（环境与资源保护法学专业论文）长江流域水资源保护法制建设研究.pdf

摘要 随着现代经济的高速发展，水资源作为生产、生活以及环境建设最基本的物 质条件之一，其重要性是不言而喻的。为此，国家通过出台相应的法律法规，加 强水资源保护，特别是大河流域的生态保护。自古以来，长江流域对于中华文化 的起源及发展具有非常重要的意义，长江流域水资源更是在社会经济发展过程中 献力不少。长江流域水资源保护不仅是长江流域环境保护的重要内容，更是长江 流域社会经济可持续发展的基本保障。加强长江流域水资源保护相关法制建设， 切实保护好长江流域水资源，对长江流域乃至对整个国家的经济建设和环境保护 意义重大，影响深远。 就现阶段而言，长江流域水资源保护体系仍然存在明显不足。究其原因，大 致有六：一是多头管理机构设置；二是法律法规尚不健全；三是行政执法缺乏监 督；四是水权制度有待完善；五是生态补偿制度欠缺；六是盲目发展水电项目。 在国家强调“依法治水”的大背景下，正是长江流域生态保护相关法制建设的滞 后，导致了长江流域水资源保护存在的种种问题。从生态保护立法的角度建立合 理而有效的长江流域水资源保护体系，促进长江流域水资源保护的可持续发展， 已经成为长江流域水资源保护过程中一个值得高度关注的问题。 结合长江流域水资源保护所面临的新形势、新任务，构建长江流域水资源保 护完整的立法体系应围绕如下几个方面进行：一是坚持长江流域水资源保护的基 本原则：二是构建长江流域水资源保护地方法规体系；三是建立健全长江流域水 资源保护机制：四是完善长江流域水权制度体系；五是加强长江流域水资源行政 执法。 关键词：长江流域；水资源保护；法制建设 a b s t r a c t w i t ht h e r a p i dd e v e l o p m e n to fm o d e me c o n o m y ，t h ew a t e rr e s o u r c e a s p r o d u c t i o n , l i f ea n de n v i r o n m e n tc o n s t r u c t i o ni st h em o s tb a s i co n eo ft h em a t e r i a l c o n d i t i o n s ，i t si m p o r t a n c ei ss e l f - e v i d e n t t h e r e f o r e ，t h es t a t et h r o u g ht h ei n t r o d u c t i o n o ft h ec o r r e s p o n d i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，a n di n c r e a s eo fw a t e rr e s o u r c e sp r o t e c t i o n s i n c ea n c i e n tt i m e s ，t h ey a n g t z er i v e rb a s i nf o rt h ec h i n e s ec u l t u r e 。so r i g i na n d d e v e l o p m e n th a sav e r yi m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e ，t h ey a n g t z er i v e rb a s i nw a t e r r e s o u r c e si si nt h ep r o c e s so fs o c i a le c o n o m i cd e v e l o p m e n tg i v em a n y t h ey a n g t z e r i v e rb a s i nw a t e rr e s o u r c e so fy a n g t z er i v e rb a s i np r o t e c t i o ni sn o to n l yt h e i m p o r t a n tc o n t e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，i ti sc a t c h m e n to ft h ey a n g t z er i v e r t h es o c i a le c o n o m ys u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tb a s i cg u a r a n t e e s t r e n g t h e n i n go fw a t e r r e s o u r c e so ft h ey a n g t z er i v e rp r o t e c t i o nc o n s t r u c t i o no fr e l e v a n tl e g a l s y s t e m ， p r o t e c tt h ew a t e rr e s o u r c e so ft h ey a n g t z ev a l l e y ，o nt