（环境与资源保护法学专业论文）我国电子废弃物污染治理法律对策研究.pdf

摘要 随着科学技术和经济的迅速发展，各项电子新发明也孕育而生，人类的生 活水平和生活质量也显著提高，这给当今快节奏的生活带来许多便利，同时新 的电子产品的广泛使用也给环境带来不容忽视的环境污染。每年我国都要淘汰 大量电子产品如电脑、手机、洗衣机等，如果贮存、拆解、利用或处置不当， 电子废弃物中含有的大量有害物质将严重威胁人体健康和环境安全。虽然我国 在电子废弃物处置问题上已制定了些法律法规，但总体来讲并不完善，导致 许多问题无法解决。 为了避免电子废弃物对人类生存环境的破坏，通过法律规范来约束不合理 地处理电子废弃物的各种行为，营造一个人与自然和谐相处的生活环境是本文 选题的目的所在。本文主要采用历史研究法和比较研究法来对电子废弃物的国 内外研究现状进行分析，在分析总结国外经验的基础上，立足本国国情与实际， 提出完善我国电子废弃物回收利用管理的立法建议，具体包括完善生产者、经 营者、消费者和政府的相关责任，利用税收制度及市场机制来更好的管理电子 废弃物回收，通过对电子废弃物污染治理的研究，从而促进环境的可持续发展， 为资源节约型、环境友好型的社会创造良好的氛围，为经济的可持续发展奠定 扎实的基础。 关键词：电子废弃物；立法；现状分析；法律完善 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , n e wi n v e n t i o no f e l e c t r o n i ce m e r g e d t h el i v i n gl e v e la n dt h el i f eq u a l i t yo fh u m a nb e i n g sh a v eb e e n i m p r o v e ds i g n i f i c a n t l y n e we l e c t r o n i c so f f e ra l o to fc o n v e n i e n c et ot h eq u i c kp a c e o ft o d a y sl i f e h o w e v e r , a tt h es a m et i m e ，t h ee x t e n s i v eu s eo fe l e c t r o n i cp r o d u c t s b r i n g sg r e a tp o l l u t i o nt ot h ee n v i r o n m e n t al a r g en u m b e ro f e l e c t r o n i cp r o d u c t sa r e e l i m i n a t e de v e r yy e a ri nc h i n a ，s u c ha sc o m p u t e r , m o b i l ep h o n e ，w a s h i n gm a c h i n e a n ds oo n i ft h e ya r ei m p r o p e r l ys t o r e d ，d i s a s s e m b l e d ，u t i l i z e do rd i s p o s e d ，t h e h a r m f u lm a t e r i a l sf r o mt h ee l e c t r o n i cw a s t ew i l l t h r e a t e no u rh e a l t ha n d e n v i r o n m e n t a ls a f e t ys e r i o u s l y a l t h o u g hc h i n ah a se s t a b l i s h e ds o m el a w sa n d r e g u l a t i o n so f t h ee l e c t r o n i ct or e g u l a t ee l e c t r o n i cd i s p o s a l ，g e n e r a l l ys p e a k i n g , i ti s n o tp e r f e c t ，a n dw i l ll e a dt om a n yd i f f i c u l t - t o s o l v ep r o b l e m s i no r d e rt oa v o i de n v i r o n m e n t a ld e s t r u c t i o nc a u s i n gb ye l e c t r o n i cw a s t e ，a n dt o c r e a t eah a r m o n i o u se n v i r o n m e n t ，u n r e a s o n a b l ed i s p o s a lo ft h ee l e c t r o n i c w a s t e s h o u l db er u l e db yt h ec o r r e s p o n d i n gl a w t h i