（宪法学与行政法学专业论文）失地农民的社会保障问题研究——以失地农民的权利为主线.pdf

贵州1 人学坝i 川l 究牛学化论文 失地农民的社会保障问题研究 以失地农民的权利为主线 中文摘要 中华人民共和国宪法规定：“国家尊重和保障人权”；“国家建立健全同 经济发展水平相适应的社会保障制度。”基于宪法这一规定，建立健全失地农民 的社会保障制度，既是尊重和保障失地农民人权的重要措施，也是对宪法精 神的贯彻。 以失地农民的权利为主线，研究失地农民的社会保障，是有重大现实意义和 理论意义的课题。本文首先对失地农民的产生进行了探讨，认定失地农民产生的 主要原因在于国家对土地的征用( 包括退耕还林) 。然后，将失地农民晃定为： 因为失去土地而丧失相应的使用权、就业权、基本生活保障权、社会保障权以及 与土地相关的其它权利的一类法律主体。因为失去土地，这些农民在基本生活、 就业、医疗、养老等方面存在很多困难，迫切要求建立必要的社会保障制度以保 障他们的就业权、基本生活保障权及以养老、医疗为主的社会保障权。 文章在对失地农民社会保障已有探索进行分析之后，提出了自己的构想，即： 以经济实力、民主管理、法律保障、有效监督为条件，通过将失地农民的法定权 利转化为现实权利这一制度构建去实现失地农民的社会保障，最终建立起失地农 民的社会保障制度。 关键词：失地农民土地征用就业权基本生活保障权社会保障权 贵州人学坝i 川彳生学位论文 r e s e a r c ho nt h es o c i a ls e c u r i t yo f t h el a n d l e s sp e a s a n t s s u m m a r y c o n s t i t u t i o no ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n as t i p u l a t e s ：”t h es t a t er e s p e c t s a n ds a f e g u a r d sh u m a nr i g h t s ”a n d ”t h es t a t es h a l le s t a b l i s ha n di m p r o v et h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mo nt h el e v e lo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t ”b a s e do nt h ea b o v e c o n s t i t u t i o n a lp r o v i s i o n s ，t h ee s t a b l i s h m e n to fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d l e s s p e a s a n t si sa ni m p o r t a n tm e a s u r et or e s p e c ta n dp r o t e c tt h eh u m a nr i g h t so fl a n d l e s s p e a s a n t s ，a sw e l la si m p l e m e n tt h es p i r i to fc o n s t i t u t i o n i ti sv e r ym e a n i n g f u li s s u e st h a tw ec a ns t u d yt h es o c i a ls e c u r i t yo fl a n d l e s s p e a s a n t sb yu s i n gt h er i g h t so fl a n d l e s sp e a s a n t sa ss u b j e c tm a t t e r i nm yp a p e r , t h e f o r m a t i o n so ft h el a n d l e s sp e a s a n t sw e r ed i s c u s s e d t h em a i nr e a s o nw h i c hf o r m s 。 l a n d l e s sp e a s a n t si st h ec o u n t r y sl a n de x p r o p r i a t i o n t h e n ，l a n d l e s sp e a s a n t si s d e f i n e db ya u t h o ra s ：ac l a s so fl e g a ls u b j e c t sw h oc o r r e s p o n d i n gl o s st h eu s u f r u c t ，t h e r i g h to fe m p l o y m e n t ，t h eb a s i cl i v i n gs e c u r i t y , t h er i g h tt os o c i a ls e c u r i t ya n do t h e r r i g h t sr e l a t e