（宪法学与行政法学专业论文）电子政务法律问题研究——以公共服务为视角.pdf

论文摘要 本文研究的主题是电子政务法律问题，并以公共服务为视角对电子政务法律问题 进行研究。本文第一部分对电子政务公共服务的基本理论进行了分析与探讨，在综合 借鉴国内外权威机构对于电子政务概念阐述的情况，本人提出了电子政务具备三个要 素信息通讯技术是技术支持、。电子”与“政务”的有机融合、现阶段必然伴随 着政府改革。随后分析了电子政务的业务模式、电子政务与公共服务的结合。本文的 第二部分分别从宪法法治化、政府依法行政、行政许可法的实施、对保密法律体系的 冲击四个重点方面论述了电子政务实施过程中，对宪法、相关法律、政府依法行政方 面的作用与融合，并根据在个别方面尚存在的矛盾与问题，提出了较为可行的解决方 案。在本文的第三部分，本人提出了一些在电子政务公共服务建设过程中存在的现实 性法律问题：信息孤岛现象意味着政府需要对电子政务公共服务中完善开发规划上的 整体布局；数字鸿沟需要政府采取有力措施保障电子政务公共服务中平等权的实现； 电子政务公共服务中收费的问题涉及到对社会公众财产利益的保护，对如何制定在电 子政务公共服务中收费权的设定、实施提出了制度性见解；在人才培养方面，提出应 提高公务员素质、推行首席信息官制度，在队伍建设中突出公共需求。本文的第四部 分借鉴了国外的一些先进的电子政务公共服务经验，阐述功能定位理论、新公共管理 理论，分析国外电子政务立法与实践的经验，提出了我国电子政务公共服务的发展应 当详细规划，做好立法工作，并通过政府管理提高公共服务的效率及公共服务的利用 效率。 关键词：电子政务公共服务知情权行政收费 a b s t m c t t h et 0 d i co ft h i st h e s i si st h ee l e c t r o n i c s9 0 v e m m e n t a i i a wi s s u e s a n dt a k ed u b cs e r v i c ea st n ea s d e c tt 0c a r r yo nt n er e s e a r c n0 l rt h e e i e c t r o n l 岱a 0 v e m m e n t a ll a wi s s u e s in e 九r s tp a r t0 rt n l st n e s l sc ar r i e s 0 nt h ea n a l y s i sa n ds t u d i e st 0t h eb a s i ct h e or i e so ft h ep u b cs e r v i c e0 f t h ee i e c t r o n i c sg o v e m m e n t a la 的l r s ，a ts y n t n e s 亿et oa r a wi e s s o n s 仃0 m t h ed o m e s t i ca n di n t e m a t j o n a ia u t h o r i t yo r g a n i z a t j o n sc i r c u m s t a n c ef o r t h ee l e c t r o n i c sg o v e m m e n t a ia f f b i r sc o n c e p te i a b o r a t e ，t h ea u t h o rp u t s f o n ，a r de i e c t r o n i c s g o v e r n m e n t t 0h a v et h r e em a i n白c t o r s i n f o r m a t i o nc 0 m m u n i c a t i o nt e c h n i q u ei st h et e c h n l q u es u p p o r t ， e l e c t r o n i c s na n d g o v e m m e n t a i a f f a i r s ”i s 0 r g a n i cs i o n ， a n d a c c o m p a n yw j t ht h e9 0 v e m m e n tr e f o m lb ya m e a n sc u r r e n t l y t h e n t h ea u t h o ra n a l y z e st h eb u s i n e s sm o d e0 ft h ee l e c t r o n i c s9 0 v e r n m e n t a l a t l a l r sa n dt n ec 0 m b l n e0 rd u d l i cs e r 、，i c e0 re i e c t r o n i c s9 0 v e r n m e n t a l a 何吾i 隋t h es e c o n dp a r to ft h et h e s i st u m sf n d mr u l eo fi a w0 ft h e c o n s t l t u t i o n 、9 0 v e m m e n t sa a m i n l s t r a t et ot n ei a w s 、t n ed u t t i n q f o r w a r d0 ft h el a wo fa d m i n i s t r a t i o na