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宪法环境保护制度研究 宪法学与行政法学专业 研究生 胡建华指导教师 杨泉明 从制度层面分析， 环境保护制度分为环境保护外在制度与坏境保护内 在制度。宪法环境保护制度属于环境保护外在制度。宪法环境保护制度有 其政治、经济、文化、伦理基础，与此相适应， 宪法环境保护制度的价值 取向表现为强化民主宪政功能、 促使经济的可持续发展、加强宪法文化功 能以及实现人与自 然的 和谐。和谐与宪法环境保护制度的其他价值相联 系，相平衡，共同组成宪法环境保护制度的价值系统。宪法环境保护制度 的终极目标是实现 “ 人本主义”的人权保障及增进社会福利。通过各国宪 法环境保护制度的比较分析， 证明各国宪法环境保护制度的发展趋势就是 为了实现上述宪法环境保护制度的价值取向及其最终目 标。 我国宪法环境 保护制度的立法有了很大进展，但其设计还存在不足，因此需要对我国现 有的宪法环境保护制度进行综合性的系统重构，这种重构应当是 “ 以人为 中心”的环境保护制度的重构。 关键词:环境保护和谐宪法制度 of a n e n q u i r y i n t o t h e c o n s t i t u t i o n a l s y s t e m en v i r o n me n t a l p r o t e c t i o n t h e s c i e n c e o f c o n s t i t u t i o n a l a n d a d mi n i s t r a t i v e l a w p o s t g r a d u a t e h u j i a n - h u as u p e r v i s o r y a n g q u a n - m i n g a n a l y z e d f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f s y s t e m , t h e e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i v e s y s t e m f a l l s i n t o i t s e x t e r i o r a n d i n t e r i o r f o r ms . t h e c o n s t i t u t i o n a l e n v i r o n me n t a l p r o t e c t i v e s y s t e m b e l o n g s t o t h e f o r m e r . t h e c o n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i v e s y s t e m , a s t h e e x t e r i o r f o r m o f t h e e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t iv e s y s t e m , i s c l o s e l y r e l a t e d t o th e b a s ic s y s t e m s o f a c o u n t r y一 t h e p o l i t i c a l , e c o n o m i c a n d c u l t u r a l o n e s , a n d a t t h e s a m e t i m e i t r e c e i v e s i n fl u e n c e fr o m t h e i n t e r i o r f o r m i n t h e s a m e f r a m e w o r k . t h e r e f o r e t h e c o n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i v e s y s t e m i s i d e n t i f i e d w i t h i t s p o l i t i c a l , e c o n o m i c , c u l t u r a l a n d e t h i c a l b a s i s , a n d c o r r e s p o n d i n g l y t h e v a l u e o r i e n t a t i o n o f th e s y s t e m i n q u e s t i o n i s r e p r e s e n t e d b y i t s f u n c t i o n o f i n t e n s i f y i n g d e m o c r a t i c c o n s t i t u t i o n a l p o l i t i c s , i t s e x p e d i t i o n o f t h e