dt ob e c a u s eo fl o s i n gl a n d b yr e a s o no fl o s i n gl a n d ，t h e s ep e a s a n t se x i s t m a n yd if f i c u l t i e si nt h eb a s i cl i v i n g ，e m p l o y m e n t ，m e d i c a lt r e a t m e n t ，p r o v i d ef o rt h e a g e d ，a n ds oo n t h e s ep e a s a n t su r g e n t l yc a l l e df o rt h ee s t a b l i s h m e n to ft h en e c e s s a r y s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mt op r o t e c tt h e i rr i g h t s t h es b c i a ls e c u r i t yo fl a n d l e s sp e a s a n t sh a sb e e ne x p l o r i n g f i r s t l y , w em u s tt a k e e c o n o m i cs t r e n g t h ，d e m o c r a t i cm a n a g e m e n t ，l e g a lp r o t e c t i o n ，e f f e c t i v es u p e r v i s i o na s c o n d i t i o n s w ec a ne s t a b l i s ht h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d l e s sp e a s a n t sb yt h e s t a t u t o r yr i g h t so fl a n d l e s sp e a s a n t si n t or e a l i t yr i g h tt oa c h i e v et h es o c i a ls e c u r i t yo f l a n d l e s sp e a s a n t s l a n d l e s sp e a s a n t se v e n t u a l l ye s t a b l i s has o c i a ls e c u r i t ys y s t e m k e yw o r d s ：l a n d l e s sp e a s a n t s l a n de x p r o p r i a t i o nt h er i g h tt oe m p l o y m e n t t h er i g h to f b a s i cl i v i n gs e c u r i t yt h e r i g h to fs o c i a ls e c u r i t y 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究曾做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：! 篡址日期：巫蜘 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 黻储虢啦叩始辨期：缚驵 贵州人学坝i - i 口f 究生学位论文 失地农民的社会保障问题研究 以失地农民的权利为主线 前言 一、选题背景：城市化进程催生大量失地农民 城市化，是人类社会历史过程中社会生产力发展到一定阶段后出现的变传统 落后的乡村社会为现代先进的城市社会的自然历史进程。它是一个国家和地区经 济社会现代化程度的重要标志。西方国家走过的道路告诉我们，城市化是社会经 济发展的必然趋势，也是实现现代化的必然途径。 城市化需要大量土地，不可避免地，催生了失地农民这一群体。 实现以城市化为重要标志的现代化是全中国人民的共同愿望。然而，随着城 市化进程的加快，一大批农民失去了他们赖以生存的土地。在我国，失地农民主 要是从上世纪九十年代初开始大量涌现的，时至今同，这一群体在数量上已大得 惊人。人民同报披露：“目前，全国失地农民总数估计在4 0 0 0 力人左右，每 年还要新增2 0 0 多万人。”现在是2 0 0 8 年，人数应该快接近5 0 0 0 万了，此外， 按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年j 、日j 占用土地将超 过5 4 5 0 力亩。一般每征用一亩土地，就伴随着1 5 个农民失业，这就意味着我 国失地农民将从目前的四五千万剧增至2 0 3 0 年的1 1 亿人。 二、选题依据：失地农民对权利的呼唤 “失地农民的社会保障问题研究”这一选题源自我一个非常朴实的想法：我 来自贵州省的国家级贫困县赫章，近几年，随着城市化进程的加快，我的亲 戚、邻居及许许多多居住在县城周边的农民的土地被国家征用。然而，对这些农 民来说，几亩土地是一份长久的依靠。