si st h em a i no b j e c to ft h i sa r t i c l e b y t h em e t h o do fh i s t o r i c a lr e s e a r c ha n dc o m p a r a t i v er e s e a r c h ，t h ea u t h o ra n a l y z e dt h e c u r r e n tr e s e a r c ho fe l e c t r o n i cw a s t ea th o m ea n da b r o a d a n db a s e do nf o r e i g n e x p e r i e n c e ，t h ea u t h o rp r o v i d e dt h el e g i s l a t i v es u g g e s t i o n s t ob e t t e rm a n a g ee l e c t r o n i c w a s t er e c y c l i n g w h i c hs p e c i f i c a l l yi n c l u d e st h ef o l l o w i n gm e t h o d s ：s u p p l e m e n t i n g t h er e s p o n s i b i l i t yo fp r o d u c e r s ，o p e r a t o r s ，c o n s u m e r sa n dg o v e r n m e n t ；m a n a g i n gt h e r e c y c l eo fe l e c t r o n i c sb yt a xs y s t e ma n dm a r k e tm e c h a n i s m t h r o u g ht h es t u d yo f p o l l u t i o nc o n t r o l ，t h ea u t h o ri n t e n d e dt op r o m o t et h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f e n v i r o n m e n t ，t op r o v i d el e g a ls u p p o r tf o rt h ec o n s t r u c t i o no f r e s o u r c ec o n s e r v a t i o n a n de n v i r o n m e n tf r i e n d l ys o c i e t y ，a n dt ol a ys o l i df o u n d a t i o nf o rt h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m y k e yw o r d s ：e l e c t r o n i cw a s t e ，l e g i s l a t i o n ，a n a l y s i s o ft h ec u r r e n ts i t u a t i o n ， c o m p l e m e n to fl a w 1 1 硕士学位论文我国电子废弃物污染治理法律对策研究 1 电子废弃物概述 1 1 电子废弃物概念的界定 “电子废弃物”是指各种丧失原有价值和接近其“使用寿命”的电子产品的 统称，主要包括各种使用后废弃的小型电子产品和家用电子电器，以及企业和 事业单位淘汰的精密电子仪器等【l 】。伴随着电子技术在各领域的广泛运用，电 子产品仍在不断延伸并深入到人类生产生活的各个方面。因此，对于电子废弃 物定义的内容是不可能准确的。各国会根据本国自身的实际情况，研究和制定 本国电子废弃物问题的解决方案，因此，会选择具有代表性的电子产品进行分 析。例如欧盟在制定其废弃物电子产品和机电产品( w a s t ee l e c t r o n i c sa n d e l e c t r i c i t y e q u i p m e n t ，w e e e ) 管理的相关条例中，确定了一个相对宽泛的定义， 几乎涵盖了所有电子产品和机电产品的全部领域【2 j 。 美国和加拿大对电子废弃物所指的范围并不明确，但从研究者的视角来 看，一方面是关注技术更新和产品淘汰速度非常快的计算机、通讯及相关外围 设备废弃后的循环利用问题，另一方面则关注对危险废弃的重金属物质的控制， 尤其是电视机显现管和电脑显示器中含有大量废弃的重金属铅p 1 ；日本于2 0 0 0 年开始实施电子废弃物管理法，所包含的电子废弃物的范围相对狭窄。首先， 强调对大型家用电器电视机、洗衣机、空调、电冰箱四类产品的回收处理问题； 第二步才将计算机等信息技术产品纳入管理范围【4 】；同时我们国家正在起草的 条例里，我们也是不一样，环保总局起草的技术政策提到电子电器废物，但是 发改委管理办法里面就是废旧家电。 