s u s t a in a b l e d e v e l o p m e n t o f e c o n o m y , i t s t i g h t e n in g o f t h e c u l t u r a l f u n c t i o n o f c o n s t i t u ti o n a n d i t s r e a l i z a t i o n o f t h e h a r m o n y b e t w e e n h u m a n a n d n a t u r e . h a r m o n y c o n t a i n s a l l t h e e l e m e n t s r e q u i r e d b y v a l u e s o f t h e c o n s t i t u t io n a l e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i v e s y s t e m ; a t t h e s a m e t i m e , i t s u r p a s s e s t h e r e q u i r e m e n t s o f t h e o n 咖a l s y s t e m a n d t h e r e f o r e i s e q u i p p e d w i t h t h e i n t e r n a l c o n c e p t s t h a t a r e a b s e n t fr o m o t h e r v a l u e e l e m e n t s i n t h e s a m e s y s t e m . i t i s a s s o c i a t e d w i t h o t h e r v a l u e s o f th e s y s t e m o f e n v i r o n m e n t p r o te c t io n i n s o m e b a la n c e , c o n s ti t u ti n g , a lo n g w i t h t h e s e v a l u e s , t h e v a l u e s y s t e m o f t h e e n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n s y s t e m . h a r m o n y o r i g i n a t e s f r o m h u m a n i s m a n d e x c e e d s h u m a n i s m , a s r e fl e c t s t h a t t h e u l t i m a t e g o a l s o f th e c o n s t i t u t io n a l e n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n s y s t e m a r e t h e r e a l i z a t i o n o f g u a r a n t e e o f h u m a n r i g h t s o f h u m a n i s m a n d t h e i m p r o v e m e n t o f s o c i a l w e l f a r e . t h r o u g h t h e c o m p a r a b l e a n a l y s e s o f t h e c o n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t p r o t e c t io n s y s t e m s o f d i f f e r e n t c o u n t r i e s , i t i s p r o v e d t h a t t h e g e n e r a l t r e n d o f t h e s y s t e m i n q u e s t i o n i n t h e s e c o u n t r i e s i s t o w a r d t h e v a l u e o f t h e s y s t e m a n d i t s u l t i m a t e g o a l s . t h e a n a l y s i s o f t h e c o n s ti t u t i o n a l e n v i r o n m e n t p r o t e c t io n s y s t e m o f o u r c o u n t r y p r o v e s i t s l e g i s l a t io n g re a t l y i m p r o v e d b u t s t i l l i n a d e q u a t e i