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海洋工程污染海洋环境防治法律制度研究 摘要 海洋环境对于人类的生存和可持续发展具有重要意义，但随着经济与社会的 发展，海洋工程污染形式随之增多，污染程度也在不断加大，造成了海洋环境的 恶化。 针对实际情况，我国政府制定了中华人民共和国海洋环境保护法和防 治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例。但根据2 0 0 7 年中国海洋环境 质量公报监测结果显示，2 0 0 7 年全海域未达到清洁海域水质标准的面积约1 4 5 万平方公里，我国海洋环境恶化的趋势仍未得到有效缓解，这其中一个重要原因 就是海洋工程开发活动频繁，海洋工程污染海洋环境加剧。 目前，法学界对海洋工程污染防治法的关注不多，学界虽做了一些有益的探 索，但在学术研究的广度与深度上存在着局限。主要表现在：没有吸收国际国外 已有的研究成果；没有系统的理论分析；没有对海洋工程污染进行专门的体系研 究。因此，本论文的主要目的是对海洋工程污染防治法律制度的不足与完善进行 系统的归纳和研究。 本文共分四个部分对我国防治海洋工程污染海洋环境法律制度进行研究。第 一部分对海洋工程的定义和种类以及海洋工程污染物的定义和种类进行介绍和 探讨，引出海洋工程污染对海洋环境的主要危害，严峻的现实表明了海洋工程污 染防治任务的长期性和艰巨性。第二部分主要论述了海洋工程污染防治法的定 义，及海洋工程污染防治法的地位。海洋工程污染防治法是我国防治海洋环境污 染法律制度的重要组成部分，对防治海洋环境污染有重要意义，然后分别就国际 和国内两个方面对海洋工程污染防治法的产生和发展作了介绍。本部分第三节主 要讲述了国际社会和我国在海洋工程污染防治法制建设方面取得的一些成就。第 三部分论述了海洋工程污染防治的国内法制度和国际法制度。国内法制度主要包 括：重点海域排污总量控制制度、海洋环境影响评价制度、海洋排污收费制度等。 国际法制度主要有海洋工程污染的预防制度和国际合作制度。第四部分是本文论 述的重点。目前我困海洋工程污染防治法存在诸多不足，表现在：海洋工程环境 影响评价制度的媚关机制不完善、知情权制度缺失、行政管理体制不顺畅等。在 借鉴外围海洋工程污染防治法经验的基础上，本文提出了新的建议：建立海洋工 程污染责任保险制度、健全行政执法体系、完善公众参与制度和民事赔偿制度、 发展环保组织、加强对外合作。这些新建议有利于加强和完善现有的海洋工程污 染海洋环境防治法律制度，在法律层面上规范海洋工程开发活动，从而减少对海 洋环境的污染损害。 关键词：海洋环境污染海洋工程海洋工程污染防治法 t h es t u d yo ft h eie g ais y s t e ma b o u tt h ep r e v e n tio na n d c o n t r oio fo c e a ne n gin e erin gp oi iu tio n a b s t r a c t o c e a ne n v i r o n m e n th a sad i r e c tb e a r i n go nt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fb o t h e n v i r o n m e n ta n dt h em a n k i n d b u tw i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y , t h e o c e a ne n g i n e e r i n gp o l l u t i o nf o r m si n c r e a s e sa l o n gw i t hi ta n dt h ep o l l u t i o ni sg r o w i n g m o r ea n dm o r es e r i o u s ，w h i c hb r i n g sa b o u tt h ee n v i r o n m e n t a ld e g r a d a t i o n a c c o r d i n gt ot h es i t u a t i o n ，t h ec h i n e s eg o v e r n m e n th a sw o r k e do u tas e q u e n c e o fl a w s ，s u c ha st h e ”p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n am a r i n ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n l a w ”a n d ”r e g u l a t i o n so ft h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo fp o l l u t i o nd a m a g et ot h e m a r i n ee n v i r o n m e n tf r o mc o n s