（环境与资源保护法学专业论文）环境公益诉讼立法问题研究.pdf

摘要 摘要 传统诉讼法理论将原告资格限制为须与本案有直接利害关系。对于环境等社会公 益，公民被认为不具有直接利害关系，其原告资格不被承认。这样，当环境等社会公益 遭受侵害或有侵害之虞时，公民便无法通过司法手段来维护公益。环境公益诉讼制度的 出现，既是诉讼法对其自身只顾及保护私人利益的狭隘性突破，也是对传统诉讼法律制 度的超越。当今，环境纠纷公益化趋向明显，如何解决环境公益纠纷，为维护环境公益 提供强有力的程序保障，已经成为一项不容回避的挑战。 本文在对环境公益诉讼做出明确界定的基础上，从国内环境公益诉讼的实践出发， 借鉴国外环境公益诉讼的经验，理性地分析了我国传统诉讼在排除环境公益诉讼上的程 序障碍，指出在我国进行环境公益诉讼的必要性和可行性，并以此探求合理解决环境公 益纠纷的办法一环境公益诉讼立法。环境问题日益严重，客观上需要立法加以保障，并 确保法律的有效实施，而环境公益诉讼正是环境权从理论到实践的重要体现。 本文还对环境公益诉讼立法的模式和构想进行了大胆的设计，提出了建立我国环境 公益诉讼制度的若干立法建议，扩大原告资格的范围，给予公民和社会组织、环境机构 以环境公益诉讼的权利，补充国家机关的职权范围，并要合理规定诉讼范围、防止滥诉 现象产生；合理分配举证责任、诉讼费用和诉讼所得，建立多元的、前置性审查和预防 式的环境公益诉讼模式，使得平等的个人、组织、机关都能享有保护公共环境利益、提 起公益诉讼的权利，为迎接国际挑战、参与国际竞争提供保障，探索一条落实科学发展 观的环境保护新思路。 关键词公益诉讼；环境公益诉讼；立法 ， - 气 东北林业人学硕_ j ：学位论文 a b s t r a c t t r a d i t i o n a ll a wt h e o r i e sa r el i m i t e dt ot h eq u a l i f i c a t i o n sa n dt oh a v ead i r e c ts t a k ei nt h e c a s e s o nt h ee n v i r o n m e n ta n ds o c i a lw e l f a r e ， c i t i z e n a r en o tc o n s i d e r e dt oh a v ed i r e c ts t a k e s t h e nt h e i rq u a l i f i c a t i o n sa r e n tr e c o g n i z e d t 重l i s ， w h e nt h ee n v i r o n m e n to rs o c i a lw e l f 缸ei s d a m a g e d ，c i t i z e nc a nn o tp r o t e c ts o c i a lw e l f a r et h r o u g l ll e g a l 叩p r o a c h e s t h ee m e 唱e n c eo f e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o ns y s t e m ， i sn o t o n l yt h eb r e a k t h r o u g l lo ft h e p a f o c h i a l i s mi n t h e p r o t e c t i o n0 ft h e i rp r i v a t ei n t e r e s t s ， b u ta i s ot h et r a n s c e n do ft h e t r a d i t i o n a ll i t i g a t i o n l e g a ls y s t e m t o d a y t h et r e n do fc o m m u n i t y b a s e d e n v i r o n m e n t a l e n t a n g l e m e n t si sc l e a r h o wt os o l v et h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ce n t a n g l e m e n t s ，t op r o v i d e s t r o n gg u a r a n t e ej np r o t e c c i n gt h ee n v i r o n m e n tw e i f a r e ，h a sb e c o m eac h a l l e n g e ，w h i d lc a nn o t b ea v o i d e d b a s e do nt h ec l e a rd e f i n i t i o no fl i t i g a t i o ni nt h ee n v i r o n m e n t a lw e l f a r e ，t h ea c t u a l i t vo f l j t i g a t j o no fe n v i r o n m e n t a lw e l f a r ea n dt h ee x p e r i e n c ef 幻mf o r e i g ni nt h es a m ef i e l d ，t h i s p a p e rl o g i c a l l ya n a l y 痂sh o wt oe l