h ey a n g t z er i v e rb a s i na n d e v e nt h ew h o l en a t i o n a le c o n o m i cc o n s t r u c t i o na n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns e n s ei s g r e a t , f a r - r e a c h i n gi n f l u e n c e a tt h i ss t a g e ，t h ey a n g t z er i v e rb a s i nw a t e rr e s o u r c e sp r o t e c t i o ns y s t e ms t i l l e x i s t sc l e a rs h o r t c o m i n g i n v e s t i g a t ei t sr e a s o n ，g e n e r a l l yt h e r ea r es i x ：o n ei st h eb u l l m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n ；t w oi s t h ei m p e r f e c tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ；t h r e ei st h e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o n ；f o u ri st h ew a t e rr i g h ts y s t e mr e m a i nt o b ei m p r o v e d ；f i v ei st h el a c ko fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e m ；s i xi st h eb l i n d d e v e l o p m e n to fh y d r o p o w e rp r o j e c t t h ec o u n t r ye m p h a s i z e s ”l a w f u l l yp r e v e n tf l o o d s b yw a t e rc o n t r o l i nt h eb a c k g r o u n d ，i ti sc a t c h m e n to ft h ey a n g t z er i v e re c o l o g i c a l p r o t e c t i o no ft h el a g g i n go ft h el e g a lc o n s t r u c t i o ni nt h ey a n g t z er i v e rb a s i nw a t e r r e s o u r c e sp r o t e c t i o np r o b l e m s f r o mt h el e g i s l a t i o no fp r o t e c t i n ge c o l o g yf r o mt h e p e r s p e c t i v eo ft h ee s t a b l i s h m e n to far e a s o n a b l ea n de f f e c t i v ew a t e rr e s o u r c e so ft h e y a n g t z er i v e rb a s i np r o t e c t i o ns y s t e m ，c a t c h m e n to fs t i m u l a t i v et h ey a n g t z er i v e r w a t e rr e s o u r c e sp r o t e c t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，h a sb e c o m et h ey a n g t z e r i v e rb a s i nw a t e rr e s o u r c e sa n dp r o t e c t i o ni nt h ec o u r s eo fa w o r t h yo fh i g ha t t e n t i o n c o m b i n i n gt h ey a n g t z er i v e r w a t e rr e s o u r c e sp r o t e c t i o nf a c e st h en e ws i t u a t i o n a n dn e wt a s k s ，c o n s t r u c t i o no fy a n g t z er i v e rw a t e rr e s o u r c e sp r o t e c t i o nl e g i s l a t i o n s y s t e ms h o u l db ec o m p l e t ea r o u n