（宪法学与行政法学专业论文）行政裁决若干问题研究.pdf

摘要 当代著名的政治学家亨廷顿曾说过，强大的行政权力是面对现代社会的要求 和问题时一个不可避免的结果，即便如美国这样的奉行权力分立与制衡的国家， 总统及其所代表的行政系统的行政权也是在三权中最突出的人们在社会生活中 遇到问题时，可能首先想到的就是让行政机关出面解决，这虽然与我国的行政传 统有关，但在当今社会，人们可能更看重的是它在解决纠纷问题时效率和成本等 方面的优势。行政裁决制度在这方面的优势是显而易见的但学界对其关注程度 却远远低于其他行政管理活动，故本文对目前学界已有的理论成果进行了粗略的 梳理，并提出了一些粗浅的完善建议，以期能引起大家对行政裁决制度的重视， 使之更趋合理合法化 本文的研究也是先从概念入手，提出行政裁决是指行政主体依据法律、法规 的授权，以第三者的身份居问裁决平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关 的民事纠纷的行政行为明确概念可以使行政裁决从自身特征方面更能突显自 己然后，抓住行政裁决过程中三个重要方面：主体、程序和执行来进行主要研 究，从而望有助于行政裁决的法律制度建设。最后也是最为重要的就是对行政裁 决的法律救济方面，本文综合各种方式的优劣，提出了一种目前较为可取可行的 方式，即首先应允许当事人选择行政复议进行权利救济，而如果当事人选择行政 诉讼的方式，这就要针对不同的具体情况进行不同的处理。处理结果有三种：一 是判决维持；二是判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行 为；三是赋予当事人以选择权笔者期望行政裁决能够发挥其应有的作用。 关键词：行政裁决制度建设 法律救济 a b s t r a c t h u n t i n g t o nc o n t e m p o r a r yf a m o u sp o l i t i c a ls c i e n t i s ts a i dt h a tas t r o n ge x e c u t i v e p o w e r sa r ea l li n e v i t a b l eo u t c o m ei nf a c i n gt h ed e m a n d sa n dp r o b l e m so fm o d e r n s o c i e t y e v e ni nt h eu n i t e ds t a t e ss u c has e p a r a t i o no fp o w e r sa n dc h e c k sa n d b a l a n c e s , t h ee x e c u t i v ep o w e rr e p r e s e n t e db yt h ep r e s i d e n ta n di t sa d m i n i s t r a t i v e s y s t e m si st h em o s ti m p o r t a n tp o w e ro ft h r e e w h e np e o p l em e e tp r o b l e m si ns o c i a l l i f e t h ef i r s tt h i n gt h e yc a nt h i n ka b o u ti sl i k e l yt os o l v et h e mb yt h ee x e c u t i v e a g e n c i e s a l t h o u g hi ti sa s s o c i a t e dw i t ho u ra d m i n i s t r a t i v et r a d i t i o n , p e o p l em a y v a l u e i t sa d v a n t a g e si nt h ee f f i c i e n c ya n dt h ec o s to fd i s p u t e ss e t t l e m e n ti nt o d a y ss o c i e t y a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n si nt h i ss y s t e m sa d v a n t a g e sa r eo b v i o u s b u ts c h o l a r s c o n c e r na b o u ti tf a rb e l o wo t h e ra d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e s , i ti sa l r e a d yh e r ef o rt h e c u r r e n ta c a d e m i ct h e o r e t i c a lr e s u l t so u to ft h er o u g ha n dm a d es o m ep r e l i m i n a r y r e c o m m e n d a t i o n st oi m p r o v e , w i t hav i e wt od r a wa t t e n