i m i n a t et h ei m p e d i m e n ti nt h el i t i g a t i o no fe n v i r o n m e n t a l w e l f a r e ，a n dd e s c r i b e st h ep o s s i b i l i t ya i l dt h ef e a s i b i l i t yo ft h el i t i g a t i o no fe n v i r o n m e n t a l w e l f a r e t h e ni ts e a r c h e st h ea p p r o a c h ：e n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o nl e g i s l a t i o n ， w h i c hi st os o l v et h ec n t a n g l e m e n t sj nt h ee n v j r o n m e n t w e l f a u r e t 1 l ep r o b l e mo fe n v i r o 砌e n ti s w o r s e ，a n df o r c i n gt ol e g i s l a t et op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n ta n di n s u r et h ee f 琵c t i v ei m p l e m e n to f t h el a w s t h el i t j g a t i o no fe n v i r o n m e n ti st h ei 王1 1 p o r t a n te m b o d i m e n tw h i c hi st h ec h a n g co f e n v j r o n m e n t a l r i g h tf 如mt h e o r yt 0p r a c t i c e t h ep a p e rd e s i g n e da n dc o n c e i v e dt h em o d e lo ft h ee n v i r o n m e n tp u b l i cw e l f a r el a w s u i t l e g i s l a t i o np a t t e ma n dt h ec o n c 叩t j o n ，p u tf o r 、v a r ds o m el i g i s i a t i o ns u g g e s t so ns e t t j n gu po u r c o u n t r ye n v i r o n m e n tp u b l i cw e l f a r el a w s u i ts y s t e m ，e x p a n d e dt h es c o p e0 ft h eq u a l i f i c a t i o n s ， g a v ec i t i z e n s ，s o c i a lo 唱a n i z a t i o n sa n de n v i r o n m e n t a la g e n c i e st ot h er i g h t so fe n v i r o n m e n t a l p u b l i cw e l f a r el a w s u i t ，s u p p l e m e n t e dt h ea u t h o r i t yr a n g e so fs t a t e o i 苫a n s ，s t j p u l a t e df ；d r l e g i s l a t i o nr a n g er a t i o n a u y g u a r a n t e e d a g a i n s t i n d i s c r i m i n a t e p h e n o m e n o n ；u l o c a t i n g r a t i o n a l l yr e s p o n s i b i l i t yo fe v i d e n c e ， l e g i s l a t i o nf e e sa n dl e g i s l a t i o ni n c o m e ， e s t a b l i s h i n g p l u r a l i s t i c ，l e a dr e v i e w0 ft h ee n v i f d n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t1 i t i g a t i o na n dp r e v e n t a t j v e 脚o d e 】， m a k i n ge q u a li n d i v i d u a l s ， o r g a n i z a t i o n s ，a g e n c i e sc a ne n j o yt h ep r o t e c t i o no fp u b l i c e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t s ，t h er i g h tt oi n i t i a t ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，t