dt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：o n ei st oa d h e r et oy a n g t z e r i v e rb a s i ne c o l o g i c a lp r o t e c t i o np r i n c i p l e s ；t w oi st h ec o n s t r u c t i o no fy a n g t z er i v e r w a t e rr e s o u r c e so fl o c a ll a w sa n dr e g u l a t i o n ss y s t e m ；t h et h r e ei st oe s t a b l i s ha n d p e r f e c tt h ew a t e rr e s o u r c e so ft h ey a n g t z er i v e rb a s i np r o t e c t i o nm e c h a n i s m ；f o u ri s t oi m p r o v et h ey a n g t z er i v e rb a s i nw a t e rr i g h ts y s t e m ；t h ef i v ei st os t r e n g t h e nt h e y a n g t z ev a l l e yw a t e rr e s o u r c e sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t k e yw o r d s ：y a n g t z er i v e rb a s i n ；w a t e rr e s o u r c e sp r o t e c t i o n ；l e g a lc o n s t r u c t i o n i i i 硕士学位论文长江流域水资源保护法制建设研究 1 绪论 1 1 研究背景 根据长江流域水资源保护局资料显示，长江流域总面积6 8 万平方公里，人 口超过4 4 亿，在世界大河流域中位列第三，物产资源极为丰富，自古以来就是 中华文明的发源地。就地理位置上来说，长江流域包括长江干流和支流流经我国 青、藏、川、滇、渝等1 1 个省，市，自治区的广大区域，涉及行政区域众多。 这从一个侧面也反映了长江流域在我国社会经济建设中的重要地位。那么相应 的，从生态立法的角度保护好长江流域水资源对于长江流域乃至整个全国的经济 建设意义重大，影响深远。但近年来，长江流域经济高速发展，人口不断增加， 导致长江流域水资源供求矛盾不断恶化，在某些局部地区甚至出现了“水荒 ， 在水资源如此丰富的长江流域出现“水荒 实在令人难以置信，令人值得反思。 水作为生命之源，与现代社会中每个人的切身利益都息息相关，如不及时对长江 流域水资源加以保护，而任其污染浪费，长江流域的发展将无以为继。基于这一 背景，本文结合长江流域水资源保护的具体实际，从分析长江流域水资源保护法 制建设现状及存在的问题入手，提出完善长江流域水资源保护法制体系建设的建 议，以期对加强江流域水资源保护有所裨益。 1 2 国内外研究概况 1 2 1 国外研究概况 随着社会经济的持续发展，水资源作为基础性资源，供需矛盾不断突出，已 引起全世界的广泛关注和重视。国外尤其西方发达资本主义国家的学者纷纷围绕 流域水资源保护从不同角度开展研究，成果显著。大体上归纳起来，国外对于流 域水资源管理模式可以划分为三类： ( 1 ) 流域整体综合管理模式 在流域水资源保护管理方面，国外许多发达国家通常进行综合规划，统一管 理，统一开发。具体的说，将流域管理中引入现代企业制度，以实现水资源开发 利用和规划保护平衡为宗旨，以促进水资源可持续发展为目标，打破特定区域界 硕士学位论文 丝堕沆域水资源保护法制建设研究 限，将流域分散管理的权责进行统- - n 专业机构。如：欧洲各国通过修改完善水 资源保护相关法律法规，建立以流域管理为基础的水资源管理体制，并普遍设立 相应的专业机构，明确流域水资源综合管理的具体权责到具体单位以及部门，强 调大河流域水资源管理的整体性。 ( 2 ) 流域综合治理模式 在水资源保护方面，我们的亚洲近邻日本率先提出了具有前瞻性的口号：“面 向2 1 世纪的河流治理策略”，明确提出要将2 1 世纪的日本建成一个健康富裕的 生活与美丽的自然环境相协调的充满活力的社会。具体策略包括：加强流域整体 综合治理、加强水利设施建设、加强水利建设与自然生态协调等。n 1 ( 3 ) 流域综合规划模式 流域综合规划是指基于现代市场机制下构建水资源可持续发展的综合评价 体系，在最大限度满足人们对于水资源需求的基本上，促进水资源利益与保护之 间的动态性协调，维持整个水资源、水环境的生态平衡，确保水资源的可持续发 展。1 9 6 5 年，美国颁布水资源规划法中明确提出：设立以规划、协调为主 的流域机构，保持各方利益平衡，实现环境质量、区域发展、社会福利相互之间 的利益均衡。在这一总体要求下，水资源规划法还从制度、机制、措施、技 术等多方面制定了切实可行的水环境标准，以方便具体的操作。圆 纵观各国水资源保护立法，大多实行分类管理的原则，有的将水资源分为地 下水、地表水、饮用水等类型：还有其他分法。