t i o nt ot h ea d m i n i s t r a t i v e r u l i n gs y s t e m , m a k i n gt h e mm o r er e a s o n a b l el e g a l i z a t i o n t h j sr e s e a r c hi ss t a r t i n gw i t ht h ec o n c e p t - - a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s i tb a s e do n t h ep r i n c i p a lr e c a l l so fa d m i n i s t r a t i v el a w sa n dr e g u l a t i o n sm a n d a t et ot h ei d e n t i t yo f t h et h i r dp a r t yi n t e r m e d i a r yb e t w e e nt h em a i nr u l i n ge q u a l c l o s e l yw i t ht h e a d m i n i s t r a t i o no fc i v i ld i s p u t e sr e l a t e da d m i n i s t r a t i v ea c t s c l e a rc o n c e p tw o u l d h i g h l i g h ta d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n sm u c hm o r ef r o mt h e i ro w nc h a r a c t e r i s t i c s t h e n s e i z e t h r e ei m p o r t a n ta s p e c t si nt h ep r o c e s so ft h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s ：t h em a i n , c a r r y i n go u tm a j o rr e s e a r c ha n dt h ei m p l e m e n t a t i o no fp r o c e d u r e st of a c i l i t a t e a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n sa tt h el e g a ls y s t e m f i n a l l y , t h em o s ti m p o r t a n ti st h el e g a l r e l i e fa g a i n s ta d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n s 儆p a p e r sw h i c hc o m p r e h e n dt h em e r i t sa n d s h o r t c o m i n g so fa l lw a y sp r o v i d eac u r r e n t l yp r e f e r a b l ew a y t h a ti st h ep a r t i e ss h o u l d b ea l l o w e dt oc h o o s et h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e wr i g h t sf o rr e l i e f , a n di ft h ep a r t i e s c h o o s et h ew a yo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e s s i o n ，w h i c hw i l lb ed e a l tw i t hs p e c i f i c a l l yi n d i f f e r e n ts i t u a t i o n t h e r ea r et h r e ec o n s e q u e n c e s ：f i r s t l y , t h em a i n t e n a n c eo f j u d g m e n t ； s e e o n d l t h ed e c i s i o nt ow i t h d r a wo rp a r t i a l l yw i t h d r a w , a n dm a yr e s e n t e n c et h e d e f e n d a n tt os p c c i 疵a d m i n i s t r a t i v ea c t s ；t h i r d l y , t h ep a r t i e sa r eg i v e nt h er i g h t st o c h o o s e ie x p e c ta d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n