可能你会觉得难以置信，但这却是不争的 矗勇失去十地的农民如何生活 n 人民l l 报，2 0 0 4 2 2 ，第8 版 1 贵1 人学坝i 训究生学位论义 事实：几亩土地满足了他们最基本的生活消费。没有了土地，绝大多数人就没有 了夏秋两季尽管微薄但却足以维持他们生汁的收获。更令人担心的是，在这样的 农村，没有普遍的最低生活保障，没有完善的医疗保险，没有失业保险，也没有 养老保险。可以毫不夸张地说，这些失地农民的生活状况十分脆弱，他们中的大 部分人没有受过高等教育，也不曾有过技术培训；他们中的绝大多数没有一个固 定的工作，更别提一份稳定的收入了；他们生不起病，就算生病了也常常因为医 药费太高而上不起医院；而当他们年老时的养老也将是一个大问题。是我身边的 人、身边的事给了我动力，促使我去思考：我要怎样j 信邑更好的帮助他们? 怎样 才能为他们的生存尽一份力? 我想，这就是我写本文的最初出发点及目标之一。 2 0 0 7 年1 1 月，我在贵阳市某法律书店遇到一对来自某市的夫妇，他们在查 找一些有关征地补偿方面的法律书籍。出于好奇心以及对本问题长期关注而产生 的敏感，我和这对陌生的夫妇谈了一个多小时，我了解到以下这些情况：因为要 修建某条高速公路和某座大型水电站，他们县有几个村的土地被征用，本来，为 了公共利益的需要，对土地的征用是无可厚非的，农民也是毫无怨言的。但是在 征地过程中出现了一些不太规范的现象，让我感触很深。第一，在土地征用过程 中存在很多问题。比如院，两块大体相似的土地，其土地征用补偿费用在短短的 一个月内差价竟达到3 到1 0 倍左右! 还有，大部分的补偿费用并没有发放到农 民的手中。第二，在土地征用程序上也不是太合法。不征求农民同意就强制拆迁 的情况时有发生。第三，农民的救济途径也受到一定的阻碍。通过行政复议得不 到满意的答复，通过法院也没有得到合理的判决，只得上访，可这一权利的行使 也不怎么顺利。第四，农民用所获得的征地补偿费用根本不足以维持生活。而在 这些地方至今还没有建立起社会保障制度。 失地农民发自内心的呼唤权利。今天的中国，尽管农民在数量上仍然占很大 的比例，但他们中的绝大多数，如失地农民，都是我们这个国家里面的弱势群体。 农民问题，是天大的事，也在拷问社会的良知。 三、选题意义：保障失地农民的权利 2 0 0 4 年十届全国人大二次会议通过了一个重要的宪法修正案，该修正案将 “国家尊重和保障人权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制 2 贵州人学f ! i 。m l 究生学位论文 度”纳入宪法规范。人权与社会保障入宪，突显了“以人为本”的社会主义法治 理念。 如何保障失地农民的人权? 如何建立健全同经济发展水平相适应的，针对失 地农民的社会保障制度? 这些问题都是非常有意义的研究课题。此外，失地农民 具体有哪些权利? 谁来保障失地农民的权利? 怎样保障失地农民的权利? 弄清 并解决类似问题对失地农民、对社会、对整个国家都是很重要的。 在征地的过程中，不可避免地会产生一些矛盾，这些矛盾得不到妥善解决势 必会成为社会稳定的一个隐患；失去土地意味着一定权益的丧失，农民失去土地 后，得不到相应的社会保障，也必将成为社会动荡的诱因。这是一个非解决不可 的社会问题。 建立起失地农民的社会保障制度是对失地农民权利的保障；也是在新时期， 基于2 0 0 4 年宪法修正案，在贯彻执行宪法四十五条规定2 的过程中对该条 文的拓宽，这就是本文的写作目的。 2 宪法第阴十五条规定“中华人民共和围公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有s x n 家和 i ： 会获得物质帮助的权利国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”“国 家和 l ：会保障残废军人的生活，抚恤烈十家属，优待军人家属”“国家和社会帮助安排茸、聋、哑和3 c 他有残 疾的公民的劳动、生活和教育” 3 贵州人学坝l j 研究生学位论文 第一章失地农民的产生、界定及失地农民的产生引 出相关的社会保障问题 农民，自其产生之同起就依附于土地之上。土地、农民和国家有着非常紧密 的联系：在距今二千多年自仃的战国时期，随着生产力的发展，私f f l 的出现，产生 农民这一特殊的群体，形成农民与地主两大对立阶级，进而产生封建制国家。在 封建社会，国家鼓励开垦土地，奖励耕织往往带来以农民为主体的社会的稳定和 国家的繁荣；而当国家不抑兼并，土地过分集中时，常常是，农民揭竿而起，沉 重打击甚至推翻政权。 作为延续几千年的传统农业大国，加之解放后严格的户籍管理制度，在社会 主义社会的今天，农民仍占我国人口的大多数。土地，解决了农民的就业问题， 承担了农民以生存为主的最低限度的保障功能。 认清土地、农民和国家的联系，正确处理好“农民、农业、农村”问题尤为 重要。而当自订“三农”问题中比较突出的是：由于建设的需要；有几千万农民失 去了可以依附的土地，沦为失地农民。 第一节失地农民的产生公权力介入，农民土地使用权及相 关权利丧失 农民失地的原因是多方面的，但最主要的原因是国家为了公共利益的需要， 动用公权力，对土地的使用。而国家使用土地的更深层次的原因则可能包括城市 规划需要、能源水利建设、房地产开发、生态环境保护等方面。 