如：法国按照水的所有权将河流 划分为公河和私河。口1 日本河流法在“河流的管理 一章中规定：属于政令 指定的对国土维护和国民经济特别重要的一级河流的管理由建设大臣行使；一级 河流以外，对公共利益有重要关系的二级河流的管理，由该河流所在的都、府、 县的知事行使：对于二级河流，流经两个以上都、府、县的部分，有关的都、府、 县的知事可以协商另外制定管理办法。 中明确指出， 长江流域正在经受“工业化、城市化以及全球变暖化 等因素影响，正面临生态 系统退化、蓄水能力下降以及供水能力不足等问题。n 蝴 3 硕士学位论文 长江流域水资源保护法制建设研究 2 2 2 长江流域面源污染严重 不可否认，尽管有学者多次疾呼应加大对资源的保护力度，但在我国现阶段， 水资源保护意识的强化仍然有待普及。据长江水资源管理局有关资料显示，虽然 当前长江流域内城市和工业点源污染正逐步得到治理，但是以长江流域面源污 染，开始显现成为长江流域水环境治理的重点和难点。相对于点源污染，面源污 染不仅导致长江流域土壤和水体环境被污染，直接威胁到居民饮水安全，亟待解 决。n 们有关专家对此，多次疾呼，必须及早制定长江流域农业面源污染防治条 例，提出长江流域生态农业建设理念，以期控制面源污染，引导水资源保护的 持续发展。 2 2 3 长江流域水资源分布不均匀 长江流域涉及行政区域众多，降水量不一而足，也因地区的不同而存在较大 差异的。在上下游之间，水资源总量虽然巨大，但分布不均。如前文所述，长江 流域以南水资源丰富，但是耕地面积却较少；长江流域以北地区水资源欠缺，但 是耕地面积却较多。为了解决这一问题，以长江管理委员会牵头正在实施南水北 调工程，以缓解北方水资源短缺的问题，但目前来看，面对日益增长的供水需求， 南水北调工程的实施只能从一定程度上缓解用水矛盾，且有可能对长江流域整个 生态系统带来难以预料的影响。 2 2 4 长江流域水资源呈现恶化趋势 虽然保护长江流域逐渐多次被提上了政府议事日程，但长江流域整体水质逐 步变差有目共睹，已经是不争的事实。2 0 0 5 年长江流域i i i 类水比例增加到2 7 左右；干支流局部河段水污染增加到2 8 1o a ；地表水环境质量标准i i i 类水达5 5 ；大多数湖泊低于i i i 类水质标准；总体来看，长江流域局部地区水资源营养化 程度严重。n 刀 9 硕士学位论文 长江流域水资源保护法制建设研究 1 0 硕士学位论文长江流域水资源保护法制建设研究 3 长江流域水资源保护立法的现状及存在的问题 受地理、历史以及人文各种因素影响，长江流域水资源作为一种经济资源， 对于长江流域经济的整体发展意义重大，影响深远。但不可否认，目前，长江流 域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现质量性缺水、区域性污染 呈上升趋势等问题。这些问题的存在迫切要求及早进行长江流域水资源保护专项 立法。法律作为规范人们行为的基本准则，以法律的形式来保护长江流域水资源 已经成为当务之急。 3 1 长江流域水资源保护立法现状 目前为止，纵观我国水资源保护相应的法律法规，已经基本初成体系，以宪 法、环境保护法、水污染防治法、水水资源保护法、防洪法、水土保持法等涉及 水资源保护的法律法规虽然不可能涵盖所有，但大多已经齐备。在这之中，针对 目前水资源流域管理体制存在的种种弊端，通过立法对水资源流域保护相关内容 的修改完善尤其引入注目。2 0 0 2 年 水法修订后，从立法角度强化了水资源 的统一管理，确立了“流域管理与行政区域管理相结合 的管理体制，奠定了流 域管理机构的法律地位，对于加强以流域为单元的水资源统一管理提供了根本的 法律保障。n 町但需要注意的是，长期以来，受传统观念影响，我国政府部门一直 在水资源管理方面的二重属性成为制约相应水资源立法科学性的重要因素，一方 面政府是水资源保护和管理者组织者，另一方面又是水资源所有者的利益者。n 换而言之，水资源立法由政府组织实施，所调整的又是政府部门本身的利益，相 应的水资源保护立法必然是政府或者政府某部门从自身利益出发，围绕自身利益 的最大化，难免存在有失偏颇之处。其实，现行水资源相关立法已经多次备受质 疑。此外，从水资源的保护管理以及开发利用相关职能来看，政府应通过建立完 善的管理和保护制度，规范水资源的不同使用手段及不同使用阶段的价值核算体 系，分离其二重属性，确保政府对于水资源保护立法的牵头主导地位，还原水资 源相关立法加强水资源保护的本来目的。啪1 具体到长江流域水资源保护立法实 践，早在1 9 8 5 年，当时水利电力部、国家环境保护局就曾经联合印发了：长江 硕士学位论文长江流域水资源保护法制建设研究 水资源保护的若干意见和长江水环境监测管理办法，为长江流域水资源保 护提供了基本的法律框架。瞳”但尽管随着时代的发展，长江流域的水资源保护立 法被多次提上地方政府议事日程，但到目前为止，长江流域水资源保护立法并没 有与时俱进，构建完整的生态立法体系。长江流域生态保护立法体系仍然缺失， 仍然局限于地方行政主管部门制定的防止长江水污染的行政法规和其他政策性 文件，一直以并没有形成完整的法律体系。陋1 基于长江流域在我国经济社会发展 中的重要地位以及流域内水资源管理实际与可持续利用的需要，通过对长江流域 水资源保护立法的研究，形成一个完善的长江流域水资源保护的法律体系显得极 为迫切。 