在我国规范性文件中，如国家环境保护总局在2 0 0 3 年8 月2 6 日发布的环 发1 2 0 0 3 】1 4 3 号“关于加强废弃电子电器设备环境管理的广告”中对电子及电 器设备定义为，正常的工作设备是依靠电磁场或者电流来实现的，以及测量、转 换、生产这些电流和电磁场的设备，在设计使用时，直流电不能超过1 5 0 0 伏特 或电压为交流电不能超过1 0 0 0 伏特该公告所称电子废物是指废弃的电子产品 和电器设备及其零部件【5 】。其中包括生产过程中产生的不合格其零部件及其设 备；在维修过程中产生的报废品及其废弃零部件；消费者废弃的设备；以及其 他法律法规规定的被视为电子废弃物的。 综上所述，我认为电子废弃物是指在电子电气产品达到使用寿命后就报废 硕l 学位论文 我国电子废弃物污染治理法律对策研究 成为电子废弃物或者说是各种接近或达到其“生命周期”终点的电子产品的统 称。 1 2 电子废弃物的特征 电子废弃物是随着经济的迅猛发展，特别是电子产业的飞速发展，电子产 品的不断更新换代而出现的。电子废弃物具有高速增长性、可重复利用性、可 作为再生资源回收利用及对环境的潜在污染性。 1 2 1 电子废弃物数量大 电子工业的高速发展及电子产品市场膨胀是电子废弃物数量高速增长的主 要原因。随着电子产品在科学技术各方面的作用日益重要，电子废弃物的数量 也逐年递增，但大量报废的电子产品都没有得到合理的回收利用。我国电冰箱 已达到1 3 亿台的社会保有量，电视机4 亿台，电冰箱1 7 亿台，电脑1 7 0 0 万 台。2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初投入使用的绝大多数洗衣机、电视机、电冰箱 已达到报废期限。尤其是电子信息产品，由于科技迅猛发展，更新换代快，报 废的周期变短。据统计，每年我国有大量电子产品计入淘汰期如3 0 0 0 万部手机、 6 0 0 多万台电视机等其他电子产t 6 1 。同时，在电子产品或电气设备的工业生产 过程中，还产生大量的不合格产品、下脚料。预计未来几年我国电子废弃物的 产生量将大幅度上升。 电子废弃物作为信息时代发展的产物，数量巨大，已经成为了地球的负担， 如何处理是迫在眉睫的问题。 1 2 2 电子废弃物潜在价值高 电子废弃物从资源回收角度看，潜在的价值很高。废弃物中的塑料含量高， 塑料熔化后可作为新产品的原材料或者被用作燃料。有研究估计，每吨电子废 弃物价值达几千美元，甚至高达9 1 9 3 4 美元吲。如报废的电子产品中仍有可继 续使用的部分器件如微芯片、内存条等具有较高价值的电子废弃物时，所具有 的潜在价值会更高，蕴藏的商机更大，回收利用的前景广阔。 1 2 3 电子废弃物处理困难 虽然电子废弃物的潜在价值高，但电子废弃物中含有大量的有害物质，要 想实现电子废弃物的无害化，依赖于先进的技术和设备还需要较高的投资。电 子废弃物种类繁多、组成部分复杂，使用寿命也各不相同，或长达数十年，后 2 硕上学位论文 我国电子废弃物污染治理法律对策研究 仅能用一次。这给电子废弃物的回收及资源化利用带来了相当大的困难，其回 收利用率较其他城市垃圾低得多。 日本的固体废弃物处理率较高，城市垃圾的回收利用率高于电子废弃物的 回收利用率，在家用电器电回收实施之前，日本有一大部分废弃家用电器没经 过任何处理就直接进入填埋场，另一部分也仅经过简单处理后填埋。 欧盟在电子废弃物资源化回收利用的技术较先进，目前，被收集并单独处 理的电子废弃物仅占1 0 ，另外与普通城市垃圾一起处理的占9 0 ，其中包括 金属、合成材料、电池等污染物【8 】。 电子废弃物科学、有效处理已成为一项世界性难题，各国环保工作者对电 子垃圾的资源化研究投入了大量的精力，但还有很多问题尚未解决，例如对含 铅玻璃的无害化处理和印刷线路板的资源化问题的处理以及在回收过程中的二 次污染防治问题等。虽然上述部分问题已得到科学家的解决，但与实现工业化 还存在一定差距。 1 3 电子废弃物的危害 电子废弃物中含有多种有毒有害物质或元素，如重金属铅、汞、镉、六价 铬等元素，以及作为阻燃剂主要成分的多溴联苯、多溴二苯醚等有毒化学物质 【9 】 o 电冰箱和空调机的制冷剂氯氟烃和保温层中的发泡剂氢氯氟烃都属于损耗 臭氧层物质，因此，蒙特利尔条约规定了2 0 0 9 年是使用氯氟烃的最后期限。丢 弃废旧冰箱和空调机中的冷冻剂会直接破坏大气臭氧层。 电脑和电视机有1 0 0 0 多种材料组成，塑料制件、自阴极射线管和印刷线路 板是污染环境的主要来源。印刷线路板和阴极射线管中所含的铅、铬等金属对 人类的健康和环境造成不利的影响。电脑和电视机中含有溴化阻燃剂、砷、聚 氯乙烯等其他有害物质。据专家研究发现，一台电脑所含污染环境的有害物质 高达l o k g 以上【1 0 】。 电脑和手机中的开关、数据传输线含有铬化物和汞。汞损坏人体的肾脏和 脑部发育，当汞进入水中后转变为甲基汞，沉积河底，通过食物链( 尤其是鱼 类) 进入人体，甲基汞对大脑的损害严重。六价铬用于电子电器的金属防腐涂 饰，在电子废弃物丢弃时，经过焚烧和填埋进入地下水中和空气中，铬能轻易 地穿过细胞膜被吸收而产生毒性，即使浓度很小也能产生过敏反应，引起支气 3 硕士学位论文 我国电子废弃物污染治理法律对策研究 管哮喘，甚至损坏d n a 】。