的一场深刻的社会变革 27。 3.2 政府体制变迁滞后的原因政府体制变迁滞后的原因 到目前为止，我们很多的学者，也包括一部分政府官员在说，政府的改革还是滞 后的，为什么滞后？这也涉及到相关的改革。究其原因，大概有七个方面。 （1）过于 宽泛的国有经济的布局限制。我们说，国有经济的存在意味着政府直接管理的必要性， 17 而过宽、过长的国有经济的运作战线的存在，意味着过宽过广的政府直接管理存在的 必要性。而过宽，必然就导致我们政府通过一些审批，通过一些其他方式来干预我们 的经济，如果一个经济的 90%以上都是国有经济和准国有经济的话，你不能期望我们 的政府把他的管理从直接管理变成间接管理，因为国有企业的产权是一个集合概念的 情况下，政府就是集合概念的代表，政府不管谁管？所以，在国有经济战线比较漫长 的情况下，不能奢望我们的政府的职能做很大的转变。所以，受制约的是这个，我们 的改革也应该放在这个上面，这是第一点。 （2）现有的政府行政主导的人事管理制度 的限制。特别是对国有企业管理制度的限制。说实话，管企业最重要的是管人，如果 人都被你管住了，这个企业怎么可能自主经营，自负盈亏？我们了解到很多企业，连 工会主席都要我们的政府来任命，比如说董事长是法人代表的话，他连自己的总经理、 副总经理都不能通过市场机制来选拔，他需要接受一个任命的总经理，副总经理，甚 至工会主席的话，他的责任怎么负法？他怎么能按照自己的意志操作，最后他又怎能 实实在在、心甘情愿地负起责任来？所以，管理制度的改革，特别是人事制度的改革， 要走向市场，通过市场机制来选择，这是我们政府转变职能的关键，也是职能转变没 有到位的一个重要原因。 （3）计划经济的管理方式。这是长期形成的，而这个跟我们 原来的经济体系也有关系，包括和我们的国有经济也有关系。这个长期的格局，导致 了我们政府管理经济的过程中，习惯于行政运作，往往是用审批来代替管理，用关闭 来代替整顿，很多是从自己的意志的角度来进行操作的。 （4）不科学、不合理的政府 工作绩效评价体系。这一点对我们的职能转变的制约很大，我们不少地方政府对下级 政府和企业实行了以经济增长为中心的考核指标体系，这一考核指标体系由于干部任 用的升迁和奖惩挂钩，就促使我们地方政府盲目搞形象工程，走表面文章，甚至弄虚 作假，而忽视那些真正有助于提高经济效益、改善人民生活的实实在在的工作。这也 促使我们有些地方政府直接插手经济活动，干预企业经营，所以导致政府职能的严重 错位，而且屡禁不止。28（5）缺乏一个使政府履行公职职责的财政支持制度。一个政 府没有充足的财政支持的话，必然使他的行为变样。我们发现执法机构在哪里办案， 就在哪里出钱，这怎么能保证公正性啊？还有现在讨论的独立董事，很多东西已经搞 18 乱了，独立董事提出还要给股权，给股权还能独立吗？他也有利益上的牵挂，我是总 经理，我发他工资，他就不可能独立。这就从间接上反映了我们政府财政经费不能保 证政府公正运作的话，职能方面就必然发生扭曲。 （6）不健全，不完善的市场组织和 规则的限制。这一点是很重要的客观原因，由于我们长期的体制，我们市场的组织， 我们政府转变的一些不宜由政府承担职能的一些替代物，要么不够完善，要么走形变 了样。不少中介组织变成了二政府，甚至比政府还厉害。因此，作为行业管理的事业 单位，企业治理职能的不规范、不完善，也是政府职能难于转变的重要原因，这是下 一步改革的重点。 （7）不健全的规范政府行为的法律体系。不是说我们的法律不多， 我们的法律现在越来越多了，但是，法律本身的科学性问题，我们在执法的力度问题， 对于政府行为本身的规范究竟起多大的作用，这也是值得研究的。 综上所述，在渐进式的变迁模式中的一定阶段之内，政府体制变迁滞后于经济发 展和经济变迁，是人们不愿意看到，但又不得不面对的问题。由于它在变迁发展的一 定阶段内具有不可避免性，因此也可以说具有一定的规律性。因此，在这个问题上， 就应该适应着这个规律去考虑问题，而不应该提出一些不切实际的要求。当然，我们 也应看到，政府体制变迁的滞后只是我国政治发展过程中一定阶段上的特点，并不是 全部过程的特点。当政治发展进展到新的阶段时，推动政治体制变迁的动力的状况将 会发生重大的变化。那时，政府体制变迁将完全摆脱滞后的状况，而成为社会发展的 火车头。 19 4 发达国家的政府体制变迁方式发达国家的政府体制变迁方式 面对经济全球化的冲击和挑战，各