t r u c t i o np r o j e c t s ”b u tt h er e p o r to fc h i n e s em a r i n e e n v i r o n m e n tq u a l i t yi n2 0 0 7i n d i c a t e dt h a tt h ea r e a sw h i c hn o tm e e tt h eq u a l i t y s t a n d a r d sf o rc l e a ns e aw a t e ri sa b o u t1 4 5 ，0 0 0s q u a r ek i l o m e t e r s o n eo ft h em a i n r e a s o n sc a u s e df o rt h ee n v i r o n m e n t a ld e g r a d a t i o ni st h ef r e q u e n to c e a np r o j e c t s a tp r e s e n t ，t h el a wf i e l dp a y sn o tm u c ha t t e n t i o nt ot h el a wo fp r e v e n t i o na g a i n s t o c e a ne n g i n e e r i n gp o l l u t i o n t h e yh a v em a d es o m eb e n e f i c i a le x p l o r a t i o n s ，b u tt h e r e a r es t i l ll i m i t a t i o n si na c a d e m i cr e s e a r c h sb r e a d t ha n dt h ed e p t h ，m a i n l ya p p e a r sa s f o l l o w s ：l e s sa b s o r p t i o no fc u r r e n ti n t e r n a t i o n a lo ro v e r s e ar e s e a r c hr e s u l t s ，n o t s y s t e m i ct h e o r e t i c a la n a l y s i s o rs p e c i f i c s y s t e mr e s e a r c hi no c e a ne n g i n e e r i n g p o l l u t i o n t h e r e f o r e ，t h i st h e s i si sm a i n l yt os y s t e m a t i c a l l ys u m m a r i z ea n dr e s e a r c h t h el a ws y s t e mt op r e v e n to c e a ne n g i n e e r i n gp o l l u t i o n t h i st h e s i sw i l lb ed i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r tg i v e st h ed e f i n i t i o no f o c e a ne n g i n e e r i n gp o l l u t i o na n dt h et y p e so f p o l l u t a n t s ，f o l l o w e di ts h o w st h eh a z a r d s b e c a u s eo ft h eo c e a ne n g i n e e r i n gp o l l u t i o n t h eh a r df a c ti n d i c a t e st h a tt h i si sa n e n o r m o u su n d e r t a k i n g t h es e c o n dp a r tf o c u s e so nt h ed e f i n i t i o no fo c e a ne n g i n e e r i n g a n dp o s i t i o no ft h el a wf o rp o l l u t i o na n dc o n t r 0 1 o c e a ne n g i n e e r i n go fp o l l u t i o n c o n t r o ll a wi so n eo ft h ec h i n a sl e g a ls y s t e m st op r e v e n tt h ep o l l u t i o no ft h em a r i n e e n v i r o n m e n ta n di ti sa l s oo n eo ft h ei m p o r t a n tc o m p o n e n t sf o rp r e v e n t i n ga n d c o n t r o l i n gt h ep