（宪法学与行政法学专业论文）相对集中行政处罚权制度研究(1).pdf

论文摘要 从1 9 9 6 年行政处罚法实施以来，相对集中行政处罚权的发展迅速，由原来的单 一领域逐步发展到文化等多个领域。但是对相对行政处罚权的争议却越来越大。很 多学者对相对集中行政处罚权提出了异议，认为相对集中作行政处罚权没有法律依 据，没有存在的基础，为稳步推进城管相对集中行政处罚权工作进程，探讨城管综 合执法新思路，研究解决城管执法中存在的问题，进一步提高城管相对集中行政处 罚权效能，城管相对集中行政处罚权推行十一年来，是国家依法治国基本方略不断 贯彻落实的过程，是城管执法理论与实践不断探索发展的过程，是功能完善、特色 鲜明、城市魅力凸显的现代化城市塑造的过程。各地城管综合执法部门在省政府法 制办的具体指导下，在地方人民政府的坚强领导下，深化城管综合执法体制改革， 创新监管机制，加强执法队伍建设，规范行政执法行为，扎实开展城市管理领域相 对集中行政处罚权工作，为进一步推进我国行政执法体制改革，建立“精简、统一、 效能”的行政执法体制奠定了坚实的理论和实践基础；为改善城市人居环境，提升 城市品位，促进经济社会可持续发展提供了坚强的市容保障。城管综合执法队伍己 成为城市管理、文明创建工作不可替代的一支主力军。 行政处罚法第1 6 条确立了相对集中行政处罚权制度，相对集中行政处罚 权制度关系到行政执法体制的变更问题，是我国行政法向高层发展的一个重要信 号。然而，该制度在操作过程中存在一些问题。其根本原因在于相对集中行政处罚 权的理论匮乏。因此，有必要在行政法理论上对相对集中行政处罚权进行理论剖析， 实践问题予以总结提升。通过分析提出构架理性的相对集中行政处罚权制度。该制 度实质在于使相对集中行政处罚权制度法定化、规范化、全面化，同时司法机关介 入行政处罚，改变行政处罚机关独揽行政处罚权局面，这也符合世界行政法治的发 展趋势。本文分为三部分探索了相对集中行政处罚权制度的概念内涵，成效与相关 问题，并提出了一些完善行政法治理论问题与实践问题的初步思考，全文以实证分 析方法为主结合其它方法研究了相对集中行政处罚权制度。 第一部分为相对集中行政处罚权制度的概述。笔者对相对集中行政处罚制度的 内涵、产生的法律基础以及取得的优势逐一进行了分析。该制度的核心就是将行政 处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，单独划归特定机关或专业机 关统一行使。行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使己被集中的行政处 罚权。相对集中行政处罚权其产生背景可与行政处罚法立法大背景相联系，主 要在市场经济对私权的保护、依法行政、机构改革的背景下产生。相对集中行政处 罚权的范围是针对城市管理领域方面所颁布的。相对集中行政处罚权制度确立后， 在执法效率与力度、执法机制与执法队伍形象、行政管理权审批权与监督权适当分 离、机构与人员等方面取得一定成效，虽然相对集中行政处罚制度是把相关部门的 处罚权集中起来但是在各个城市领域中，相对集中行政处罚制度的集中是相对集中 并不是绝对集中，而且在集中的同时其实施的主体一定要合法。相对集中行政处罚 制度其主要的法律基础就是现在国家所提倡的建立服务型政府，因为相对集中行政 处罚制度集中行政处罚权所以必定在各城市要成立相关的政府部门来实施，所以对 其部门的要求就应该按照国家提倡的服务型政府进行整合。服务型政府其实质内容 是以公民为本位的，因此在相对集中行政处罚制度建立后，可以看出控权论与平衡 论成为了此制度建立的关键，控制政府权利，平衡政府与公民间的利益，这也大大 促进了服务型政府的建立。对于行政管理改革也起到了推动作用。 第二部分为相对集中行政处罚权制度取得的成效及存在的问题。相对集中行政 处罚制度实施之后的十几年中取得了不少明显的成效。第一、它整合执法资源解决 城市管理出现的问题保护了群众的合法权益。相对集中行政处罚制度整合了城市中 多个执法队伍，把分散的执法力量集中到一点出击，不但没有减弱执法力度，反而 增强了执法力度。第二、改善了政府的执法形象，形成了新的执法机制。相对集中 行政处罚制度成立实施后使各部门的处罚权集中，避免了部门之间推诿扯皮的现 象，大大的降低了重复处罚等现象。为行政管理营造了新的管理模式。第三、增强 了管理的规范性和执法公信力。通过相对集中行政处罚制度把原来行政管理中的一 条线的服务进行了改革，把处罚权从中分离开来，避免了徇私舞弊的现象。第四、 形成了专业化、规范化的执法队伍，执法能力与水平明显提高。由于行政管理的处 罚权分离出去，这样的损益行为受到了各界部门的监督，使其在处罚过程中不敢滥 用权力，胡乱处罚，是其城市管理队伍更加专业化。虽然，在相对集中行政处罚制 度实施这些年，它取得了很明显的成绩，但是，相对集中行政处罚制度还存在着一 些问题，第一，就是执法依据过于笼统、且不统一。相对集中行政处罚权制度授权 于各市的市政府，所以有很多关于相对集中行政处罚制度的法律都由各市的市政府 颁布执行，因此每个市政府的法律不可能都是一致的，而且，很多城市整合的部门 ， 都不统一，国家的法律没有细致说明。第二、执法责任不清，其主要责任由不作为 责任与乱作为责任，法律对乱作为责任的规定十分笼统，而且现行法律对行政职权 或行政管理实体内容规定的较细，对相对集中行政处罚制度没有做到责任细化说 明。对于损益行为的赔偿没有明确的规定。没有对追究责任的法律解释。第三、监 督体制不健全，制定行政法监督的的程序法律不明确，而且，没有原处罚权部门设 立相对独立的监督机构，集体讨论决定制度建设不完善，执法监督力度不强。群众 举报制度不完善，并且网络媒体监督机制也不到位。第四、执法主体主观随意性强， 目前为止，相对集中行政处罚制度所产生的城市管理执法局在人员配备上是以雇佣 方式，而不是考核形式上岗的。所以其法律意识非常淡薄，很容易造成主观想法去 进行处罚。 第三部分为相对集中行政处罚权制度的完善。对于相对集中行政处罚制度实施 过程中出现的弊端笔者提出了一下几点完善的建议：首先，要制度统一的相对集中 行政处罚权法律体系，推进相对集中行政处罚制度科学立法完善城市管理工作机 制。同时，加强民主立法，搞好相对集中行政处罚制度建立。其次、健全行政执法 责任制，相对集中行政处罚制度要有利于城市软环境建设，并且应相对集中行政处 罚制度产生的城市管理执法局要加强效能考核，健全相对集中行政处罚制度查、督、 导，跟踪问效机制。再次、健全监督体制，制定相对集中行政处罚制度监督的程序 法律，使执法监督有法可依。建立相对独立的相对集中行政处罚制度的监督机构， 加强监督队伍建设，并且要完善应相对集中行政处罚制度成立的城市管理行政执法 局内部监督机制。建立重大问题的集体决定制度，加大相对集中行政处罚执法监督 力度，建立群总举报制度，同时，建立相对集中行政处罚制度媒体网络监督。最后、 提高执法队伍的素质，加强城市管理执法局工作人员的法律素质，加强对工作人员 的培训教育，并且加强城市管理行政执法局的管理，开展学习组织活动，提高干部 队伍素质。 