3 2 长江水资源保护立法存在的问题 3 2 1 现行立法存在缺陷 长江流域水资源保护立法作为一个系统的、动态的、持续的法律构建过程， 其瓶颈，关键在于从立法角度明确各方权责，防止政出多门，多头管理，以解决 整个长江流域生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性的问题。啪1 ，而 现行长江流域水资源管理从立法角度被划分为不同的行政管理区域，管理权责划 分为若干区域，导致水资源所有权缺位错位现象屡见不鲜。此外，水资源本身的 多重使用价值，使得无论是地方还是部门，甚至是个人都从自身利益的角度出发， 最大限度从立法角度权衡生态保护的局部利益，导致整个长江流域水资源保护的 失衡。此外，长江流域水资源保护作为一项综合性的系统工程，制约长江水资源 保护的因素纷繁复杂，这就需要政府相关部门对长江流域水资源保护、水污染防 治方面加以统筹兼顾，从全局的角度弥补完善长江流域水资源保护相关立法存在 的问题。依据中华人民共和国水法规定：“各公民有依法合理利用水资源的 权利 以及“水资源属于国家所有 的基本原则，长江流域内各行政区内水资源 保护的权责理应统一，坚持“谁使用谁治理，谁污染谁治理 的基本原则，但如 何界定，仍然存在一个标准问题。洲上下游之间、各行政区域间的权责的明确确 实纷繁复杂，需要一系列的科学标准加以界定，否则只能使得长江水资源保护停 留于理论上的可能。但就目前来看，长江流域地区的水资源使用缺乏明确的权责 体系，各方应承担的义务以及应享受的权益应缺乏明确，长江流域水资源保护的 1 2 硕士学位论文长江流域水资源保护法制建设研究 权责缺乏具体到部门、到个人，在实践中可能存在难以落实的情形。 3 2 2 法律法规之间不协调 不可否认，我国现行的水资源保护相关法律法规中，仍然存在前后不统一， 互相之间矛盾等情况。在长江流域生态各行政区关于长江流域水资源保护的立法 进程中，表现的尤为明显，立法过程缺乏整体统筹规划，法律之间的协调互补作 用有待加强。嗌1 如：2 0 1 0 年环境保护部办公厅下发关于印发( 重点流域水污 染防治“十二五 规划编制工作方案) 的通知，明确要求：“以流域水资源优化 配置为基础，统筹实施流域、区域污染防治。”同时，进行考核时，又强调：“以 省界断面为衔接点，落实省级地方政府治污责任，以主要支流、重点城市断面为 衔接点，落实主要城市治污责任。 水资源流域管理模式，行政区域考核模式两 种制度并存，法律法规之间仍然存在不协调之处。此外，在长江流域生态保护立 法中，涉及的行政区域众多，而各行政区域纷纷根据自身需要规定了相应的行政 法规，在这些行政法规中大多是各行政区域从本区域利益出发，难免存在相互矛 盾的地方。如：在a 地通过行政立法明令禁止用江水进行洗船作业，但b 地却无 此说明。今年2 月4 日，一艘外籍货轮因洗舱作业不当，导致洗舱水冲入长江， 致使江苏省镇江市至江阴市区域内水质发生异常，导致城市生活用水出现异味。 多位居民反映，无论喝水还是做饭，水中氯气( 俗称漂白粉) 的气味都十分明显， 鱼缸中的金鱼突然死亡、洗澡时全身起小红点等状况也层出不穷。随后，镇江、 江阴、南通等县市各大超市矿泉水均被抢购一空。一时间，整个城市人心惶惶。 事后调查，外籍货轮解释，在其他地方，用江水进行洗船作业并未禁止。由此可 见，保持长江流域水资源保护作为一个整体性内容，必须要保证各法律之间的协 调、统一、互补，否则此类事件在所难免。其实，归根结底，水资源保护相关法 律法规的建立都是为了加强对水资源的保护，都是为了应用于实践，但相关法律 法规理论在实际工作中可操作性不强明显与水资源保护的本来目的格格不入。此 外，从水资源保护主管部门的纵向结构看，仍然存在一个中央与地方各级水资源 主管机构设置失衡问题。从国务院的直属部门变成国务院的组成部门，水资源 保护部们承担着建立健全水资源保护基本制度，拟订并组织实施国家水资源保护 政策、规划，起草法律法规草案，制定部门规章，重大水资源污染问题的统筹协 调和监督管理，落实国家水资源保护等目标职能，这对水资源保护主流化理念融 1 3 硕士学位论文长江流域水资源保护法制建设研究 入到经济社会发展的全过程的重要作用是显而易见的。然而，与中央水资源保护 主管部门的发展形成鲜明对比的是地方水资源主管部门的建设还比较落后，各行 政区域间环境管理机构的建设差异明显。在一些地方，特别是县一级政府机关， 虽然设立了水资源保护主管部门，但是机构建设非常简单，专业技术人员、管理 人员都不足以承担水资源管理任务。有的地方政府则直接由其他部门代管，或者 一个机构两块牌子，机构设置如此简单，其环境统一监督管理职能的发挥及效果 就可想而知了。中央与地方水资源保护主管部门机构建设上之所以会严重失衡， 一方面是因为我国缺乏专门的水资源管理组织体制的立法，现行水资源保护法律 的规定又比较笼统，仅规定了地方政府应当设置水资源主管部门，但是对机构组 成、人员配备等没有一个明确的法律标准，对于机构是否设立也没有建立有效的 监督机制，因此造成地方水资源保护主管部门建设的参差不齐；另一方面是由 于地方水资源主管部门由地方人民政府设立，是地方人民政府的组成部门，因此， 地方环境水资源部门的设立与否以及机构建设的好坏均取决于政府对水资源保 护的重视程度。