sc a np l a yi t sd u er o l e k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n si n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n tl a wr e l i e f 一、问题的意义 前言 现实中，人们对行政权有一种难以言状的“又敬又畏”心理，“敬”是因为 它确实管理并影响着人们的生活，有一种显性和隐性的力量，“畏”是因为担心 它是否能依法被行使，保障人们的权利行政裁决权是行政主体所享有的权力中 的一种，它能否依法行使确实与人们的生活秩序安定、有序有着密切地联系，但 恰恰也是目前被学者和立法忽视的一种权力。在我国，伴随着依法行政进程的逐 步推进，越来越多的行政行为已被纳入了法治化的轨道。然而，对公民、法人和 其他组织的权益能直接产生影响的“行政裁决”制度至今却仍然游离于法律之外 法治的关键在于治权。治权的重中之重就是如何控制行政权英美行政法学者 在很早以前就曾明确指出，“行政法的最初目的就是要保证政府权力，在法律的 范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”。行政法对行政权的调控应是全 方位、多角度的，而不应有所疏漏，任何一点疏忽都可能给公民造成无法弥补的 损失。作为能对社会全体的权益直接作出处理的行政裁决这一重要行政行为当然 不可例外所以无论从理论上对它研究还是从法律方面对它进行规范，都有着重 大意义。 以前人们只注重行政管理，关注的是行政机关作为一方管理者对人们进行单 方管理，由于它在行政权的运行中确实占有很大的比重，所以人们给予它很多的 重视，在法律上也进行了较充分的规范，防止其被滥用，损害人们的权益。而对 行政裁决这一权力的规范却重视不足，在行政裁决中，行政机关是作为一个较超 脱的角色中立的第三人进行一个不纯粹的行政管理，它有点类似司法中法官 的角色，但行政裁决相对于司法而言，在解决特定民事纠纷上却有着很大的优势： 首先，行政解决的迅捷与低成本。司法是一种高度程序化作业，当事人和国 家必须为此支付昂贵的制度成本，比较而言，行政官员的供养成本以及行政解决 纠纷的制度成本都远远低于法院。英国著名行政法学家威廉韦德在论及英国行 政裁判所的优越性时精辟地指出：“法院的法律程序是琐碎、缓慢、费用昂贵， 它的缺陷也正是其优点，因为法院的任务是实现高标准的公正。一般而言，公众 总是需要尽可能的最好的产品，并准备为此付出代价。但在处理社会事务当中， o 茅铭晨、李春燕：行政裁决法治化研究) ，蓑行政论坛 2 0 0 3 年第3 期 。【英】威廉韦德：行政法 ，徐炳等译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版第5 页 1 目标就不同了。这个目标并不是不借任何代价以获得最好的结果，而是在符合有 效管理的基础上取得最好的结果。为了节省社会和当事人的开支，应当使争议得 到迅速和经济的处理。”o 其次，行政解决的专业性。在传统社会，纠纷解决者仅需具备生活常识和有 限的法律知识即足以担当重任现代社会则不同，其特点是社会精密分工，而每 一部门又须作进一步分层。这说明现代社会的分工已达到常人所难以理解和掌握 的程度，法官作为“常人”在审理专业化纠纷时，时常感到无从下手，更难以形 成内心确信，如在专利权纠纷中。纠纷的专业性还表现在解决纠纷所依据的规则 行政规章、地方性规定、行业规则专业化上，这些令法官手足无措的专 业技术和法规，对于专业的行政管理人员来说却是“家常便饭”，日常工作积累 的经验知识使得他们可以驾轻就熟地解决这些纠纷 最后，行政解决的综合性一个事件引发的纠纷往往既是民事的也是行政的， 即通常所谓的一行为引发数种法律关系发生如果强调行政机关不得干预民事纠 纷，行政处理与民事审判截然分开，则必然形成行政机关和法院各自独立地对同 一起纠纷的事实和法律问题进行事实调查和法律判断( 虽然两者有所区别) ，导 致重复劳动，程序浪费相反。由行政机关在处理行政纠纷过程中一并解决民事 纠纷，不仅可以免除重复劳动之弊，而且行政机关可以在民事责任与行政责任之 间进行适当调适，从而促进纠纷的最终和迅速解决。行政解决民事纠纷的另一优 势在于行政执法具有多方面性，涉及到公民生活的方方面面，而每一方面的行政 执法权都具有一定的政策裁量性，政府各部门在联合解决民间纠纷过程中，可以 综合运用各自所掌握的裁量权，灵活多变地运用行政权，加大解决纠纷的力度从 而综合性地、全方位地解决纠纷，而这正是司法所缺乏的。o 可见行政裁决的意义和优势是不容忽视的，而理论界对它的认识水平和法律 上对它的规范程度却远不及它本身所具有的重要性和意义。所以，本文对这个问 题进行研究，只以期能引起大家对这个问题的重视，从而推动中国行政法理论的 建构与完善，并进一步促进中国的法治建设。这也是本篇论文写作的初衷。 二、研究的现状 对于行政裁决的研究，目前似乎尚无专门著作，而只是散见于学者的论文和 有关行政法的著作之中。学者在有关行政法的著作中，对行政裁决进行了一些基 本分析。大部分的论述都是有关行政裁决的概念、特征、性质、种类、范围、程 序和救济等一些问题的概括介绍，并没有做进一步的深入展开。