重金属可对人体器官及组织造成不同程度的损害， 是致癌、致畸、致突变物质，大多数可使大脑与脊髓、肾脏、神经等受到损伤， 少数物质可使身体变弱或导致畸形。电子废物如果处理不当，对环境和人体的 危害都是特别巨大的，为了避免电子废弃物对人体及环境造成危害，应该通过立 法来促进电子废弃物的无害化处理。 4 硕寸：学位论文 我国电子废弃物污染治理法律对策研究 2 我国治理电子废弃物污染的立法现状及其存在的问题 2 1 我国电子废弃物治理的相关法律现状 目前，我国尚无一部专门规范电子废弃物的法律，在解决电子废弃物问题 时，只能依据一些相关的法律法规。 2 1 1 相关法律 2 0 0 4 年1 2 月2 9 日修订的中华人民共和国固体废物污染环境防治法已 于2 0 0 5 年4 月1 日开始施行。该法规中提出对固体废物污染环境防治的资源化、 减量化、无害化的原则和对于危险废物处置的管理细则等，这将对电子废弃物 的防治污染问题的解决具有重要的意义。但是中华人民共和国固体废物污染 环境防治法主要采取的是一种末端治理方式，涉及的是危险废弃物、城市生 活垃圾、工业固体废弃物等污染环境防治问题。电子废弃物不同于普通的固体 废弃物，属于广义上的固体废弃物。电子电气产品种类繁多，组成成分复杂， 制造工艺也各有特点，报废后的电子产品对环境所造成的影响也具有特殊性【1 2 1 。 因此适用于该法即中华人民共和国固体废物污染环境防治法但不能从根本 上解决电子废弃物对环境的污染问题。 清洁生产促进法的颁布，标志着环保立法的观念已从末端治理转向全过 程的控制。摒弃原先那种“先污染再治理 的被动做法，从生产源头上控制减 少污染和避免污染物的产生，实行清洁生产整个过程的控制，并贯彻落实无害 化和减量化原则。清洁生产促进法第十二条规定：国家对环境污染严重和落 后生产工艺以及浪费资源的设备实行限期淘汰制度。该法规明确指出对落后和 浪费资源的生产技术及设备实行限期淘汰制度。第十三条规定：在节能和废物 再生利用等方面设立环境与资源保护的产品标志，并依据国家相应的规定制定 其标准。这对于从源头上制造清洁的电子产品具有重要的指导意义，这将对电 子废弃物的循环利用以及科学处理起到辅助性作用。虽然此法对电子产品清洁 生产起到一定的促进作用，但面对日益严重的电子废弃物问题，该法缺乏对废 旧电子废弃物的专业性的科学处理和循环利用的规定。 循环经济促进法在2 0 0 9 年1 月1 日正式实施，此法规为我国循环经济 的发展提供了依据和保障。该法的第十九条第二款规定：对拆解及处置过程中 可能造成环境污染的电子电器产品，不得设计和使用国家禁止使用的有害有毒 5 硕上学位论文我国电子废弃物污染治理法律对策研究 物质。禁止在电子电气等产品中使用有毒有害物质名录中列出的有害物质，此 法由国务院循环经济发展综合管理部门和国务院环境保护等有关主管部门制 定。第三十九条规定：对于回收的电子产品，经过修复后销售，必须符合再利 用产品标准，并在显眼的地方加以标识，表明其为循环再利用产品。回收的电 子电器产品，对于需要循环再利用和拆解的，应当交售给具备相应条件的拆解 企业。该条对电子电器产品设计生产、回收利用等方面内容加以界定，另外循 环经济促进法还确定了生产者责任的延伸制度，上述内容奠定了电子废弃物 的立法基础，但循环经济促进法只注重引导性，缺乏法律强制力，大部分 内容侧重引导、促进之类的法律规定。循环经济促进法中涉及一些关于电子 废弃物管理的规定，对于那些电子废弃物在处理或者拆解过程中有可能造成的 环境污染，法律规定禁止有毒有害物质的使用，若在设计产品时，使用到有毒 有害物质并在法律禁止使用的名录中，就要追究其法律责任。但该法对于这类 违法的刑事责任和民事责任并无相关明确规定，仅仅只提到要追究责任一笔带 过，大多为指导性原则，可操作性不明确，这些对于电子废弃物的防治污染和 回收利用起不到根本的作用。 2 1 2 相关行政法规、部门规章 我国对电子废弃物规制的法律文件多见于联合或各部门分别制定的部门规 章，各部门从各自职权出发，对电子废弃物的污染控制及回收再利用等各方面 制定配套的强制性标准。 2 1 2 1 电子信息产品污染控制管理办法 2 0 0 7 年3 月1 日，开始实施的电子信息产品污染控制管理办法是由信 息产业联合国家发改委等七部委发布共同制定的。电子信息产品污染控制管理 办法旨在减少和控制报废的电子信息产品对环境造成的污染，从设计、生产 的各个环节减少或避免有害物质的使用，促进生产和销售低污染的环保电子产 品，从而减少对人体的伤害以及环境的破坏。电子信息产品污染控制管理办法 规定信息产业部、国家发改委、国家环保总局等六个主管部门在各自的职责范 围内对电子信息产品带来的电子垃圾的污染控制进行监督管理，必要时还可建 立工作协调机制，共同解决电子废弃物污染控制工作中的重大问题。不容乐观 的是，电子信息产品污染控制管理办法属于部门规章，所产生的法律效力较 有限。 6 硕一 ：学位论文 我国电子废弃物污染治理法律对策研究 2 1 2 2 废旧家电及电子产品回收处理管理条例 该条例以环境保护和资源的循环利用为目标，提出建立电子废弃物集中处 理和多元化回收体系，促进资源循环利用，国家对废旧家用电器的回收和处理 设立了专项资金，回收处理电子产品企业实行市场化运作，国家在政策上给予 支持与鼓励等具体规定。