为了更准确更生动地理解失地农民的状况，笔者对贵州省赫章县城关镇狮子 村的失地农民进行了小范围的调查。( 具体调查情况见附：对贵州省赫章县城 关镇狮子村部分失地农民的调查问卷及基本信息整理) 在获取赫章县及赫章县城关镇狮子村的基本信息之后，笔者在该村王家院 组、竹林组两个村民小组中发放调查问卷，其中，受调查对象l o 户，涉及村民 4 6 人。( 文中的图表及分析均出自本次调查，在之后的论述中不再一一指明) 。 以下图表反映的是：调查所涉及的失地农民的土地使用状况：( 图表1 ) 4 贵州人学坝i 。研究生学位论文 调查所涉及的失地农民的土地使用状况 用地情况 征用耕地( 亩)剩余耕地( 亩)退耕还林( 亩) 剩余山地( 亩) 丝乡 l d m2 0 3 4 9o 31 81 5 2 p y2 4 2 6 00 21 10 w z y2 2 5 7 1o 52 2 4 11 0 3 2 w y f2 1 8 5 2o 52 6 4 1o h x c1 2 2 2 71 o6 0 12o d z x4 8 3 0 4o1 2 50 5 z y f1 4 5 2 61 02 5 5 90 9 7 8 x x c3 6 7 5 3o 1 1 6o w z y2 1 8o 72 0o q y 0 5 6 2 1o 5 1 1 0 合计 2 2 8 2 6 34 82 2 3 0 34 0 3 注释1 ：根据被问卷调查者的要求，本表格不出现真实姓名，均用字母代替； 注释2 ：以上数据引自2 0 0 7 年年底时狮子村村民委员会的统计数据。 该图表向我们提供的信息表明，在调查所涉及的失地农民中，土地被大量使 用。其中，耕地征用比例达到8 2 6 ，退耕还林的土地占全部山地的比例达到 8 4 7 ，2 0 0 7 年年底时已经使用土地4 5 1 2 9 3 亩，占所有土地( 5 3 9 5 9 3 亩) 的 8 3 6 ，剩余土地为8 8 3 亩，占所有土地( 5 3 9 5 9 3 亩) 的1 6 4 。 显而易见，农民失地的主要原因是国家为了公共利益的需要，动用公权力， 对土地的使用，既包括上面提到的对农民耕地的征用，也包括退耕还林。3 3 环境保护问题是关系人类生存环境、生存质量、经济发展社会效益和可持续发展的人问题“建设环境友 好型 l ：会”是中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议首次提的摹本国策退 耕还林作为落实生态环境保护的一项重要描施，有很强的公益性它是国家动用公权力对农民十地承包经f i 权、士地使用权及其他相关权利的干预而在这一过程中，国家对退耕还林农户的利益也给予。j ，必要的考虑， 如每年每1 订补助3 0 0 斤玉米( 或按每斤玉米0 7 4 元折算为人民币) ，经果林补助5 年，用材林补助8 年冈此， 也町以说退耕逊林足一种特殊的行政缸用本文将退耕还林纳入行政征用范嘲力i | 以论述 s 贵州人学顺l j 圳究生学位论文 我国法律规定了对土地的征收或征用制度。宪法第1 0 条规定：“国家为 了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。” 宪法是国家的根本法，以最高法律效力和最高位阶规定了国家可以对土地实 行征收或征用。与之相应，2 0 0 7 年1 0 月施行的物权法第4 2 条也规定了“为 了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单 位、个人的房屋及其他不动产。”除此之外，土地管理法等法律法规也规定了 土地征用制度。 土地征收或土地征用是为了公共利益取得非国有土地的一种方式。其前提是 一个国家的土地所有制除了国有以外还有其他的所有制形式。 在我国土地属于国家或集体所有，农民只有土地使用权、土地承包经营权而 没有土地的所有权。根据宪法第1 0 条规定“城市的土地属于国家所有。农 村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：宅基 地、自留地、自留山，也属于集体所有”。另外，2 0 0 7 年1 0 月施行的物权法 第4 7 条也规定“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和 城市郊区的土地，属于国家所有。”可见，土地所有者只可能是国家或者集体， 而不可能是个人。但物权法、农村土地承包法等相关法律也规定土地承包经营制 度，物权法1 2 4 条规定“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、 林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”该法1 2 5 条进一步规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有 占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。” 如前所述，在社会经济发展过程中，国家要实现现代化，就必然要求国民经 济逐步由以农业为主转向以工业和服务业为主，走工业化和城市化道路。而工业 化和城市化就得征用大量土地。