相关的著作有： m 【英】威廉韦德：行政法 徐炳等译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第6 2 0 - - 6 2 1 页 何兵。论行政解决民事纠纷，载罗豪才主编：行政法论丛第五卷，法律出版社2 0 0 2 年版，第4 8 7 - - 4 9 1 页 1 v 周佑勇的行政法原论，其中作者谈到了行政裁决的概念、范围和性质并提出 了不服行政裁决的救济方法：申请行政复议和提起行政附带民事诉讼：在方世荣 主编的行政法原理与实务、刘志坚的行政法原理、孟鸿志主编的行政法 学和唐丽萍的行政法新论中，作者都同时提到了行政裁决的概念、特征、 种类和程序这些基本问题；在孙利主编的行政法与行政诉讼法中，除了对上 述几个基本问题作了论述外，还涉及到了行政裁决的原则；在杨海坤主编的跨 入2 1 世纪的中国行政法学中，作者提出应在立法上确立对行政裁决提起行政 附带民事诉讼制度，不支持这一。良性”的法律突破；在应松年主编的行政法 学新论中，作者不仅谈到了行政裁决而且还提出了在我国存在行政裁判制度， 只是这种制度还仅限于商标和专利这两个领域，指出了行政裁判与行政复议、行 政裁决的区别在于它既解决行政争议，又解决民事纠纷，并将两者统于一个专 门机构解决；在张世信主编的行政法总论中，作者对与行政裁决相关的三组 法律概念即行政裁决与行政仲裁、行政裁决与行政复议、行政裁决与行政审判进 彳亍了区别，并提出了救济途径包括行政复议和行政附带民事诉讼。 学者在一些专门探讨的论文中，对在行政裁决基本概念的理论分析上大同小 异，能达成一个基本的共识，也能发现行政裁决现存的不足和急待解决的问题， 这些都是目前已达成的理论研究成果。而现行研究中唯一分歧较大的是有关对行 政裁决的性质和它的救济问题。在性质问题上，出现了两种观点，一种观点认为 行政裁决实际上是行政机关以中问人的身份。居间公断”平等主体之间的民事纠 纷，此时的行政裁决行为是行政居间行为，而非行政职权行为另一种观点认为， 行政裁决属于具体的行政行为，由于性质不同，在救济上也就相应地产生了不同 的救济模式，出现了下面几种救济途径认为行政裁决属于行政居间行为的，则 主张对行政裁决不服只能提起民事诉讼。而认为行政裁决属于行政行为的，则又 有以下不同的救济方式：其一，提起行政诉讼( 只进行合法性审查) ；其二，提 起行政诉讼同时赋予法院变更权( 同时进行合法性和合理性的审查) ；其三，提 起行政诉讼附带民事诉讼，它和第二种方法的差别是附带民事诉讼需依当事人的 申请，而不是法院依职权主动进行；其四，由当事人选择行政附带民事复议或者 行政附带民事诉讼。 从目前学界对行政裁决的研究现状中不难看出，我们在这里的研究还比较薄 弱，而且现在立法上对行政裁决的规定也是含糊不清和相互矛盾，这在理论上使 我们难以对行政裁决有一个全面的认识。在实践中，行政主体也难以做到依法裁 决，这无疑与依法治国的社会大背景不相协调。制度上的缺失加上理论研究的缺 乏，对任一问题的解决都是很大的障碍。所以在这种情况下，本文对行政裁决已 有的理论成果，进行总结概括，对大家在行政裁决上的不同观点进行归纳整理， 目的是以期扬长，为立法提供理论上的充分准备。 v 三、论文的理论目标 本文从当代中国建设法治和谐社会的时代要求出发，运用马克思主义法学的 一些基本原理，对收集整理的有关行政裁决主要研究成果力图进行系统深入的理 论分析和实证研究，以望对行政裁决的一些问题形成较为系统的理论，从而为我 国正在进行的法治国家建设和建立和谐社会的战略目标提供理论参考和实证资 料基础。具体来说，本文的理论目标为： 1 运用马克思主义法学关于行政法的基本理论，借鉴和吸收国内外关于行 政裁决研究的最新研究资料和研究方法，通过对行政裁决与其他法律概念之比 较，在理论上建构起具有中国特色的行政裁决的一般理论，科学界定行政裁决的 概念范畴。 2 运用马克思主义法学的基本原理，对有关行政裁决的主体、程序、执行 一些主要问题进行一个系统的理论介绍和分析，从而构造一个有关行政裁决的法 律制度，进一步加深对行政裁决的认识 3 在实证分析和客观评估当前中国行政裁决现状的基础上t 对行政裁决的 法律救济进行理性的综合分析，希望为我国的立法和法律适用提供理论基础 第一章行政裁决的基本理论 “理念”作为一个重要的哲学范畴，是个含义广泛、无统一和确切定义的概 念。我们认为，“理念”具有两层含义：一是指客观存在的事物本质，一是指人 们对事物本质的理性认识。这两层含义又是结合在一起的，因为任何被标榜为事 物本质的东西，显然都不过是主体的一种认识，理念是看不见、摸不着的；没有 包含事物本质的东西，显然不能称为事物的理念“理念”简单地说，就是事物 的内在精神及其实现，它是通过人的理性能力而被把握的，具有客观性。所以黑 格尔认为，要真正地把握某一事物，就必须研究它的理念毋 随着当今经济的发展，社会的进步，人类社会生活关系的日趋纷繁复杂，行 政权顺应时代的发展也相应的出现扩大趋势。行政机关通过具体的行政管理活动 实现行政权的运行，而其中行政裁决作为一种特殊的行政行为实现行政权己备受 关注，它的作用和地位日益突显，那么就让我们首先了解一下到底什么是行政裁 决 一、行政裁决的概念分析 “概念是我们认识事物的工具”o 对概念进行分析，是科学研究的起点。 科学地认识和界定一事物的概念，是科学地认识该事物的前提o 所以我们首先 来认识什么是行政裁决我国目前关于行政裁决概念的界定属于“横看成岭侧成 峰，远近高低各不同”，下面是笔者粗略搜寻到的有关行政裁决的概念界定。 