所以，在那些为经济发展不惜牺牲水资源的地方，地方政府不仅 不会致力于水资源主管部门的机构建设，而且还会千方百计的压缩已有的水资源 主管部门的职权范围，以便放松对地方水资源污染企业的监管。而机构建设的失 衡直接造成地方水资源主管部门的统一监管职权的行使，必然影响到水资源主管 部门系统内部自上而下垂直管理的效果，严重阻碍了水资源保护的总体规划、法 律法规、政策、措施的执行，难以实现水资源的可持续发展。汹1 3 2 3 法律法规建设滞后 长江流域水资源保护存在的种种问题，究其原因，源自我国水资源保护的相 关法制建设的滞后，相较于土地、森林等自然资源的法制建设，水资源保护的相 关法制建设的时日尚短，相关法制建设仍然处在摸索阶段。在此种大背景下，针 对长江流域水资源保护管理的法制建设更是无从谈起，一片空白。以我国水的基 本法 2 0 0 2 年的修改为例，尽管对水资源流域管理相关法律法规作了补 充完善，但相对于现实需求，相关法制建设明显滞后，如： 水法第九条规定： “国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。一流域管理与行政 区域管理相结合，对于两种体制下究竟该由谁进行主导，法律并没有明确规定， 势必造成两种体制下的权责分流，长江流域管理委员会基于流域管理模式进行统 1 4 硕士学位论文 长江流域水资源保护法制建设研究 一管理，地方政府基于行政区域模式进行局部管理，有可能造成多头管理的情形 出现。此外，水资源管理部门之间大多属于平行关系，各部门不可避免的从自身 利益出发来进行权责分配，造成权责不一，难以实现相关立法本来的部门协作之 预期目的。c 2 9 1 就目前实践来看，正因为水资源管理各部门的权力竞争，使得流域 水资源协作管理成为难以实现的美好预期，现实中管理者只收费不治理、资源开 发者既要开发又要治理以及排污者只交费什么都不管等等现象并不鲜见，如此以 往，其结果只能是长江流域水资源的保护流于形式，难以落实。啪1 其中，更需要 注意的是，时至今日，长江流域相应的水权制度以及生态补偿制度仍然无法突破 现有行政体制框架，难以取得实质性进展，亟待解决。 ( 1 ) 水权制度有待完善 根据相关法律法规，长江流域水权的主体本应是由长江流域水资源管理部门 代表国家加以管理，但在实际生活中，因长江流域流经多地，牵涉不同行政区域， 导致长江流域被分割成若干块，真正的水权所有者实际上被所经地的省、市、县 各级机构以及地方政府所掌握，形成了长江流域水权往往大多基于行政手段加以 调控、配置，严重阻碍了水资源市场的市场化进程。相对于市场机制，政府行政 机制的效率的低下是显而易见的，导致长江流域水资源利用的低效率。1 也正因 为行政手段的存在，各地方政府大多从本地区、本部门的利益出发，对长江水资 源的利用难免存在短视行为。事实上，在不同行政区域内，长期以来，长江流域 水权制度一直延续着部门分割、地区分割的“多头管水 体制，导致长江流域水 资源产权难以清晰，常常出现流域管理机构、地方政府、地方水行政主管部门之 间的职责交叉，不利于实现对长江流域水资源的统一管理。羽同时，由于管理体 制问题，也使得长江流域水资源开发、利用和保护方面存在着掠夺性利用、竞争 性开发、管理粗放粗暴等问题，与构建长江流域水权制度的设计初衷背道而驰。 ( 2 ) 生态补偿制度欠缺 生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统 的服务价值，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间 利益关系的环境经济政策。啪1 事实上，生态补偿机制的构建，不仅有助于加强对 于水资源功能区的保护和管理，而且在增强环境保护、防止水土流失以及加强环 境保护等方面具有积极的现实意义。然而，在长江流域构建生态补偿制度中，存 1 5 硕士学位论文 长江流域水资源保护法制建设研究 在水权制度缺乏明确界定的技术难题，可能导致存在环境贡献者与环境受益者之 间的利益不对称，导致各方对于构建长江流域生态补偿机制缺乏应有的参与积极 性，导致时至今日长江流域由于上下游之间，各行政区之间利益分配的种种技术 难题，生态补偿制度的构建仍然遥遥无期。 3 2 4 管理机构多头设置 曾几何时，我国现行的流域水资源管理体制仍然是早在计划经济体制下的产 物，整体和局部权责不一，不可避免的具有历史的局限性。目前，能够对长江实 施管理的部门包括水利部、国家环保总局、建设部、农业部、国家发改委、交通 部以及卫生部等，还包括沿江的1 9 个省( 自治区、直辖市) 。泓1 在地方水资源行 政管理部门与地方政府之间、地方政府又与长江水资源管理委员会之间各司其 职，但往往因水资源使用、配置等问题，在局部地区行政命令相左的情形并不少 见。学术界对此已经认识到了现行流域水资源管理体制下存在的种种弊端，并进 行了相应的体制改革，虽然取得了一定的成效，但也出现了一些新的问题： ( 1 ) 区域管理问题 根据我国的水资源管理体制，长江流域管理权责归属于长江流域水资源管理 部门，对长江流域内的水资源开发、管理进行统一支配协调，并直接受地方政府 的领导。而各个行政区域之间，行政管理工作相对独立，此种情形下，势必造成 了长江流域水资源这一资源整体间的相互关联性被人为切断，不仅实际上造成流 域管理缺乏完整和统一，而且不利于对长江流域水资源进行统一统筹规划。