d m i t 、a n dt h ei m p a c tt ot h e l a w s y s t e m0 fs e c r e t ，t ot h ec o n s t i t u t i o n ，r e i a t e dl a w ，口0 v e m m e n tb yi a w t h e 幻n c t i o na n df u s i o n s0 ft h ea d m i n i s t r a t i o l n a c c o r d i n gt 0s o m ei n d i v i d u a i a s p e c 匕c a r r i e so u tp r a 州c es o l u t i o n st 0t h ep r o b i e m s i nt h et h i r dd a r to f t h et h e s i s ，t h ea u t h o rp u t sf o r w ar ds o m ee i s t e n tl a wp r o b i e m si nt h e e l e c r o n l c sg o v e m m e n t a la ”a i r sp u b l - cs e i c ec 0 n s t r u c t i o nd r 0 c e s s 1h e p n e n o m e n o no rt n ei n r o r m a t l o ni s o l a t e al s l a n am e a n st n ea 0 v e m m e n t d e m a n dw h o i ei a y o u to ft h ep e r f e c td e v e l o p m e n tp r o q 陀m m i n gt op u b i i c s e n ，i c e0 rt n ee l e c t r o n i c sg o v e r n m e n t a ia t l i a l r s ：lh en u m e r i c a id i t c n n e e d st h e9 0 v e r n m e n ts h o u k lg u a r a n t e et h ee q u a lr i a h t ：t h ed r o b l e mo f t h ec h a r g e si n v o i v et 0t h es o c i a lp u b i i cp r o p e r 七yb e n e f i t s ，t h ea u t h o r c ar r i e do u tt 0p u tf o r w a r dt h es y s t e mv i e w s ；a tt h ea s d e c t0 ft h e p e 陌o n s ，p u tf o n a r da tt h er e q u e s t0 f 陀i s ep u b l i co f f i c i a r sc h a r a c t e r a n dp r o m o t et h ec h i e fl n f o r m a t j o n0 f f i c e r ss y s t e m t h ef o u 卜d a r l t0 ft h e t n e s i sa r a w si e s s 0 n sr r o mt n ep u b cs e r v i c ee x d e 丌e n c e0 fs 0 m e f o r e r u n n e 鸭0 ft h ea b r o a d ，e l a b o r a t i n gt h e 凡n c 廿0 nf i x e dd o s i t i o n t n e o r i e s ， n e w p u d i i cm a n a g e m e n tt h e o r i e s ，a n a l y z i n at n ef o r e i g n e l e c t r o n l 岱g o v e r n m e n t a l a 订a l r si a w m a k 仉口a n dt n ee x d e r i e n c ef o r p 阳c t l c e ，p u tr o n 惘r a0 u rc o u n t n ，s n o u l am a k ed e t a e dd r o a r a m m i n q ， 陀i s et h el e v e l0 f9 0 v e m m e n tm a n a g e m e n ta n dt h ee f f i c i e n c yo ft h e p u b i i cs e r v i c e 、 k e yw o r d s ：e i e c t r o n 晒g o v e m m e n t ；p u b i cs e r v i c e ；r i g h tt 0 k n o w ； a d m i n i s t r a t i o nc h a r g e s 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得 的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体。