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当前我国农村社会保障制度的困境与出路 中央广播电视大学工商管理本科毕业论文 试论当前农村社会保障的现状 作者：分校：专业：年级：学号：指导老师：答辩日期：成绩：工商管理（本）xx秋0934001257666 内容提要 论文摘要：针对我国农村社会保障方面的问题，特别是农村老年人口养老保障问题，根据当今社会基本情况来看，目前的养老保障机制已经无法适应新时期养老保障的需要，从某些方面严重阻碍了农村经济社会的发展与社会稳定，作为社会保障体系的重要组成部分，对于农村养老保障问题，借鉴国内外经验，综合考虑，尽快建立完善农村养老保障机制迫在眉睫，对此，提出了实行多元化综合养老制度建设，以此提高农村养老保障的水平，推动农村经济又好又快地发展。 关键词：农村社会保障；养老；现状；问题；对策； 目录 引言?4一、我国农村社会养老保障问题的所面临的现状?4（一）农村老年人口急剧增加是导致养老问题的根源?4（二）农村社会保障体制不健全，保障低，辐射人群偏少?5（三）家庭结构日益缩小，家庭任务加重，家庭养老难以维持下去?5（四）土地的收入减少，依赖性减弱，导致家庭养老的经济基础削弱?5（五）老年人思想观念守旧，养老保障问题上跟不上时代的步伐?6二、针对当前农村社会养老保障现状需要思考的问题?6（一）农村老年人口急剧增加导致的问题?6（二）农村社会保障体制导致的问题?6（三）家庭结构日益缩小导致的问题?7（四）土地制度导致的养老保障问题?7（五）思想观念守旧导致的养老保障问题?7三、解决农村养老问题的出路是推行多元化的养老保障制度?8（一）国家和政府应积极妥善处理好农村养老保障问题，维护社会稳定发展的良好局面?8（二）家庭养老方式应予以继续保持，配合其他养老方式，做细养老工作?8（三）我区现行的城乡居民养老保险制度扩大养老保障范围，参保率98%以上8（四）建立小范围的养老保障专项基金保障农村老人养老问题?9（五）摸清自身实际条件，因地制宜，发展特色养老保障机制?9（六）改变旧制度旧思想，创新土地保障思路?9四、结论?9 试论当前农村社会保障的现状及思考 引言 从古至今，我国都重视农业生产发展，有着世界上最多的农民，农民的生活保障历来受到关注，也是一门重大的研究课题，所以农村养老保障既是中国社会保障工作中的重点，因为人多、情况复杂，同时也是工作的难点。随着我国社会经济大发展，分工进一步细化，农业模式也由传统农业向现代农业的转变，但农村社会保障工作却停步不前，始终处于旧模式，农村社会保障问题凸显，已经严重影响了现代农业的前进步伐，目前，新的社会保障工作正在进一步构建，遇到很多的挑战与阻力，此时此刻，做好社会保障工作尤其是农村社会保障工作已经刻不容缓，如不妥善处理好将会严重影响经济社会发展和社会稳定和谐。因此，在全面建设和谐社会的新的历史时期，研究社会保障问题中的难点农村养老问题，对加快推进农村社会保障制度建设具有重要意义。 一、我国农村社会养老保障问题的所面临的现状。 我国农村社会保障问题复杂，尤其是老年人口养老保障问题，因民族、地域、习俗、经济社会发展水平、国家政策等众多因素，表现为养老问题的多样化，但综合各方面通性，简要概括成以下几个方面： （一）农村老年人口急剧增加是导致养老问题的根源。 近些年来，随着国家计划生育工作的加大、人民经济生活水平的提高、思想观念的改变，国家总人口得到了有效遏制，但由于我国人口基数较大，导致老年人占人口比例越来越大，也就是大家说的老龄化问题比较严重。据国家统计局的有关资料显示，我国第五次全国人口普查中，60岁及以上人口1.72亿中，城镇约有5300万人，而农村约有1.2亿人，接近城市地区的两倍多，在第六次全国人口普查中，60岁及以上人口约1.78亿，同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点，这些充分说明中国老年人口呈增长趋势，而农村社会的老年人口又占较大比例，说明农村人口已经逐渐老化。 据人口专家预测，目前我国60岁及以上人口为1.78亿人，占13.26%；预计到2020年将达到2.62亿，占总人口的17.23%；2050年将进一步达到4.28亿，占总人口的26.82%；照目前情形来看，我国大部分老年人都居住在农村，因此农村人口老龄化形势将更为严峻。而我国农村老年人口又是老年人口的主体，其在农村总人口的比例已远远超过城市，随着社会进一步发展，农村青壮年向城市大量迁移，农村人口老龄化趋势还将进一步加快，因此与城市相比，农村人口老龄化形势更为严峻。 （二）农村社会保障体制不健全，保障低，辐射人群偏少。 一直以来，国家各级政府在农村社会保障方面做了大量的努力，想方设法保障农村人口的养老保障，但由于人口基数太大且年年不断增长，农村工作复杂多变，社会压力变大，主要以农村低保、社会救济、五保老人、三无人员等为保障主体，这些措施从一定角度上说也曾发挥了积极的作用，保障了一些着实困难老人的生活问题，体现了社会主义优越性，但由于农村人口占全国80以上，加上农村老年人口不断增多，也为了避免造成不良的社会问题及反面作用，从作用效果及实践上证明，不可能从根本上解决农民养老问题、改变农村养老模式，只是一种治标不治本的社会帮扶措施。