o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t o nt h et l l i r ds e c t i o no ft h i sp a r t m a i n l ye l a b o r a t e s o nt h ea c h i e v e m e n t sm a d ei nt h e p r e v e n t i o na n dc o n t r o l o f e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nl a wf o ro c e a ne n g i n e e r i n ga th o m ea n da b r o a d b a s e do nt h e s t u d ya b o v e ，f o rt h e l i r dp a r t ，t h ea u t h o rm a i n l yd a b o r a t e so nt h ei n t e r n a t i o n a la n d d o m e s t i cl a ws y s t e m t h eb a s i cs y s t e mo fo u rc o u n t r yo c e a ne n g i n e e r i n gp o l l u t i o n p r e v e n t i o nl a wm a i n l yi n c l u d e s ：t o t a lp o l l u t a n tc o n t r o ls y s t e m ，o c e a ne n v i r o n m e n t i n f l u e n c ee v a l u a t i o ns y s t e m ，o c e a nf e e - l e v y i n gs y s t e mf o rp o l l u t i o nd i s c h a r g ea n ds o o n t h eb a s i cs y s t e mo fi n t e r n a t i o n a lo c e a ne n g i n e e r i n gp o l l u t i o np r e v e n t i o ni n c l u d e s p r e c a u t i o n a r ys y s t e ma n di n t e m a t i o n a lc o o p e r a t i o ns y s t e m t h ef o u r t hp a r ti st h e m o s ti m p o r t a n tp a r ti n t h i st h e s i s t h es h o r t a g e sf o rt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo f o c e a ne n g i n e e r i n gp o l l u t i o n ，i n c l u d e s ：u n p e r f e c t i n gl a ws y s t e mo fa s s e s s m e n tf o rt h e e n v i r o n m e n t a le f f e c t s ，l a c ko fr i g h tt ok n o w ，b a dc o o p e r a t i o nf o ra d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma n ds oo n o nt h eb a s i so fs u m m a r i z i n gt h ee x p e r i e n c eo fi n t e r n a t i o n a lo c e a n e n g i n e e r i n gp o l l u t i o np r e v e n t i o na n dc o n t r o l ，t h ea u t h o rp r o v i d e sn e wp r o p o s a l sa s f o l l o w s ：e s t a b l i s ht h el i a b i l i t yi n s u r a n c es y s t e m so fo c e a ne n g i n e e r i n gp o l l u t i o n r e s p o n s i b i l i t y ，p e r f e c tt h el a we n f o r c e m e n tb ya d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t i e s ，t h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o na n dc i v i lc o m p e n s a t i o n ，a sw e l la sd e v e l o p i n