该条例进一步提高了资源利用率以及控制污染的范围， 它与电子信息产品污染控制管理办法一起覆盖了我国家用电器行业的整个 产业链，使得我国家用电器领域将有一个较为全面的环境保护法规加以规澍j 。 但是，就废旧家电及电子产品回收处理管理条例内容而言，可操作性不强。 一是回收费用由谁承担? 无论是采用日本的消费者部分负责制还是采用欧美的 制造商负责制，都不太符合中国的国情。二是废旧家电如何处置? 废旧家电及 电子产品回收处理管理条例虽然规定对废旧家用电器实行多元化回收和集中 处理，并对废旧电子产品回收企业实行资格认定制度，但相当一部分企业都不 愿涉及这一领域，即便有，也是电子废弃物回收的现状所制。同时，废旧家电 及电子产品回收处理管理条例对应的法律条文并不完善。其中，对于废弃的 电子产品的报废和再利用标准等方面目前都是空白【l 引。 2 1 2 3 废弃电器电子产品回收处理管理条例 根据国务院2 0 0 9 年2 月2 5 日颁布的第5 5 1 号令，废弃电器电子产品回收 处理管理条例将于2 0 1 1 年1 月1 日起正式施行。废弃电器电子产品回收处 理管理条例制定的目的是为了规范废弃家用电器和电子产品的回收处理，促 进循环经济发展和资源综合利用，保障人体健康和保护环圳1 5 】。该条例规定了 废弃电子产品处理目录、处理资格许可、集中处理、基金、处理发展规划等一 系列制度。国家有关部门为配合废弃电器电子产品回收处理管理条例的实 施，制定下发了系列相关配套政策：如废弃电器电子产品处理企业补贴审核 指南、关于组织编制废弃电器电子产品处理发展规划( 2 0 1 1 - 2 0 1 5 ) 的通知、 废弃电器电子产品处理资格许可管理办法等【l6 1 。这些指南或办法在规范行 业发展上提供了相应的制度保障，现有企业还需要一定时间，达到有关规定的 要求，需要资金和技术的投入。而废弃电器电子产品回收处理管理条例中 规定的有关办法尚未公布如国家建立电子废弃物处理基金，将影响企业的投入。 2 2 我国电子废弃物治理中法律存在的问题 我国政府已经意识到电子废弃物对环境造成的危害越来越严重，从而积极 7 硕士学位论文 我固电子废弃物污染治理法律对策研究 地推进电子废弃物的无害化、资源化处理，陆续颁布了一系列法规，对电子废 弃物的回收利用和处置管理在一定程度上发挥了作用，相比发达国家，我国在 电子废弃物的管理上存在一定的差距，具体表现在以下几个方面： 2 2 1 我国电子废弃物治理立法中存在的问题 ( 1 ) 立法层次低。随着经济的发展与电子科学技术的不断更新，与电子废弃 物管理有关的法律如清洁生产促进法、循环经济促进法、固体废弃物污 染环境防治法等己不能有效的管理具有高增长性、高资源性、高危害性、难 处理性特点的电子废弃物了，在解决报废的电子产品问题时，只能依据相关法 律法规的部分条款【1 7 】。我国目前还没有一部层次较高的法律法规专门规制电子 废弃物，现关于电子垃圾管理的相关法规大部分是由一些部门规章或相关部门 联合制定的。例如：废旧家电及电子产品回收处理条例、电子信息产品污染 控制管理办法、废弃电子电器产品回收处理管理条例等其他相关条例。由 于这些部门规章立法层次比较低，当发生冲突时尤其是层级教过的法规，难以 得到有效的使用，这不利于电子废弃物管理工作的具体实施。 ( 2 ) 缺乏完善的责任体系。现行立法在没有明确指出政府、生产者、销售者 以及消费者的责任划分，使得各方在承担责任是相互推脱，影响电子废弃物的 回收再利用的进程，不利于环境的可持续发展以及循环经济的发展。 目前，我国在对电子废弃物管理方面的各种法律规定，都不同程度的表现 出原则性不太强，具体操作性差，很多条款都是倡导性的描述，实施效果不尽 人意。大量的电子废弃物得不到有效的回收，低级处理电子废弃物的产业继续 存在和发展，报废的电子产品回收和循环利用率低，造成对资源的匮乏和环境 压力越来越严重。可以从不同角度分析存在的原因，如企业缺乏对社会责任， 人们对环境保护的意识不强，回收体系存在漏洞，在回收处理中，企业存在经 济和技术的困难等。现阶段，我国电子废弃物管理在立法上存在不足与空白， 使电子废弃物的管理缺乏有力的法律保障。不仅对电子废弃物防治污染存在不 利，而且一定程度上限制了电子废弃物循环再利用的良性发展。面对日益严重 的电子废弃物问题，我们应该尽快完善电子废弃物管理立法，为我国实施可持 续发展战略，提升国际地位，发展循环经济，构建和谐社会保驾护航。 在调控机制和具体任务上混淆不清，政府几乎承担了所有，其中包括鼓励 科研、构建回收处理体系、宣传教育等职责，而利用市场机制发挥政府宏观调 控在效力体现上不够充分，对于完成目标相关措施有待明确 1 8 1 。一些政策看上 硕十学位论文我国电子废弃物污染治理法律对策研究 去过于偏重行政手段，带有较浓重的计划经济痕迹，条目繁杂，实施效力、操 作性较差，出现人员不足、实施成本高、难以实现规模化、产业化、制度化的 现象。 对电子废弃物进行回收综合利用的立法，必须明确政府、生产者、销售者 以及消费者之间的责任，只有完善相关的责任制度，法律才具有现实性和可操 作性。 ( 3 ) 法律、法规存在冲突。耳前，我国尚没对电子废弃物进行专门规制的较 高层次的法律。现有关于电子废弃物的法律法规，主要表现为部门规章。