均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名： 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有 权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸 质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复镧并允许论文进入学校 图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索有权 将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在解密后适用本规 定 黼挠次戎导臌： 日期： 电子政务法律问题研究 一以公共服务为视角 2 0 世纪9 0 年代末国际互联网的成熟标志着全球进入信息化社会，信息化程度 的高低己经成为一个国家是否具有国际竞争力的标志之一，信息越来越成为重要 的战略资源。政府是社会中最重要的信息源，信息和网络系统将成为未来政府的 神经中枢，政府治理的过程也将成为信息处理的过程。1 因而各国都在力促政府上 网，推行电子政务，强占全球或本地区的网上制高点。2 我国电子政务建设目前还 处于初级阶段，仍有诸多问题亟待解决，本文拟以公共服务为视角，研究电子政 务在我国行政法学理论与实践中所面临的问题，通过分析原因进而提出相应的见 解。 一、电子政务公共服务基本理论 ( 一) 基本概念的厘定 1 电子政务 。 电子政务起始于政府信息化。随着信息技术的发展，政府信息化的概念不断 演化，政府信息化所包括的内容也在不断扩展。最初在2 0 世纪7 0 年代，人们提 出了办公自动化( o a ，o 街c ea u t 伽豫t i o n ) 的概念，即利用计算机技术来处理办 公室的内部业务，主要是文件资料的制作、传送和贮存。随后到了2 0 世纪8 0 年 代，管理信息系统( m 【s ，m a n a g e m e n ti n f ；w m a t i o ns y s t e m ) 又成为人们关注的焦 点，它是为满足管理者需要而建立起来的信息加工和处理系统，重点是支持决策 和满足管理者对适时、准确、相关信息的需求。到了2 0 世纪9 0 年代后，随着因 特网技术的发展及其在政府管理中的应用，人们又提出电子政务( e g ，e l e 髓r o n i c g 舢m e m ) 的概念。) e g 1 w e n 啪e m 是一个地道的泊来品，国内外存在着多种多样的说法，如电 子政府、数字政府、网络政府、政府信息化等。学者和媒体多将其译为“电子政 务。目前国内外学术界关于电子政务的主要观点如下： 联合国经济社会理事会将电子政务定义为政府通过信息通信技术( i c t s ) 手 段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明 1 张明杰。开放的政府政府信息公开法律制度研究，中国政法大学出版社2 0 0 3 年版，第l 页 2 高家伟：论电子商务与行政法的范围和手段，行政法学研究2 0 0 2 年第2 期。 3 纪建悦，王元月，林则夫；试论我国电子政务现状、文体及发展策略，科学学与科学技术管理2 0 0 2 ( 6 ) ，1 4 一1 7 度、改善财政约束、改进公共政策的质量，增强决策的科学性，建立良好的政府 之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢 得广泛的社会参与度4 。 美国行政学会认为，电子政务是“特指基于网络的政府创新，以便于公民获 取政府的信息、服务和建议，从而确保公民参与并对政府满意的活动。简要地说， 电子政务就是政府一直以来承诺的，通过提供低成本、高收益、高效率的公共服 务、信息和知识，来改善公民与政府、私营部门与公共部门的关系。什， 也有学者认为，电子政务是利用现代科学技术对传统政府服务方式和服务内 容的再造和创新，是采用信息技术，特别是互联网，以一种更加便捷、面向公众 和颇具成本效益的方式提供公共服务。6 在我国，最早在媒体进行电子政务宣传的当属美国m 砌，o n l s 公司。根据美 国m m i 肭l s 公司技术白皮书中的描述：搿电子政务( e 勘v e m a n c e ，即电子政府) 是电子商务( e c 0 n 姗e r c e e b u s i n e s s ) 应用体系中，基于网络的符合h l _ “姗眦技术 标准的面向政府机关内部、其它政府机关、企业以及社会公众的信息服务和信息 处理系统。电子政务是政府办公自动化系统在深度和广度的延伸，即从内部办公 延伸到对外服务，从内部网( i n 仃a n e t ) 延伸到政府机关交换网( 董溉舢e t ) 乃至因 特网( 1 m 黜t ) 一7 。 国内的电子政务专家和学者也根据我国的实际情况提出了各自不同的看法： 有学者认为，电子政务是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网 络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新 的管理方式。8 有学者认为，电子政务是政府在国民经济和社会信息化的背景下， 以提高政府办公效率，改善决策和投资环境为目标，将政府的信息发布、管理、 服务、沟通功能向国际互联网上迁移的系统解决方案。