ge n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n o r g a n i z a t i o na n ds t r e n g t h e n i n gi n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n t h e s en e ws u g g e s t i o n sw i l l b eh e l p f u lt os t r e n g t h e na n di m p r o v et h el a ws y s t e mo ft h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lo f p o l l u t i o nf o ro c e a ne n g i n e e r i n g ，a n dr u l et h ee x p l o i t a t i o nt or e d u c et h ep o l l u t i o n sa n d d a m a g e su n d e rt h el a w k e yw o r d s ：o c e a ne n v i r o n m e n tp o l l u t i o n ，o c e a ne n g i n e e r i n g ，t h el a wo fo c e a n e n g i n e e r i n gp r e v e n t i o na n dt r e a t m e n t 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示谢意。 学位论文作者签名：专i j 圣乖术签字日期：加。莎年，月3 。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：玄j 圣尔：| = 、 翩繇勿缸罨翩繇勿私 签字同期：沙g 年上月罗口日 签字日期：年月日 海洋t 程污染海洋环境防治法律制度研j ： i l - 一 刖吾 2 1 世纪是海洋的世纪，海洋在社会经济发展中起着越来越重要的作用，合 理开发和保护海洋环境已经成为关系到沿海各国社会与经济发展的重要战略。我 国是一个海洋大国，海域广阔，海洋资源的可开发利用潜力很大。加快发展海洋 产业，促进海洋经济的发展，是我们全面建设小康社会，加快推进社会主义现代 化建设的必然要求。 随着海洋开发活动的不断深入，各种海洋工程建设越来越多，诸如开发海底 隧道、铺设海底电缆、建设人工岛、进行围填海工程等。考虑到未来海洋工程将 会有更大的发展，一些海洋工程对海洋环境的污染破坏也将越来越严重，我国自 1 9 9 9 年海洋环境法修订时就专门设立了第六章“防治海洋工程建设项目对 海洋环境的污染损害”，2 0 0 6 年国务院又通过了配套法规防治海洋工程建设项 目污染损害海洋环境管理条例，这两个法律文件的制定和修改，标志着我国海 洋工程污染海洋环境防治法律制度的正式确立。在国际方面，越来越多的国家认 识到海洋工程污染的危害，各国加大了对海洋工程污染防治的研究力度，以联 合国海洋法公约为代表的一些国际重要法律文件对海洋工程污染防治问题也作 出了具体规定。 海洋工程作为海洋产业中的重点对象，这些年得到了快速的发展。我们从海 洋工程建设和运行中获得了巨大的经济利益，同时也品尝了海洋工程污染海洋环 境给我们带来的苦酒。怎样加强和完善现有的海洋工程污染防治法律制度，在法 律层面上规范海洋工程丌发活动，减少对海洋环境的污染损害，是整个海洋工程 污染防治法研究的重点。 本文将对我国海洋工程污染防治法律制度进行总体分析研究。首先总结了海 洋工程污染及其对海洋环境的影响，从海洋工程的发展趋势上看，我国防治海洋 工程污染的任务将会更加艰巨。在分析了我国海洋工程污染防治法和国际海洋工 程污染防治法的基础上，归纳了海洋工程污染防治法的基本制度。通过研究我国 海洋工程污染防治法的不足和借鉴外国先进经验，提出建立公众参与制度、知情 权制度、海洋工程污染责任保险制度和海洋工程跨国污染防治制度等。今后，我 们需要重新构建海洋工程环境影响评价制度，加强主管机关行政职能，健全行政 海洋t 程污染海洋环境防治法律制度f i ：j f 歹： 执法体系，完善海洋工程污染民事赔偿制度，并大力发展环保组织，开展对外合 作，以此防治和减少海洋工程污染，保护我国的海洋环境。 2 海洋工程污染海洋环境防治法律制度研究 第一章海洋工程污染及其对海洋环境的影响 海洋环境对于人类的生存和发展具有举足轻重的意义，海洋环境的污染和损 害已经威胁到人类自身健康和社会经济建设，防治海洋污染在我们整个环境法律 体系中具有重要地位。防治海洋工程污染海洋环境是海洋污染防治的重要内容， 我国海洋工程的数量以每年4 0 0 多个快速递增，海洋工程对海洋环境的污染和 海洋生态环境的破坏日益严重。如何在法律制度上更好的防治海洋工程对海洋环 境的污染，成为我们当前要解决的紧要问题。而要对防治海洋工程污染海洋环境 这一重要内容提出解决方式，首先要对海洋工程和海洋工程污染物的概念、种类 及污染危害进行总结和分析。 