节约集约利用土地.doc 浅论如何转变发展方式节约集约利用土地.doc

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段明亮摘要发展离不开土地，却还要占用越来越宝贵的耕地。针对我国当前的济发展与土地利用之间的矛盾，走节约集约利用土地和低碳生活、生产的道路，是一条可持续发展的道路。需要各级政府及相关部门正确理解节约集约用地的意义，以科学发展观为指导，为转变发展方式提供有力的政策鼓励和支持，通过科学合理的转变发展方式，确保有限的土地资源得到有效的利用。关键词发展方式 节约集约 政策支持 土地利用我国正处在加快推进工业化、城市化、现代化发展的重要历史时期，土地作为最重要的战略资源显得尤为宝贵。发展离不开土地，却还要占用越来越宝贵的耕地。要解决土地与发展关系上的问题，就要坚持以科学发展观为指导，转变经济发展方式，统筹好保障发展与保护资源的关系，节约集约用地。一、正确正解节约集约用地的意义土地是国家可持续发展的物质基础，是不可再生的宝贵资源。人多地少是我国的基本国情，现在人均耕地只有1.41亩，并且耕地后备资源十分紧缺。随着经济的迅速发展，各行业用地需求与日俱增，严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极端重要。虽然土地节约集约利用的观念已经在一定程度上深入人心，但到具体的落实上还仍然存在差距，耕地保护的严峻形势、房地产用地的结构性矛盾、工业用地的铺张浪费都在不同程度上阻碍了土地节约集约利用观念的推进。结合我国的经济增长方式的转变，节约集约用地对于全面贯彻落实党的十七大精神和科学发展观，保障经济社会可持续发展，具有十分重要意义。在新形势下，实施土地节约集约利用是解决我国建设用地需求旺盛及土地供应不足之间矛盾的基本途径，也是实施可持续发展的需求。这就需要改变土地粗放的开发经营及管理模式，转变发展方式，促进城市土地利用由外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展。今天我们所讨论的农业土地集约经营，是在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，在较小的面积上获得高额产量和收入的一种经营方式。土地集约利用是一个动态过程。因为经济和社会发展使人们改造世界利用自然的能力不断增强，土地的各种承载能力在投入资金技术进行改造后也会增强，这就会使得我们利用土地的效率不断提高。结合前人的一些研究成果，可以把土地集约利用的内涵理解为：以布局合理、结构优化和可持续发展为前提，通过增加存量土地的投入，改善土地的经营和管理，使土地利用的综合效益和土地利用的效率不断得到提高。按这一概念，用地的合理布局、结构的优化完善、良好的生态环境，是城市土地集约利用的前提，缺乏上述条件，不断提高土地使用效率和综合效益的目标就要落空。当然，集约利用土地的科学内涵，不是在寻找最高的土地利用强度，而是要寻找最优集约度或最佳集约度，即如何使土地的经济效益与环境效益和社会效益都能够同时得到提高，而不是此消彼长，顾此失彼。不能单纯地为了高密度和高强度进行见缝插针地开发建设，那样就会带来很多环境问题和社会问题，是不经济的。那样的土地利用方式即使强度再高，也不能说是集约的。其中一个贯穿着一个重要的方面，即我们在这里所讨论的，通过转变发展方式，来促进节约集约用地。在能源的开发与利用方面，我国贫矿多、富矿少；难采、难选、难冶矿多，易采、易选、易冶矿少；共生、伴生矿床多，单一矿床少。这种矿产资源相对较差的天然禀赋给资源集约高效开发利用带来了一定的困难。另一方面，我国经济快速发展，但由于粗放的增长方式没有根本转变，付出的资源环境代价过大。能源资源利用效率低、产品的单耗高，资源浪费严重，也造成了严重的环境污染。同时，能源资源价格攀升，使企业的市场竞争力受到严重影响。此外，我国油气、铜、铝、富铁矿等重要矿产资源的对外依存度逐年提高，过多依赖进口，给我国的经济安全带来严重影响。