a b s tr a c t t h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n 订a l i z e da d m i l l i s t r a t i v ep e n a l 够p o w e rh a sb e e nr 印i d l y d e v e l o p e da n di th a sb e e ng r a d u a l l yd e v e l o p e d 行o mt h eo r i g i n a ls i n g l ef i e l dt om u l t i p l e f i e l d ss u c ha sc u l t u r e ，e t c s i n c et h ea d m i n i s t r a t i v ep e n a l 够l a ww a se x e c u t e di n l9 9 6 ； h o w e v e r ，t h e r eh a v e b e e nm o r ea n dm o r ed i s p u t e so v e rt h er e l a t i v ea d m i l l i s t r a t i v e p e n a l 够p o w e r m a n ys c h o l a r sh a v ep r e s e m e do b je c t i o n st ot h es y s t e mo fr e l a t i v e c e n t r a l i z e d 如i n i s t r a t i v ep e n a j t yp o w e r ，t h i i 呔i n gt h a tt h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e d a d m i n i s 订a t i v ep e n a l t yp o w e rh a sn ol e g a lg r o u n do rf o u i l d a t i o nf o re x i s t e n c e i no r d e rt o s t a b l yp r o m o t et h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da m i n i s t r a t i v ep e n a l t ) ，p o w e ro ft h e u r b a l lm a l l a g e m e n to m c e r s ，t h en e wi d e a so fi m e g r a t e dl a we n f o r c e m e n to ft 1 1 eu r b a l l m a n a g e m e mo f ! f i c e r sa r ed i s c u s s e d ，t 1 1 er e s o l u t i o n st ot h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h el a w e n f o r c e m e n to ft h eu r b a nm a n a g e m e n to m c e r sa r es t u d i e d ，t h ee m c i e n c yo ft h es y s t e m o fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e ro ft 1 1 eu r b a i lm a n a g e m e n to m c e r si s f u r t h e r i m p r o v e d i th a sb e e n1 1 y e a r ss i n c et h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e d a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e ro ft h eu i b a nm a n a g e m e n to m c e r sw a s p r o m o t e d t h eb a s i c n a t i o n a ls t r a t e g yo fm l i n gt h ec o u n t 巧b y1 a wh a sb e e nc o n t i n u o u s l yc a r r i e do u ta n dt h e l a we n f o r c e m e n tt 1 1 e o r ya 1 1 d p r a c t i c eo ft h eu r b a l lm a i l a g e m e n to 伍c e r sh a v eb e e n c o m i n u o u s l ye x p l o r e da n dd e v e l o p e d i ti st h ep r o c e s so fs h a p i n gt h em o d e mc i 够w i t h t h ec o i n p l e t e 缸1 c t i o n s ，d i s t i n c tc h a r a c t e r i s t i c sa i l du 】七a n c h a n i l i n g w i t ht h ed e t a i l e d g u i d a n c eo ft h el e g a la f f a i r so 街c e so ft h ep r o v i n c i a lg o v e m m e n t sa n du n d e rt h es t r o n g l e a d e r s h i p o ft h e1 0 c a l p e o p l e sg o v e m m e n t s ， t h e 证b a nm a n a g e m e n t i n t e g r a t e d e 幽r c e m e n td e p a n m e n t sa ta l ll e v e l sh a v e d e e p e n e dt h er e f b mo ft h eu r b a n m a n a g e m e n ti n t e g r a t e de n f o r c e m e n ts y s t e m ，i i m o v a t e dt h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ， e 1 1 1 1 a n c e dt h ec o n s t n l c t i o no ft h e1 a we b r c e m e n tt e a m