om e e tt h ei n t e r n a t i o n a l c h a l l e n g e s ，t op a r t i c i p a t ei ni n t e r n a t i o n a lc o m p e t j t i o np r o v i d ep f o t e c t i o n ，e x p l o r eas c i e n t j f j c d e v e l o p m e n tc o n c e p t0 fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nt oi m p l e m e n tn e wi d e a s 1 沁y w o r d s p u b “cw e i f a r el a w s u i t ； e n v i r o n m e n tp u b l i cw e l f a r el a w s u i t ：l e g i s l a t i o n 1 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 在中国法制迅速发展的今天，各项法律制度的研究基本上都处于初步发展或相对完 善的阶段。而环境法作为一门新兴的学科，它的许多问题的研究还不甚成熟甚至说有的 领域还完全没有涉及，这对于环境法学的研究来说不仅是一个挑战，同时也是一个机 遇。因此，有关环境法与诉讼法结合的边缘法律问题环境公益诉讼的理论探讨就有 着十分重要的 x 东北林业大学硕士学位论文 别保护的环境上的利益，已被解释为“受到法律上保护的利益”。英国法律在环境公益 的司法救济方面相对保守。但关于救济手段的发展整体上是向统一和宽大的起诉资格方 向前进。当事人在司法审查中不论申请何利，救济手段都取决于对申诉事项是否有足够 利益，不像过去那样要求当事人须具有权利才能申请救济，这是对以往起诉资格的一个 改进。法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度是越权之诉。只要申诉人利益受到 行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益受到侵害。法国还是 最早赋予检察官以原告资格提起公益诉讼的国家。意大利在民事诉讼和行为诉讼的范围 内，有一种叫做团体诉讼的制度，它是用来保障那些超个人利益、或者能够达到范围很 广的利益的一种特殊制度，后来立法者将其扩大到环境法的范围。德国的环境公益诉讼 随着诉讼救济的利益范围由法定权利向事实上的利益延伸而建立起来。等等。总之，无 论是英美法系国家，还是大陆法系国家，都建立了比较健全的环境公益诉讼制度。所不 同的是，英美法系在涉及环境公益的诉讼中既规定了公诉制度，也规定了私诉制度；大 陆法系国家只规定了公诉制度。 相比而言，我国在公益诉讼方面的研究还比较落后，且环境公益领域更是少有人问 津。随着我国环境保护运动的蓬勃兴起，随着环境保护作为我国的一项基本国策的确 立，随着我国“依法治国”方略的实施，环境公益诉讼作为一种新型现代诉讼形式已经 具备了在我国建立和发展的土壤。但是，一项新型诉讼制度的建立与完善，首先必须解 决该诉讼制度在当今中国社会中产生、存在和发展的“应然性 与“必然性”问题。本 文便是从这一角度分析和探讨我国如何建立和完善环境公益诉讼立法问题的。 1 3 研究目的与意义 本文不论是在理论上还是在实际上都具有重大意义。在理论上，环境公益诉讼制度 是对近现代以来主宰人类文明与进化的人本主义哲学的反思与补救。文艺复兴以来，提 倡个人自由之发展、个人意志之张扬的人文思潮作为资本主义政治和经济制度的精神有 力地推动着资本主义社会的进步与发展。然而，物极必反，过度的自由只会导致过度的 奴役( 柏拉图语) 。人类对自然不受节制的开发与利用随之招致自然对人类的奴役，环境 污染、破坏等严重的生态危机出现，威胁着人类正常的社会秩序甚至生存。而由于人类 对自由的滥用而导致的生态危机实质上是一场公益危机。面对日益增多与严重的公益危 机，传统的法律制度却显得力不从心。在传统法律制度领域中，法律主体应该是理性 人、经济人、自利人，一方面意味着个人有充分发展的自由，另一方面意味着个人仅对 属于其私益的事项负责。在此理念指导下的宪法的本位是个人自由与权利的保障，民法 的本位则是意思自治、契约自由等。具体到诉讼制度，个人仅就对侵害其个人利益的行 为有权获得司法救济，而面对与个人并非有直接法律利益关联的环境污染、破坏等问 题，现行的诉讼制度及法律理念捉襟见肘。而环境公益诉讼为应对这样的社会问题提供 了一种思路。 在实际意义上，本文中即就环境公益诉讼来说，是一个比较全新的问题。公益诉讼 2 环境公益诉讼概述 2 环境公益诉讼概述 2 1 公益诉讼概述 有关“公益诉讼”的提法，最早可追溯到古罗马帝国时期的罗马法，它是相对于 “私益诉讼”而言的。由于罗马法区分了公法与私法，因此将诉讼也区分为公益诉讼和 私益诉讼两种，其中公益诉讼是指“为了保护社会公共利益的诉讼 ，即由国家公职 人员或公民个人担任国家代表行使诉权的诉讼。 现代意义上的公益诉讼则又向前大大发展了一步。随着近代民主运动和公民权利的 发展以及全球环境问题的出现，各个法治国家都相继确立了有关公益诉讼的法律规定以 解决本国的环境问题，并且使其成为近代法律社会化、私法公法化的一个重要体现，对 其的论述和讨论也日益增多。