言而总之，中国的农村社会保障问题据目前情况来看，以国家救助方式无法摆脱如今困境，只有从长计议，从体制、机制上下功夫，找准保障问题的要害，切中主要原因，才能从根本上保证农村人口步入老年的养老保障。 （三）家庭结构日益缩小，家庭任务加重，家庭养老难以维持下去。 随着社会经济的快速发展，经济生活条件日益提高，国家计划生育政策的广泛实施，效果明显，人民群众思想观念更新换代，社会共识的达成，越来越多的农村家庭规模都已经是3至4人左右，已由原来的宗族式的大家庭逐步转向小家庭，由原来的大宅门变成了独立门户。统计结果显示，从1990年到现在，20年间家庭人数变化减少近一人，这就意味着减少了家庭劳动力，而实际上的家庭养老不变，使得家庭养老任务加重，加之如今社会压力增大，使得子女对于家庭养老有心无力，但又不得不维持，长此以往，必将导致家庭养老崩盘，老年人的养老问题得不到保障，这种情况在农村尤为突出。据有关数据统计，现在中国农村平均每7.74个劳动力供养一个老人，到2050年，就需要每2.23个劳动力就要供养一个老人，压力平均增大3倍以上，就某些角度来说，加快建立健全老年人养老保障措施势在必行、刻不容缓。 （四）土地的收入减少，依赖性减弱，导致家庭养老的经济基础削弱。 浅议我国农村社会养老保险的现状问题及对策随着改革开放的深入，党中央提出了全面建设小康社会的目标，同时还指出，有条件的地方,探索建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度。中国是个农业大国,农业人口占全国总人口的71%，农村的老人占全国老人的比例达到75%，农村的养老问题应该是我国社会保险体系的重点。从社会公平角度讲，农村人口的养老问题理应涵盖在社会养老保障体系之内。特别是在由传统的二元经济向现代市场经济转轨的过程中，在农村建立相应的现代化社会保障制度，不仅是农村社会经济自我发展的要求，也是保持社会经济稳定发展和完善社会主义市场经济体制的需要。目前在一些贫困地区，农民的老年贫困现象非常严重，农村缺乏必要的养老保障，已进一步拉大了城乡差距。因此，在农村加快建立并完善养老保险制度是非常必要与迫切的 一、我国农村社会养老保险的现状 改革开放以来，我国已经成功启动了社会保障制度改革，但是占人口主要比例的农民基本还在社会养老保险体制之外。我国于上世纪80年代开始探索建立农村养老保险制度，在总结经验和征求意见的基础上，1992年1月3日民政部颁布了县级农村社会养老保险基本方案（试行）（以下简称基本方案），明确农村社会养老保险为国家保障农民老年基本生活的制度。基本方案的出台，促进了建国以来农村养老保险的第一次比较大的发展。然而，基本方案并非法律法规，只是一种政策上的安排，不仅层次低,权威性不够，而且只是一种引导，并不具有强行性。直到近年，随着三农问题越来越受到重视，才在一些地区开展了新一轮农村养老保险的探索，农村养老保险又出现了新的复苏趋势。但我国农村社会养老保险仍处于艰难起步阶段，目前的现状决定了建立完善的农村养老保险制度还有很长的路要走。 （一）我国农村老龄化速度加快 我国农村老龄化速度加快改革开放以来，随着国家计划生育政策的实行，以及人们寿命的延长，我国农村社会老龄化速度加快。“2000年中 国农村人口为8.33亿，其中65岁及以上的占7.36%，到2030年，6.64亿农村人口中，65岁及以上的将占17.39%”。1农村家庭也向小型化方向发展，1978年农村户均人口为4.63人，1988年为4.01人，1998年为 3.88人，1999年为3.87人。随着农村独生子女的大幅度增加，农村“四二一”家庭结构正在形成。从一个家庭的角度来考虑，如果按照传统的家庭养老方法，一对农村夫妻要供养四个老人，显而易见，这个负担是极其沉重的。 （二）中国农民的收入普遍很低 “从xx年到xx年，农村居民人均纯收入分别是2366元、2476元，2622元、2936元、3255元，农村居民家庭恩格尔系数分别为47.7%、46.2%、45.6%、47.2%、45.5%”。2居民的收入几乎一半用于食品消费，剩余部分用于衣、住、医疗、子女教育等方面之后，也就所剩无几了。而且上面所列的是全国的平均情况，在贫困地区，有很多人连温饱都没有解决。 （三）农村社会养老保险缺乏政府财政支持 目前，我国农村社会养老保险金的筹集方式是以个人交费为主、集体补助为辅，政府给予政策扶持。而农村税费减免以后，很多地方农村集体经济都很薄弱，集体补助养老金基本上等于是一句口号。“现行农村社会养老保险是，大部分参保农民缺乏集体补贴，而且政府并没有投入资金，实行的完全是个人积累制，不具有统筹共济的性质”。3至于政府政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助给以税前列支，但近年来乡镇企业的空壳化，往往使这一政策难以兑现。 （四）农村养老保险的共济性差 目前农村养老保险因为采取完全积累型的个人账户式保险模式，能领取的养老金的多少就取决于账户积累规模和期限。这与个人储蓄养老并 无实质区别，不具备社会保险的“风险共担，互助合作，所得再分”的基本特征，农村养老保险的共济性很差，不算是真正意义上的社会保险。 二、农村社会养老保险存在的问题 随着三农问题越来越受到重视，一些地区开展了新一轮的农村社会养老保险的探索，农村养老保险已经取得了不小的进步，但还是存在一些严重问题。 （一）“城乡分割”的保障格局 从社会保障制度的含义来看,社会保障是国家赋予每一个劳动者的一种权利，其目的就在于使每一个劳动者在退休、失业、生病、及丧失劳动能力后的基本生活得到保证，这就意味着实施社会保障的主体是国家或政府。社会保障的最终发展目标是建立和实现以全体国民为对象的社会保障制度。然而，由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，而农村由于长期以来一直依靠土地保障，国家对农村的社会保障投入很少。在这种保障格局下，全国人口70%的农民只享用了全部社会保险费的11%，占全国人口30%的城镇居民却占用享有全部社会保险费的89%。从年人均社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占有仅为15元，相差整整30倍。4城镇的社会养老保险明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担，而现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。 （二）“保富不保贫”的制度缺陷 虽然农村的社会养老保险工作取得了一定进展,但是其覆盖面还是非常狭窄的。目前农村采取的完全个人账户式的养老保险，即完全积累型的养老保险模式，存在的突出问题是：参加养老保险的人大部分是收入较高的居民，而这部分居民即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决；但最需要养老保险的低收入和贫困农民却不能从养老保险中受惠。这就造成了非常突出的 “保富不保贫”的制度缺陷。而且在许多地区，干部和群众在享受集体补贴方面的差距过大，干部补得多，群众补得少或不补，又加剧了原来就存在的制度缺陷。社会保险的目标之一是减少贫困，减少收入不平等和地位不平等，显然这种“保富不保贫”的农村社会养老保险制度与这一目标是相违背的，不符合建立农村社会养老保险制度的初衷。 （三）“无法保障基本生活”的保障困境 保障参保者的基本生活水平是社会保险的一个基本功能。农村社会养老保险的保障水平也应该保障参保农民丧失劳动能力（或60岁）以后的基本生活。但是在农村社会养老保险中，由于农民投保档次较低和投保时间较短，养老金标准极低。按1998年全国历年（1986年以来）累计8000多万农村居民投保的150.4亿元养老金计算，人均也只有180元左右。中国社科院农村社会保障研究课题组在2000年的研究也表明：自上世纪90年代初我国开展农村养老保险以来，到1999年底，全国有8000多万人参加了农村社会养老保险，累计收入保险基金184亿元，1998年向59.8万参保人发放了养老金，人均42元。按此计算，月均养老金仅为3.5元，很显然难以保证其基本生活。另外，由于目前农村养老保险规定投保对象为20岁60岁农村居民，如果一次性保费100元，对现在20岁的人来说，到60岁开始领保险金时，每月能拿到104元;对于现在40岁的人来说，每月只拿到11元；对于59岁的人来说，60岁时每月拿不到1元钱。5因此，现行制度只能使“未来老年人”或现在的年轻人受益，而现实的老人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。 （四）基金保值、增值困难且流失严重 按基本方案的规定，养老保险基金的保值、增值办法，主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资”。与城镇企业职工基本养老保险制度所面临的困境一样，甚至由于农村养老保险实行完全积累制，问题更加严重，即按现行政策规定的资金运营手段根本无法保证养老基金的保值。特别是考虑到通货膨胀、居民CPI指数上涨，保值、增值的压力进一步加大。另外，农村的社会保障基金管理缺乏法律保障，不仅难以保证保 值、增值，而且各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，严重影响了基金的正常运转。一项涉及江苏省7个城市的调查表明：已经流失的资金，占基金总额的35%，基金流失地方政府的挪用、养老保险机构的挪用以及违规投资和违规使用等。基金流失的另一种渠道是管理费用，一些地方农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的30%以上。6这对本来就捉襟见肘的农村养老保险基金来说，无异于雪上加霜。 （五）缺乏有效的管理机制 社会养老保险基金是农村社会养老保险事业运行的基石，管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。有效的管理机制能够协调统一农村社会养老保险的管理部门，对农村社会养老保险进行综合规划、统一管理和统一协调，保证基金运营的良性进行。但目前农村社会养老金的基金运行管理存在缺陷：农村社会养老保险基金的日常管理基本还是由政府机构负责，农民的直接参与则基本被排除在外，这与国际上这类基金组织管理原则、管理手段和方法显然相差很远。农村社会养老保险基金的保值、增值机制没有形成。从国际经验看，社会保险基金尤其是像养老基金这样的长期资金，其营运和管理至关重要，因为远期支付的资金在很大程度上是靠基金的时间差来增值产生。