改革开放以来，我国的城市化水平快速提高，由 改革开放初期的1 8 左右上升到2 0 0 3 年的4 0 5 3 。国家统计局测算，在2 0 1 0 年前后，我国的城市化水平将接近4 5 ，2 0 2 0 年前后将超过5 0 ，2 0 5 0 年前后将 达到7 0 左右。可以肯定的是，城市化水平越高，需要占用的土地就越多。而据 国土资源部统计，从1 9 8 7 年到2 0 0 1 年，全国非农建设占用了3 3 0 0 多万亩土地， 近七成是政府用行政方式征占土地。4 这和笔者调查所获得的结论是一致的。 。s k 考考当代中困农民失地问题 ! j j = 究山东人学校剜恻，2 0 0 4 11 - 3 0 6 贵州人学f 眵! i 训究生学位论文 征地是导致大量失地农民出现的主要原因，除此之外，也还有其他原因，比 如违法使用土地；因为土地不再适合于耕种而被抛荒；再比如说，因为自然灾害 土地灭失，但这些情况理论上都可以向国家申请救济，对于这类群体本文不作过 多的考察。 国家运用公权力对农民的土地进行征用，导致农民失去土地使用权及与土地 相关的大部分权利。在农民失去的权利中，首当其冲的是土地的使用权，而农民 对土地有占有、使用、收益的权能。土地被征用，这些权能也随之丧失；5 其次， 土地被征用使得主要以土地为劳动对象的农民失去劳动场所，就业权受到影响； 最后，失去土地，意味着失去基本生活保障及医疗、养老等社会保障。6 对农民 来说，征地具体有哪些影响，将在下面的论述中展开。 第二节以权利为视角，对失地农民进行法律界定 从字面上讲，失地农民是指失去土地的农民。但这样定义失地农民并不能揭 示其法律地位。作者拟从权利义务的角度去定义失地农民，以揭示失地农民在法 律上的特征，并分析其享有的相应的权利。 众所周知，法是由统治阶级的物质生活条件决定其内容，通过法规范设定、 分配权利义务以维护社会秩序，并上升为法律的统治阶级意志。i 法所设定、分 配的权利和义务贯穿于法律现象彼此联系的各个环节、一切法的部门和法律运行 的全过程。 失地农民失去的不仅仅是土地使用权，还包括与土地相关的大部分权利。叭 法学的角度，可以将失地农民界定为：因为失去土地而丧失相应的使用权、就业 权、基本生活保障权、社会保障权以及与土地相关的其它权利的一类法律主体。 5 缸地者支付给被征地者( 农民) 的征地补偿是土地收益，但不能与土地使用权中的收益权等同一方向，当前 的征地补偿不能反映土地的长久收益，土地收益被低估；另一方面，土地收益有多种形式，征地补偿也仅仅足十 地收益的形式之一 6 作者对文中出现的社会保障、社会保障权与社会保障体系、社会保障制度做区分：社会保障和社会保障 权针对具体的、微观的对象，比如社会保障以养老、医疗等为主要对象；而卒i ：会 ! i 障体系和 l ：会保障制度足一 组宏观的概念，既包括前面提到的社会保障( 或社会保障权) ，也包括就业( 就业权) 、基奉社会保障( 皋奉 生活保障权) 等 7s k 光博马克思主义法理学【m 】北京：清牛人学版社2 0 0 1 年 7 贵州1 人学倾i 训， 生学位论义 从上面的定义我们知道，失地农民失去的与土地相关的权利包括以下几个方 面： 第一，使用权。土地是农民最重要的生产资料，也是农民生活保障的基本载 体。随着土地的丧失，农民丧失了包括对土地的占有、使用、收益等权能。事实 上对土地的占有己经成为农民的一项财产权。随着土地的丧失，农民必然永久性 地失去本该属于自己的长期从土地上取得收益的权利。农民失去了土地，也就失 去了相应的在土地上获得收益的一切财产权利。 第二，就业权。有学者指出：农民在就业方面的权利主要包括以下几种：充分 就业权、平等竞争权、自主选择权、自由流动权和自我维护权，并指出所谓农民 的充分就业权，是指农民所享有的、在人尽其用条件下实现就业的权力。而实现 农民的充分就业权有两个必要条件：一是有比较稳定的就业岗位：二是人尽其用， 即能充分发挥自身的主观能动作用。“农民失去土地就意味着充分就业权的丧 失。农民失去了土地也就失去了劳动的对象、工作的场所。农民只有以土地为劳 动对象，他作为劳动者的劳动价值才能在劳动过程中得以实现。 第三，基本生活保障权。有地农民和失地农民的最大区别就在于：失地农民 失去了最后的保障。有一份土地，农民就可以在这份土地上进行最基本的生产和 劳作，以维持家庭成员的基本生活需求。土地所提供的保障是农民最基本的生存 保障。失去土地，对农民来说，也就意味着失去了获取最基本的生存保障的权利。 第四，社会保障权。在社会保障体系还未完全建立的农村，农民的养老保障、 医疗保障等都离不开土地，因为土地是农民最主要的收益来源，农民可以用土地 及收益来换取养老、医疗所需的支出。可以况，在相当长时间内，是土地的长久 收益在支撑着整个农村的社会保障。 第五，与土地相关的其他权利。土地是农民生活保障赖以存在的物质载体， 农民的许多权利都直接或间接地来源于土地。失去了土地，也就失去了获得政府 提供的支持或优惠待遇之类的利益，比如：种粮补贴、农机补贴等等。另外，土 地又是农民行使其他公民权利的基础，失去了土地，农民那些与土地密切相关的 文化、教育等方面的权利的实现就会受到极大的限制。 8 j 巾 f 农民劳动就业权益的缺失及保障【j 】学术交流，2 0 0 4 年，第1l 期，第11 4 页 8 i 学mi ，t t ；n 1 2 第三节失地农民的产生引出相关的社会保障问题 一、由于丧火土地使用权，进步影响了农民f l , j c , j k 权 失去土地意味着失去依| ； 十十地之i 。