同时也提供了结合政府管 理流程再造、构建和优化政府内部管理系统、办公自动化系统，为政府信息管理、 服务水平的提高提供强大的技术和咨询支持。实施电子政务最终目标就是建立电 子政府。9 有学者认为，电子政务是指“公共管理部门应用现代信息和通信技术， 将管理和服务通过网络技术进行集成，在网络上实现组织结构和工作流程的优化 重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透 4 电子政务蓝皮书。中国电子政务发展报告，王长胜主编，社会科学文献出版社出版，2 0 0 3 吴爱明，王淑清，国外电子政务，山西人民出版社，2 0 0 4 版，第6 2 页。 美 道格拉斯霍姆斯著，詹俊峰等译电子政务 ，机械工业出版社2 0 0 3 年舨，第页一 。7 颜海，电子政务信息资源及其评价，图书馆学、信息科学、资料工作。2 0 0 2 年第l l 期。 8 汪玉凯，中国政府信息化与电子政务，新视野2 0 0 2 年0 2 期。 9 互联网实验室， ，郑戈、冷静译，辽海出版社、 4 笔者认为，公共服务应当具有以下基本特征： ( 1 ) 需求主体的普遍性。普遍性决定了公共服务的公益性，也因此决定了主 要依靠公共团体动用公共收入来满足这些需求。 ( 2 ) 服务内容具有公共物品属性。公共物品因其具有“使用的非排他性和收 益的非独占性打的典型特征，故而私人通常不愿提供或不能提供。既然依靠私人 选择机制无法满足这些不可或缺的需求，那就只能诉诸公共选择机制。” ( 3 ) 政府的积极义务。在现代社会，“国家不仅有义务不损害个人的物质、 智力、精神活动的自由发展，而且还有义务为保证所有个人充分发展其物质、智 力和精神活动而制定必要的法律，组织必要的公用事业。一1 4 即在原有的权力行为 之外，政府更多地在实施非权力性的服务行为，以积极的行动为社会提供必要的 公共服务。1 ( 4 ) 形式多样化。正如2 0 0 5 年，美国政府组织架构工程首席建筑师和主管 d i c kb u r k 在美国电子政务协会第5 届政府组织架构( e a ) 会议上指出：“公共服 务的前景必须是围绕公众而非服务提供者的需求来进行个性化服务设计，政府服 务应以公众需求为中心与牵引力，在为公众与企业提供更多一站式服务的同时， 也合理地改革了政府一。随着社会公共需求的扩大以及政府职能的调整，单纯的权 力行为已经无法适应现代行政发展的需求，由单一化权力行政向多样化的服务行 政过渡已是当务之急政府越来越多地采取行政指导、行政合同、行政奖励、行政 调解、行政资助、行政信息服务等带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有私 法性质的柔性手段来服务公众、管理社会。1 6 ( 二) 电子政务的业务模式 电子政务运行过程中存有三个行为对象，即政府、企业和居民。这三个行为 对象从物理世界到数字世界的映射，就产生了电子政务、电子商务和电子社区。 政府、企业和居民这三者之间的互动，就产生了电子政务的五种业务模式，主要 是政府对政府( ( b v 咖m e n tt 0g 0 v e m m e m ，gt 0g ) ，政府对企业( g ( 删釉【m e mt 0 b u s i n e s s ，gt ob ) ，政府对居民( g 0 v e 丌i m e 眦t 0c i t i z e n ，gt 0c ) ，企业对政府 ( b u s i n 铭st og o v 咖m e 眦，bt 0g ) 和居民对政府( c i t 屯陀nt og o 嗍m e n t ，ct 0g ) 。 春风文艺出版社1 9 9 9 年版，第5 3 页；【法】古斯塔夫佩泽尔：法国行政法，廖坤明、周洁译，国家行政学 院出版社2 0 0 2 年舨，第1 8 7 页、第1 4 页。 袁曙宏，服务型政府呼唤公法转型论通过公法变革优化公共服务，中国法学，2 0 d 6 年第3 期。 1 f 法l 莱昂狄骤公法的变迁，辽海、春风文艺出版社1 9 9 9 年版，第2 4 2 页。 ”李昕，公共服务理念下现代行政的特征，行政法学研究，2 0 0 2 年第4 期。 1 。李昕，公共服务理念下现代行政的特征，行政法学研究，2 0 0 2 年第4 期。 5 1 7 1 政府对政府( g t og ) 政府与政府之间的互动包括；中央政府与各级地区政府之问、政府的各个部 门之间、政府与公务员和其他政府工作人员之间的互动。这个领域涉及的主要是 政府内部的政务活动。具体表现为：电子法规政策系统、电子公文系统、电子司 法档案系统、电子财政管理系统、电子办公系统、电子培训系统、业绩评价系统。 2 政府对企业( gt ob ) 政府面向企业的活动主要包括：对企业在经营活动过程涉及到需与政府接触 的事务，无须企业亲自前往政府部门办理，尽可能的通过电子政务来完成，同时 政府向企、事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规章。“政府对企业 的 活动实质上是政府向企业提供的各种公共服务。如：电子采购与招标、电子税务、 电子证照办理、信息咨询服务、中小企业电子服务。 3 政府对居民( gt oc ) 政府对居民的活动实际上是政府面向居民所提供的服务。政府对居民的服务 不仅仅是政府信息公开，让居民知道政府的规定是什么，办事程序是什么，主管 部门在哪里，以及各种与工作、学习、生活相关的服务内容。而且还要通过电子 政务方便居民办理各种具体事务，使居民足不出户就可办理大部分日常事务。