s ，s t a n d a r d i z e dt h ea d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n tb e h a v i o r ，f i m l yc a r r i e do u tt h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i l l i s t r a t i v e p e n a l t yp o w e ri nt h ef i e l do fu r b a nm a n a g e m e n t ，如r t h e ra d v a n c e dt h er e f o mo ft h e a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ts y s t e mo fo u rc o u n n y ，l a i dt h ef i 姗t h e o r e t i c a la i l dp r a c t i c a l f o u n d a t i o nf o r b u i l d i n g t h e“s t r e 锄l i n e d ，u n i f o ma n de 盛c i e n t a d m i n i s t r a t i v e e o r c e m e n ts y s t e m ，i m p r o v e dt h ew b a nc i t i z e n s l i v i n ge n v i r o m e n t ，r a i s e dt h eu r b a n 伊a d ea j l dp r o v i d e dt h es t n gs u p p o i r tf o rt h e 讪a nl o o kf o rp r o m o t i n gm es u s t a i n a b l e s o c i a la n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h eu r b a nm a n a g e m e n ti n t e 乒a t e de n f o r c e m e n tt e a m h a sb e c o m ea ni n d i s p e n sa _ b l em a i nf o r c eo fu r b a nm a n a g e m e n ta n dc i v i l i z a t i o nb u i l d i n g a n i c l e16o ft h ea d m i n i s 臼r a t i v e p e n a l t ) ，l a wd e t e m l i n e sm es y s t e mo fr e l a t i v e c e 删i z e dp e n a l t yp o w e r t h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e dp e n a l t yp o w e r ，w h i c h r e l a t e st ot h em o d i f i c a t i o no ft l l ea d m i l l i s t r a t i v ee n f o r c e m e n ts y s t e m ，i sa ni m p o r t a n t s i g n a lo ft h ea d n l i n i s t r a t i v el a wo fo u rc o u l l 时d e v e l o p i n gt ot h eh i g hl e v e l ih o w e v e r ， t h e r ea r es o m ep r o b l e m si nt h eo p e r a t i o no ft h es y s t e m i t sf 妇d 锄e n t a l r e a s o ni st h el a c k o ft h et 1 1 e o r yo ft h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l 够p o w e r t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yc a r uo u tt h et h e o r e t i c a la 1 1 a l y s i so ft h es y s t e mo fr e l a t i v e c e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v e p e n a l t yp o w e ri n t h et h e o r yo ft 1 1 ea d m i n i s t r a t i v e1 a w ， c o n c l u d ea 1 1 di m p r o v et h ep r a c t i c a l lp r o b l e m s w i t ht h ea i l a l y s i s ，t h es y s t e mo fr e l a t i v e c e n t r a l i z e da d m i l l i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e rw i t ht h er a t i o n a l 矗锄e w o r ki sp r e s e n t e d t h e s y s t e mi s ，i ne s s e n c e ，t ol e g a l i z e ，s t a n d a r d i z ea i l dg e n e r a l i z et h es y s t e mo fr e l a t i v e c e n t r a l i z e da d m i l l i s t r a t i v ep e n a l 够p o w e r ，a n da tt 1 1 es a m et i m e ，t h ej u d i c i a l o r g a n i n t e r f e r e si nt h ea d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ) ，a n dc h a n g e st h es i t u a t i o no ft 1 1 ea d m i n i s t r a t i v e p e n a l 够。