应松年教授认为：“我国的行政裁决是指行政机关依照法律的明确授权充当 纠纷裁决人，裁决与合同无关的民事纠纷的活动，也是一种行政司法形式。”回“行 政裁决的范围是指哪些民事纠纷依法由行政机关裁决。”。应松年教授指出，根据 我国现行法律法规的规定，大致包括：( 一) 因专利权、商标权引起的民事纠纷 ( 二) 因自然资源的所有权使用权而引起的民事纠纷和( 三) 因民事负责赔偿责 任、赔偿金额引起的民事纠纷，法律法规规定必须由行政机关裁决的。他认为， 对民事纠纷的裁决由一般行政机关或法律法规规定的专门机构负责，专利复审委 员会和商标评审委员会是裁决民事纠纷的专门行政机构。o 应松年教授在后来主 。参见陈贵民t 现代行政法的基本理念 ，山东人民出版杜2 0 0 4 年版，第l _ 4 页 o 费孝通：乡土中国 三联书店1 9 8 5 年版，。重刊序言”，第3 煲 参见刘作翔：法律文化理论，商务印书馆1 9 9 9 年版，第9 页 应橙年主编：行政行为i 莹一中国行政法制建设的理论与实践 ，人民出版社1 9 9 2 年版，第8 5 6 页 o 前引，第8 5 9 页 参见应拾年主编：行政行为法一中国行政法制建设的理论与实践，人民出版社1 9 9 2 年版t 第8 6 1 - 8 6 2 1 编的行政法学新论中又提出：“行政裁决是一个学理概念，它与我国法律、 法规中所称的行政机关对民事纠纷的处理含义基本一致，都是指行政机关依 法审理和裁断与行政管理活动相关的民事纠纷的活动。”o 接着他又提出另外一个 相关概念行政裁判，认为“在我国，行政裁判是学术用词。意指在行政机关内设 置专门机构，同时解决特定的行政争议和民事纠纷的制度我国有解决行政争议 的行政复议制度和解决特定民事纠纷行政裁决制度。但是根据我国专利 法和商标法的规定，还有一种由特定机构既解决行政争议又解决民事纠纷的制 度无以名之，学术界称为行政裁判制度”雪认为商标评审委员会和专利复审委 员会属于行政裁判机构其中我们不难看出，最初应松年教授认为行政裁决是依 照法律授权裁决与合同无关的民事纠纷的活动，认为专利复审委员会和商标评审 委员会是行政裁决的专门机构。而后来应教授则认为行政裁决与“处理”含义基 本一致，是裁断与行政管理活动相关的民事纠纷的活动，行政裁判是行政机关内 设专门机构同时解决特定的行政争议和民事纠纷的制度，商标评审委员会和专利 复审委员会属于行政裁判机构，行政复议是解决行政争议的，从而把行政裁决、 行政复议与行政裁判作了区别比较有的学者也认为行政裁决是指由行政机关裁 决与合同无关的民事纠纷的方式。o 在张尚麓主编的走出低谷的中国行政法学中国行政法学综述与评价 中，根据不同观点，认为行政裁决的概念大致可分为狭义、广义、最广义三种。 狭义概念是，行政裁决又称专门的行政裁判，指依法由行玫机关裁决与合同无关 的民事纠纷的方式，是一种依据分散不统一的程序解决各类民事纠纷的活动；广 义的行政裁决指行政司法，即行政机关作为第三方解决民事、行政争议的活动； 最广义的行政裁决指行政机关依照某种特定程序( 准司法程序) ，对特定人权利 义务作出具有法律效力决定的活动。即它是泛指行政处理，不仅包括行政机关运 用准司法程序解决民事、行政纠纷的活动，还包括行政机关运用实施制裁、提供 救济的活动。o 最近几年，大部分学者对行政裁决概念界定的表述上是大同小异。例如，行 政裁决是指“行政主体运用其职权依法处理特定民事纠纷的具体行政行为” 行 政裁决“它是指行政主体依照法律的授权，对当事人之问发生的，与行政管理活 动密切相关的特定民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。”。行政裁决 页 o 应松年主编：行政法学新论，中国方正出版社1 9 9 8 年版，第4 7 0 页 o 前引。第4 7 9 页 见许崇德，皮纯协主缛t 新中国行政法学研究综述( 1 9 4 9 1 9 9 0 ) ) ，法律比版社1 9 9 1 年版，第4 4 5 页和 王忠信，葛文珠主编：简明行政法学 法律出版社1 9 9 4 年版，第2 2 4 页 o 参见张尚冀主编：走出低谷的中国行政法学一中国行政法学综述与评价，中国政法大学出版社1 9 9 1 年版，第2 8 5 2 8 6 页 o 周佑勇# 行政法原论，中胃方正出版社2 0 0 0 年版，第2 4 9 页 熊文钊t 现代行政法原理 ，法律出版社2 0 0 0 年版。第3 5 9 页 2 是指。行政主体依照法律的授权，以第三者的身份居间对当事人之问发生的与行 政管理活动密切相关的民事争议进行审查，并作出裁决的具体行政行为。”行政 裁决是指“由行政机关依照法律授权。对当事人之间发生的、与行政管理活动密 切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。”圆行政裁决是指“行政主 体依照法律授权，对发生在行政管理活动过程中的平等主体间的民事纠纷进行审 查并作出裁判的行政行为。”o 行政裁决是指“行政机关根据法律授权，以第三者 身份，主持解决当事人之间发生的与行政管理相关的特定的民事纠纷的行政行 为。”o 其它类似概念还有很多，这里不再赘述o 上述这些概念界定的表述中都有一些共同点，都包含了主体行政机关( 第三 者身份) 、法律的授权、解决特定的民事纠纷、与行政管理相关、发生在当事人 之间等一些共同要素。