如： 教育培训服务、就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、公民信息服务、 交通管理服务、公民电子税务、电子证件服务。 4 企业对政府( bt og ) 企业面向政府的活动包括企业应向政府缴纳的各种税款，按政府要求应该填 报的各种统计信息和报表，参加政府各项工程的竟、投标，向政府供应各种商品 和服务，以及就政府如何创造良好的投资和经营环境、如何帮助企业发展等提出 企业的意见、希望和建议，向政府申请可能提供的帮助等。 5 居民对政府( ct og ) 居民对政府的活动除了包括个人应向政府缴纳的各种税款和费用、按政府要 求应该填报的各种信息和表格、缴纳各种罚款等外，还要开辟居民参政、议政的 渠道，使政府的各项工作不断得以改进和完善。政府需要利用这个渠道来了解民 意，征求群众意见，以便更好地为民众服务。 ， 当前，世界各国电子政务的发展就是围绕着上述五个方面展开的。其目标除 了不断地改善政府、企业与居民三个行为主体之间的互动，使其更有效、更友好、 1 7 周宏仁，唐铁汉，电子政务的理论与实践，国家行政学院出版社，2 0 眈 6 更精简、更透明和更有效率外，更强调对政务活动进行重要的、根本性的改造， 从而最终构造出一个信息时代的政府形态。 ( 三) 电子政务公共服务 2 0 0 6 年出台的国家电子政务总体框架提出了“服务是宗旨 的理念，要 求电子政务要把服务作为出发点和落脚点，要通过“推进公共服务信息化，及时 发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件 。特别是2 0 0 6 2 0 2 0 年国家信息化发展战略明确提出了以电子政务改善公共服务的战略方向。 这个发展战略要求“逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、中央与地 方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系。重视推动电子政务公 共服务延伸到街道、社区和乡村。逐步增加服务内容，扩大服务范围，提高服务 质量，推动服务型政府建设。一 在2 0 0 6 年6 月1 2 日召开的全国电子政务工作座谈会上，国务院总理温家宝 在批示中指出，加快电子政务建设，推进行政管理体制改革，提高政府工作效率 和公共服务水平，为公众参与经济社会活动创造条件。国务院副总理曾培炎指出， “十一五一时期，电子政务建设的主要目标是：到2 0 l o 年，基本建成覆盖全国的 统一的电子政务网络，初步建立信息资源公开和共享机制。政府门户网站成为政 府信息公开的重要渠道，5 0 以上的行政许可项目能够实现在线处理。电子政务要 在提高公共服务水平和监管能力、降低行政成本等方面发挥更大的作用。信息产 业部的“十一五一规划将电子政务的发展方向定为“以服务提升效益一。我国电子 政务建设目标在此得以鲜明体现，即通过先进的技术应用来实现政府优质的公共 服务和高效的管理职能。服务是我国电子政务的战略取向和价值目标，便民是我 国电子政务建设的重点，充分体现党的执政为民的宗旨，体现权为民所用、利为 民所谋、情为民所系的为民服务思想，以提高政府公共服务水平为中心，科学发 展电子政务。 由此可见，电子政务已经成为中国创新公共服务的一项重要战略，电子政务 已经与公共服务结下了不解之缘。同时，虽然在行政体制、经济水平、公众认可、 法律环境等多种因素的影响和制约下，各国电子政务的发展模式、发展进程千差 万别，极不均衡，但各国对电子政务核心价值的认识日趋一致，这就是电子政务 的公共服务。公众关心的不是通过电子政务去减少或增加政府部门的数量，而是 政府能否提供更好的服务。电子政务作为一种新的政府管理方式，因为其独特的 公共服务功能而备受政府推崇。这种公共服务形式虽然建立在网络基础之上，但 7 又不是一种简单的电脑“克隆一，而有着丰富内涵功能。1 8 二、电子政务公共服务与我国宪政体系的融合及冲突 ( 一) 电子政务公共服务对宪法法治化的贡献 1 政府行使宪法职权的需要 宪法第三章国家机构的内容详细规定了各级国家机构的职权。同时宪 法第二十七条第一款规定“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制， 实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。修 国家机关的工作方式和模式应随着科技的发展而进步，通过高科技提高工作质量 和工作效率。电子政务正是将高科技运用到国家机关工作中的产物，通过电子网 络的普及和运用，可以提高国家机关的工作质量和工作效率。 2 公民知情权的宪法要求 公民的知情权在英文中为“f i g h tt o ，翻译为“知道的权利、“了解的 权利 ，意指公民或组织有权利依法获知政府的各项行政信息。1 9 知情权是现代民 主政治的根本要求，列宁曾经说过：“没有公开性而来谈民主是很可笑的。力在1 9 8 4 年的世界人权宣言中知情权被确定为基本人权之一，知情权实现的前提是政 府信息公开，政府信息公开的程度决定了公民知情权的实现程度，政府部门必须 在法律允许的范围内，公开自己的决定，公开自己的行为，公开办事结果，使公 民了解政府的基本情况。只有在此基础上，才能使公民有效的行使当家作主的权 力。我国法律虽然没有以明文的形式确认知情权为公民的实体权利，但从法律条 文和立法精神上可以推定它是公民的一项基本权利。