一、海洋工程 第一节海洋工程与海洋工程污染物 ( 一) 海洋工程的概念 “海洋工程”这一术语是二十世纪六十年代开始提出的，其内容也在近四十 年以来伴随着海洋石油、天然气等矿产的开采，逐步发展充实起来。关于海洋 工程的定义问题，我国在1 9 9 9 年修订的海洋环境保护法提出“防治海洋工 程建设项目对海洋环境的污染损害”专章之前，一直处于不断探索阶段。环境法 学理论把海洋工程污染防治制度作为海洋污染防治法的一个组成部分，但没有将 其单独作为一个研究课题提出来。 有学者提出了海洋工程概念，海洋工程是指在海岸线以下施工兴建的各类海 洋工程建设项目。也有学者认为海洋工程从广义上也包括海岸工程。我国海 洋环境保护法使用的是狭义的海洋工程概念，仅指海岸线以下的施工工程，把 防治海岸工程污染海洋环境作为单独一章给予规定。2 0 0 6 年1 1 月1 日施行的防 治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例第一次以法规的形式明确提出 海洋工程概念，不仅将海岸线作为区别海岸工程和海洋工程的标准，而且提出了 。苏敏：海洋t 程每年新增近4 0 0 个，中国青年报，2 0 0 6 年1 0 月1 1 日。 。徐祥民主编：环境法学，北京人学 i ；版 2 0 0 5 年版，第2 9 0 页。 汪劲：环境法学，北京大学 l ；版社2 0 0 6 年版，第3 7 3 页。 徐祥民主编：环境法学，北京人学出版社2 0 0 5 年版，第2 9 0 页。 海洋t 程污染海洋环境防治法律制度昕： 海洋工程建设的目的。这一概念主要是从防治海洋工程污染立法目的角度进行 表述，同时采用了原则规定与列举相结合的方式，较之防治海岸工程建设项目 污染损害海洋环境管理条例中的海岸工程概念，更为科学。 综合国内环境法学著述对海洋工程概念的表述以及我国海洋工程污染防治 的立法实践，笔者认为，海洋工程是指，以促进经济建设和海洋环境保护为目的， 工程主体位于海岸线向海一侧的各类工程建设项目。海洋工程的这一定义有两方 面的内涵： 第一，海洋工程建设的目的是促进经济建设，满足我国社会主义建设的需要。 同时，要保护好海洋环境，相对于防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管 理条例只保护海洋资源的目的，笔者认为还应当包含保护海洋生态的目的，因 为现实中的一些海洋工程建设，往往是严重破坏周边海域的生态环境。 第二，海洋工程的范围包括位于海岸线向海一侧的各类工程建设项目。这旱 的各类建设项目，可以通过列举的方式表述，诸如海底隧道、跨海桥梁、人工岛、 在海岸线以下进行的围海工程等。笔者在分析防治海洋工程建设项目污染损害 海洋环境管理条例所包括的海洋工程种类时发现，条例没有把海上平台列入其 中。笔者认为，海上平台符合海洋工程的特征，也应当属于海洋工程一类。1 9 9 9 年海洋环境保护法也将钻井平台和采油平台列入第六章“防治海洋工程建设 项目对海洋环境的污染损害”。目前我国法律规定，利用海上平台倾倒废弃物的 行为，按海洋倾废法加以管理。笔者认为，为了方便海洋工程的统一管理，这种 利用海上设施倾废的行为应当由海洋工程污染防治法来规范。 ( 二) 海洋工程的分类 综合海洋环境法和防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例 等法律法规对海洋工程种类的列举，笔者认为，海洋工程按照不同的标准可以划 分为以下种类： 第一，按照海洋开发利用的海域不同，可分为近岸工程( 又称离岸工程) 和 深海工程两类。位于海岸线向海一侧，大陆架范围内的工程，为近岸工程；位 于大陆架以外的工程，为深海工程，但是在通常情况下，这两者之间又有所重叠。 回参见防治海洋t 程建设项目污染j 1 6 害海洋环境管理条例第三条规定“海洋t 程，是指以开发、利用、 保护、恢复海洋资源为u 的，并且t 程主体位十海_ 岸线向海一侧的新建、改建、扩建丁程。” 。徐祥民主编：环境法学，北京人学出版社2 0 0 5 年版，第2 9 0 页。 4 海洋- t 程污染海洋环境防治法律制度研究 近岸工程主要包括围填海工程、在大陆架较浅水域的海上平台、人工岛等。深海 工程则包括深海矿产资源勘探开发及其附属工程等。 第二，从海洋工程自身结构角度来看，海洋工程又可分为固定式建筑物和系 留式设施两大类。固定式建筑物是用桩或者是靠自身重量固定在海底，或是直 接坐落在海底，诸如跨海大桥、围填海工程、海上堤坝工程等；系留式设施是用 锚和索链将浮式结构系留在海面上，诸如海上石油平台、海上浮式工厂和浮式飞 机场等。 第三，从防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例对海洋工程 列举种类来看，工程建设的用途大不相同，有的是为了拓宽人类生存空间，有的 是为了资源开发和能源利用，还有的是为了保护和恢复当地的海洋环境和生物资 源等等。笔者认为，可以将上述不同用途的海洋工程划分为三大类，即经济建设 型海洋工程、环境恢复型海洋工程和国家战略型海洋工程。经济建设型海洋工程， 其主要目的在于促进我国经济发展，是目前比较活跃的建设项目，例如，围填海、 海上堤坝工程、人工岛、跨海桥梁、海底隧道工程、海底民用电缆工程、海上娱 乐及运动、景观开发工程、海洋矿产资源勘探开发及其附属工程等。