n i t s d e s i g n i n a d e q u a te , t h u s t h e s y s t e m i n q u e s t i o n n e e d s c o m p r e h e n s iv e a n d s y s t e m a t i c r e c o n s t r u c t i o n t h a t s h o u l d b e o n e c e n t e r e d o n h u ma n . k e y wo r d : e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ; h a r m o n y ; c o n s t i t u t i o n a l s y s t e m. 呻 毛j ，一昌一 月 9舀 环境保护是可持续发展的重要内容，也是摆在人类面前的紧迫课题。环境 保护是否行之有效，不仅关系到本代人的生存与发展，更与子孙后代的命运息 息相关。 空气污染、 水体污染、固体废弃物、 有毒危险物、酸雨等等诸如此类， 作为发展的副产品，反过来正在损害着人类自身的健康与福利。所幸的是，各 国对环境问题开始觉醒以及反思，并采取积极措施防止环境的恶化。但是，环 境保护还没有达到理想的要求。 诸如:一些较成熟的环境治理技术尚没有运用 到环境保护的实践;保护环境资源、 维护物种多样性的意识尚待进一步彰显; 环境与资源经济学家呼吁经济与环境的和谐统一，人们的心目中完全树立可持 续发展的理念:各国政府和国际社会制定的大量的政策和签订的保护全球环境 的相关公约并未充分有效阻止全球化经济带来的全球化环境的破坏。 看来， 既有理论和制度体系还有待于更深刻的检视，这一检视过程中我们尚需要面对 这样一些问题:为什么会经济与环境之间出现这样的矛盾?是什么导致人类保 护环 境的乏力? 为什么环境问 题己 在当 代引起高度的关注? 当 然经济、 技术、 政 策等方面的不足是造成上述问 题的原因之一，但是这些现象也有其深刻的制度 根源。因为 “ 环境问 题之所以产生， 在于人们不合理的生产和消费行为，而人 们不合理行为之所以 产生，根源于我们的制度没有很好的履行其规范人类行为 之职责” 。1 13 这里所说的制 度包括环境保护的内 在制度与环境保护的外在制度。 宪法环境保护制度作为环境保护的根本性外在制度对其他外在制度的建构及其 完善具有重要意义。 但是， 目 前我国理论和实务界对环境保护问题的研究尚存在一些不完善和 空缺的 地方。主要表现在讨论外在制度的较多， 探究内 在制度的较少。而探讨 外在制度的理论又主要集中 在对效力层次较低的一般法律制度的研究上，而鲜 有理论涉猎宪法层次的制度分析。 基于此，笔者试图 作出 一种新的尝试，即以 马克思主义基本原理为指导，以比 较分析和实证分析作为方法论，结合环境法 学、经济学、 伦理学、法哲学、比 较法学、法制史及相关学科的有关成果和研 究方法进行研究。以 一个崭新的视角， 从国家基本制度的层面展开， 抓住人与 环境和谐这条主线， 突出强调经济可持续发展， 推动民 主宪政功能以 及宪法文 化功能的生态理念这对价值目 标的强化。为此，本文分成三个部分展开论述: i 第一部分宪法环境保护制度的 基本理论， 通过界定宪法环境保护制度概念、 探 究宪法环境保护制度的理论基础、价值取向和终极目 标，为下文的展开论述奠 定了理论依据;第二部分宪法环境保护制度的比较研究， 在第一部分的 理论指 导下考察并比较分析了各国宪法环境保护制度的发展历程、 模式和内容，从而 证明了宪法环境保护制度的发展趋势，这为第三部分对我国宪法环境保护制度 的 实 证 分 析 及 制 度 评 价提 供了 充 分 的 事 实 和价 值 基 础。 . 于 是， 本 文 第 三部 分 我 国宪法环境保护制度的现状与完善，通过分析我国宪法环境保护制度的现状及 其不足，对建构和完善我国宪法坏境保护制度提出了初步的构想。 一、 宪法环境保护制度的基本理论 探讨宪 法环境保护 制度的 理 论基 础对于宪 法环境 保护制 度的 建构 和完善具 有重要的价值，这是由 理论基础的 功能决定了的。 它可以 有助于我们比较合理 的回 答 “ 是否应该把以人为中心的生态保护的 想法纳入宪法， 在宪法之中明定 环境保护条款， 将其提升为宪法层次所要保护的 价值? 或是鉴于生态的多样性 与复 杂性，以 及人类科技进步的发展， 只在法律层次的保护即可， 而将环境问 题委由各式各样的环境法规来处理?这不但涉及环境保护入宪的目 的以 及要以 何种形式规定的法律技术问题，也涉及到采取何种形式的规定， 在法律系统中 可以 达成何种效果或造成什么副作用的评估。 w 7 从宪法实践看， 己 有一些国家 的宪法对环境保护作了相应的规定，那么对宪法环境保护制度的基本理论进行 研究一 方面就具备了一定的资料准备， 另一方面又提出了 迫切 需要。 有鉴于此， 下文将力求为得出这样一份较为合理的答案而展开分析。 ( 一)宪法环境保护制度概念的界定 环境保护在各国受到普遍的关注， 宪法理应从基本制度入手对此加以关怀， 不 少 学 者 为 此著 文 修改 宪 法。 