的蜮根本的就_ p 岗位。当前，就业形势 对求职者的业化程度要求较高，而根拆 调奄，失地农民明显处于劣势地位。 以r 图表反映的是：调查所涉及的失地农民及其家属的文化程度：( 图表2 ) 在所调鱼的失地农民及具家属。卜j 史化程度普遍偏低。更令人制- f 1 惊心的是， 调商所涉及的4 b 个人巾，除去m 读f | j l ( 】人、学龄l m 的d 人外还有3 2 人，其 中竟然f li o 个义# r 。钊对所仃受i 圳a 埘鲸，文自比例仍达到i i s 以上。 文化程度严重影目失地农咒从j _ ：地耕种z 外的工作，失地农民绛常降l 为学 历的原因被招聘单位拒之r j 外。 此外，农民失去七地以后，就业的渠道主要分为三个方面是农村内部； 二是城市二、二产业；二是失地农 己自主创业。首先农村内部的主要就业渠道 是乡镇企业，但由于近年束乡镇企业发展速度出现下滑，经济效益持续不理想， 使得失地农民就地就业 f 5 现了困难。其次，城市二、三产业也成为失地农民就业 的主要渠道，尤其是服务业，所需要的劳动技能较低，成为失地农民就业的首选 方向。然而，由于我国特殊的经济发展历史，如低工资、排斥市场机制等，使得 第三产业十分不发达，在国民经济中所占的比重还比较低，这就意味着同样的 个岗位，失地农民必须面临着与其他谋职者的激烈竞争。再次，失地农民自主创 业。但自主创业对于失地农民柬 兑带有很大的风险肚，创办实业要求 z q 、i k 人员具 有较高的素质，创业资会必须有充分的保证。日前我国对失地农民的缸地补偿比 贵州人学坝i 川究生学位论义 较低，资金的隔乏使得部分失地农民最终放弃了发展副业和兴办企业的想法。 失去土地，农民失去了在土地上劳作的权利，被无情地推向社会，而因为失 地农民这一特殊群体在文化程度、竞争能力等方面的普遍欠缺，使得他们想要重 新就业存在很多困难，其就业权受到相当大的影响。 如何保障失地农民的就业权? 这是失地农民社会保障制度研究中的一个重 要课题，是建立失地农民社会保障体系的不可或缺部分。 二、失地影响农民的基本生活保障权 以下图表反映的是：调查所涉及的失地农民的土地使用补偿状况：( 图表3 ) 调查所涉及的失地农民的土地使用补偿状况 补偿方式补偿方式 用地单位货币补偿( 单价：元亩)其他方式补偿 环城路4 0 0 0 自来水公司 1 l9 0 0 苦养糊厂 1 2 9 0 0 解决每户一人的就业( 没兑现) 武装部 1 5 4 7 4 联通基站 1 5 4 7 4 耨修永厂 1 5 4 7 4 国土局 1 5 4 7 4 镇政府 1 5 4 7 4 民族中学 1 5 4 7 4 民政局 1 5 4 7 4 补偿标准：每亩每年补助3 0 0 斤玉米( 或：按每斤玉米0 7 4 元 退耕还林 支付货币) ；补偿年限：经果林为5 年，用材林为8 年 1 0 贵州1 人学坝i j 研究生学位论文 从以上图表中可以看出，本次调查所涉及的失地农民的土地使用补偿以货币 补偿为主，实物补偿为辅( 如补助3 0 0 斤玉米) ，但对于解决就业等涉及失地农 民长远生计的方式几乎为片空白。 土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础，为农民提供了基本的衣食保 障。农民无需过多的劳动技能训练，依靠自身的劳动，只需投入少量的农业生产 资料就可以获得维持基本生活的土地产品。这在自给自足的小农经济中表现尤为 明显。一般情况下，土地上粮食产出可以满足农民口粮需求且有剩余。 即使在商品经济比较发达的今天，农民的同常开支主要来源于土地收益，虽 然，近几年出现了农业“增产不增收”、农民收入增长缓慢以及部分农民主要依 靠非农收入生活的现象，但这些现象与农村产业结构不合理、单位土地上不合理， 负担过重等有关，并不能否定土地对农民的基本生活保障作用。 有人曾对失地农民进行问卷调查，结果显示：如果没有承包的土地，4 3 的 农民将不能维持正常生活，3 9 的农民勉强可以维持证常生活；另外，在对农民 为什么不愿意土地被征用的调查中，绝大部分农民认为“土地是生活的基本保障， 即使经营其他产业，有了土地就有了退路”、“土地是吃粮的保证，有了土地，吃 粮就不发愁”。而且，很多农民还认为，土地不但可以维持他们自己的基本生活， 还可以作为下一代继承的生活保障。9 我们暂不探讨产生这种情况的深层次原 因，但这种现象充分表明，土地对农民的基本生活具有重要保障功能。 如何保障失地农民的基本生活保障权? 这也是失地农民社会保障制度研究 中的一个重要课题，是建立失地农民社会保障体系的不可或缺部分。 三、失地影响农民以养老、医疗为主的社会保障权 与城镇居民不一样，来自土地的收入成为农民最基本可靠的收入来源，土地 保障是农民的最后一道生活安全保障线。土地的养老保障功能体现在两个方面： 一是对为数较少的孤寡老人( 即农村的“五保户”) 实行集体养老，集体养老的支 出主要来源于集体土地的收入；二是对于为数众多的一般老人实行家庭养老，家 庭养老的资金也主要来源于土地。