理论界对于公益诉讼的界定也各不相同：有学者将其概括 为：“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利 益和社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。”乜1 也有 人将其定义为：“国家、社会组织或者公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会公 共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责 任，恢复社会公共利益的诉讼制度。1 笔者认为，公益诉讼就是指有原告起诉资格的 国家及其代表机关、社会团体和组织以及公民个人依据法律的授权，对侵犯社会公共利 益的违法行为进行诉讼的公益性活动。 与其他私益性的民事、行政诉讼相比，公益诉讼有以下几个特点： ( 1 ) 目的性。公益诉讼的目的主要是为了维护社会公共利益不受非法侵害或防止 侵害社会公共利益的行为发生的可能性，即保护社会整体利益( 包括当前社会全体成员 的现实利益和后代的长远利益) 不受侵害或侵害的危险，而不同于私益诉讼主要是为了 实现个人的合法权益。 ( 2 ) 范围的广泛性。公益诉讼的起诉人( 原告) 的范围广泛，包括有提起公益诉 讼资格国家机关、社会团体和组织以及个人等，而不同于私益诉讼只限于特定的范围。 ( 3 ) 地位的特殊性。公益诉讼的起诉人享有特殊的权利和地位，即可以自己的名 义，也可以国家的名义提起诉讼，而传统的私益诉讼只能以自己的名义提起诉讼。 2 2 环境公益诉讼的概念及其特征 2 2 1 环境公益诉讼概念及基本分类 由于我国法学界对于环境公益诉讼的研究起步较晚，而从环境法学的角度对其做出 的定义更是鲜见。即使偶有涉猎，也是各执一词。如有学者将其归入经济公益诉讼之一 种，认为“任何单位和个人都有权对污染环境，破坏自然资源的单位和个人提起经济公 益诉讼，由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑 东北林业大学硕士学位论文 事责任。这里讲的任何单位和个人，既包括直接利害关系人，也包括无直接利害关系 人，既可以是国家机关，也可以是企事业单位或个人。 h 1 也有学者将其归入社会公益 诉讼机制，“所谓社会公益诉讼，是指任何人、社团、国家机关为社会公益，都可以自 己的名义，向司法机关提起诉讼。社会公益诉讼是以社会法为底蕴的。首先，社会连带 关系的存在，使所谓的社会公益与每个人的生活都息息相关，因此，社会公益的损害， 就等于每个人的利益都受损：其次，根据动态的社会契约论，个人、社团、政府都有权 代表社会公益，从而形成社会公益代表者的竞争机制，有利于社会公益的真正实现。 5 】 笔者认为，对环境公益诉讼概念的界定，不能脱离环境保护法学这一学科的基本理 论。环境保护法学作为一门独立的法学学科，有其特定的调整对象和目的。“环境保护 法学是对环境保护规律、环境保护立法、执法和司法实践进行理论概括的科学。 1 基 于此，我们定义环境公益诉讼时，首先应突出反映环境保护法之保护和改善环境，防治 污染和其他公害，保障人体健康，促进社会文明进步这一根本目的的要求；其次要侧重 于实现“维护社会公共环境利益”这一具体目标：最后要体现公益诉讼的基本特点一诉 讼主体和利益对象的不确定性。 综上，目前已有的关于环境公益诉讼概念的界定中存在的问题便已了然。基于我国 环境法执行中的特点，本文将环境公益诉讼定义为“任何公民、法人、公众团体或国家 机关，为保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害，当其认为有损害 国家的、社会的公共环境利益的行为发生，已经造成或极有可能造成重大环境损害后果 时，以自己名义代表国家或不特定的多数人以环境违法行为人为被告向法院提起诉讼， 请求判令该违法行为人停止环境损害行为及赔偿公益损失的诉讼制度。” 就环境公益诉讼而言，依据不同的标准，可作不同的划分： ( 1 ) 依据被诉对象的不同可以分为： 环境民事公益诉讼：针对有关民事主体污染和破坏环境的行为，在损害环境公共利 益的情形下，由社会个体成员提起的诉讼，其中有具有法律上直接利害关系者，在兼顾 私益的情况下提起的，也有不具有法律上直接利益关系者提起的，在诉讼过程中都适用 民事诉讼法的规定。 环境行政公益诉讼：是由作为行政管理间接相对人和环境受害人的社会成员提起 的，针对政府行动、计划以及政府对污染型企业事业单位的审批等违反有关环境法律法 规，损害环境公共利益为由提起的撤销诉讼与要求对企事业单位科以更加严格的污染防 治义务的诉讼；针对行政机关与污染企业相勾结、放任企业污染或破坏环境的行为，在 符合法定的环境管制权限的要件时不行使其法定职权的现象，为保护环境公共利益不受 侵害而对环境行政机关提起的要求其履行法定职责的请求诉讼。其在诉讼过程中都适用 行政诉讼法的规定。 ( 2 ) 依据诉讼利益的不同可以分为： 具有直接利害关系的环境公益诉讼：这一类环境公益诉讼的发动者本身与案件有一 2 环境公益诉讼概述 定的利害关系，即具有私益，但其出发点则不限于此，而主要是为了维护环境公共利 益。 不具有直接利害关系的环境公益诉讼：这一类环境公益诉讼的发动者本身与案件没 有法律上的直接利害关系，而是依据法律的授权，完全是从维护环境公共利益出发。 ( 3 ) 依据诉讼功能的不同可以分为： 事前预防的环境公益诉讼：这一类环境公益诉讼，其提起不以环境公益受到的现实 损害，而是潜在损害为动因，从而起到避免环境公共利益损害的发生，起到预防之效 果。 