但中国的资本市场还十分不发达，这对营运养老保险基金这样数额巨大而周期又长的资金而言，是极为不利的 三、建立与完善农村社会养老保险的建议 农村社会养老保险是我国社会保障的重要基石，这一制度的建立与完善是新农村建设、构建社会主义和谐社会的必然要求。 （一）进一步提高农村社会养老保险的法律地位 通过立法的形式建立和健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。农村社会保障制度必须以法律的形式出现,因为法律所具有的强制性，对于农民按期缴纳社会保险费以及国家在一定的条件下为农民提供社会保险都具有很强的约束性。目前我国社会保险法等法律的制定, 我国农村养老保险制度现状、存在的问题及对策 【内容摘要】我国十多年的农村社会养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题。目前我国农村传统的家庭养老体制已陷入困境，其存在的基础从根本上发生了动摇。从长远看，中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的71%，农村老人占全国老人的比例达到75%，老有所养问题一直是广大农民梦寐以求的愿望，也是当前我国政府迫切需要解决的问题，特别是我国已经加入wto，依靠家庭养老给农民带来的经济负担不利于农民参与国际竞争，不利于农村经济发展。只有建立和完善农村社会养老保险制度，才能有效维护农村社会安定稳定，推动农业发展，彻底解决农民老龄化的问题。 【关键词】农村养老保险社会保障制度 前言 农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度，它早在上世纪九十年代就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了。在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我国原有的以计划经济为依托的农村社会保障制度逐渐成为制约经济制度转型和自身发展的重要因素，重建我国农村社会保障制度尤其是农村养老保险制度已经成为人们的共识。只有建立和完善包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，才能彻底解决农民老龄化的问题，提高农村养老保障水平。 一、我国农村现行的养老模式 随着我国老龄化进程的加快，农村人口的养老隐性问题开始明显的表现出来。解决农村人口养老问题将是现在社会不得不面对的一项重要任务。在目前广大的农村地区，家庭养老、土地养老、社会保险养老三种模式是基本的养老保障方式，而社区养老模式则是一种新的尝试，以上四者共同构成了农村养老体系。 （一）家庭养老模式 家庭养老模式是山东儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几千年的优良传统，赡养老人的义务已经变成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识，是其人格的一部分。这在广大农村也表现得毫不例外，而且由于我国广大农村的社会经济发展水平低下，实施其他养老模式的条件不太具备，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。因此，目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式。但是，这一方面不符合养老社会保险的基本要求， 另一方面也不符合农村人口政策要求，特别是在农村计划生育政策实施近二十多年的今天，农村人口结构已经发生很大的变化，高龄少子使农村传统的家庭养老环境不复存在；同时农村养老以家庭保障为主也是对农村劳动者又一不公平待遇，使农民没有享受到基本的国民待遇，使政府在农村养老社会保险制度中的职责没有得到应有的体现。 （二）土地养老模式 土地是广大农民赖以生活的基础。土地对农民而言，既是生产资料，也是生活资料。尤其是在家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依靠土地收入解决一部分生活。在现有的生产力发展水平之下，用土地维持最基本的生存，可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保障安全网。但是要考虑到年迈的老人能做的了什么，如果要是不可以劳作的老人怎么办，这个方式养老的弊端就显现出来了。 （三）社会保险模式 1992年民政部于出台的县级农村社会养老保险基本方案（试行）（以下简称方案），即为“农村社会保险”开了先河。在方案中，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。该方案于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点。其主要做法是，以县为单位，根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险基金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期的平均领取年限领取养老金。 （四）社区养老模式 社区（含乡镇）养老是指集体经济实力比较雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的做法，给农村老年人发放养老金。社区养老的实施范围比较窄，往往受制于该地区的农村经济发展水平，所以不容易推广。 二、农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析 农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是我国实现共同富裕目标的保证。然而，不容否认的是，以方案为基础建立的农村社会养老保险制度本身存在诸多“先天不足”，在运作过程中也存在大量的问题，面临着一些不容回避的难题和困境。 （一）存在问题 方案确定的养老保险模式虽然在增加透明度、减轻政府财政压力、促进农民储蓄意识、改变农民的家庭观念和生育意愿等方面有一定的积极作用，但是，这种实质上“完全积累、自我平衡”式的商业储蓄保险也存在着明显的缺陷。 1、法律层次低，缺乏约束力 各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的方案为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿元，其中收回本息有困难的基金12.7亿元，占基金总额的0.68%。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重,大部分地方强调农民自愿参加养老保险，这与社会保险的本质相违背,不利于农村养老社会保险制度的建立。 2、国家重视不够，养老保险滞后 由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。这表明社会保障仍基本是或主要是城镇职工的。 3、自给不足，吸引力小 现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。集体补助不到位或数额太少，或只在部分地方或部分人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策；地方财政，除经办机构费用（一些地方此项费用财政也不负担），也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠以上政策，其吸引力太小，难以发挥吸引作用。 4、基金增长速度慢，入不敷出 基金增长速度跟不上养老金发放的增长速度，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行、购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款利率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。 5、违规存放农保基金，造成巨额损失 一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素。 （二）原因分析 作为新生事物的农村社会养老保险事业在发展过程中遇到困难、出现问题是在所难免的，仔细探究其原因，无非是以下几方面：一是传统观念依旧，现代保险意识尚未形成。家庭养老一直是我国农民首选的养老途径，这属于几千年给自足经济的组成部分，也是东方传统伦理道德观念的表现。而农村社会养老保险改革处于起步阶段，广大农民实现自我保障的意识淡漠，现代保险意识尚未真正形成。二是集体经济薄弱，农民收入增长缓慢。有些地方的集体经济发展滞后，为社会养老保险提供补助存在着一定的困难。集体经济发育不良的地方，农民收入增长的速度也势必缓慢，即使有余钱，农民也将其绝大部分用于生活资料和生产资料的购买，对于参与养老保险则心有余而力不足了。三是管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性。保险基金处于属地分散的管理状态，分割管理的小规模基金难以进行多样化投资，很难达到让保险基金保值增值的目的；基金管理还受到地方行政干预，挪用、盗用现象屡见不鲜，破坏了基金的完整性。四是改革措施不配套，束缚养老保险制度发展。农村社会养老保险事业是农村社会保障体系乃至整个社会保障体系的有机组成部分。至今，中国农村仍有几千万生活在贫困线以下的人口，他们的最低生活保障问题都没有解决，又如何解决得了养老问题呢？而养老本身又不只是一个吃穿问题，还牵涉到医疗、服务等问题。由此可见，其他制度改革的不配套也束缚了农村社会养老保险制度改革的手脚。 三、农村养老保险制度的完善及出路 未来20年中国老龄化迅速加快，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居于主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。我们要从现有体制本身去寻找问题根源，以采取相应的对策。 （一）加快法制建设，真正体现公平与效率 市场经济本身是法治经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施，而不仅仅是社会政策的形式。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将农民的这