农民进入老年之前会从以前的土地收益中积蓄 9 四川农业人学研究生刘远新于2 0 0 4 年7 月拍i 成都市的锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区( 含高 新区) 、尼泉释i x 年f i 双流县问卷 j i l j 盘失地农民得以i ：训台结论 1 1 j 、譬m ) 注学位论i 部分各养老之用：在年老时，如果农民自己有耕种能力，则可通过耕种土地获 得养老收入：如果丧失了耕种能力，! l ! i 可以将士地转移到家庭的苴他成员( 主要 是子女) 耕种，山家庭其他成员为其养老：也可以将七地出租给家庭以外的人耕 种，以土地流转的狙余柬维持生活。 对于目前已经进入养老阶段的农村老年人口米晚，如果失去了上地，从某种 程度上束看就意味着失去了换取子女生活照料和经济支持的物质来源。美国社会 学家西德尼霍夫曼指出社会中的人都是理陡的经济人，个人之阳j 存在着一种 互惠的交换模式，即在人们交换中，双方都得到需要的东西，只有对等、互惠， 交换刊能继续下去。在父母和子女之间也存在着这样的交换，父母扰养子女，期 待年老时能够得到了女的赡养：了女从父母处得到关怀和执爱，等自己成年后以 赡养老人作为报答。但时者父母抚养子女是容易实现的，而后名 子女埘父 母的赡养则是种社会行为，更多的是山于道德压力和责任感，当然其中也有咖 缘和亲隋的j j 量。这使交换双方的行为动机和出发一_ 大不相同，而目这种交换在 叫刚上的跨度也使老年人处于很小利的地位。在新一轮的交换r h i 老年人如果没 有c 交换的资源而处于被动f n 地似，这将使, f i h , f f l 的利茄得不到保障，老年生活陷 入困境。爰计老年人的生活得到保1 l i ，最根奉的 就是“他f l g t l 有定的啦j 和尘活资料，以此作为交换f 女养老的手段。也就是| 兑，作为农村养老保障的最 重要的方式之农村家庭养老保障是以老年人1 3 | 】有一定的牛产和生活资 料为保证的，承包的土地就是这份生产和生活资料。 以卜图表反映的是：调查所涉及的失地农民及其家属的养老趋势：( 图表4 ) r _ l 里兰竺尘尘竺! 竺竺：! 从这个图表中可以看出，在调查所涉及的4 6 位村民中，2 0 0 7 年时有老年人 贵州人学坝1 f d f 究生学位论义 男6 0 岁以上，女5 5 岁以上4 人，在不考虑死亡的情况下，老年人将在 五年内增加到7 人，十年内增加到1 5 人，二十年内增加到1 8 人，养老形势同趋 严峻。 农村经济体制改革以来，建立在集体经济基础上的旧合作医疗制度迅速瓦 解，农村医疗卫生体制基本上演变为自费医疗制度，家庭成为农民获取医疗保障 的基本单位。家庭提供医疗保障的来源通常有以下几个方面：土地、其他经营收 入、储蓄和家庭固定资产。对于大多数农村家庭来说，土地是最重要的生产资料， 土地收益以及在土地保障基础上获得的其他收入是家庭保障的重要经济来源。可 以晚，土地对于农民而言具有重要的医疗保障功能。 如何保障失地农民以养老、医疗为主的社会保障权? 这同样是失地农民社会 保障制度研究中的一个重要课题，是建立失地农民社会保障体系的不可或缺部 分。 贞州人学坝i + 训究生学位论文 第二章国内外对失地农民社会保障的已有探索及启 不 从i 订面的论述中，我们知道：以土地征用为主要原因，几千力农民失去了其 赖以生存的土地，沦为失地农民。农民失去土地的同时，也失去了相应的使用权、 就业权、基本生活保障权、社会保障权以及与土地相关的其他权利。他们普遍存 在就业难的问题、还失去了基本生活保障、社会保障。这个问题已经引起了国内 外的政府部门、专家、学者、甚至普通民众的关注，经过他们的积极探索，失地 农民的社会保障问题已经得到了初步解决，总结国内的成功做法，借鉴国外的经 验为我所用，这是解决失地农民社会保障问题的一条捷径。 第一节国内对失地农民社会保障的已有探索及启示 一、国内对失地农民社会保障的已有探索 为有效解决被征地农民“的基本生活和长远生计，党中央、国务院根据当自订 的国情，先后下发了大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例、关 于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见等一系列文件，逐渐完 善了失地农民社会保障政策，初步建立了适合失地农民特点的社会保障制度。 截止2 0 0 7 年7 月，全国已有1 7 个省级政府或部门出台了被征地农民社会保 障文件，1 0 0 0 多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度。其中，主要有 以下这些做法： 北京市政府于2 0 0 4 年5 月出台有关建设征地补偿安置办法，其中对征地转 为非农业户口的两类主要人群的社会保障问题，采取不同的保障措施： 一是对“农转非”劳动力，将其纳入城镇社会保险体系，依法参加各项社会 保险，并按规定缴纳社会保险费，由征地单位从征地补偿费中直接拨付到社会保 险经办机构。对不同年龄段的人员按照不同的标准补缴保险费，养老、医疗、失 业保险均以依法批准征地时上一年本市职工平均工资的6 0 为缴费基数。 o 由十征地是农民失地的最主要原因，而e 他原因又不在本文讨论的范围，可以说，在本文中，被缸地农民就 足失地农民对“铍缸地农民”1 j “失地农民”这一组慨念，1 i 作逃一步区分 1 4 贵州人学坝i j 研究生学位论文 二是对于超转人员( 即征地转为非农业户口且男满6 0 周岁、女满5 0 周岁及 其以上的人员以及经认定完全丧失劳动能力的人员) 的安置问题，按照北京市的 有关规定，将其划归民政部门统一管理，享受城镇居民低保待遇。