但 什么 是 宪 法 环 境保 护 制 度?目 前学 界 对此 并 没 有一个明 确的 概念， 笔者试图 就该概念作一个尝试性的探讨，并希望以 此为下 文的展开提供一个较为恰当的理论路径。 1 . 宪法环境保护制度之 “ 环境”概念 “ 环境”概念的选择，直接关系到环境保护的价值取向与环境保护的立法 路径。国内 学术界在 “ 环境” 概念问 题上达成的共识， 繁荣了 环境保护的理论 研究， 并促进了环境保护的立法。但是， 学术界在“ 环境” 概念选择上也存有 分歧， 影响 和制约着宪法环境保护制度体系的构建和完善。 “ 环境” 是一个多 义 性的 概念， 从不同的 语 境上看有不同的 含义(3 。 下面笔者 试图 在通过对不同 语 境中“ 环境” 概念的比 较分析的基础上，以 期对宪法环境保护制度中的“ 环境” 的概念有一个比较明确的界定。 第一， “ 环境” 的一般概念。 任何客观存在的事物都要占 据一定的空间， 并 和周围的事物发生联系。人们在一般意义上使用 “ 环境”这一词汇时，往往是 相对于某一个中心事物而言的， 即围绕某个中心事物的外部空间、 条件和状况， 便构成某一中心事物的 “ 环境， h 。 在复杂的大千世 界中，有大大小小的、各 3 式 各 样 的 具 体 事 物 同 时 又 有 围 绕 着 这 些 不 同 事 物 的 各 种“ 环 境” 。 各 种 中 心 事 物不相同，其环境的范围、 含义也不相同。由此可见，一般意义上的 “ 环境” 是一 个 相对的、 可变的 概念， 它因中 心事物的 不同 而 有不同的 含义和范围。 第二，环境科学上的“ 环境” 概念。环境科学上的 “ 环境”又称为 “ 人类 环境，是指围绕人类的空间及其中可以 直接或者间接影响人类生活和发展的种 种自 然因素的总和， 它包自 然环境和人工环境。自 然环境是指对人类的生存和 发展产生直接或间接影响的各种天然形成的物质和能量的总体，如大气、水、 土壤、日光辐射、 生物等， 整个自 然环境分为四个圈层， 即水圈 ( 河流、 湖泊、 海洋、地下水) 、岩石土壤圈 ( 土壤、山脉、矿藏) 、大气圈 从地球表面上至 2 0 0 0 公里左右的大气层) 、生物圈 ( 地球存在生命的部分) ;人工环境也叫人为 环境或经人工改造过的环境，是人类为了提高物质和文化生活， 在自 然环境的 基础上，经过人类劳动的改造或加工而创造出来的，如城市、居民点、水库、 名胜古迹、风景游览区等。有的环境学著作把人工环境称为 “ 社会环境， 。 “ 社 会环境”这个概念，容易被人误解为包括非物质因素，如政治、经济、文化环 境等，不如使用 “ 人工环境”更为精确。因为环境科学中所研究的人类环境系 统一般不包括精神因素。 第三，法律意义上的 “ 环境” 法应该遵循的自 然科学理论基础。 概念。环境科学的基本概念和原理是环境立 因此 “ 环境”在法律上的定义必然以环境科 学关于 “ 环境”的定义为依据， 我国 环境保护法把 “ 环境” 而且在质的规定性方面二者是一致的。例如， 定义为 的和经过人工改造的自 然因素的总体。 ” “ 是指影响人类生存和发展的各种天然 这样的表述就是依据了 环境科学关于 “ 环境”的 定义。又如，美国 国 家环境政策法把人类环境分为自 然环境和 人为 环境两部分， 又进一步具体列举: “ 其中 包括但不限于， 空气和水一包括海 域、 港 湾、 河口 和 淡 水; 陆 地 环 境 一森 林、 干 地、 湿 地、山 脉、 城市、 郊 区 和 农村环境. ” 但是，作为法律意义的 环境与环境科学的环境也存在差异: 首先， 环 境 科 学 意 义 的 环 境 具 有 无 限 性 ; 而 作 为 法 律 意 义 的 环 境 受 到 法 律 调 整 范 围 的 限制;其次，环境科学意义的环境的定义比较抽象且比较一致，而作为法律意 义上的环境概念都比较具体且各国在立法表述上大体上是一致的。 第四，宪法环境保护制度的“ 环境” 概念。人类环境包括自 然环境和人工 环境， 那么宪法环境保护制度的“ 环境” 究竟限于自 然环境、 还是社会环境呢? 有学 者认为， 环境 保护的 对 象不仅 有自 然 环境也 有人工环 境15 3 ; 也 有学 者认为 法 律意 义 上的 环 境 仅限 于自 然 环 境e 1 。 笔 者 认为 本文 宪 法 环 境 保 护 制 度的“ 环 境” 应当是与人类生存和发展有紧密联系的生活环境和生态环境。其中最基本 的 是自 然环境， 但也不排斥与人类生活紧密联系的 人工环境。 所谓的生活环境 是指与 人类生活密切联系的， 各种天然的 和经过人工改 造的自 然因素;所谓生 态环境是指影响生态系统发展的各种生态因素即环境条件 ( 如:气候、土壤、 生物、地理条件等)和人工条件 ( 如开垦、采伐等)的总和。因此，并不是所 有的自 然环境都受到宪法环境保护制度的调整。作为法律保护的客体，除了必 须对人类的生存和发展发生影响以外，还必须是人类的行为和活动 ( 包括利用 经济和科学技术手段)所能影响、调节和支配的那些环境要素，否则法律的保 护便没有实际意义。 2 . 