事后补救的环境公益诉讼：这一类环境公益诉讼，其提起是在环境公共利益已受到 现实损害的情况下，通过寻求经济赔偿，以恢复被损害的环境公共利益，减少其带来的 负面效果。 2 2 2 环境公益诉讼的特征 ( 1 ) 诉讼行为的社会性。环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公 共环境权益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下， 只需通过传统的诉讼手段即可处理，个人作为自身利益的最大维护者，理应且非常自觉地 向法院提起诉讼以维护自身合法权益：而在环境公益诉讼之场合，“原告申诉的基础并不 在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而 受损的公众或一部分公众的利益。因此，这里提出的是在传统的限制资格的原则下，原告 如果不能向法院提出诉讼，该如何处理。”口3 在此情形下，起诉资格的实质问题是申请人 是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权，而不在于是否涉及他的个人权利或利 益。这从另一侧面说明，同“唯有法律上有直接利害，有资格提起诉讼的传统诉讼制度 相比，原告起诉资格的限制不断放宽，从而使越来越多的公民个人或其他组织( 私人力量) 通过司法力量维护( 环境) 社会公共权益的渠道愈加畅通。 ( 2 ) 环境公益诉讼的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要 求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可 提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩 序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中：这种预防 功能尤为明显且显得更为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要 在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环 境公益遭受无法弥补的损失或危害。 ( 3 ) 环境公益诉讼非独立性。环境公益诉讼只是一种与原告资格认定相关的诉讼 方式和手段，这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。如被诉的 对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其他公共权力机构，即为适用于 行政诉讼程序的环境行政公益诉讼：如被诉对象是公司、企业、其他组织或个人，即为适 用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。 东北林业大学硕士学位论文 2 2 3 环境公益诉讼的范围 环境公益诉讼范围是指法院受理环境公益诉讼案件的界限，即可以受理什么样的案 件，不能受理什么样的案件，正确界定环境公益诉讼的范围，是建立环境公益诉讼法律 制度的前提。 环境公共利益的损害，既有一般民事主体所为，又有行政机关所为。比较分析各国 环境公益诉讼范围，皆较为宽泛，既涉及对民事主体的环境民事公益诉讼，又涉及对行 政主体的环境行政公益诉讼，其中环境民事公益诉讼的范围一般限于民事主体损害环境 公共利益的情形。环境行政公益诉讼则包括行政机关不当作为、当作为而不作为及行为 本身等损害环境公共利益的情形，这其中既有具体行政行为，又有抽象行政行为。 总之，现代公益诉讼发展十分迅速，各国立法都有关于这方面的规定，其研究也是 相当深入的。下面将会逐一简述各国环境公益诉讼制度的发展。 2 3 本章小结 和公益诉讼一样，环境公益诉讼是和环境私益诉讼相比较而言的一个概念，它着眼 于环境公共利益的维护和保全，在于对损害环境公益行为的抑制和预防，而不是对环境 损害后的赔偿性补救。各国的环境保护实践证明，环境保护目的的实现，离不开社会公 众的广泛参与。环境公益诉讼是实现环境民主的一种重要方式，赋予公众维护公共利益 的诉讼权，是现代法治社会的发展方向。当社会公众在司法上具备了环境公共利益保护 的独立主体地位，能够对损害环境公共利益的行为( 不论是一般的民事主体、还是国家 行政机关所为) 提起环境公益诉讼，将极大地提高社会公众在环境保护中的积极性，因 为相对于其他公众参与方式，司法诉讼是最直接、最有效的手段，从而对环境民主的实 现有着重要的意义。 3 国外环境公益诉讼制度的发展现状及借鉴 3 国外环境公益诉讼制度的发展现状及借鉴 3 1 国外环境公益诉讼制度的考察 3 1 1 美国的环境公益诉讼 在美国，很早就有相关人诉讼，市民提起的职务履行令请求诉讼和纳税人提起的禁 令请求诉讼等类似公益诉讼的形式。不过，美国公益诉讼的真正确立却是2 0 世纪4 0 年 代的事。当时，为了保护公众的利益，政府曾设置了许多控制机构，如控制交通、电 讯、航空、州际商业的机构，但这些控制机构反而越来越处于被控制对象的控制之下， 以致于普通民众的利益受到侵害时，公众除了诉诸司法手段外别无他途。然而对享受公 共利益的民众而言，他们的权利并未受到直接损害。按照过去的原告标准，公民个人无 权请求法院出面维护公共利益，这使得社会公益受害而得不到救治的矛盾日益突现。因 而，2 0 世纪4 0 年代以后，法院开始以判例形式在原告资格方面不断取得突破。