比如；宪法第6 条、第2 7 条、第3 5 条、第4 1 条的规定都包含着知情权的内容。因为只有公民享有知情权， 才可能行使宪法规定的权利。2 0 0 8 年5 月1 日起实施的：中华人民共和国政府信 息公开条例首次用行政法规的形式明确肯定了公民、法人及其他组织的知情权， 虽然还没有上升到全国人大制定法律的高度，但已经是一大进步。该条例同时明 确将政府网站规定为政府公开信息的法定渠道，这标志着我国电子政务公共服务 的基础已经逐步建立起来。 电子政务公共服务的下述特点构成了知情权落实的有力保障。一是非时性。 在电子政务信息资源共享中，参与者不需要同时处在公开的情境中，个人可以在 家中的电脑网络上参与政务；二是内容广。由于电子政务信息资源的载体是电子 馆何振，唐荣林，电子政务公共服务功能的定位与实现，载电子政务，2 0 0 6 年第5 期。 1 9 尤嘉，公民知情权与政府信息公开法，工会论坛2 0 0 7 年1 月，第1 3 卷第l 期，第3 7 页。 8 硬件设施，一块小小的芯片所装的内容相当于一个大型图书馆，所以政务信息内 容数量不受限制。三是对象广。由于电子政务信息资源共享是建立在互联网的基 础之上的，不管身在何地，找到一台能上网的电脑，只要简单地操作鼠标，就可 以轻松地了解政务。四是双向互动。电子政务信息资源共享降低了中间管理层次 的中转作用，公众可以通过网络对政府高层直接发表意见，政府高层可以直接获 得这些反馈，政府部门之间经由网络加强了联系，其决策意向也可以上网让公众 进行讨论和选择。 3 有利于公民参政议政权的实现 公民参政议政，是公民实现政治权利的重要方式，也是现代社会政治民主化 的一个重要标志。扩大公民参政议政范围，实现行政机关与公民的互动与合作， 是电子政务公共服务的重要价值目标，也是其基本功能所在。随着我国社会主义 市场经济和民主政治的发展，公民参政议政的范围日益拓展，内涵亦日益丰富， 而电子政务公共服务的发展正好为公民参政议政提供了一个很好的平台。从我国 电子政务的实践来看，“政民互动是政府网站建设过程中非常重视的功能。如南 京市政府网站是我国目前最为成功的政府网站之一，通过政府网站“政民互动 功能，公众可以给政府有关部门及其负责人发邮件，进行咨询、投诉或对政府工 作提出意见和建议，公众意见的处理流程和处理结果均在网上公布。政府网站通 过设置用户反馈功能，就公共工程项目、 意见，实现政府与公众之间的平等对话， 沟通，拓展公众参政议政的渠道。如 政府重要活动和重大决策，向公众征求 促进政府与公众之间的信息交流和平等 4 有助于树立服务型政府的理念 中国是一个封建社会历史悠久的国家，“民可使由之，不可使知之”的封建统 治文化一直有着很大的市场并且至今还在影响着一些政府官员，电子政务公共服 务的推行是中国政府民主政治理念和行政管理理念的重大变革，也必将带来一场 深刻的思想政治革命。电子政务有助于以服务公众为宗旨的而今的确立，电子政 务流程设计时不再以部门职能分工为基础，丽是以满足公众的需求的出发点、以 政府业务流为主线，实行跨部门的合作和政府职能的重组。电子政务有助于实现 社会平等、政治民主，通过电子政务真正了解普通老百姓的利益、需要和愿望， 政府在提供公共产品服务，可以把钱真正用到惠及千百万老百姓的日常生活，改 善人民群众生活质量，做好义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力 失业和培训、环境保护等事项。电子政务有助于将审批型政府向服务型政府转变， 獬发斌，电子政务的发展与公民权的实现 ，行政论坛，2 0 0 4 年第3 期，第6 7 页。 9 使政府官员到普遍民众都能够树立起政府应当为人民服务的观念 ( 二) 电子政务公共服务促进政府依法行政 电子政务公共服务的发展不但提高了政府履行职能的能力，还给政府的组织 体制、权力结构、决策方式和管理手段等带来了一系列的变革，为政府信息管理、 服务水平的提高提供了重要的物质设备与技术支持，使政府服务更高效、民主、 透明，进行促进政府依法行政。 1 电子政务公共服务促进政府组织结构变革 我国传统的政府组织结构是金字塔型、自上而下的科层制组织结构。信息技 术和信息网络的结合与应用使人们的生活方式、工作方式都随之发生了极大变化， 政府机构传统的管理模式已远远不能适应新环境的发展要求。通过电子政务改进 政府的组织结构、业务流程和工作方式，进而全方位地向社会民众提供超越时间、 空间与部门分隔的限制的优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。 ( 1 ) 电子政务公共服务推动政府组织向现代化、知识化的方向。信息技术的 发展，使得政府部门的许多日常政务工作不再依照传统的方式进行，可以通过政 府的网站来实施。比如海关报单、单位和个人报税、政府批文、政府文告的发布 等，使人们在网络上足不出户就能向政府进行业务申办，并在网上直接获得有关 批文。 ( 2 ) 电子政务公共服务推动政府组织向民主化、公众化的方向发展。电子政 务公共服务可以使政府决策听到各个阶层的声音，社会公众和有关社会组织利用 便利的互联网可以自由地发表自己的见解和看法，也可以及时反馈自己的要求。 政府的决策和管理活动通过电子政务公共服务变得更加公开、民主。 ( 3 ) 电子政务公共服务推动政府组织向动态化、灵活化的方向发展。随着民 主法制化程度的提高，低效率的、单向控制型的权力结构已经不再满足公众的需 求，政府管理和服务需要体现出多元化。