综合上述概念的界定，我们认为，行政裁决是指行政主体 依据法律、法规的授权，以第三者的身份居问裁决平等主体之伺发生的与行政管 理活动密切相关的民事纠纷的行政行为 二、行政裁决的特征与种类 一般来讲，所谓“特征0 就是指能够将事物与其他事物区别开来，独自 所具有的特殊性。行政裁决的特征，就是指行政裁决区别于其它的具体行政行为 所具有的特殊性表现。在有关行政法的一些论著中对行政裁决特征的表述不尽相 同。例如，有的学者概括行政裁决的特征有四点，即行政裁决的主体是行政机关， 对象主要是与合同无关的民事纠纷，行政机关裁决是依法律的授权及行政裁决是 一种特殊的具体行政行为；有的学者认为行政裁决的特征还包括程序具有准司法 性，效力具有非终局性；有的学者则提出行政裁决在效果上具有强制性；还有的 学者通过与其它具体行政行为的比较得出行政裁决某一方面的特征。这些无疑有 失偏颇比如，把依法律授权、效力具有非终局性和强制性作为行政裁决某一方 面的特征是不恰当的，因为这些是其它具体行政行为都具有的，是行政行为的总 特征，不具有区别性。而将行政裁决与其它具体行政行为相区别得出的特征，也 m 张世信主编：行政法总论 ，复旦大学出版社2 0 0 2 年版，第1 6 9 页 孟鸿志主编：行政法学，北京大学出版社2 0 0 2 年版，第3 2 5 页 方世荣主编：行政法与行政诉讼法学 人民法院出版杜2 0 0 3 年版，第2 4 9 页 o 孙利主编：行政法与行政诉讼法，对外经济贸易大学出版社2 0 0 4 年版，第1 4 4 页 o 见方世荣主编：行政法原理与实务，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第鹋页；刘志坚；行政法原理 ， 兰州大学出版社2 0 0 2 年版，第2 7 8 页：唐晤萍，行政法新论 ，上海大学出版社2 0 0 2 年版，第1 1 3 页； 王育君：论行政裁决的性质及起诉途径与审理 载人民司法，1 9 9 4 年第l o 期；张志勇，林学飞# 行 政裁决浅论 ，载中共浙江省委党校学报 1 9 9 8 年第6 期；冯中锋：行政裁决制度之研究，载湛江 师范学院学报( 哲学社会科学版) 1 9 9 9 年第4 期l 李华菊，候慧娟t 试论行政裁决的司法审查程序) ， 载行政法论坛，2 0 0 2 年第2 期；郭永长，杨素华t 试论完善我国的行政裁决制度 载行政与法2 0 0 3 年第l o 期等。 3 不具有广泛的代表性。笔者认为，从行政裁决本身所具有的特质来看，行政裁决 具有以下几个基本特征： ( 一) 适用范围即对象的特定性。一事物和其它事物之所以相区别，首先是 由于它们所研究的对象不同。行政裁决的对象是特定的民事纠纷，一般的行政行 为通常可以理解为是行政主体实施行政管理的活动，是行政主体对行政相对人进 行行政管理、解决行政纠纷的行为。而行政裁决作为一种具体行政行为，它适用 的对象不是一种行政主体对行政相对人直接的行政管理，而是行政主体之间发生 的民事纠纷，它不像通常的行政行为看起来那么直接地表现为行政管理的内容， 它是行政机关对平等主体之间的民事纠纷进行。处理”，它的内容是民事纠纷。 其次，它的“特定”表明行政裁决受案范围的有限性即只能是与行政管理活 动密切相关的民事纠纷。通常认为，平等主体之间的民事纠纷是由法院来行使裁 判权的，他们调查事实，然后根据认定的事实适用法律，相对应地这就决定了行 政裁决的受案范围是有限的，只能是与行政管理活动密切相关的民事纠纷，否则 可视为越权。都对民事纠纷享有裁决权的行政机关与法院之间有一个明显性的差 别就是行政裁决所裁决的民事纠纷是与自己的行政管理职能相关其一是指大量 与行政管理事项交织或牵连在一起的民事纠纷，包括与某些技术含量高，专业性 强的行政管理事项密切相关的民事纠纷诸如土地纠纷、商标纠纷、专利纠纷、 环境污染纠纷、交通纠纷、工伤事故纠纷、医疗纠纷等第，这些纠纷发生的领域 为不同的行政机关的主管范围所覆盖，与行政管理活动密切相关。还有一些是与 发挥行政机关对社会的有效管控作用密切相关的民事纠纷。比如，我国相关的法 律法规授权基层人民政府裁决本辖区内日常发生的民事纠纷就属于这种行政机 关在进行行政管理的同时，顺便解决与其主管事项相连或者相关的某些民事纠 纷，无疑扩大了行政管理的综合社会效益 ( 二) 裁决主体的特定性和法定性行政裁决的主体是特定的行政机关，这 是由于并不是所有的行政机关都有权裁决民事纠纷行使裁决权的主体是对与民 事纠纷有关的行政事物具有管理职能的那些行政机关，这就决定了行使行政裁决 主体的有限性和特定性。另一方面，行政机关只有经法律明确授权后，才具有对 相关民事纠纷的行政裁决权。非经法律明确授权，任何行政机关都不得享有行政 裁决权，这也是由行政法治原则所决定的。因为行政机关裁决民事纠纷涉及行政 权与司法权的分工，按照传统的三权分立的观点，民事纠纷应当是司法机关一 法院的主管领地，行政机关并不能够解决民事纠纷。然而，现代行政对效率的不 断追求，已经逐渐突破旧有的传统框架。对于这样的问题，只有国家最高权力机 关有权通过法律对此作出规定。这也表明，法律授权是行政主体能否行使行政裁 决权的关键，有些行政机关虽然对某类与民事纠纷有关的行政事项具有管理职 权，但未经法律授权，仍然不能采取行政裁决行为，不能行使行政裁决权 4 ( 三) 行政裁决在形式上具有准司法性。