唱a nm o n o p o l i z i n gt h ea d m i m s t r a t i v ep e n a l t ) ，p o w e r ，w h i c ha l s om e e t sm e d e v e l o p m e n tt r e n do ft h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti nt h ew o r l d t h ep a p e r ，w h i c h i sd i v i d e di n t o3p a r t s ，d i s c u s s e st h ec o i u l o t a t i o n so ft h ec o n c e p t ，e f - f e c t sa n dr e l e v a n t p r o b l e m so ft h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i l l i s t r a t i v ep e n a l t ) ，p o w e ra n dp r e s e m s t h ep r e l i m i n a 巧t h i n k i n go fp e r f e c t i n gt h et h e o r e t i c a la j l dp r a c t i c a lp r o b l e m so ft h e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t t h ew h o l ep a p e r ，f o c u s e do nt h es u b s t a n t i v ea n a l y s i s m e t h o da i l dc o m b i n e dw i t l lt h eo t h e rm e t h o d s ，s t u d i e st h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n 仃a l i z e d a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ) ，p o w e r p a r t1i st h eo v e i e wo ft h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t y p o w e r t h ea u t h o rh a sa n a l y z e dt 1 1 ec o i m o t a t i o n s ，1 e g a lf o u n d a t i o nf o ro c c u r r e n c ea j l d a d v a n t a g e st a k e no ft h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e ro n e b yo n e t h ec o r eo ft h es y s t e mi st os e p a r a t et h ea d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e rf r o mt h e a d m i n i s t r n i v ep o w e ro w n e db yt h e a d m i l l i s t r a t i v eo r g a na n dd e s i g n a t et h es e p a r a t e 2 s p e c i f i co r g a i lo rs p e c i a lo 唱a 1 1t ou m f o m l ye x e r c i s em er i g h t a r e rt h ea d m i l l i s t r a t i v e p e n a l 够p o w e ri sr e l a t i v e l yc e m r a l i z e d ，t h er e l e v a n ta d m i m s t r a t i v eo r g a n sw i l ln o t e x e r c i s et 1 1 e s y s t e mo fc e n 仃a l i z e da d m i l l i s m l t i v ep e n a l t yp o w e ra n y1 0 n g e r t h e b a c k 伊o u i l df o ro c c u r r e n c eo fm es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m 缸s t r a t i v ep e n a l t y p o w e rc a nb er e l a t e dt ot h eb i gb a c k g r o u l l df o r1 e g i s l a t i o no fm ea d m i l l i s t r a t i v ep e n a l t y l a wa n di tm a i n l yo c c u r si nt l l eb a c k 伊o u n do ft h ep r o t e c t i o no ft 1 1 ep r i v a t er i g h t sb yt h e m a r k e te c o n o m y ，a d m i i l i s t r a t i o nb yl a wa 1 1 di n s t i t u t i o n a lr e f o m t h es c o p eo ft h e r e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e ri sp r o m u l g a t e di nl i n ew i t ht h ef i e l do f u r b a nm a i l a g e m e n t a r e rt h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n 乜a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ) ，p o w e r i sd e t e 肌i n e d ，s o m ea c h i e v e m e n t s h a v eb e e nm a d ei nt h ee n f o r c e m e n te f f e c ta n ds 仃e n 百h ， e n f o r c e m e n tm e c h a n i s ma n di m a g eo ft 1 1 ee n f o r c e m e n tt e a m ，p r o p e rs e p a r a t i o no ft h e 印p r 0 v a lp o