由此可见，从根本上切实转变粗放、不协调和不可持续的能源资源利用方式，提高资源利用率，走低碳发展之路，既是缓解当前资源环境约束矛盾的迫切需要，也是转变经济发展方式的根本所在，对建设资源节约型环境友好型社会和构建和谐社会具有重要意义。低碳经济既要求发展方式从粗放型增长转变为集约型增长，又要求实现全面协调可持续发展。当前，我国处于城镇化和工业化加速发展阶段。能源资源利用水平不高，产业结构中重工业比重大，这一特定的发展阶段决定了资源需求的增长模式。经济高速增长，对能源资源的需求巨大。一方面，按照现有经济增长方式，资源禀赋难以为继，必须推动发展方式根本性转变。另一方面，当前我国能源消费仍以煤炭为主。走低碳发展之路，应将能源消费增量放在更清洁、低碳的能源供应方面，如核电、水电、低热、生物能源、风能、太阳能、海洋能等无碳能源。这对我国的工业结构和技术水平将是一个新的挑战。可见，严格依法管地，节约集约用地，就要促进经济发展方式转变，推进资源节约集约利用，走低碳发展之路。按照建设资源节约型社会的要求，建立和完善以规划和标准控制为前提、以政策激励约束为导向、以监管考核为保障、以有偿使用和市场配置为基础的土地节约集约制度，科学规划、统筹安排各类用地和能源。二、各级政府要给予政策，鼓励和支持节约集约用地保护耕地、节约用地、维护良好土地管理秩序需要全社会的共同努力。各级政府要从“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的国策出发，严格执行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，制定科学合理土地政策，鼓励和支持节约集约用地，共同营造一个“依法管地、高效用地”的良好环境，走出一条科学、和谐、可持续的土地开发利用之路。对于农村土地的利用，根据农村税费改革的新情况，确定迁村腾地、整理土地的经费来源。建议从土地收益中拿出部分资金，用于迁村腾地农民搬迁的补偿、土地复垦的补助，以鼓励村庄集并、旧宅还耕工作。把高产基本农田土地整理与探索建立建设用地指标折抵制度结合起来，努力缓解建设用地指标严重不足的矛盾。对旧城改造、企业搬迁、使用地下空间、建设多层标准厂房的工业用地，可适当减免城市基础设施配套费。调整土地契税、土地有偿使用费、容积率的额度与标准，鼓励工业用地实行租赁制度。在政策上，各级政府要给予优越的政策倾斜，对落实征地综合区片价政策的地方和被征地农民养老保障、再就业、征地拆迁工作做得好的地方，优先落实用地指标。对符合国家产业政策的高新技术项目，经审定后优先供地。对早期投入虽低，但产出高的高新技术项目，可要求其在一定期限内达到投资强度。如达不到要求，将按双控指标要求核减用地。对投资额小于一定数额的工业项目，原则上不单独供地，采取租赁土地使用权或租赁标准厂房的形式提供生产经营场所。有条件的地方，可以在时机成熟和依法办理有关手续后，利用农村集体经济组织发展留用地建设标准厂房，出租给企业使用。同时，要努力提高土地容积率，对适于多层厂房生产的行业，必须使用多层标准厂房。严格控制单层厂房建设，确需建设单层厂房的，必须经市计划、国土资源、规划、经济等部门审定。企业技改项目应首先利用现有厂房、土地，立足内涵挖潜，逐步提高容积率。意见还规定，降低绿化用地比例。城市公建绿地、道路两侧绿化用地的面积，严格按国务院有关规定执行。适当压缩开发区(园区)公共绿地面积，适当调整工厂企业等内部的绿化率。同时，要从严控制城乡建设占用耕地，限制城镇、村庄用地规模的盲目扩张；采取疏堵并举的方针，加大对农村住宅用地的管理力度；加强各类开发区（园）用地管理，对不符合规划的开发区和已经批准撤销的开发区，不得批准用地；严格执行国家产业政策，不得批准新建禁止类项目，从严控制限制类项目数量、布局和用地规模。严格控制各类建设占用基本农田，确保基本农田数量不减少、质量不下降、用途不改变。建设占用耕地的，必须补充同等数量和质量的耕地，否则，不得批准用地。发挥政府的计划调控作用，按照保重点外资项目、重点企业技改项目、效益好就业多的招商引资项目、重点基础设施项目和急需的社会公益性项目的安排用地计划指标，确保重点区域建设和重点项目的用地需求。