其表现为：一是行政裁决是一种三 方行政法律关系，享有行政裁决权的行政机关是以中立的第三人的身份居间裁 决，这不同于一般的行政管理行为中，行政机关是作为一方管理者的身份出现， 在行政裁决中行政机关跳出了直接管理的两方关系。另外，在这三方关系中，被 裁决的双方当事人之间的关系是平等主体，他们共同作为一方与行政管理机关之 间也不是一种管理与被管理的关系，他们只是请求行政机关对于他们的纠纷居问 作一个公断。其次，行政裁决程序的启动需要当事人的申请，它是依申请的行政 行为，这不同与一般行政行为的主动性和积极性，其具有被动性和消极性三是 行政裁决是依纠纷的事实和证据作出，如法院审判一样，行政机关在裁决民事纠 纷时主要是调查事实，客观地审查证据，确认事实，然后在认定事实和证据的基 础上适用法律作出合法合理的裁决，它比一般行政程序较为正式、严格，司法化 程度较强 对于行政裁决的种类，大多数学者主张基本一致根据我国有关法律、法规 的规定，行政裁决主要有以下三种类型： ( 一) 权属纠纷的行政裁决权属纠纷是指双方当事人因某一财产的所有权 或者使用权的归属而产生的争议，主要包括土地、草原、矿产，水面、滩涂等自 然资源的权属争议和房产权属争议等。权属纠纷的行政裁决是指行政机关依法对 平等主体之间因财产的所有权或者使用权归属纠纷居间作出的确权裁决。权属纠 纷裁决的结果是权属关系得以确认。由行政机关裁决的权属争议纠纷，大致可分 为以下三类： 1 自然资源权属争议对于自然资源权属争议，法律、法规赋予了主管行 政机关应当事人的申请，依法对争议事项进行确认，并作出裁决的权力。例如， 土地管理法第1 6 条第1 款规定；“土地所有权和使用权争议，由当事人协商 解决；协商不成的，由人民政府处理”森林法第1 4 条第1 款规定；“全民所 有制单位之间、集体所有制单位之问以及全民所有制单位与集体所有制单位之间 发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”其他如 水 法第3 5 条、3 6 条，草原法第6 条等均有与之大致相同或相类似的规定。 2 专利权商标权的权属争议。专利权商标权是一种后天取得的财产权利。 专利或商标所有人向国家专利局、商标局提出申请，经审核批准后方能拥有。在 审核过程中，任何公民、法人和其他组织均可对专利权、商标权的申请提出异议， 并可对已被授予的专利权、商标权依法提出撤消或宣告无效的请求，由法定的专 利、商标行政机关作出裁决。例如，专利法第4 l 条规定：“自专利局公告授 予专利权之日起六个月内，任何单位或者个人认为该专利权的授予不符合本法有 关规定的，都可以请求专利局撤消该专利权。” 3 其它权属争议纠纷。如因房屋所有权或使用权的归属产生的争议例如， 5 城市房屋拆迁管理条例第1 4 条规定：“拆迁人与被拆迁入对补偿形式和补偿 金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议 的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。” ( 二) 侵权纠纷的行政裁决。侵权纠纷的行政裁决是指由于作为平等主体一 方当事人的合法权益受到另一方当事人的侵害，当事人依法申请行政机关处理， 行政机关就此争议作出的裁决。例如，我国专利法第五十七条规定，未经专利权 人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿 协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请 求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的， 可以责令侵权人立即停止侵权行为。o 再如，根据我国商标法第5 3 条的规定， 有商标法第5 2 条所列侵犯注册商标专用权行为之一，引起纠纷的，由当事 人协商解决；不愿协商或者协商不成的，商标权人或者利害关系人可以请求工商 行政管理部门处理。o 对侵犯注册商标专用权的行为，任何人都可以向工商行政 管理部门投诉或者举报对侵犯注册商标专用权的行为，工商行政管理部门有权 查处o 裁决侵权纠纷的目的在于制止侵权行为，保障当事人的合法权益 ( 三) 损害赔偿纠纷的行政裁决。损害赔偿纠纷的行政裁决是指。行政机关 对平等主体之间发生的因涉及与行政管理相关的合法权益受到侵害而引起的损 害赔偿争议所作出的裁决”o 这类纠纷广泛存在于治安管理、药品管理、教育管 理、食品卫生、环境保护、产品质量、社会福利等方面。发生损害赔偿纠纷时， 合法权益受到损害一方可以依法要求有关行政机关作出裁决，确认赔偿责任，裁 决赔偿金额，使受损害一方的合法权益及时得到恢复或赔偿例如，根据 第1 3 条二是设置在行政机关内专司某种 特定争议案件裁决职能的机构，即专门行政裁决机构这类机构目前不多，限于 政府对商标，专利等知识产权的管理领域，其设立一般由相应法律、法规专门规 定，例如，专利法第4 3 条和商标法第2 0 条的规定o 通过以上的比较分析，笔者认为，就我国目前已存在的行政资源来看，除了 本来已有的裁决民事纠纷的专门机构之外，如果像有的学者所建议的那样设立专 门机构负责行政裁决工作，这在目前的情况下，是一项费钱费时费力的工程，其 效果并不一定理想因为行政机关所裁决的民事纠纷是与行政管理密切相关，与 其自身的行政管理职能有着千丝万缕割不断的联系，开设专门的机关进行处理这 类事务，不仅是国家资源的浪费，而且也很难细化在美国，既不设立独立于整 个行政机关的完全司法化的法国式行政法院，也不设立独立于相应主管行政机构 专司裁判职能的英国式行政裁判所，行政裁判权完全由相应主管机构行使。