环境恢复型 海洋工程，其主要目的在于保护海洋环境，通过这一类海洋工程的作用，恢复原 先被破坏了的海洋生态环境，其中最为典型的是人工鱼礁工程。国家战略型海洋 工程，其主要目的为了国家利益和军事利益，包括：海底战略物资储藏设施、军 用海底电缆、军用人工岛等工程。考虑到未来海洋工程将会有更大的发展，单纯 对工程进行列举，不能完全涵盖新种类的海洋工程，将其划分为以上三大类，在 将来的立法中，我们可以根据工程的不同性质进行相应的特殊管理。 二、海洋工程污染物 ( 一) 概述 按照污染源分类的标准，海洋工程污染物属于海洋污染物的一种。以海洋工 程建设项目为载体而直接或问接进入海洋环境，并对海洋产生有害影响的物质或 能量，称为海洋工程污染物。海洋本身具有巨大的自净能力。当海洋工程污染物 非法排放到海洋后，相当一部分可以通过海水的扩散、稀释、化学分解以及生物 西科普手册h t t p ：w w w n d c n c g o v e n d a t a l i b 2 0 0 4 s c i e n c e d l d l 一17 6 4 2 7 5 海洋t 程污染海洋环境防治法律制度： 降解等作用而减低毒性。但海洋环境容量是有限的，排放的污染物如果超过海洋 环境所能容纳的最大负荷量，就会造成海洋环境的恶化。在二十世纪九十年代之 前，人们比较关注海洋石油勘探开发过程中钻井平台的溢油事故。伴随着新型海 洋工程的快速发展，大量有害物质从海洋工程的建设、使用过程中排入海洋，海 洋环境遭到明显破坏，人f 门才逐渐认识到海洋工程污染物是不可忽视的主要污染 物。 ( 二) 海洋工程污染物的种类 按照海洋工程污染物的来源、性质和毒性，可有多种分类法，通常包括以下 几大类：第一，石油类污染物。这类污染物主要是通过海洋钻井平台、海底输油 管道、储油设施等海洋工程泄露出来的j 包括：塑料制品、残油、废油、油基泥 浆、含油垃圾和其他有毒有害残液残渣。第二，工业废弃物。这类污染物是在海 洋工程建设、使用和废弃过程中产生，主要包括：酸液、碱液、剧毒废液和高、 放射性工业废水、不易降解的有机物和重金属的废水、含有毒物质的工业废气、 有毒有害建筑材料和工程残土等。第三，有机废物和生活污水。这一类污染物成 分复杂，通过在海洋工程上的人类生活而产生，主要包括：生活污水、生活垃圾 植 手o 1 9 8 2 年中华人民共和国海洋环境保护法主要规定了关于海洋石油勘探 开发的海洋工程污染问题，因此其所列举的种类限于钻井平台、输油管线和储油 设施所排放的污染物，主要有：含油污水、油性混合物和含油的工业垃圾。1 9 9 9 年1 2 月修订后的中华人民共和国海洋环境保护法扩大了海洋工程的范围， 列举的海洋工程污染物主要有：含超标准放射性物质或者易溶出有毒有害物质的 建筑材料、含油污水、油性混合物、残油、废油、油基泥浆和其他有毒复合泥浆。 2 0 0 6 年国务院公布的防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例作 为一个专门防治海洋工程污染的配套法规，其列举的范围比海洋环境法更为 广泛，主要包括：不符合环境保护标准的建筑材料、海水养殖所产生的有机废物、 含油污水、塑料制品、残油、废油、油基泥浆、含油垃圾和其他有毒有害残液残 渣、含油超标的水基泥浆和钻屑、放射性废水、含有毒物质和放射性物质的气体、 含有不易降解的有机物和重金属的废水。从上述的法律规定来看，伴随着我国海 洋工程立法的发展，海洋工程污染物的范围也不断扩大。2 0 0 6 年的防治海洋 6 海洋t 程污染海洋环境防治法律制度研究 工程建设项目污染损害海洋环境管理条例作为海洋环境保护法的配套法规， 具有明确的实践性和更强的操作性，因此对海洋工程污染物的规定也更为详细。 笔者认为，在海洋工程污染物范围扩大的情况下，我们的立法应当尽快建立起对 各种新污染物的含量检测标准，使得行政部门在排污费征收过程中有法可依。 第二节海洋工程对海洋环境的污染 一、海洋工程污染是海洋环境的主要污染 ( 一) 海洋工程污染的概念 到目前为止，海洋工程污染在国内还没有一个公认的定义，法律法规没有对 其进行明确的规定。而在国际上，联合国海洋法公约也没有具体涉及到这个 概念，只是规定了“海洋环境污染”的定义。海洋环境污染，是指人类直接或间 接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物 资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各 种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。我国海洋环境 保护法对于“海洋环境污染损害 的定义与联合国海洋法公约关于海洋环 境污染的定义基本上是一致的，只是在“有害影响”里面又加上了“损害海水使 用素质和减弱环境质量”。“海洋环境污染”包括海洋工程污染，因此这两个概念 具有一些共同特征。从造成危害的阶段上看，海洋工程在新建、改建、扩建、使 用和废弃过程中，都有可能对海洋环境构成威胁。从污染原因来看，海洋工程污 染也是由于“直接或间接把物质和能量引入海洋”造成的，这里的“物质和能量”， 我们也可以称之为“海洋工程污染物 ，诸如生产污水、机舱污水、钻井泥浆、 钻屑、生活污水和垃圾等。