在1 9 4 0 年桑德斯兄弟无线电广播站诉联邦电讯委员会一案中，最高法院确认了竞争者虽然没有 受到合法权利上的损害，但其利益存在事实上的损害，可以依法享有司法审查的起诉资 格。三年以后，第二上诉法院在纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，针对被告主张的原 告没有起诉资格一说，发挥了“私人检察总长 理论，赋予私人基于维护公共利益的需 要提起诉讼的权利。所谓“私人检察总长 理论，是指为防止公务员从事违反法律所 赋予的权限( 之范围) 的行为，联邦议会可根据宪法将此类起诉权授予检察总长等公务 员。联邦议会还可以不指名检察总长或其他公务员为此类诉讼的提起人，而且 根据宪法，以立法的形式赋予了非公务员的个人或非公务员的组织提起诉权，即赋予为 防止公务员从事违反法律所赋予的权限( 之范围) 的行为而起诉的权利。当现实中 发出争讼的时候，联邦议会可以赋予某人开始该争讼之诉讼程序的权限，不论其是 否为公务员，即便这种诉讼程序的目的仅在于维护公共利益，这种手段在宪法上是允许 的。接受这一授权的人，就是私人检察总长。 3 1 2 日本的环境公益诉讼 日本在2 0 世纪5 0 、6 0 年代，公害问题一度十分严重，为解决严重的公害问题，主 要是通过公害控制，即是指国家或公共团体为防止公害于未然，限制乃至禁止构成环境 污染原因的专业活动的行政作用。为此，日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公 益诉讼。 日本一般将机关诉讼和民政诉讼合称客观诉讼，这种诉讼的特点主要在于维护国家 和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得到客观和公正的 适用。客观诉讼并不着眼于当事人本身法律权利的存在与否，因而不同于以当事人之间 权利义务为内容的普通法律争议。但传统理论并不认同公民个人可就其在公害事件中因 东北林业大学硕士学位论文 环境公共利益所受损害提起行政诉讼，因为“在过去的波及性利益论的背后，内涵着一 种将作为行政的保护法益的一般国民的利益溶解在公益之中，而公益应该是专门由行政 机关管理的，因此，单个的国民不应该干预公益的管理这一种稍带专制偏见的思维方 式 。但是，随着公害问题的激化，在环境保护的重要性得到认识的今天，由于以防止 公害、保卫环境为目的的控制法的执行，特别保护的环境上的利益，已被解释为“受到 法律上保护的利益”。 日本环境公益诉讼的类型主要有： ( 1 ) 取消诉讼。一般形态是，主张行政机关的处理违法，请求取消处分的取消诉 讼。取消诉讼是请求取消行政机关的处分及其他相当于公权力行使的行为的诉讼。因 此，在提起行政诉讼时，必须存在构成取消对象的行政机关的处分。关于什么是“处 分”的问题，传统上认为，所谓构成取消诉讼对象的行政机关的处分，指的是作为公权 力的主体的国家或公共团体实施的行为中，那些得到法律认可的，根据该行为，直接形 成国民的权利义务或者确定其范围的行为，但是，在环境公益诉讼中，国民之所以要通 过取消诉讼的方式与行政机关的行为作斗争，是因为尽管行政机关的行为使国民完全被 置于环境上的利益受到损害或有受到损害的危险的地位上，而通过其他程序却很难得到 适当的救济，因此需要通过取消诉讼的程序谋求救济。如果参照这种利益状况加以考虑 的话，通过取消诉讼审查行政机关的行为的当否不仅是可能的，而且对纠纷的解决也是 有意义的。为谋求环境利益的保护，应该不为传统的行政处分概念所束缚，扩大处分概 念，展宽取消诉讼的利用范围。 ( 2 ) 课以义务诉讼。向行政机关请求发动公权力的，课以义务诉讼，在日本作为 一般性的制度尚未得到确认。但是，在环境行政中，行政机关与企业合流，尽管已经符 合对公害源发动限制权限的要件仍然不迅速发动限制权，和不向公害工厂发出改善设施 的命令，或懈怠于对违法违章建筑物发动拆除命令，这样放任违法的事业活动等造成的 环境污染就无法期待环境行政的实效，因此，“有必要承认环境行政的利益享受者公众 为恢复其生存权( 环境权) ，主张行政机关懈怠其职务( 不作为) 违法的限制权限发动 请求权，必须把为通过裁判实现这种权利的课以义务诉讼作为一种无名抗告诉讼予以承 认。 ( 注：日本行政诉讼中，与处分的取消诉讼，裁决的取消诉讼，无效等确认诉讼 和确认不作为违法的诉讼这四种法定抗告诉讼相对存在的关于不服公权力行使的诉讼， 或称法定外诉讼。) ( 3 ) 居民诉讼。依据日本地方自治法第2 4 2 条之二的居民诉讼，有时被作为指责 地方公共团体的环境上的行政措施违法的手段加以利用。居民诉讼本来是以居民追究地 方公共团体在财务会计上的违法行为露求加以纠正为目的的民众诉讼，由于环境行政上 的措施的原因，地方公共团体支出了! 婴的费用时，居民可以对该费用支出的当否提 起居民诉讼，间接地抨击行政机关在环境行政运作上的违法性，请求法院就该行政行为 的当否作出判断。如由于工厂排放污水等造成了河川和港湾的污染，地方公共团体立即 支出了疏浚费用时，居民通过居民诉讼的程序代替地方公共团体追究工厂的侵权行为责 3 国外环境公益诉讼制度的发展现状及借鉴 任，对污染源企业请求该损害的补偿等就是这种情况。 3 1 3 欧洲国家的环境公益诉讼 英国法律在环境公益的司法救济方面相对保守。但总体上关于救济手段的发展整体 是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中不论申请任何救济手段都取 决于对申诉事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段， 这是对以往起诉资格的一个改进。