电子政务公共服务加强行政组织之间的 横向协调和交叉性联系，同时也加强政府对外在环境的反应。 电子政务公共服务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联 网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。具体来说，电子政务 公共服务把曾经只能在真实空间里行使的政府职能，通过数字化的方式延伸出去； 将原来需要大量的人力来处理的行政事务，可以在数字化设备和虚拟空间中自动 地进行。从而使政府、社会与民众的交流、互动都变得十分容易，政府系统的反 映、决策、沟通能力也大大提高，并从根本上把政府治理从封闭的行政系统中解 脱出来。电子政务作为新技术，在向政府引进的过程中不应该是简单的硬件投资 应用项目，而是应当和整个政府各部门、各系统都有密切的联系，将电子政务引 进的过程与政府系统、流程再造的过程有机地结合起来。并且在电子政务的建设 1 0 和发展过程中，要对政府进行全方位的改革，吸收和借鉴新公共管理理论的精髓， 最终通过网络实现政府工作电子化。 2 电子政务公共服务推进高效、民主的政府建设 传统的政府组织模式意味着高度集权、高度封闭的政府运作方式，因缺乏良 好的沟通，容易产生政出多门的弊端。电子政务的创建，打破了地域、层级、部 门的限制，使管理运作中间环节极大压缩，政府的运作程序和办事流程更加简明 畅通，最大限度地减少了超量成本和无效成本，提高了政府机关的办事效率。电 子政务的发展使政府决策向民主化、科学化方向进一步转变，社会公众的政治愿 望、政治利益得到迅速而广泛的表达，政府对社会公众的各种需求也可以在最短 的时间做出回应。如上海市民可通过“中国上海 政府门户网站对每年市政府实 旅项目及实施情况进行评议，内容涉及新增就业岗位、改善居民居住条件和小区 市容环境、加强养老服务、提升郊区医疗条件和劳动力就业能力、城市安全等方 面。2 1 这种方式不但使得公民政治冷漠现象减少，而且使其政治参与热情空前高涨、 政治社会化程度得到极大提高。电子政务公共服务提供面向全社会的开放动态的 信息系统及重要的信息反馈渠道，能够不断吸纳各方面、各层次的各种信息，经 过筛选、分析、整合，为执政提供科学可靠的信息，形成一个深入了解民情、充 分反映民意、广泛集中民智的决策机制。 3 电子政务公共服务提高政府服务能力 我国传统的政府管理模式是一种行政命令性的集权管理。随着经济体制的改 革的深入，人民群众要求参与政府的决策与管理的呼声随改革深化而日益高涨， 构建服务型政府成为中国政府改革的价值目标和模式选择。电子政务公共服务依 托的信息技术深刻影响着当今社会生产生活，作为新兴的技术手段，其以方便民 众生产生活、便利民众参与政府决策过程为基本原则。电子政务公共服务实施的 过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，建立起跨越政府机关、企业与民众之 间的互动机制，提高服务的效率，更直接、更快捷、和更广泛地为公众服务、为 社会服务的过程。社会公众通过电子政务可以获得更多的信息资源，可以享受政 府更具体、更个性化的服务。 推进电子政务公共服务从政治层面角度看，有利于推动社会民主政治建设的 步伐，有利于创造公众参政议政的环境，改变政府的作风，实现政府的职能转变， 还有利于促进政府与公众的合作，以达到更好地促进社会发展的目的。从现实的 页 2 1 周丽婷，杨俊凯，试论电子政务发展与政府管理体制创新，载行政与法 ，2 0 0 7 年第3 期，第柏 角度来看，可以创造一个公开、透明、依法行政的环境，简化行政运作环节，提 高政府服务质量。 4 电子政务公共服务完善政务公开机制 信息资源的开发和利用己成为这个时代生产力发展水平的重要标志，那么必 须保证信息及时公开、平等获取和合理利用，防止信息垄断，阻碍社会发展，而 其中最大的障碍可能是政府。在所有的国家，由于政府是最大的信息拥有者和控 制者，国家信息化和社会信息化的前提是政府信息化，而政府信息化的核心是政 府信息资源的充分公开和高度共享。而我国由于长期受封建传统思想的影响，政 府部门不愿公开信息或故意拖延信息的公开，严重制约了经济和社会的发展。对 于政府来说，信息的公开和良好的信息收集机制是非常重要的。然而政府机构在 信息资源控制上的垄断性和封闭性导致决策失误，也使得对政府及其公共权力行 使的监督难以实施。信息的不对称给政府官员的寻租行为提供了机会，它不但造 成政府之间资源“私有一、“自愿壁垒骨等现象，还阻碍了政府的公开性、透明性 发展。因为“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察 。电子政务公共服务改善 了传统行政条件下政府的资源配置方式，将政务资源的官员寻租行为控制在最低 范围内，遏制了腐败蔓延的源头。电子政务的实施使得政府环境透明化，使得信 息传递渠道畅通化，把政府权力置于人民群众的监督之下，减少了政府官员寻租 的可能性。电子政务可以防止信息被少数政府部门或官员垄断，防止信息被篡改、 隐瞒，同时，电子政务公共服务中的信息管理系统可以对垄断、篡改信息等行为 进行监控，从而增加政府办事的透明度，增加腐败的机会成本。 ( 三) 电子政务公共服务与行政许可法的互动 通过电子政务方式实施行政许可，进行公共服务的方式在我国目前发展进程 较为突出。 1 电子政务公共服务践行行政许可法的要求 行政许可是指政府行政系统在特定当事人的请求下对法律禁止的状态或不予 许可的状态赋予其是否在广延领域内取得权利或利益的行政行为。