如： 电子废物污染环境防治管理办法等。在部门规章与其他法律法规发生冲突 时，关于电子垃圾的相关部门规章就难以得到有效的适用，从而对电子垃圾的 管理也不会发挥应有的效果。电子废弃物污染环境防治管理办法和电子信 息产品污染控制管理办法属于部门规章。其在设定行政许可、规定行政处罚 种类、幅度方面有许多限制。电子垃圾己成为关系到资源节约成效和环境保护 的突出问题，规制电子废弃物的相关法律法规立法层次较低，不利于对电子垃 圾的管理和有效规制。 首先在规范对象上，各部门仅从本部门职责出发，将电子垃圾人为分类， 导致综合管理无处着手。目前电子废弃物的管理涉及到科技部、建设部、公安 部、财政部、商务部、海关总署、信息产业部、税务总局、质检总局、工商总 局、环保部等多个部门。由于没有统一的基本法，目前我国对于电子废弃物的 管理模式是采取各部门分别立法【l9 】。国家发展与改革委员会、环保部、信息产 业部都从自身的职责出发，制定了相关的规定和办法。这表明，电子废弃物问 题已经充分引起了相关部门的重视。但是这些部门通过制定部门规章的形式进 行规制的都是相同性质的规章一即规范电子废弃物的回收和处理。 其次在管理职责上，没有统一的法律规定，各个部门在职责设定上缺乏沟 通，导致管理职责重合。发展与改革委员会制定关于废旧家电及电子产品回 收处理管理条例规定：“由省级地方政府资源综合利用的主管部门负责本行政 区域内废旧家电处理企业的资格认定工作 。环保部制定关于电子废弃物污染 环境防治管理办法规定：“从事电子废弃物经营的单位如：收集、贮存、拆解 等活动，应向所在地的市级或省级人民政府环境保护行政主管部门申请登记备 案。从事电子类危险废物经营活动的单位，必须按照国家相关法律法规，申请 领取危险废物经营许可证， 上述规定管理职责存在重合。 最后在法律效力层次上，缺乏法律的引领，行政法规的效力高于部门规章， 9 硕士学位论文我国电子废弃物污染治理法律对策研究 导致部门规章中一些条款如同虚设。发展与改革委员会起草的废旧家电及电 子产品回收处理管理条例以国务院行政法规形式发布。在规定的行政处罚和 行政许可幅度方面都具备比较强的执法力度，并且具有较大的自由裁量权，使 各种处置电子垃圾的违法行为得到有效打击。电子废弃物污染环境防治管理办 法和电子信息产品污染控制管理办法属于部门规章。其设定的行政许可 中规定的行政处罚的种类，以及幅度方面都有很多限制。依据下位法不得同上 位法相抵触的立法原理，电子信息产品污染控制管理办法和电子废弃物污 染环境防治管理办法不得同废旧家电及电子产品回收处理管理条例中的 相关规定相抵触，只有在废旧家电及电子产品回收处理管理条例中还未作 出规定的领域，电子信息产品污染控制管理办法和电子废弃物污染环境防 治管理办法才能做出补充性的规定【2 0 1 。 在对电子垃圾的循环利用和污染控制的管理上，单纯依靠部门规章是不够 的。上述管理部门在对电子垃圾管理手段和管理重点方面不仅存在职能交叉情 况，而且还存在个别管理措施互相矛盾的问题，较易使各部门的规定和处理办 法出现重复。在立法体系中，就反应为国家对电子废弃物的进口、综合利用和 回收利用以及无害处置方面缺乏顺畅的立法体系作保障。因此，需要有一部完 善的电子废弃物专项法律进行指引，部门规章应从细节进行规制，那就必须依 靠各部门之间的协同合作，而不是各自为战，从而完善电子废弃物的立法体系。 ( 4 ) 缺乏经济激励条款。好的法律秩序需要经济激励政策的推动。法律的完 善依赖于，政府、生产者和消费者各方都积极主动去履行义务。在我国，加强 经济法制建设是立法中很重要的一项工作，经济立法是法制建设的重要组成部 分，用法律手段调节经济关系，使经济活动有章可循、有序进行。经济激励法 律制度是指在立法中充分利用价格、投资、信贷、税收、微观刺激和宏观经济 调节等经济工具，设立一系列调节或促进节能的条款，使这些条款具有明显的 利益刺激因素，使受控对象具有显著的费用有效性和灵活性。 我国现行对电子废弃物进行回收、处置、再利用的规定，都是一些对企业 设定义务的条款，但这些规定只是给企业强加了回收与处置电子废弃物的义务， 缺少来促使企业主动履行义务的经济激励制度，建立回收网点。如财政、金融、 税收方面的相关政策，企业建立回收网点的支出必定是不含在利润之内的，只 能由企业自“掏腰包 。虽然，电子废弃物立法目前已得到相有关企业的认可， 但如想在全社会推行电子废弃物回收循环再利用的理念似乎不太容易。法律不 具备强制力，就如同虚设。如果强制性遵循又违背经济规律的条款，势必会对 1 0 硕j ：学位论文 我国电子废弃物污染治理泫律对策研究 企业自身发展甚至整个行业起到不利影响，也易受到民众的抵触。 通过法律手段是应该推动经济发展的，而不是阻碍其发展。利益对法具有 决定性的作用，利益通过法律手段推动经济发展。可以对社会的制度安排可以 通过利益关系的发展提出新的要求，同时也包涵对法律制度的发展变迁提出新 的要求。法对经济基础有延缓和加速其发展的作用。市场经济调节的滞后性必 然产生微观决策带有一定的盲目性和被动性，这就需要制定宏观调控法，以保 证实现国家的经济安全。法的效率价值使得法律在其制定与执行的过程中不能 不考虑以效率为价值目标。