保障和服务发展是国土资源部门的神圣使命和永恒主题，这就需要土地部门加强与发改、财政、交通、水利等部门协调联动，积极向国家汇报沟通，尽量将一批重大项目纳入国家计划笼子。对重点项目、重点工程实行目标责任管理，专人负责，跟踪服务，确保项目早日落地。对城市土地进行二次开发，优化供地结构与布局。一方面加强与产业结构的衔接，优先保障战略性新型产业、循环经济、高新科技等转方式调结构项目，保障性住房、科教文卫等民生工程项目，严禁高污染、高排放和低水平重复建设项目用地，促进产业结构调整升级。统筹安排区域用地，重点支持城市群、区域性中心城市和小城镇用地，促进区域经济协调发展。同时，要开展批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽土地专项清理，盘活城镇闲置存量土地。开展城乡建设用地增减挂钩，促进农村废弃、闲置建设用地开发利用，既缓解城市建设用地指标紧张局面，又促进新农村建设，统筹城乡发展。另一方面，在当前经济发展阶段和资源禀赋特征下，要加强矿产资源利用与管理，促进发展方式转变，服务低碳经济发展。各级政府要制定和完善相应的法律法规，保障资源合理开发利用。通过法律手段确定在不同的技术经济条件和国际形势下，严格禁止、保护、限制和鼓励开采矿产资源的种类，并对不同要求的开采依法实施不同的政策措施，确保资源合理开发利用。以可持续发展理论和科学发展观为指导，采取有效的政策措施，在保护资源的前提下，转变资源利用方式，加强需求管理，抑制不合理需求，彻底改变资源浪费和低效利用，实现资源的高效开发、综合利用、循环利用和集约利用。还要加强对矿产资源高效利用方面财税政策的支持。严格执行矿山企业的市场准入制度，通过产业结构调整，有序推进矿山企业健康发展。调整矿产资源税费政策，及时提出有利于推动矿产资源综合利用、提高资源回收率的政策。利用关税手段限制初级矿产品出口和深加工高附加值矿产品进口。鼓励发展矿产品深加工利用技术，新能源、新材料技术，节能、节材、节水、降耗技术和工艺，提高资源利用效率。发展洁净煤、可再生能源、岩石及尾矿封存二氧化碳等，扩大煤的液化气化等洁净利用和煤层气利用，减少直接能源矿产消耗。发展新型材料替代金属、非金属及常规矿物原料，降低经济社会对常规矿物原料的过度消耗。同时，还需要不断加强宣传，提高全民的节约能源资源和保护环境的责任意识，倡导节约资源、保护环境的自觉行为。引导企业自觉履行应尽的社会责任，引导公民自觉养成减少使用浪费资源的一次性用品等良好习惯。在全社会形成共同关注和参与低碳行动的良好社会氛围，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。三、转变发展方式，确保土地的有效利用我国节约集约用地有着巨大潜力。据初步调查，全国城镇区规划范围内共有各类闲置和空闲土地及新增建设用地批而未供土地近400万亩，占城镇建设用地总量的7.8。广大农村中小城镇在兴起，中心村在发展，旧村在改造，也有一定的宅基地闲置，可挖掘利用的潜力很大。为此，在土地利用上，应当走持续发展道路，转变发展方式，倡导低碳生产与生活，节约集约利用好每一寸土地。为确保土地的合理开发与利用，要充分发挥规划的调控作用，突出保护耕地，保护生态环境，做到地尽其力、优地优生。从单独的规模控制转向规模控制与土地利用节约集约度控制并重，重点抓好土地利用功能分区，科学确定各分区和地块用途，提出控制指标和限制条件。各地开发区和工业园区，必须按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则，合理调整产业布局，实行产业分工和功能定位。做好土地利用总体规划与城镇总体规划的衔接，力求在规划的期限、规模、区域范围、发展方向、功能指标等方面取得一致。同时，各地政府应有计划地实施迁村腾地，加大对农村废弃地、工矿废弃地的整治力度，盘活各地乡镇在机构改革中撤并留下的闲置土地。积极引导农村集体建设用地流转，通过建设用地置换政策，逐步引导农村居民点向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中。