固从造成的危害上看，海洋工程污染对海洋环境的主 要危害是：对海洋地形地貌和生态环境的危害。 通过以上分析，笔者认为“海洋工程污染”的概念可以归纳为“海洋工程在 新建、改建、扩建、使用和废弃过程中，直接或间接地把物质和能量引入海洋， 参见联合固海洋法公约第l 条第1 款第4 项。 参见海洋t 程排污费征收标准实施办法第2 条规定“奉办法适用十在中华人民共和困内水、领海、 毗连区、专属经济区、人陆架以及中i 挣人民共和困管辖的其他海域内从事海i ：石油勘探开发活动，并向海 洋排放污染物( 包括：生产污水与机舱污水、钻井泥浆j 钻屑、生活污水j 垃圾) 的企业或作业者。其他海 洋t 程排污费征收标准实施办法另行j ! i i 定。” 7 海洋丁程污染海洋环境防治法，聿乇c 乏二： 产生损害海洋自然环境、生态环境、危害人类健康、妨碍人类海上经济和其他合 法活动等有害影响。 ( 二) 海洋工程污染的特点 海洋环境污染其特点包括：第一，污染源广；第二，持续性强；第三，扩散 范围广；第四，防治难，危害大。海洋工程污染作为海洋环境污染的主要污染源 之一，具有上述共同的特点。同时，由于海洋工程自身的特殊性，海洋工程污染 与船舶污染、陆源污染又有很多不同。笔者认为，其特点主要表现在： ( 1 ) 海洋工程在规划、新建、改建、扩建、使用和废弃六个环节上都可能 对环境形成威胁。在规划设计阶段，有些海洋工程选址不当，布局不合理，导致 周边地区海湾、珊瑚礁、鱼类产卵场、鸟类栖息地等生态系统退化，甚至完全丧 失，给海洋生态带来毁灭性的威胁。因此，在还没有开工建设之前，审慎科学 地进行海洋工程的规划与决策就已经非常重要了。在新建、改建、扩建过程中， 建筑材料的使用、爆破作业和保护措施执行不力以及溢油事故的发生，都将对海 洋环境造成破坏。在使用和废弃过程中，工程排放的污水和垃圾，导致海水的富 营养化，这也是我国频繁发生赤潮的原因之一。 ( 2 ) 海洋工程污染需要严格的科学技术规范和监测。海洋工程在建设过程 中或者建成以后对海洋环境影响如何，在进行环境影响评价的时候，就要征求专 家意见，并借助各种高新技术进行分析。而开工建设以后，更需要海洋行政主管 部门对其进行持续的海洋监测。 ( 三) 海洋工程污染是海洋环境污染的主要污染源 从人为原因导致的海洋环境污染看，海洋环境污染的污染源主要有三：首先 是陆地型污染源，这是指从陆地向海洋排放污染物，造成或者可能造成海洋环境 污染的场所、设施等；其次是海上型污染源，主要包括船舶污染、海洋倾倒污染 以及海洋工程污染等；最后是大气型污染源，主要是指大气降水或大气沉降使污 染物进入海洋。 伴随着海洋工程数量的急剧增加，人们越来越重视海洋工程对海洋的现实污 染和潜在威胁，典型的如海洋石油勘探开发中发生的溢油和井喷事故，2 0 0 5 年 我国胜利油田钻井平台下设的海底输油管线两次发生溢油事故，严重污染了该海 李纯厚、贾晓平：中国海洋生物多样件保护现状与对策探讨中国环保列。 h t t p ：w w w c h i n a 即v i r o n m 铋t c o m v i e w v i e w n e w s a s p x ? k = 2 0 0 5 1 0 1 0 1 4 5 4 3 9 3 6 6 8 海洋t 程污染海洋j 1 ：境防治法律制度研究 域生态环境，对东营海域造成人工养殖水产品经济损失3 4 4 2 7 6 万元，天然渔业 资源经济损失1 0 3 2 8 2 9 万元。同时对河北沧州海域、渤海湾中部海域及天津海 域也造成了污染。海洋工程污染是海洋环境污染的主要污染源，已经成为世界 各国的共识。 二、海洋工程污染对海洋环境的主要危害 海洋工程的建设和使用，不可避免地对使用海域生态环境产生破坏作用，其 直接的影响就是损失生活在该海域的底栖经济生物资源。严重的甚至导致某些 物种消失，生态平衡失调。从目前看，海洋工程污染主要集中在石油开发方面。 在海上石油勘探开发和使用过程中，溢油事故是主要问题。此外，其他种类海洋 工程在建设和使用过程中对海洋环境的污染破坏也越来越严重。海洋工程污染对 海洋环境的主要危害包括： ( 一) 海洋工程对海洋地形地貌的危害 海洋工程的建设会改变周边海域的水动力环境，从而导致海水交换和海底地 形地貌等发生改变。一定海域内建设过多过密的海洋工程，甚至会对海洋环境造 成灾难性后果。2 0 世纪9 0 年代以前，我国的海域开发利用基本上处于无序、无 度、无偿的状态，因此也导致了2 0 世纪8 0 年代以来全国围填海造地的高潮( 用 于建设、养殖等) 。围填海工程造成泥沙淤积，严重破坏了周边的海洋地形地貌， 自1 9 9 0 年以来，仅福建省、广东省因围填海而消失的海岛数目已接近1 0 0 个。 为此，海洋工程应当加强规划设计，科学合理地布局，相邻工程之问要保持足够 的距离，密度不能过大，要确保对环境的影响不会产生叠加污染效应。 ( 二) 海洋工程对海洋生态环境的危害 海洋工程对海洋生态的破坏主要是因为不合理的丌发建设，挤占海洋环境空 间，致使海域污染，生物多样性减少。通过对我国福清湾3 个围填海规划方案进 行费用效益分析，结果显示，围填海如果规划不当，所带来的外部费用即生态环 境损失相当显著，是填海工程成本的3 至1 5 倍。