环境保护与环境保护制度 “ 环境保护” 作为一个较为明确和科学的概念， 是在1 9 了 2 年联合国人类环 境会议上所提出 来的。 现在“ 环境保护” 这一术语被广泛使用。 所谓环境保护， 就是采取行政的、法律的、 经济的、科学技术的多方面措施，合理利用自 然资 源， 防止污染和破坏， 以 求保护和发展生态平衡， 扩大有用自 然资源的再生产， 保障人类社会的 发展。由 此可见，环境保护具有下列特征: 第一， 环境保护是涉及一国国家制度各层面的系统工程。 从采取的措施看， 包括经济措施、 政治措施、技术措施等，此外与一国的文化传统也息息相关; 从实施的主体上看，既包括政府采取的立法、行政、司法措施，也包括公民、 法人、其他组织采取的环保措施。 第二， 环境保护是一种人类活动，以 生活环境、生态环境的 保护及实现人 与自 然的 和谐为目 的 和主要 特征。 人类的 某些 活动 在客观 上可能利于 环境 保 护， 但如果不以 生活环境、生态环境的 保护及实现人与自 然的和谐为目 的和主要特 征的， 则不能 称之为 环境保护。 (7 ， 例如: 计划生育客 观上利于 环 境保护， 但其 目的是控制人口增长，因此从严格意义上讲，它不属于环境保护的范畴。 环境保护的目 的 要通过一定的措施加以 实现， 这些不同的 措施构成的整个 系统就构成了环境保护制度。 所谓的制度就是由人指定的规则。它们抑制着人 际交往过程中可能出现的任意行为和机会主义行为。 “ 制度是如何产生的昵? 一种可能性是规则及其整个规则体系依靠人类长期经验而形成。 这样一 种规则为 内 在制度 ( i n t e r n a l i n s t i t u t i o n s ) ; ca ) “ 其他类型制度因设计 5 而产生。它们被清晰的制定在法条或条例之中并要由 一个诸如政府那样的、高 居于社会之上的权威机构来正式执行。. . 我们称这些制度为 外在制度 ( e x t e r n a l i n s t i t u t i o n s ) ， ， ， 即制度有内 在制度与外在制度之分， 环境保 护制度同样分为环境保护内 在制度与环境保护外在制度。 环境保护的内在制度是指人类开发自 然、利用自 然过程中自 然而然形成的 关于环境保护的 伦理、 道德规则c io 。 环境保护外在制度是指通过国家设计形成 的保护环境的行为规则。例如我国宪法环境保护制度及其依照宪法环境保护制 度而设计的基本法环境保护制度。 内 在制度被定义为群体内随经验而演化的规则，而外在制度则被定义为外 在地设1 卜 出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则。 二者之间存在密切联系: 首 先， 内 在 制 度 与 外 在 制 度 之 间 存 在明 显 的 灵 活 转 换。 内 在制 度 与 外 在 制 度间 的区别只是与规则的起源有关， “ 许多左右我们行为的规则是演化的结果;旱 在 政府被发明出来以前，许多共同体的运转就己经以受规则约束的行为为基础 了” 。 “ 在实践中， 内 在制度和外在制度之间 存在着明显的灵活转换” 【 ， ， ; 其次， 大量的内在制度根据经验不断演化并控制外在制度。 人们长期保存内在制度， 有些人发现了它们并觉得它们有益，这样内 在制度使与他人的交往变得可能， 而一旦这些行为规则扩散开来，得到了广泛的遵守，就会有利于外在制度的创 建和遵守;最后， 有意识制定的、 立法通过的规则，以 及由 政治过程决定的制 度的整个架构， 都必须以内 在制度为基础。内 在制度与外在制度之间的密切联 系简要地如图1 所示。 环境保护外在制度环境保护内在制度之间的密切联系也 大致体现在以上几个方面。 影响 图 1 3 . 宪法环境保护制度 宪法 环 境保 护制度是 环境保 护 外在制 度的 根本， 其 他环境保护的 外在制 度依 据宪法环境保护制度而设立。所谓宪法环境保护制度， 笔者认为就是通过宪法 规范形成的有关环境保护、环境监督管理等方面的规则体系的总和，是宪法调 整环境活动所产生的社会关系的法律规范的总称。 宪法 环境 保护 制 度与 基本法 环境 保护制 度之间 存在密 切联系， 如图2 所示。 宪 法 环境保护基本法 国际环境保护条约! ! 环境保护单行法其它 有 关 y 诉讼法 劳动法 经济法 治安管理处罚条例 州四士自 开牲 几去 环境资源法 污染防治法 土地利用规划法 环境监测方法标准 环境样品标准 环境基础标准 污染物排放标准 环境质量标准 濒危野生动植物种国际公约 联合国海洋法公约 联合国防治荒漠化公约 生物多样性公约 联合国气候变化框架公约 控制危险废物越境转移及其控制的巴塞尔公约 保护臭氧层维也纳公约 图 2 由 此可见， 宪法环境保护制 度是国 家对 环境保 护的 总 政策， 为 我国 环境 保 护活动和环境立法提供了指导原则和立法依据。这是宪法坏境保护制度与基本 法环境保护制度在效力上的差异; 尽管二者在内容上都涉及到国家制度各层面， 但其侧重点不一样，宪法环境保护制度侧重于环境保护、环境监督管理等方面 的基本原则及基本保障措施，而不涉及一些具体的实体和程序问 题，相反。 