法律 授权一定行政机构管理某项行政事务，该机构通常同时具有制定调节相应管理领 域事务政策、规章和就相应领域事务或争议作出裁决的权力笔者认为目前较为 稳妥的方法是和美国一样，我国现在目前的行政组织机关经过法律的授权，在进 行行政管理的同时就不可避免地担当起调解双方纠纷，化解双方矛盾的角色，这 时我们所要做的就是让人们了解纠纷的主管机关及他们的职责，让他们遇到纠纷 时能找到相应的处理机关，而职权明确也有利于行政机关办事效率的提高。我们 现在只需依法职确授权，同时对相应的行政机关及其工作人员进行培训，让他们 知道自己不仅仅是管理者，有时同时也是一个中立公正的裁决者。 o 参见熊文铡；现代行政法原理 ，法律出版社2 0 0 0 年版。第3 6 1 - 3 6 2 页 o 参见张世信主编：行政法总论) 。复旦大学出版社2 0 0 2 年版，第1 7 2 - 1 7 3 页 1 3 二、行政裁决的程序 程序是现代民主法治和宪政的重要支柱，是权力运用的规则，没有程序保障， 当事人的参与，权力就会失去控制，就会不可避免地威胁到公民的权利和自由。 马克思曾经说过：“程序是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。” o 通过行政程序对行政权进行必要的制约，是现代各国的普遍做法，特别是在英 美国家里，在他们那里不仅有注重程序的历史传统，而且将其广泛地应用于控制 行政权的行政法领域。在英国，行政裁判所虽然在组织上属于行政系统，但办理 案件基本适用的是司法程序，而非行政程序无论是受理案件，听取当事人辩论 和陈述，审查和运用证据，还是适用法律，作出裁决，裁决说明理由等，都遵循 与法院相同或基本相同的规则。但行政裁判所没有统一的程序规则，每个裁判所 都根据部长的命令制定自己的程序规则，虽然各个裁判所制定的程序规则各不相 同，但有一般程序规则：一是对抗程序( a d v e r s a r y1 ) r o c e d u l - c ) 。裁判所开庭应有 案件双方当事人出席，审理中由双方当事人相互辩论、相互举证、相互对质，裁 判人员不进行审问和卷入争议，而是完全根据当事人双方在开庭中提供并经过辩 论、对质的事实、证据进行裁决；二是审理、证据、先例( h e a r i n g se v i d e n c e p r e c e d e n t ) 。行政裁判所审理案件一般都实行口头审理、言词辩论，当然有时也 可书面审理。在证据规则方面，行政裁判所不及普通法院严格。裁判所裁决案件 要求根据每个案件当时的情况作出裁决。不受先例的约束，以保证其自由裁量权 的真正行使；三是开庭、公开、裁判所成员出席人数要求( s i t t i n g s ，p u b l i c i t y ， m e m b e r s h i p ) 。英国行政裁判所基本属于司法性质，其裁判案件一般都应公开开 庭审理。而且裁判所所有成员都必须出席，审理时如果有成员缺席，当事人可提 出异议；四是藐视法庭、传票( c o n t e m p to fc o u r t ，s u b p o e n a ) 。裁判所对于不遵 守裁判规则，妨碍裁判进行，或殴打、辱骂、侮辱裁判人员的当事人或其他人不 能自己适用藐视法庭罪，予以惩罚( 高等法院给予很少一部分裁判所行使藐视法 庭罪的特权) 少数裁判所可以自己运用传票权，以强制证人出庭或强制其提交 证据材料：五是法律代理、法律帮助和费用负担( l e g a lr e p r e s e n t a t i o n ，l e g a l a i d ， c o s t s ) 。除了极少数限制外，绝大多数裁判所均允许当事人自由委托律师或其他 人代理。在某些裁判所( 如土地裁判所、精神健康裁判所、就业上诉裁判所) ， 当事人享有获得法律帮助的权利。当事人参加裁判的费用通常由双方各自负担， 裁判所一般不能作出有关一方当事人为另一方当事人负担费用的裁决：六是裁决 和裁决理由( d e c i s i o n sa n dr e a s o n sf o ud e c i s i o n s ) 。裁判所作出的裁决如同法院 一样，以裁判所成员的多数通过，而无需全体一致通过，裁判所一旦正式作出裁 。马克思：第六届莱茵省议会的辩论( 第三篇论文) ，马克思恩格斯全集 第1 卷，第1 7 8 页 1 4 决，除非为高等法院所撤销，具有“已决事件”( r e sj u d i c a t i o n ) 效力从中我 们可以看出，英国行政裁判所适用的程序几乎是按照司法化的程序进行的。回 在美国实践中，行政裁决按其适用的程序不同，分为非正式程序裁决 ( i n f o r m a la d j u d i c a t i o n ) 和正式程序裁决( f o r m a la d j u d i c a t i o n ) 两类。非正式程 序裁决是指行政机关作出具体决定时，在程序上有较大的自由，不适用审判型的 正式听证程序，随行政机关的任务和时间的性质