啪1 此外，长江流域涉及行政区域众多，各行政区难免从所管辖各地区的角度出发， 追求本地区利益最大化，激化了长江流域内相关水资源保护的部门矛盾。 ( 2 ) 流域管理混乱 曾经的流域管理模式确实在我国水资源治理开发与保护中起到了不可磨灭 的作用，但从实际进程和效果看，流域管理模式存在着致命伤。究其原因，统一 和协调流域内各个行政区域之间的水资源开发利用同样受各受益主体的主观意 愿影响，难以协调一致。就长江流域来看，沿流域各地区涉及的不同行政区域， 均根据自身需要进行沿岸建设，只是从自己行政区域内局部利益的角度出发任意 对本区内的水资源进行拦截、采用，与从整体上实施流域管理的宗旨相违背，从 源头上使长江流域水资源的科学发展以及循环利用无法实现，给长江流域整个流 1 6 硕士学位论文 长江流域水资源保护法制建设研究 域生态系统带来了破坏性的影响。汹1 总的来看，正是因为由于缺乏有力的统一流 域管理机构，加上水资源利益分配不均，导致不利于从整体的角度对长江流域的 水资源可持续利用进行宏观规划，造成上下游地区间的用水矛盾，已经成为长江 流域管理亟待解决的问题。 3 2 5 缺乏完善的行政执法监督机制 长江流域水资源保护过程中，行政执法固然必不少，但对行政执法本身进行 监督同样是必不可少的一环。无数的事实证明，缺乏监督的行政执法难以实现其 本来目的。长江流域水资源保护相关行政执法监督，作为涉及长江流域社会整体 性的公共事务，无论是政府部门、企事业单位甚至任何个人，都可以依照法律规 定对长江流域水资源保护行政机关的执法行为所进行的检查和督促，以确保长江 流域水资源保护相关行政执法的准确。口刀目前的长江流域水资源保护行政监督体 制来说，大部门地区仍然缺乏相应的机制。只有部分地区已经构建了国家、社会、 企业乃至个人的全方位网络，但在具体操作中，这些监督形式是否具备可操作性， 仍然受到诸多质疑。 c1 ) 行政执法监督机制不合理 受制于我国政府行政运行机制所限，理论上的全方位监督网络相互之间的沟 通协作仅仅停留在理论上而已，如：有些公民即使发现了问题由于缺乏话语权， 也仅仅只是停留在意见建议的层面，对于行政执法监督缺乏有限监管。啪1 且受“官 本位 思想左右，长期以来，我国行政机关忽视公民和其他社会力量的监督已经 是不争的事实，在水资源保护相关执法中表现的尤为明显。众所周知，受行政编 制以及政府工作人员数量限制，有限的水资源行政主管部门力量毕竟有限，相对 于庞大的长江流域水资源保护工作来说，实在微不足道，有必要引入社会力量广 泛监督，加大长江流域水资源保护工作的覆盖面。啪1 因此，社会公众监督理应成 为一种常态化的形式，使其发挥应有的作用但社会公众缺乏执法权，如何加强相 关行政主管部门与社会公众的沟通衔接，发挥社会公众的集体作用，就成为了考 验相关行政主管部门的重要课题。长江流域水资源保护行政执法作为一个社会公 共服务过程，理应受到社会的监督，让社会公众广为知晓，广泛参与，群策群力， 才能实现其本来目的。m 1 ( 2 ) 行政执法监督机制尚未真正形成 1 7 硕士学位论文长江流域水资源保护法制建设研究 长江流域水资源保护行政执法监督机制作为长江流域水资源保护行政执法 的有机构成，一是为执法监督提供坚实的法律依据；二是通过制度化的机制提高 效率，确保相关行政执法科学、准确、公平、公正，不仅有利于实现长江流域水 资源保护行政法制的重要保障，而且其本身对于长江流域水资源保护行政执法监 督体系的完善同样具有促进作用。但受流域管理和行政管理两种体制所限，双方 都认为行政执法应该由自己负责或应该由队伍实施，这其中就涉及到长江流域水 资源管理模式之争，需要有关部门及时协调处理。 1 8 硕士学位论文长江流域水资源保护法制建设研究 4 完善长江流域水资源保护法制建设的对策建议 4 1 长江流域水资源保护立法的基本原则 4 1 1 水污染防治中的预防为主原则 在水资源保护过程中，受种种因素制约，难以对环境污染的可能性作出预先 判断，且水环境污染造成的危害一般都具有滞后性，需要一定的周期才能得以显 现，之后才逐渐形成污染并扩大，放任不管的话，经过时间的累积，其后果较为 严重。h 特别是长江流域涉及区域较多，更应基于现有的技术条件，在尽可能的 范围内，事先做好各种水污染的预防工作，将对水资源的影响降至最低。纵观世 界水资源保护的实践，过去环境立法采用“先污染后治理”的失败教训值得借鉴， 值得我们反思。众所周知，英国著名的“母亲”河泰晤士河，全长4 0 2 公里，横 贯英国首都伦敦与沿河的1 0 多座城市，流域面积1 3 0 0 0 平方公里。产业革命后， 人口集中，大量的城市生活污水和工业废水未经处理直接排入泰晤士河内，加之 沿岸又堆积了大量垃圾污物，使该河成为伦敦的一条排污明沟。夏季臭气熏天， 致使沿河的国外大厦、伦敦钟楼等不得不紧闭门窗。由于伦敦饮水遭受污染及清 晨常有大雾弥漫与工业排放的二氧化硫、一氧化硫和氮氧化物等有毒气体混合， 终于多次爆发了霍乱大流行和震惊世界的伦敦烟雾事件，其中仅丧生于霍乱者竟 达3 3 4 6 0 人，对水资源污染不加以预防的后果的严重性由此可见一斑。防微杜渐， 针对长江流域特点而言，长江流域水资源保护立法应坚持贯彻预防为主，从源头 上杜绝一切可能带来污染源的因素：一是要强化入河排污口的监督管理，围绕养 殖业、农业、工业等污水进行综合治理，对污染物实施生态处理，最大限度加以 综合利用。