基 本法环境保护制度更多涉及到一些环境保护及环境监督管理等方面具体的实体 和程序事项。 随着人类社会的不断向前发展， 宪法环境保护制度呈现出下列特征:环境 保 护 是 人 类 社 会 面 临 的 共 同 问 题 ， 涉 及 到 一 个 国 家 政 治 、 经 济 、 文 化 等 各 个 方 面， 因 而 具 有 人 类 性、 整 体 性 ; 同 时 ， 宪 法 环 境 保 护 制 度 是 宪 法 位 阶 的 法 律 制 度，因而具有稳定性、原则性、不可诉性。 ( 二)宪法环境保护制度的理论基础 “ 制 度 的 正当 性 取决 于 正 当 化的 过 程 以 及 为了 达到 这 一目 的 而 应 用的 说服 过程” ， 叫。 由 此， 宪法环境保 护制 度的 正当 性也取决于 其实 施的 正当 性 与其理论的正当性。 一部“ 良 宪” 应具有很强的 适应性。13 1 “ 宪法的 适应性， 一是指宪法的内 容必须准确地反映一定的社会关系， 而不能和现实需要脱节。二是指宪法所具 有的通过自 身的应变方式使宪法的内 容适应政治、经济、文化等各方面变化以 及 宪 法以 其 国 家 强 制 力 使 法 律 、 行 为 合 宪 的 能 力” 141宪 法 是 国 家 的 根 本 大 法 ， 它调整的是国家根本性或全局性的问题，而且对根本性或全局性问题 “ 作非常 原 则 性 的 规 定 ” ， (151 由 此 可 见 ， 宪 法比 一 般 的 法 律 具 有更 强 的 适 应性， 它 能 在 更大的 程度上承受一国 政治、 经济、 文化等各方面的变化。 宪法环境保护制度 也是规定一国 环境保护方面带根本性或全局性问题的宪法制度。为使宪法环境 保护制度能在更大程度上承受政治、经济、文化等各方面的变化，我们应当从 国家基本制度的层面探讨宪法环境保护制度。从制度层面分析，宪法环境保护 制度有其政治、经济、文化、伦理基础。 1 . 宪法环境保护制度的政治基础 “ 近代人类政治制度的发展，基本上是以人权理念的兴起与变迁为中心， 人权与 近代民 主 政治 及 立宪 主义相因而生、 相辅而成。 ”( 16 ) 而宪 法须具有宪政 性。宪 政包含民 主、 人权、 法治三个基本要素， 从宪政角度分析，宪法环境保 护制度的理论基础有:民主基础、人权基础与法治基础。 第一，民主基础。 民主基础即国家事务的民主管理， 按照卢梭在 社会契约 论中所表达的观点， 国家之所以 产生是来自 于社会个体成员的同意。 “ 我们每 一 个 人 都以 其自 身 及 其 全 部 力 量 共同 置 于 公 意 的 最 高 指 导 下 : 并 且 我 们 在 共同 体中 接纳任何一 个 成员 作为 全体 之不 可分 割的 一 部分。 ”川 “ 这个结合行为 就 产生了一个道德的与集体的共同体，以代替每个个人;组成共同体的成员数目 就 等于 大会中 所有的 票 数， 而 共同 体 就以 这同一 个行为获 得了 它的 统一性、 它 的公共的大我、 它的生命和它的意志。这一由 全体个人的结合所形成的公共人 格， 以 前 称为 城 邦， 现在则 称为 共 和国 或 政 治 体; 当 它 是 被 动时， 它的 成员 就 称它为国家;当 它是主动时， 就称它为主权者;而以 之和它的同类相比较时， 则 称 它 为 政 权 。 至 于 结 合 者 ， 他 们 集 体 地 就 称 为 人 民 ; 个 别 地 ， 作 为 主 权 权 威 的参与者， 就叫做公民，作为国家法律的 服从者，就叫做臣民。 但这些名词 往 往 互 相 混 淆， 彼 此 通 用” 。 阁 而“ 政 府 就 是 在臣 民 与 主 权者 之 间 所建 立的 一个中 a 间体，以便两者得以 互相适合，它负责执行法律并维持社会的以 及政治的自 山。 ” ， c 79 j u 国家是山于它自 身而存在的， 但政府则只能是山于主权者而存在的。 ” n 1 因 此， 从逻辑上说， 政府的 权力是公众赋予的，公众对于政府决策就有参与 的权力。 公众参与 政府决策的 权利在法律上也是有一定 保障的。因 此， 环境事 务的公众管理权应在宪法环境保护制度中得到体现。 第二， 人权基础。 人 权有共性， 即普遍性。 人权的 普遍性的基本含义是叫: 人，作为人，不论其种族、肤色、性别、 语言、宗教、 政见、 财产、教育等状 况如何，都应当享有他应当享有的权利;在一个国家里，在这个国家的任何历 史时期， 人人都毫无例外的应当享有生命权、人身安全权、人身自由权、思想 自由权、人格尊严权、最低生活保障权等与生俱来的最基本的人权，这是人权 普遍性的突出表现。 在现今的国际社会里不同社会制度的国家，普遍承认和尊 重 联合国宪章提出的保障人权的宗旨以及 世界人权宣言和国际人权公 约所确认的保障一系列基本人权与自由的原则。具体而言，主要体现在以下两 个方面:入 一方面，人权的普遍性是基于人的尊严和价值。人，仅仅因为他们是人， 他们就享有他们所应当享有的基本权利。否则，他们就将失去做人的资格， 就 将不成其为人。人是有理性、有道德、能认识和改造世界的已经脱离了动物界 的高级动物。