低保资金由市 财政和征地单位共同负担。 成都市政府于2 0 0 4 年3 月颁命了有关征地农转非人员社会保险办法，将征 地农转非人员纳入城镇社会保险体系，对不同年龄段的被征地农民分别采取相应 的政策，并对2 0 0 4 年出台有关征地农转非人员社会保险办法的政策文件自玎后的 新老被征地农民做出不同的制度安排。成都市规定，从2 0 0 4 年开始，对于不同 年龄段的征地农转非人员，由征地部门按不同标准为其缴纳一定年限的基本养老 保险费和基本医疗保险费以及一定数额的就业补助会或生活补助费。对不满1 8 岁的人员，按每人1 力元的标准发给生活补助费。 对于新政策出台之自订一段时期内的被征地农民，按征地时f h j 、区域、年龄段 设置不同的缴费规定，并确定相应的待遇标准，与新政策有一定差别。所需保险 0 费由被征地农民缴纳，同时政府给予一定金额的社会保险补贴。个人缴费和财政 补贴专款专用，出现缺口则由区( 市) 县人民政府解决。1 2 青岛市明确规定将失地农民纳入农村社会养老保险制度。该市在农村社会养 老保险方面，探索建立个人账户与社会统筹相结合的制度。按照青岛市政府于 2 0 0 4 年出台的有关建立农村社会养老保险制度的文件规定，村集体土地被征用 的，应首先将安置补助费、土地补偿费用于缴纳农村养老保险。对人均耕地不足 0 3 亩的被征地农民，要适当提高财政补助标准。被征地农民按照该市农村社会 养老保险缴费的有关规定，个人基本养老保险缴费按所在区( 市) 上年度农民人 均纯收入的6 缴纳，村集体和地方财政按相同比例补助。3 天津市政府于2 0 0 4 年1 2 月颁布天津市被征地农民社会保障试行办法， 明确规定建立失地农民社会保障基金制度，由征地参保人员社会保险基金和征地 卢海兀建立被钲地农民社会保障制度的主要做法、经验和制度前景2 0 0 7 年l o 月2 3f i 的博客作者将其 归纳为北京模式 ”卢海冗建诳被征地农民社会保障制度的主要做泫、经验和制度前景2 0 0 7 年l o 月2 3e l 的博客作者将j e 归纳为成都模式 3 卢海元矬讧被缸地农民社会保障制度的主要做法、经验和制度前景2 0 0 7 年1 0 月2 3 i 的博客作者将j e 归纳为青岛模j = i = 】5 贵州人学坝i 。”究生学位论义 养老人员社会保障基金组成，实行统一筹集，分类保障、分级管理，所需资会来 源于征地补偿费和政府补贴。对于征地参保人员，以征地上年度全市职工月平均 工资的6 0 作为缴费基数，按照1 3 或1 7 的比例次性缴纳1 5 年的费用，实行 全市统筹；在达到符合享受养老保险待遇的年龄之后，按上年度全市职工月平均 工资的1 6 或2 0 计发养老舍。此外，对于不满1 6 周岁的未成年人，发给不低于 l 力元的征地安置补助费。 西安市政府于2 0 0 5 年4 月出台了关于建立被征地农民社会保障制度的文件， 规定建立与城镇社会保障体系既有区别又相衔接的被征地农民社会保障制度框 架和运行机制，其中主要包括被征地农民养老保险和医疗保险，并建立被征地农 民社会保险基会管理系统，由市劳动保障局主管。 1 、养老保险。对新被征地农民按不同年龄段一次性分别缴纳5 1 5 年的养 老保险费，由国土资源管理部门从土地补偿费和安置补助费中一次性扣除。对过 去已被征地农民，分别设立不同的缴费标准供其选择，缴费方式与新征地农民相 同，不同的是所缴费用由村集体经济组织和个人合理公担，同时财政相应给予 2 3 3 0 的补助。 2 、医疗保险。对新的被征地农民实行城镇住院医疗保险，出征地单位根据 被征地农民年龄段，按上年西安市职工平均工资的4 9 ，一次性缴纳相应年限 的保险费。已征地农民以村、组为单位采取自愿的方式参加住院医疗保险，参保 办法与新被征地农民相同。条件较差的村、组也可采取村民个人参保方式，其费 用由村、组或个人负担。在达到领取养老会年龄后，对于累积缴费年限男满3 0 年、女满2 5 年的人员，可享受西安市退休人员住院医疗保险待遇。嵋 浙江省于2 0 0 3 年在全省各地全面建立被征地农民基本生活保障制度，对被 征地农民实行分类保障。各地设立被征地农民基本生活保障专项资金账户，纳入 财政专户管理，由政府、集体和个人共同筹集资金。其中，政府出资部分不低于 保障资金总额的3 0 ，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资 金总额的4 0 ，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。 。4 卢海冗建讧被钲地农民j ! j = 会保障制度的主要做法、经验和制度前景2 0 0 7 年l o 月2 3h 的搏客作者将j 归纳为天津模式 b 卢海冗建口被征地农民 i ：会保障制度的主要做法、绛验和制度前景2 0 0 7 年l o 月2 3i | 的博客作者将j e 归纳为两安模 1 6 贺州人学顺i j m 究生学位论文 对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，直接实行养老保障，待遇水平原则上高 于当地城市居民最低生活保障水平，或比照当地