首先，实现国民经济效率最大化需要通过法律分配 资源；其次，在法律运行过程中以最小的投入获取最大的社会效益。这就要求法 在经济发展中，提高经济效率，促进经济增长。经济激励法律制度，对经济发 展起推动作用，不能使企业在某种程度上恶意利用经济激励制度。在电子废弃 物立法建立经济激励条款中，应该制定财税政策，注重激励与惩罚措施相结合， 建立和完善与电子废弃物的回收与利用相关的税收体系。 2 2 2 我国电子废弃物治理司法中存在的问题 ( 1 ) 政府监管职能缺失。面对工业化、城市化进程中出现的人口膨胀、环境 污染、社会秩序混乱等问题，各个国家试图通过扩大政府的社会职能、向社会 大量提供服务等方式来解决社会危机，寻求广泛的社会支持。环境污染由于与 人民的福利息息相关，所以受到各国政府的普遍关注，由政府承担公共环境的 治理、改善环境的情况，而政府在环境保护方面确实有其特殊作用：政府对经济 活动的适度干预可以纠正人们行为的“外部不经济性 ；政府的环境行政行为有 利于对环境污染和破坏进行预先控制；政府可以对环境保护工作进行整体协调； 政府在培育环保市场、建立市场机制方面起基础性作用；政府还是环境公共物品 的主要提供者。 政府职能的缺位体现在政府对报废电子产品的回收处理行业缺乏管理，如 对电子废弃物回收人员资格的审核和电子废弃物处理企业资格的审核以及对污 染排放物是否做定期检查等。在我国目前这些本该由政府提供的公共服务都是 空白的，政府对于监管职能的缺位造成了目前大量电子垃圾流入地下手工“黑 作坊，粗放式加工后有毒有害物质未经任何处理，源源不断地排向大自然，导 致土地碱性增强，失去肥力，颗粒无收，良田变成荒地，不利于环境的可持续 发展。 ( 2 ) 生产者责任延伸制度落实不到位。我国生产者的回收责任尚未明确，生 硕士学位论文 我图电了废弃物污染治理法律对策研究 产者对其生产的电器电子产品没有回收的义务和责任，生产者责任延伸没有得 到真正的落实，还处于鼓励性的指导生产者实施该行为责任。我国还没有电子 废弃物的分类标准和技术规范，也没有电子废弃物回收利用企业的生产技术标 准。这使得相应的管理缺乏相应的法律依据，从而使该行业出现了较为严重的 无序现象，有些地方的废旧家电市场甚至成了盗窃分子销赃的场所。正规回收 处理电子废弃物的企业需要付出高额的成本，它们必须在不亏损的状态下才能 生存和发展。目前，我国还没有形成鼓励企业对电子产品实行清洁生产和电子 垃圾的综合回收利用以及无害化处置的良好机制。比如，许多电子垃圾处理企 业缺乏回收网络使其流入各种小作坊，不仅浪费资源，而且污染环境。 政府部门片面追求经济增长速度，不重视环保工作，认为加强电子垃圾的管 理成本高昂，阻碍经济的发展。更有甚者，把电子废弃物进行粗放式拆解的污 染严重的企业、进口国外电子废弃物的行业作为重要的财税收入来源。消费者 的环保意识差，以“事不关己，高高挂起”的心态随意处置电子废弃物。 2 3 我国电子废弃物治理立法完善的必要性 2 3 1 避免电子废弃物对人体及环境造成危害的需要 电子废弃物不是普通的生活垃圾，在电子产品生产过程中，所需的的制造 材料多种多样，一般电子产品的材料还含有大量的化学物质，如果没有经过有 效处理就直接将其填埋，或者只是对其进行简单的处理例如：焚烧、拆解等， 这样就会对大气、水、土壤造成严重的环境污染。电视机、电脑是成分复杂的 组装件，电视机、电脑的显示器的外壳以及涂料对人体同样具有危害；电视机 中的阴极射线管和印刷线路板中所含的铅、铬、镉、汞等金属如果没有回收利 用，会对环境和人体的健康产生不良影响【2 。电脑中含有的铅进入环境中由于 不能被食物链代谢分解，因此它在环境中属于长期性污染物。电脑电视和通讯 设备中的铬容易穿过细胞膜被吸收产生毒性，即使浓度很小也会危害健康，导 致支气管哮喘，甚至破坏d n a 。在废旧电子电器丢弃时，如果对这些材料只是 进行简单的焚烧处理，能释放大量有毒有害气体，破坏臭氧层，甚至形成酸雨。 所以，为防止电子废弃物对人体以及环境造成损害，应通过立法，来促进电子 废弃物的无害化处理。 2 3 2 国外电子废弃物治理立法对我国立法促进的需要 欧盟颁布的关于在电子电气设备中禁止使用某些有害物质指令和报 硕士学位论文 我国电子废弃物污染治理法律对策研究 废电子电气设备指令已于2 0 0 5 年8 月1 3 日正式实施。两个指令明确规定欧 盟所有成员国必须建立起良性循环的电子废弃物管理回收体系，保证对所出售 的电子产品能够进行有效的回收，由该产品的进口商和生厂商共同负责回收费 用【2 2 1 。随着社会经济的不断发展，经济全球化和区域经济化在不断发展，企业 要想在经济大潮立于不败之地，就必须走向国际市场，我国电子生产商应当积 极应对国外发达国家在贸易中制定的“绿色壁垒”，做好生产工作，把好质量关， 早日把生产者责任延伸制度真正贯穿到生产与设计环节中来【2 引。目前，生产者 责任延伸制度是各国解决电子废弃物污染问题的重要途径，受到许多发达国家 的重用。把生产者的责任延伸到产品的整个生命周期，强调生产者的责任不只 是生产阶段，还应包括产品报废后的回收、再循环以及无害化处置等责任，从而 使生产者对产品的生产、销售、回收、处置各个环节负责。避免了有毒有害物 质的使用，从源头上促进电子产品的清洁生产，从而减少或避免电子废弃物的 产生。