人们生活在这个世界上，共同组成人类社会，依照他们的共同本 性，人们彼此之间就应当是平等的、自由的，都应当有生存的权利和过好的物 质生活和精神生活的权利。 另一方面， 人权的普遍性是基于人类有着共同的 利益和共同的道德，人权 是 受 一 定 伦 理 道 德 所 支 持与 认 可 的、 人依 其自 然 属 性 和社 会 本质 所 应当 享 有 的 权 利 。 环 境 是 人 类 活 动 的 舞台 ， 而 人 权 是 人 人 所 需 要 的 基 本 权 利 。 因 此， 环 境 保护不可避免地与人权产生关系，当环境恶化足以影响人们生活、生产时就构 成了对人权的侵害。 第三，法治基础。宪政与法治存在着密不可分的关系。这主要体现在如下 方面。 首 先， 从内 容 上 看， 法治 是 宪 政的 前 提， 宪 政是 法治的 结 果 和 价 值目 标227 所谓法治就是以保障人权、限制政府权力为价值目 标的法律的统治。因此，法 治、民主与人权是紧密相连的。各国宪法基于自由、民主等基本理念，规定有 关人民基本权利的保障，主要系以保护 “ 个人”的自由权为重心，从而使得人 9 权保护得以 实现。 如各国宪法皆 有“ 人民 有集会及结社的自由” ， 初看之下， 似 在保障“ 集体” 的权利， 惟究其实， 则是保障“ 个人” 得以集会及结社的自由， 特别是此项自由的内涵尚包括消极不参加集会与消极不加入某一团体的权利， 亦即人民得拒绝作任何形式的集体表述与行动。甚至有的国家宪法明确规定: 保障人民基本权利，旨 在实现个人自由，发展人格及维护尊严，换言之，人性 尊严的保障，为宪法最重要的内 涵。由此可见， 在宪法的基本架构之下，国家 系为人民而存在，人民不能被贬低为国家的客体。 其次，从民主原则的角度而言，人民民主意志的形成，系从个人主动地位 ( s t a t u s a c t i v e s ) 的观点出发，诸如言论自由、结社自 由、组党自由等，皆系 以个人的主动地位为重心。总体而言，从基本权利的保障与民主原则的精神， 可以得出一项共通的基础，亦即国家系以保障 “ 个人的自由”( f r e i h e i t d e s i n d i v i d u m s ) 为目 的。 于此立论之下. 宪法环境保护制度中 有关要求及禁止规定， 从基本权利体系的角度以言，均可视为对人民自山权 “ 保障范围”的一种保护 或 限 制。 从 而， 环 境 保护与 基本 权 利 保障 体 系 之ca! 的 关 系， 是 紧 密 相 连的。自 然生态环境屡遭破坏，如空气污染、水资源破坏、野生动物的捕杀、山坡地的 滥垦滥建、森林的滥伐等，推究其原因，不外是经济过度开发、企业急功好利 所致， 而此类经济活动基本上属于宪法所保障的自由权， 例如工作权或财产权; 这 是 宪 法 环 境 保 护 制 度“ 民 主 ” 应 有 之 义 ; 但 是 国 家 为 保 护 环 境 所 采 取 的 法 治 措 施 ， 若 因 此 限 制 人民 的 经 济 活 动 ， 则 可 能 构 成 对 人 民 自 由 权 利 的 限 制 或 不 利 的影响，从这个角度来说，环境保护与人权保障之间，初看之下，似乎处于民 主、人权、法治之间相互冲突的关系。针对此问题，有学者从保障基本权利的 观点出 发， 认为除法律有禁止规定外， 任何人基于宪法保障意旨， 享有保护自 己 健康， 制造、 贩卖、 消费 有益环境产品的 权利， 从而， 环境保护措施概属对 人民基本权利的一种保护;同时，我们从环境保护的观点出发，人民并无破坏 环 境 的自 由 ， 因 为 这 种自 由 无异 是 一 种“ 社 会 有害 性” 的自 由 ， 违反“ 公 序良 俗” 的自 由 ， 根 本 上 讲 是 违 背 宪 法 的 行 为。 任 何 经 济 活 动 或 其 它 行 为 ， 只 要 会 导 致 任何形式 的 环境负担， 即非 属 宪法 保护范围 所 及， 而自 始排除于自 由 权的 保 障 范 围 之 外， 例 如 在 某 些 财 产 权 方 面， 人民 不 再 享 有自 主的 权 利， 而 是 得由 国家加以 “ 分配”的客体。 2 ， 宪法环境保护制度的经济基础 罗 纳 德。 科斯认为2 2 1 之所以出 现对环 境物品的 滥用， 就在于公 共物品 产 权 的模糊，只要明晰环境物品的产权，不管产权初始配置如何， 就 “ 可以在没有 政府直接干预的情况下解决外部性问 题” 。 这就是著名的科斯定理 ( c o a s e s t h e o r o m ) 。 科斯定理的提出 使人豁然开朗，似乎找到了医治外部不经济性造成 生态破坏和环境污染的良 方。 但是要在法律上确认科斯所说的环境产权，首先 要具备两个前提条件:一是需要明晰产权的环境物品包括哪些环境要素;二是 交易如何进行。环境物品的范围具有天然不确定性。经济行为对生态环境的影 响越广越深，环境公共物品的范围就会越大，不受经济影响的自然因素是排除 在环境公共物品概念之外的。这就使得环境公共物品在空间上由区域性向全国 性和全球性发展，致使科斯定理在推导一般公民和其他环境法主体对环境的良 好状况所享有的权利方面存在难以克服的理论困境。 科斯定理的生命力还在于交换，即环境利益的享有者与需要消费环境利益 的 经 济 主 体 进 行 交 换。 