2 2 行政许可是国 家行政管理中的主要手段之一，也是现代国家宏观调控的主要方式。2 0 0 3 年8 月 2 7 日全国人民代表大会通过了中华人民共和国行政许可法( 以下简称行政许 可法) ，自2 0 0 4 年7 月1 日开始施行。它的实施标志着我国政府从“管理型 政 府向“服务型政府的转变。值得一提的是，行政许可法的基本制度与电子政务 的发展存在着内在的一致性，表现在以下几个方面： 2 2 关保英，行政法教科之总论行政法 ，中国政法大学出版社，2 0 0 5 年版，第4 2 2 页 第一， 行政许可法第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则， 提高办事效率，提供优质服务。一是我国行政法体系中首次提出“服务一概念的法 律。而2 0 0 6 年出台的国家电子政务总体框架中提出了。服务是宗旨 的理念， 要求电子政务把服务作为出发点和落脚点。二者在基本原则和出发点上是一致的， 这就为电子政务公共服务践行行政许可法的基本制度打下了基础。 第二，行政许可法奠定了电子政务公共服务的外部环境基础。行政许可 法明确规定，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可 以依法设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其 他国家机关包括国务院各部门一律不得设定行政许可。这一规定从法律上简化了 行政审批手续，减少了许可事项，取消了不必要的限制，客观上为政务信息电子 化、便利公众服务创造了条件。 第三， 行政许可法规制的核心内容是行政审批制度。行政审批制度既是政 府职能转变的核心内容，也是政府运用得最广泛、数量最多的行政权力之一。为 了落实行政审批事项，相关管理部门创建统一的数据交换平台，实现网上并联审 批，实现“一站式挣综合服务，使电子政务公共服务进入制度化的阶段。刀。行 政许可法确定了行政许可权相对集中“，一个窗口对外 ，统一办理、联合办理 和集中办理的行政许可制度。这些制度的实现需要现代电子、通讯以及网络技术 的支持，需要各级政府、部门行政管理体制的根本性交革，而地方政府电子政务 建设无疑可以为之提供基本的政务、技术支撑平台。为贯彻实施：行政许可法， 各级地方政府一方面积极进行法律、法规清理，重组政府机构和部门，另一方面 又大力推进政务信息化工程，并建设了相当数量的政府行政许可( 服务) 平台。 2 行政许可法对电子政务公共服务的促进作用 第一，行政许可法为电子政务公共服务确立基本目标和原则提供法律依据。 随着时代的发展和社会的进步，对政府实行有效的监督，切实保护公民、法人和 其他组织的合法权利，以及维护公共利益和社会秩序应该成为地方政府电子政务 建设的必要目标，甚至是更为重要的价值取向。但一段时间以来，地方政府电子 政务建设往往局限于领导形象工程、招商引资工程，缺乏对社会和民众的基本关 d 行政许可法第2 6 条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定 一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别 实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者 组织有关部门联合办理、集中办理。”第2 9 条规定：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子 数据交换和电子邮件等方式提出。”第3 3 条规定：“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行 政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请：应当与其他行政机 关共享有关行政许可信息，提高办事效率。” 1 3 注，也缺乏社会和民众参与管理和监督的手段。 行政许可法的颁布实施有利于 从根本上扭转这一局面。行政许可法的立法目的为：规范行政许可的设定和实 施；保护公民、法人和其他组织的合法权益；保障和监督行政机关有效实施行政 管理：维护公共利益和社会秩序。为实现这些目的，政府行政行为，包括其在信 息化、网络化时代的网上行政行为都必须以合法性原则为首要的价值目标，无法 律依据的政府行为对于社会和民众是没有约束力的。 第二，行政许可法对电子政务公共服务建设具有规范作用。我国电子政务建 设是在欠缺相关法律环境支持的情形下开始的，存在的突出问题是缺乏一个统一 的标准和规范，这表现在五花八门的政府网站和随意的政务信息发布和分类标准。 行政许可法的颁布实旅为地方政府网上行政许可服务确立了基本的法律规则 和相对统一的程序规范，从而确保了政府许可行为的稳定性、公信性和权威性。 此外行政许可法还从法律上规范了地方政府电子政务建设的政务信息发布和 分类标准，确保了行政许可行为的规范性和严谨性。行政许可法有关行政许可 部门、程序、需要提交的资料和文件、法律依据、时限、收费标准等相关公开项 目的规定确立了政务信息发布的基本标准，从而可以确保政务信息发布的规范性 和严谨性。同时，有关行政许可的基本分类模式也可以用来建立基本的政务信息 特别是行政许可信息的网上分类模型。 3 目前电子政务公共服务践行行政许可法的不足 我国地方政府电子政务建设与整个国家的信息化建设