生产者责任延伸制度的贯彻实施将迫使生产者进行绿色环保设计，使产品 具有可回收性和可利用性，促使产品循环反复使用，减少原材料的使用，避免 资源的浪费，从而避免电子废弃物的产生。生产者责任延伸制度在欧盟及其他 国家实施后，这些国家的电子企业丌始研究该制度，在研究产品的设计时，把 绿色设计和清洁生产融入进去，转变产品的设计思路。在经济全球化的背景下， 在日益激烈的国际竞争，中国电子企业要想在国际市场立于不败之地，就必须 早日实施生产者责任延伸制度。 我国在电子废弃物方面的法律工作还处在形成阶段，相对于欧盟、日本等 发达国家起步较晚，还有较大的差距，我国目前的法律法规规定虽多，但比较分 散，缺乏具有统一操作性的综合立法，如对电子废弃物的生产、销售、回收等 各环节问题做统一规定【2 4 】。由于我国在电子废弃物方面法律工作缺乏统率性和 综合性，使得我国在管理电子废弃物时，出现管理部门混乱，政策冲突和执法 不力以及职责交叉等多种情况，导致电子废弃物得不到有效回收和处置。应尽 快对电子废弃物的回收利用进行立法，使电子废弃物生产、销售、回收各环节 得到良性循环，实现与国际的接轨。 2 3 3 治理大量进入我国的国际电子垃圾的需要 目前，我国电子废弃物来源有两块，一块是国内自己产生的电子垃圾问题， 另一块是来自国外的转移电子垃圾。随着中国科学技术的进步，电子行业的迅 猛发展，人们对电子产品需求与日俱增，电子垃圾也不断增长。随着科学技术 硕十学位论文我国电子废弃物污染治理法律对策研究 的发展与革新，电子产品更新换代速度也越来越快，使用寿命也会相对缩短， 电子产品随着损耗报废和更新换代随即形成电子垃圾，这些原因导致电子垃圾 的数量速度增长，对我国环境构成了很大威胁，己成为固体废弃物的主要来源 之一 2 5 j 。近几年来，发达国家把本国大量电子废弃物非法运送到中国，长此以 往，中国成了一个最大的电子废弃物转移地之一。许多发达国家先后都签订巴 塞尔公约，而美国是唯一一个没有签巴塞尔公约的发达国家，这将促使美 国不受该公约的约束，对发展中国家转移电子垃圾，将给发展中国家带来更多 的电子污染，不利于发展中国家的环境保护。因此，必须通过立法完善我国的 电子废弃物管理，解决内忧外患带来的威胁，保护环境安全，促进环境的可持 续发展。 2 3 4 电子废弃物具有污染和可回收的双重特点的需要 电子废弃物的各种元器件中含有许多有毒有害物质，如我们使用的电脑显 示器，含有镉、汞、铬、六价铬、聚氯乙烯塑料和溴化阻燃剂等各种有害物质； 手机中的电池以及电视机遥控器的电池中含有铬化物和水银，电脑元器件中还 含有砷、汞和其它多种有害物质，不利于环境的可持续发展。但电子废弃物中 含很多可回收再利用的金属物质如金、银等贵重金属，如将其“拆”出，是一 笔不可估量的财富【2 6 1 。我们的资源是有限的，为了减少自然矿产资源的开采， 应对电子废弃物中蕴含着许多贵重金属物质，对其进行回收再利用，所以，回 收利用电子废弃物中的有用金属比开采自然矿产资源，更具有良好的社会效应。 对我国这样一个资源相对贫乏的国家来说，电子废弃物的回收以及再利用不仅 是一个环境问题，而且更是一个资源问题。因此，相应的法律法规应当完善， 电子废弃物的有效回收管理刻不容缓。 2 3 5 促进电子产业可持续发展的需要 随着电子信息化的发展，电子产品的数量与日俱增，电子产品更新换代的 加快以及自身磨损的消耗逐渐变成电子废弃物。电子废弃物的数量不断上升， 如废弃的电子产品回收处理不得当，不仅危害环境，而且还会危害人体健康， 最终会影响消费者对电子产品的信任。因此，为了更好的符合社会的需求，生 产者必须转变设计思路，将清洁生产和环保型设计自觉地融入产品的的生产设 计中，生产出节能环保可循环利用以及无害化的电子产品。从社会再生产过程 来看，绿色产品是社会发展的必然，电子产业物质循环的必要组成部分依赖于 1 4 硕士学位论文我固电了废弃物污染治理法律对策研究 废弃电子产品的回收利用，它不仅回收利用了电子废弃产品中的有用资源，而 且通过回收再利用可以发现电子产品在设计中存在的问题，促使电子产品在设 计过程中，就能站在回收利用的角度去设计生产电子产品，增加电子产品的资 源循环再利用性，为电子废弃物的资源化，无害化奠定基础【2 7 1 。电子产品生命 全周期的安全设计和管理，将推动电子产业自身的可持续发展，因此，应当尽快完 善立法。 硕上学位论文 我国电子废弃物污染治理泫律对策研究 1 6 硕一i ：学位论文我国电子废弃物污染治理法律对策研究 3 国外电子废弃物治理的立法及对我国的启示 3 1 国外电子废弃物治理的立法概况 由于发达国家的经济水平比发展中国家高，因此电子工业起步相对较早， 从而使发达国家更早地面临电子垃圾带来的环境以及资源问题。早在1 9 9 0 至 1 9 9 9 年，发达国家便着手建立关于电子废弃物回收利用和污染防治的法律法规， 从而解决电子废弃物对环境污染的治理问题。在这些发达国家中，日本是最早 最突出的，特别是在电子废弃物治理方面大有作为，还有韩国成熟的生产者责 任延伸制度以及欧盟完整的管理法规及技术标准体系。在电子废弃物治理方面 可谓举足轻重，下面我们一一介绍。 3 1 1 日本完备的立法体系 日本座落于亚洲东部，国土面积约3 7