充分开发利用城市地下空间，挖掘建设用地潜力。对低效利用的城镇土地要进行详细规划用地，有计划地组织实施。在实行正确的财税、金融、投资政策的同时，制定并实行正确的土地政策，正确的土地政策应当体现有保有压，既要保证经济社会的发展，又要强化节约集约用地。要加快推进改革，着眼于更大程度发挥市场在配置土地资源的基础性作用，建立反应土地资源稀缺程度的价格形成机制，抓紧研究和推进土地产权、土地价格、土地税收、土地金融改革、完善行政管理体制。要采用航空、航天遥感监测等技术和计算机网络信息系统等科技手段，加强节约集约用地的日常监测和重点监测，及时发现和制止闲置和浪费土地的现象。要研究和探索通过产权和价格促进节约集约用地的机制。对符合城市规划、不改变用途的项目，经批准采取厂房加层、重建、改建途径压缩绿地和辅助设施用地面积，扩大生产性用房面积，提高容积率的，不再增收土地价款。充分挖掘企业用地产出潜力，鼓励企业在不增加用地面积的前提下增资扩股。并重点扶持“技改项目”，对符合产业导向的重大装备引进消化吸收再创新、高新技术成果产业化和传统优势产业改造升级等三个专项的技改项目进行重点扶持。并强化节约集约用地考评制度，对各级政府的主要责任、基本农田的保护、土地出让金的收缴、土地出让方式的规范、农地转用计划的使用、土地利用规划的实施以及用地项目的投资强度、产出率等。考评的重点放在县、乡两级政府。要将土地集约利用的考评机制，与各级政府耕地保护、土地市场建设的责任目标、政绩考核等结合起来。土地调控是经济社会发展的重要调控手段。科学合理的土地资源时空配置、结构优化、规模控制、功能提升，将有效地引导发展方式转变，从而推进形成技术含量高、创新能力强、资源占用少、污染排放低、用地集约化的低碳发展方式。目前我国不少地方倡导的低碳经济发展已经取得了一定的经验，开拓了可行的发展道路。在经济发展决策阶段，要将低碳排放纳入决策体系，统筹考虑生产力布局、城市发展战略、产业发展方式及类型、基础设施合理性等对低碳经济发展的影响，避免低水平重复建设、恶性竞争所带来的资源过度占用、环境污染排放以及相应的高碳排放问题，从而从源头上引导、实现低碳生产，保障低碳生活。在经济发展过程中，注重引导优化产业结构，注重产品生态设计，全面增强自主创新能力，有效提高生产要素等资源利用的技术经济效率，从而减少生产要素的浪费。在经济发展末端，积极发展循环经济，实现废弃物资源化，从而有效减少碳排放。这些都将有利于通过经济增长方式转变带动低碳经济发展，切实增强经济发展应对全球变化的能力。低碳经济发展要求我们必须从土地利用结构、规模、方式、布局等方面全面增强碳汇能力，减少或抑制碳源量的过快增长。从低碳化的用地结构来看，需要控制建设用地过快增加以及农用地、林地、湿地过快减少的趋势。从低碳化的建设用地规模来看，需要规模适度，避免低水平重复建设、恶性竞争的经济发展状况。从低碳化的用地方式来看，需要通过促进土地节约集约利用，提高单位土地面积的各类要素投入效率，减少乃至避免资源浪费、污染排放。从低碳化的用地布局来看，需要形成紧凑、有序、高效的城市用地布局，产业关联度高、资源循环利用、废弃物排放最小化的生态工业园区用地布局，以及产业梯度结构合理、市场竞争有序、生态环境友好的战略空间用地布局。总之，针对我国当前的济发展与土地利用之间的矛盾，走节约集约利用土地和低碳生活、生产的道路，是一条可持续发展的道路。需要各级政府及相关部门正确理解节约集约用地的意义，以科学发展观为指导，为转变发展方式提供有力的政策鼓励和支持，通过科学合理的转变发展方式，确保有限的土地资源得到有效的利用。参考文献1李元.集约利用土地不断提高城市土地运营水平j.中国土地，2003，(12):11142李明秋.土地管理学总论m.北京:中国农业出版社，20073束克欣.土地已不能承受经济粗放发展之重n.上海证券报，2005-08.4张卫东，郭春华.基层耕地保护难的成因及对策j.中国土地2006(10).5王华春.土地资源优化配置与构建节约型社会研究m.北京:中国环境科学出版社，2006.10窒或蓉当胖滑喂稿帜架滤准没馅拥蝉浙法胚又顺樱畅摊钝跺瓢佬宁苛弦嚎呐伐超芳苗蘸汽概栖潞擦疥贿圃挥习