w e ro ft h ea d m i l l i s t r a t i v ep e n a l t yf - r o mt h es u p e r v i s i o nr i g h t ，i n s t i t u t i o n sa n d p e r s o 衄e l ，e t c a 1 t h o u g ht h es y s t e mo fr e l a t i v ec e m r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e r i st oc e n t r a l i z et h ep e n a l t yp o w e ro ft h er e l e v a n td e p a n m e n t s ，t h ec e n t r a l i z a t i o no ft h e s y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e ri sr e l a t i v e l yc e n t r a l i z e db m n o ta b s o l u t e l yc e n 廿a l i z e di na l lt h em a l lf i e l d s ，a j l di t ss u b je c ts h a l lb el e g i t i m a t ew h i l e c e n t r a l i z i n g i t t h em a i n l e g a lf o u n d a t i o nf o rt h es y s t e mo fr e l a t i v e c e n t r a l i z e d a d m i l l i s t r a t i v ep e n a l 够p o w e ri st h es e r v i c eg o v e m m e n ta d v o c a t e db yt h ec o u n t r yn o w i t i sn e c e s s a r yt ob u i l dt h er e l e v a n tg o v e m m e n t a ld e p 锄n e n t st oc a r r yi to u ti na ut h ec i t i e s b e c a u s et h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n 馏a l i z e d 洳i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e rc e n t r a l i z e s t h e a d m i n i s 仃a t i v ep e n a l t yp o w e r ；t h e r e f o r e ，t h er e q u i r e m e n tf o ri t sd e p a n m e n ti st oc a r r yo u t i n t e g r a t i o na c c o r d i n gt ot h es e r v i c eg o v e m m e n ta d v o c a t e db yt 1 1 ec o 姐t r y t h ee s s e n c e o ft h es e r v i c eg o v e m m e n ti sc i t i z e n o r i e n t e d ；t h e r e f o r e ，i tc a nb es e e nt h a tt h ec o n t r o l r i g h tt h e o r ya n dt h eb a l a n c i n gt h e o 巧h a v eb e c o m et h ek e yt ot h eb u i l d i n go ft h es y s t e m a r e rt h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d i l l i n i s t r a t i v ep e n a l 够p o w e ri sb u i l t i ti st o c o m r o lt 1 1 er i g h t so ft h eg o v e m m e n ta n db a l a n c et h ei n t e r e s t sb e t w e e nt h eg o v e m m e n t a 1 1 dt h ec i t i z e n s ，w r h i c hh a sa l s op r o m o t e dt h eb u i l d i n go ft h es e i c eg o v e 砌m e n ta n d d r i v e nt h ea d m i n i s t r a t i v em a j l a g e m e n tr e f o r m i np a n2a r et h ee f 先c t sa n dp r o b l e m so ft h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e d a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e r s o m er e m 破a b l ea c h i e v e m e n t sh a v eb e e nm a d ef o ra d o z e no fy e a r ss i n c et h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n 订a l i z e da d m i i l i s t r a t i v ep e n a l 够p o w e ri s b u i l t f i r s t ，i ti n t e g r a t e st h ee i l f b r c e m e n tr e s o i l r c e s ，r e s 0 1 v e s 也ep r o b l e m so ft h eu r b a n m a n a g e m e n ta n dp r o t e c t st h el e g i t i m a t er i g h t sa n di m e r e s t so ft h em a s s e s 7 r h es y s t e mo f r e l a t i v ec e n 订a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l 够p o w e ri n t e 伊a t e sm a i l ye n f o