二是预先实施饮用水水源地安全保障规划。长江流域水资源涉及众多， 将其作为饮用水的区域为数不少，为了确保社会公众的生命财产安全，有必要强 化水资源保护机制，严格保护水源地及其保护区，严格执行饮用水安全标准。溷 三是要强化湿地保护，以发挥湿地的生态环保功能。湿地对于生态平衡的支撑作 用有目共睹，强化湿地保护从某种意义上来说就是在加强水资源保护本身。四是 要普及节水理念，提高水资源的利用效率。尽管长江流域水资源流量众多，但因 1 9 硕士学位论文长江流域水资源保护法制建设研究 人口基数过大，人均占有率并不高，相关部门有必要加强宣传，普及节水理念， 为保护长江流域水资源营造舆论环境和赢得社会支持。五是实行雨污分流，提高 生活污水的集中处理率。严格按照“谁污染，谁付费；谁受益，谁补偿 的原则， 促进污水处理的市场化经营，最大限度的利用社会力量保护长江流域水资源。六 是要实现农业产业结构调整，积极推广生态农业，大力发展绿色食品进一步加强 对农药和化肥使用的管理力度，减少农业对水资源可能存在的污染。七是依法划 定水功能区。依法指导和约束利用水资源的行为，在满足水资源合理开发和有效 保护的需求的基础尚，充分发挥水资源发挥的经济、社会和生态、环境效益。m 1 总而言之，水资源保护作为环境保护的重中之重，已经成为制约社会经济的 可持续发展的关键要素。针对目前的情况，有必要由政府牵头，坚持贯彻“预防 为主的原则，进一步建立对长江流域水资源保护的立法，以科学、合理、有效 地加强长江流域水资源保护。 4 1 2 流域立法与区域立法相结合原则 区别于传统的水资源保护立法，在长江流域水资源开发利用过程中，应坚持 创新性原则，“立足于长远，立足于生态”，不能仅仅着眼于水资源的经济功能， 更应致力于整个流域水体生态的维持和保护，通过创新的手段，实现整个长江流 域水域生态系统的最优化。简单的说，就是要通过长江流域水资源保护立法，实 现水资源经济功能和生态功能的辩证统一，和谐互补，妥善处理好长江流域水资 源合理利用和水污染防治之间的辩证关系。m 1 个人认为，相关立法应立足于长江 流域水资源的自然、生态等条件，兼顾其他自然资源的使用现状，合理分配、使 用、保护水资源，以促进水资源动态平衡，避免水资源开发利用超过水资源本身 的承载能力。此外，长江流域水资源保护因涉及不同的行政区域，因不同流域水 资源情况各不相同、污染源与污染物的数量种类成分也存在显著差别，对每一流 域所设置的保护制度也应区别对待。m 1 因此，应在统一流域立法的前提下进行区 域分段立法，根据地区的水文、水质以及水体等水资源各因素的差异，进行分段 立法立法，需要注意的是，分段立法不同于分行政区域立法，如前文所述，分行 政区域立法必然不利于从总体上对长江流域水资源保护进行规划保护，而分段立 法则是根据长江流域各段界的实际，合理分段，既从整体上规划，又遵循各阶段 的客观实际，以确保生态保护立法的因地制宜、因势利导。嗍 硕士学位论文 长江流域水资源保护法制建设研究 4 1 3 水资源保护管理中的协调性原则 不可否认，目前我国水资源保护目前的立法制度尚不完备，在水资源类似的 环境法案的具体制定和操作方面，多停留在原则性规定层面，可操作性不强。针 对此种问题，有必要在加强长江流域水资源保护立法的同时，在相关法条表述中， 与其他法律制度相一致，以确保长江流域水资源保护立法的可操作性。“刀长江流 域水资源作为公共资源，又具有部分流域资源的特殊属性，因此，应当从以下三 个方面协调好好长江流域水资源的保护管理体制。 ( 1 ) 坚持效率优先 目前体制下，为了实现长江流域水资源保护，必然需要众多的长江流域水资 源管理部门齐心协力，团结协作，而各部门、各单位又分别隶属不同的行政体系， 那么势必在各部门之间形成权力交叉，可能造成权利意识上的竞争关系。既可能 调动这些行政管理部门的工作积极性，形成保护长江流域水资源的共同努力，也 有可能导致个别部门在权力重叠时，选择行政不作为。啪1 因此，基于这样的考虑， 长江流域水资源保护法制体系的构建必须坚持效率原则，使大家在一致的目标 下，加强各部门之间的沟通协作，实现各部门之间权责对等。从这个意义上来说， 坚持效率优先也是要求大家团结协作，互相协调，以做好长江流域水资源保护工 作。具体而言，就是要真正赋予长江流域水资源保护管理机构包括决策权、监督 权、协调权和执行权在内的基本行政权责，使其能够担负起统一管理的责任，确保 长江流域水资源管理的行政效率，让长江流域水资源保护相关法制建设得以真正 贯彻落实。 ( 2 ) 加强沟通协调 众所周知，长江流域水资源保护涉及方方面面，纷繁复杂，如此巨大的工程 量仅仅依靠单一机构难以实现，必须基于有各相关部门的协调配合。而各相关部 门之间利益目的的不一致又使得协调配合成为长江流域水资源保护过程中的重 要课题。协调本身就是一个求同存异过程，要求采取大家互相包容的基本政策， 制定相同的控制目的，确保长江流域水资源保护各相关主体在此过程中，目标一 致，步调一致，公共完成长江流域水资源保护相关工作。m 1 ( 3 ) 提倡民主决策 长江流域水资源保护管理的过程，从某种意义来说，就是对长江流域水资源 2 l 硕士学位论文长江流域水资源保护法制建设研究 分配、控制的决策过程。在对长江流域水资源供给以