这 仍 然 存 在 两 个 无 法突 破的 瓶 颈。 首 先 是高昂 的 交易费 用， 其次是模糊的环境定价。不管环境物品的产权配置给企业，还是居民，巨 额的交易费用都会使单个主体出 让或购买环境物品不可能。 可见， 传统的经济理论是难以圆满解决环境保护这一难题，我们必须从制 度层面对不同的价值进行分配。 “ 当代市场经济既不是近代自由市场经济， 也不 同于自1 9 世纪末以来处于政府干预下的混合市场经济， 而是以权利配置为前提 的 宪 法 经 济 ” 24 1 。 环 境问 题 牵 涉 广泛 的 利 益冲 突， 本 身 是 个资 源分 配的 问 题。 在分配过程中除公平信念外，亦有成本或效率的概念，而环境价值仅仅是人类 社会所应保全的价值中的一种而己， 如何寻求环境价值与其他价值之间的平衡， 乃 是 环 境政 策本 身 所应坦 诚面 对与追 求的课 题2 5 1 。因 此宪法 有必 要通过 经济立 宪对环境价值与其他价值进行界定， 从而在此基础上真正确立起 “ 环境资源的 有效利用与分配”这一宪法环境保护制度的重要经济基础。 3 ， 宪法环境保护制度的文化基础 “ 文化” 一词被用来指不同 的事物 26 1 。 如果不澄清其定义，必然会导致对 文化的 误解。 什么是文化?英国 社会学家爱德华. 伯纳特. 泰勒 ( 1 8 8 3 年) 提出 文 化 是“ 一 个 人 作 为 社 会一 员 所 获 得的 全 部能 力 和 秉性” 271 。 作 为 宪 政 文明 象 征的宪法文化体现着宪法的基本价值，蕴含着对自 由、民主、平等、法治等基 本价值的体认，也包含着人们对宪政本身的感知、 了 悟、信念和忠诚。2 1 而这 1 盖 些也正是宪政的真谛所在。 其中，自 由 是宪政的前提和基础之一， 是宪政重要 思想内核之一。 “ 文化不是铁板一块的事物， 而是一种 ( 重叠) 的子网络系统” ， “ 文 化 也 不 是 . . 一 成 不 变 的 ” 。 (29) 人类依赖自 然界生活， 从自 然界索取物质和能量， 从而实现自己的生存。 但 是长 期以 来，人们的思想和行动主要考虑自己的生存，大部分努力都在于向自 然界 索取更多，以 便不断改善自 己 的生活，很少关注 “ 自 然界生存” 这样的问 题， 或者忘记和忽视自 然界的生存，或者以 损害自 然界生存为代价去实现自己 的生存。侧 这需要当 代宪法重新对文化中的自 由 理念进行诊释。 所幸的是，5 0 年代以后，人类对坏境问 题开始正视并采取了一些科技的、 经济的措施对人类的行为加以控制，对环境污染进行治理。这可以看作是人类 在自 然界的惩罚下开始觉醒，开始了对人类行为和思想的检讨，认识到无视自 然是一个深刻的历史性错误，在与自 然界长期对立以后向自 然界发出了第一个 和解的信号。此时就己经孕育着文化变迁的因素，当人类怀着忏悔的心情开始 重新调整自 己 的行为 方式和前进步伐，自 觉地协调自 身与自 然的关系的时候， 环境文化作为社会发展提出来的新主张开始成为人类社会的迫切需要并逐步得 到社会的认可和法律的支持。 而今，作为文化的系统表现形式的各种思想观念和思维方式逐渐为人们所 接受，人们对 “ 环境文化， 、 “ 环境道德” 、 “ 环境保护” 、“ 环保产品， 丫“ 环境标 志”等名词和术语不仅不再陌生，而且这些名词已成为现代社会中高频使用的 词汇; “ 世界环境日” 、 “ 地球日” 、 “ 人类环境宣言” 、 “ 世界自 然大宪章” 等己成 为人们社会生活中和谐的声音。这说明环境文化作为宪法环境保护制度的重要 文 化 基 础己 经 逐步 得 到 社 会的 认 可 和 法 律的 支持， 对此 宪 法 环境 保 护制 度也 应 当对这一文化基础进行肯定和确认，从而通过对新的环境文化的引导建立起符 合宪法环境保护制度的社会文化秩序。 4 . 宪法环境保护制度的伦理基础 无论是近代宪法的 法理基础 一一个人主义( 3 u 还是现代宪法的法理基础一 团 体 主 义 (3 7 ， 都以“ 人 类 利 益” 为中 心， 均 建 立 在“ 传 统 非 持续 发 展 模式” 基 础上。它们都强调人类是自 然界的主人和征服者，人类可以随心所欲地主宰自 然界， 认为“ 地球上的 一切物质都是为了 人类而存在的” 。 (3 3 )显然， 这些思想已 难以 有力对付当前面临的一些日益严重的生态危机的挑战， 在这种背景下，产 1 2 生了一些新的理论。 在这些新的理论中， 已 经逐步孕育着宪法环境保护制度的伦 理基础。 在各种新的理论之中，有两种观点受到大家的关注，第一种观点 “ 生态利 益主义” ，即以“ 生态利益” 为中心(b 9 ) ， 第二种观点坚持 “ 人类利益主义” 。 川 笔者认为这二种观点各有利弊:前者要求将其他生命物种种群作为价值主体予 以承认， 并尊重和承认它们的权利， 反映了人类对生态自 然依存性的高度重视， 从而主张 “ 生态利益”至上，颇有可取之处;而后者认为生态危机说到底是人 的生存和发展状况的危机， 为此只要充分认识到永续利用生态自 然的外在价值， 协调好人与人之间在改造和利用生态自 然时的关系，