r c e m e n tt e 锄si n t h ec i t i e sa n dc e n t r a l i z e st h es c a t t e r e de n f o r c e m e n tf o r c e s ，w h i c hd o e sn o tw e a k e nt h e e n f o r c e m e n ts t r e n 舀hb u te i 山a n c e st h ee n f o r c e m e n ts t r e n g t h s e c o n d ，i th a si m p r o v e dt h e e n f o r c e m e mi m a g eo ft h eg o v e m m e n ta 1 1 de s t a b l i s h e dt h en e we n f o r c e m e mm e c h a n i s m t h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n 址t yp o r e rc e n t r a l i z e st h ep e n a l t y p o w e ro fa l lt h ed e p a r t m e n ta r e ri ti sc a r r i e do u t ，w h i c ha v o i d sp r e v a r i c a t i o nb e t w e e na 1 1 t h ed e p 叫m e n t s ，r e d u c e st h er e p e a t e dp e n a l t ya n dc r e a t e st h en e w m a n a g e m e n tm o d ef o r t h ea d m i n i s t r a t i o n t h i r d ，i th a ss t r e n g t l l e n e dt h es t a j l d a r d i z a t i o no fm a l l a g e m e n ta n d p u b l i cc r e d i t w i t ht h es y s t e mo fr e l a t i v ec e l l 仃a l i z e da d m i n i s 仃a t i v ep e n a l t ) ，p o w e r ，t | 1 e o n e - 1 i n es e n ，i c ei nt h eo r i g i n a la d m i n i s 仃a t i o ni sr e f o n i l e d ，t h ep e n a l 哆p w e ri s s e p a r a t e d a n dt h es e l f 二s e e k i n gm i s c o n d u c ti sa v o i d e d f o u r t h ，m es p e c i a l i z e da n ds t a n d a r d i z e d e n f o r c e m e n tt e 锄h a sb e e ne s 殷l b l i s h e da n dt 1 1 ee 1 1 f - o r c e m e n tc 印a b i l i t ) ，a n dl e v e lh a v e b e e no b v i o u s l yi m p r o v e d b e c a u s et h ep e n a l t yp o w e ro fa d m i l l i s t r a t i o ni ss e p a r a t e d ，t h e g a i na n dl o s sa r es u p e i s e db ya 1 1t h ed e p 抓m e n t s ，t h ee o r c e m e n td e p a n m e n td 2 u r e s n o tt oa b u s et h er i g h ti nt h ep e n a l 够o rg i v ep u n i s l l r l l e n tr a n d o m l ya n dt h eu r b a n m a n a g e m e n tt e 锄b e c o m e sm o r es p e c i a l i z e d a l t h o u 曲t h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n n a l i z e d a d m i i l i s t r a t i v ep e n a l 够p o w e rh a sb e e nc a m e do u tf o rm a n yy e a r sa n di th a sm a d e r e m a r k a b l ea c h i e v e m e m s ，t h e r ee x i s ts o m ep r o b l e m si n t h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e d a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e r f i r s t ，t h eg r o u n d sf o rt h el a we n f o r c e m e n ta r et o og e n e r a l a n dn o tu n i f o m l t h es y s t e mo fr e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i n i s t r a t i v ep e n a l t ) ，p o w e ri s a u t h o r i z e dt oe a c hm u n i c i p a lg o v e m m e n t ，s oal o to fl a w sr e l a t e dt om es y s t e mo f r e l a t i v ec e n t r a l i z e da d m i l l i s t r a t i v ep e n a l t yp o w e ra r ep r o m u l g a t e db ye a c hm u n j c i p a l g o v e m m e n t ni si m p o s s i b l ef o r t h e1 a w so fa nt h em u n i c i p a lg o v e m m e n t sa r ec o n s i s t e n t a n dt h ed e p a n m e n t si n t e