正如英国民事上诉法院前院长丹宁勋爵所说：“如果 有充分理由假定一个政府部门或一个公共机构正在违反或即将违反法律，使女王陛下的 成千上万的臣民受到损失或伤害，那么，任何受损失或伤害的人都可以把这种情况提请 法院注意，并请求法院贯彻法律。 法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度乃越权之诉。一般认为其属于客观诉 讼。从越权之诉的性质出发，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉， 并不要求是申诉人个人的利益。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能 剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不能提起越权之诉时，当事人 的申诉权才受到限制。因此，越权之诉着眼于公共利益，主要目的在于保证行政行为 的合法性，维护公共利益是对事不对人的客观诉讼。 意大利在民事诉讼和行为诉讼的范围内，有一种叫做团体诉讼的制度，它是被用来 保障那些超个人利益，或者能够达到范围很广的利益的一种特殊制度。这种团体诉讼的 适用范围最初仅限于不正当竞争的诉讼，后来立法者将其扩大到环境法的范围。1 9 8 6 年 7 月8 日意大利发布的第3 4 9 号法令规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反 了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，尽管其权利并没有受到 侵害，也有权对这一行政行为提起诉讼。根据这一规定，对那些有关诉讼权限传统的， 主观的前提条件便可以不予考虑。而那些特殊的集团利益及超个人的利益也可以得到贯 彻和保障。 德国的环境公益诉讼随着诉讼救济的利益范围由法定权利向事实上的利益延伸而建 立起来。以撤销之诉和课以义务为例，其原告资格并不以实体法上的权利为限，法律上 值得保护的私益亦被纳入保护范围。这样，除了以主观公权之有无判断诉讼资格是否存 在外，许多案例多以实体法上的基本权利为据提起诉讼。实务上亦承认关系人可直接基 于基本权之规定获得诉讼资格，当被认为属于基本权的权利受到严重侵害而不能忍受 时，关系人即可提起诉讼。 3 2 国外环境公益诉讼制度的借鉴 3 2 1 诉讼观念和诉讼机制的借鉴 近年来，各国环境法的一个总的趋势就是越来越重视和完善相关的公益诉讼制度， 尤其是坏境公益诉讼制度，因为它关乎着整个人类和社会的生存环境，关乎着环境保护 运动的发展，起着越来越重要的作用。比如环境法发达的美国和欧盟国家等都相继完善 3 国外环境公益诉讼制度的发展现状及借鉴 证费) 判给诉讼的任何一方。又如法国，当事人在提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费 用，败诉是按规定标准收费，且数额极为低廉。3 同时，对于诉讼所得，一般主要用于 弥补环境损失或环境建设。另外，也作了对原告的奖励规定以鼓励维护环境公益的行 为。我国目前关于诉讼费用的分担仍采取败诉方承担的原则，但往往由原告先行预付， 这对环境公益诉讼的原告来说是一个很庞大的负担，因此，对环境公益诉讼的发展来说 是不利的。同时，我国也未规定对原告的奖励原则，应向国际通用的做法进行借鉴。 ( 4 ) 诉讼保障措施上，由于环境公益诉讼提起的范围较广，所以为了防止滥诉、 浪费司法资源，大多法治国家都规定了诉讼保障措施，如合理规制受案范围、防止诉讼 迟延、适当分配诉讼所得等等。这些诉讼保障措施的规定保证了正常公益案件的判决和 处理，同时，也避免了滥诉现象的发生，使环境公益诉讼能够正常进行下去。我国的诉 讼保障措施相对来说是不完善的，并且环境公益案件的范围没有明确规定，要么正常合 理的案件不予受理，要么是虚假案件或滥诉案件的发生浪费司法资源。并且我国司法资 源的有限性和提起诉讼动机的复杂性决定了我国的环境公益诉讼必然借鉴国际上通行的 做法，要合理规定诉讼保障措施，防止滥诉和保障正常诉讼。 3 3 本章小结 从各发达国家环境公益诉讼的实践来看，不论是大陆法系还是欧美法系，它们对原 告资格都放得很宽：不仅所有公民或公民团体都可提起环境公益诉讼，有些国家检察官 也同样可以提起：在被诉对象上，也呈不断扩大趋势：既可以针对民事主体提起环境民事 公益诉讼，也可以针对行政主体提起环境行政公益诉讼。这些国家的环境公益诉讼的经 验，很值得我国借鉴。 东北林业大学硕士学位论文 4 我国环境公益诉讼立法的必要性和可行性 4 1 必要性分析 4 1 1 我国现行诉讼体系对环境公共利益保护的缺陷与不足 我国环境法经过2 0 多年的发展有很大进步，取得了很好的效果，为我国的环境保 护和生态建设提供了很大帮助。但是仍有很多不足之处急需加以解决，如环境公共利益 损害的行为时有发生，环境侵权状况多，地方环境污染严重等等。环境问题的一个特点 就是它涉及的面积广、范围大，而且是多数人、多方面利益的体现。而我国现实当中一 些企业为了追求短期经济利益，忽视、牺牲环境保护和环境资源的长期利益，侵害环境 使得污染、损害环境的问题严重；甚至一些行政机关的不作为或行政机关本身的一些决 策、命令和规划等就是违法环境公共利益的，这些都引发了现实中的诸多问题。但是我 国相关立法中没有关于这类破坏环境公共利益的救济规定，只有在“私益诉讼”( 如行 政、民事诉讼) 中规定有利害关系的公民可以申述、控告、起诉，而恰恰这些方面往往 是小范围地、片面地解决问题，救济的能力有限，对于环境问题的解决是远远不够的。 