固在开发海岛及周围海域的资源 张江涛j i 琪：山东东f ? 海底盗油案犯造成严系污染致损失4 亿中国新闻嘲，2 0 0 7 年8 月6u ， h t t p ： n e w s s o h u c o m 2 0 0 7 0 8 0 6 n 2 5l4 3 5 2 7 0 s h t m l 疡苗i i 民等编酱：海域使用管理技术概论，海洋f | ；版卒i ：2 0 0 4 年版，第8 6 页。 陆琦：蓝色国士利用：步了迈多人，环境说j ，算，科学时撒，2 0 0 8 年5 月1 4l j 。 熊鹏、陈伟琪、土萱、盂海涛：福清湾围填海规划方案的费用效益分析厦门人学环境科学研究中心。 9 海洋t 程污染海洋环境防治法律制度研究 以及爆破作业的工程建设过程中，也可能会破坏某些海洋生物赖以生存的栖息 地，使得渔业资源严重衰退，如舟山群岛海域丌发的普陀东港丌发区工程、钓浪 围垦工程，北海的填海建港等，都是导致这些海域近年来渔业资源急剧衰退的主 要原因之一。为了交通的方便，人们在一些海岛上修建了海堤式的实体连岛坝 工程。连岛坝改变了海岛周围水交换，破坏了海岛及周围海域的生态环境，像庄 河修建的连岛坝，大堤截断了水体交换，严重改变了海岛周围的水动力环境，导 致养殖的贝类绝收。由此可见，如果海洋行政主管机关和建设单位为了地方或 部门的经济利益，没有严格执行环境影响评价制度，那么海洋工程的开发建设会 给当地的生态环境带来巨大的灾难。严格执行环境影响评价制度和对民众监督权 利的制度保障，将是我们避免这一危害的主要手段。 三、海洋工程建设的发展趋势与海洋工程污染防治任务的加重 ( 一) 海洋工程建设的发展趋势 海洋工程已经成为服务国家经济建设的重要角色，目前正在向海上人造城 市、发电站、海洋公园、海上机场、海底隧道和海底仓储的方向发展。我国澳门 和日本已经在海上建成了人工岛海上机场。人们正在建造或设计海上生产、工作、 生活用的各种大型人工岛、超大型浮式海洋结构和海底工程，估计到2 1 世纪中 期，可能出现能容纳1 0 万人的海上人造城市。 由于法律滞后、技术落后等原因，海洋工程建设还存在一些潜在的环境威胁。 预防为主、防治结合、综合治理原则是我国环境法的基本原则，是我们对过去环 境问题深刻教训的一种总结，它把防止产生环境问题放在重要位置，目的是防患 于未然。这也要求我们在看待海洋工程污染海洋环境问题上，要及时掌握未来海 洋工程建设的发展趋势和污染隐患，从而指导我们海洋工程建设的科学规划和合 理布局。 下面就针对几种海洋工程的发展趋势，逐一进行分析和立法思考。 ( 1 ) 围填海、海上堤坝工程 围填海、海上堤坝工程是目前污染海洋环境比较突出的一个问题。根据国家 孙洪磊：围海填海心借鉴罔外经验和教训，经济参考报，2 0 0 8 年3 月1 7 日。 国郭院：海岛法律制度比较研究，中国海洋人学i i j 版社2 0 0 6 年版，第1 2 3 页。 留邱大洪：海洋经济发展j 海洋环境保护问题，人连理工人学海岸和近海工程国家重点实验室。 l o 海洋t 程污染海洋叫：境防治法律制度研究 海洋局调查情况统计，“十五 期问，中国平均每年围填海面积约3 0 0 平方公里， 而“十一五 期间预计每年的数目将远远超过这一数字。这些工程建设很容易 带来如下海洋污染和破坏问题：第一，造成对海岛、海岸线的破坏。从已经进行 的围海造地工程建设活动来看，由于不科学地从事围填海工程，我国大量的海岛 已经被炸掉、或者被填埋，使海洋环境受到严重的破坏。例如，大连原先的凤鸣 岛、西中岛、交流岛、里坨子岛等岛屿，由于大规模填海造地进行房地产开发， 现已完全陆地化，破坏了海岛固有的生态环境。第二，造成渔业资源衰退。例如， 我国庄河市蛤蜊岛附近海域原来生物资源丰富，素有“中华蚬库”之称，但连岛 大堤的修建，彻底破坏了海洋生态系统，“中华蚬库已经不复存在。第三，造 成海洋生态环境的严重破坏。最突出的问题是破坏红树林、滨海湿地。据有关资 料显示，1 9 5 8 年全国红树林面积为5 5 万公顷，到2 0 0 2 年已不足1 5 力公顷， 减少了7 3 ，其中很大一部分减少是由于围填海造成的。2 0 0 6 年，国务院颁布 的防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例规定对于“5 0 公顷以 上的填海工程，1 0 0 公顷以上的围海工程”，其环境影响报告书由国家海洋主管 部门核准，特别强调围填海工程必须举行听证会。笔者认为，我们要抓紧时间制 定全国性围填海规划，在总体上对全国的围填海数量进行严格控制，防止一些地 方政府为了本地区的利益盲目上马围填海项目。同时，我们需要在法律制度建设 上充分考虑围填海工程的特殊性，有必要对围填海工程污染防治进行专门的立 法。 ( 2 ) 人工岛 人工岛是指在近岸浅海水域中人工建造的陆地。人工岛是利用海洋空间的方 式之一，也是一种新兴的海洋工程。近年来，海上人工岛作为海域空间资源丌发 利用的类型，正在被油气丌采、交通运输和旅游等行业广泛采用。人工岛能缓解 工业及城市建设用地紧张的矛盾，但同时对海洋生态环境的危害也日益显现。具 体隐患包括：第一，改变海洋生态环境。建设人工岛、尤其是连陆人工岛，会改 变周边海域的水动力环境，从而导致海洋生物、海水交换和海底地形地貌等发生 改变。第二，损害周围的渔业资源。人工岛在