因此，我们要确立环境公益诉讼制度，使得公民能够运用法律手段来解决这些问题。环 境法的特殊性决定了环境公益诉讼是最典型的社会公益和社会本位的诉讼制度，也就决 定了其在环境保护中的重要地位。在我国，环境公共利益遭受损害，威胁、污染环境的 现象可以说十分普遍，公众对于环境保护诉讼的要求不是没有或者很少( 因为有一种说 法是我国公众的环保诉讼意识不强、环境诉讼案件相对不多) ，不是因为公众的环保意 识差、诉讼意识不强或能力不够，恰恰是法律没有提供一个合法的、完善的诉讼机制而 使公众“诉讼无门 、“诉讼无据 。尤其是对环境公共利益的保护法律几乎是一片空 白，没有相应的诉讼途径来解决。我国的现实诉讼机制又不足以保护环境公益，造成了 环境公益保护的障碍。总的来说，就是现有的私益诉讼机制难以解决环境公益问题，主 要表现在民事、行政诉讼方面： ( 1 )民事诉讼法的程序保护的不足： 原告资格不符合民诉法的要求。我国民事诉讼法第1 0 8 条规定：“起诉必须符 合下列条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其它组织；有明确的被告； 有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受民事诉讼范围和受诉人民法院管 辖。”这一规定首先就限制了与环境公益诉讼案件无直接利害关系的公民、法人和其它 组织、社会团体不能对公益环境利益提起诉讼，因为其原告资格不符合“有直接利害关 系 这一要件，而实际上这一要件恰恰是环境公益诉讼的必要条件之一，不满足这一点 就不能提起诉讼。 环境公益诉讼要求的却是广泛的参与，因为环境公共利益不是某一个人、某一个集 体、某一个区域的具体权利利益，而是广大的社会公众的共同权利和利益，也即对每个 4 我国环境公益诉讼立法的必要性和可行性 具体的公民、团体、社会组织可能不会产生直接的影响，因此，与每个具体的公民、团 体、社会组织可能没有直接利害关系。但是这并不意味着损害环境公益的行为与其无 关，反而由于环境公益案件牵涉人数、利益和范围都非常广泛，潜在影响时间长，对每 一个具体的个体甚至其后代都有深远的影响，所以他们又都有保护环境公益的义务和权 利。现实发展需要进一步放宽对原告资格的限制，要求法律做出规定。因此，我国民事 诉讼法对原告范围的规定相对于环境公益诉讼是狭小的，不能满足立足社会本位、保护 环境公益的环境法要求，使得普通公众对于大量的损害环境公益的行为不能提起诉讼， 也即其权利无法得到司法救济。 民事诉讼法能解决的环境问题有限。民事诉讼法所能涉及的环境诉讼的范围相 对来说是比较窄的，比如只是与环境纠纷发生的直接利害关系人才能参与其中，而个体 诉讼中个人的地位常常是居于劣势的，所能解决的也是小范围的、局部的环境私益；相 对于另一方来说，产生损害环境公共利益的行为的往往是占据优势的工厂、企业、政 府，他们各方的实力都强于受损害的个人，具有证据优势和经济优势。由于环境问题涉 及的范围广、人数多、个别诉讼的力量分散、重复诉讼、耗时费力，并且会引起司法裁 判的矛盾，不利于环境纠纷的解决。而且就长远的、综合的角度来看，那似乎与本案无 直接利害关系的人最终也是会受到涉及的，因为环境问题不是单纯的、毫无联系的，它 是牵一发而动全局的，其影响是长期的、潜在的，所以传统的个人私益诉讼并不能解决 环境公共利益受损的问题。 还有学者提出用群体诉讼( 我国为代表人诉讼) 来解决这个难题。我国的民事诉讼 法第5 4 条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉 讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或 者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。 代表人诉讼 它是针对的某一方人数众多的共同诉讼人( 如环境问题涉及的人数众多) ，并且它要求 当事人一方具有共同的诉讼标的或诉讼请求才能协商二致，也即当事人所涉及鲫去律关 系相同，引发诉讼的事实和原因相同，并且原告一方当事人的诉讼请求能协商一致。 但是在环境问题当中，由于其综合性的特点决定了受损害主体的法律事实不同、诉 讼标的或受损害的利益不同，难以用代表人诉讼来解决问题而不得不进行多次诉讼，其 结果必然导致诉讼效果的削弱、成本高昂、程序繁琐以及周期的迟延；而且代表人诉讼 的公告登记制度规定法律所做出的判决和裁判对未参加诉讼的权利人同样产生效力，这 在环境公益诉讼案件中是不合理的。因为环境公益案件中，环境损害的影响是长期的、 潜在的，可能有些受害人当时并未发现损害的后果，如果当时的判决对后来的受害人同 样生效的话，可能对他们来说是不公平的；即使用代表人诉讼解决，它也要求有直接利 害关系的当事人，性质上也属于私益诉讼，对解决像环境公益这样的问题是不兼容的。 ( 2 ) 行政诉讼法的缺憾： 我国的行政诉讼法的立法目的有两个：其一是保护公民和其他组织的合法权益，其 二是确保行政机关依法行政。按照这两个宗旨，现行行政诉讼法并没有很好地体现这两 东北林业大学硕士学位论文 个要求。首先，公民和其他组织的合法权益应包括两个方面，即公民和其他组织的合法 私益性权益和公民和其他组织的合法公益性权益，相对应的就应有私益性诉讼和公益性 诉讼两种。而我国现行的行政诉讼法只规定了私益性诉讼，没有关于公益性诉讼，这明 显是一种缺憾。其次，依法行政是行政