城乡规划法讲稿.doc

中华人民共和国城乡规划法专题讲座从返乡农民“方大炮”要求看乡村规划图说起讲座要点一、城乡规划法出台的背景和意义。二、城乡规划法新的突出亮点。三、城乡规划法的主要内容。四、贯彻落实城乡规划法应该注意的几个问题。五、科学实施城乡规划，携手共建美丽家园。尊敬的张校长，各位领导，同志们：大家上午好！遵照领导安排，现在我与大家共同学习城乡规划法。由于本人水平有限，加上平时学习不够，对本法的理解肯定存在很多欠妥的地方，敬请各位领导以及同志们批评指正。我讲的主题是：科学实施城乡规划，携手共建美丽家园。去年年底，在他乡打工12年的农民“方大炮”，带着老婆孩子和大额存折返乡了。回家后的第一件大事，就是赶到镇建设规划办公室翻看乡村规划图，准备在规划区内安个新家，以便安居乐业，谋求发展。“方大炮”何许人也？他是十多年前以“抬死杠”闻名全镇的名人,因而荣获了“方大炮”的诨名。初中毕业后，他做过代课教师，干过农技员，当过木匠和瓦匠，做过土律师,开过服装店可以说“三十六行”行行试过。由于与翻盖房子的邻居发生纠纷没有获得满意结果，他搬来一只大礼炮表示“祝贺”，将邻居的新房了炸开了花，从此远走他乡，杳无音信。“方大炮”的突然到访，让工作人员有点紧张和意外。可是当他不紧不慢地叙述着杭州市的规划、扩张和发展，大批重型工程机械摧枯拉朽、排山倒海式的拆违攻坚行动，强调现代村庄规划的重要性，指出几个规划点的防汛通道、消防通道的安排不尽合理时，“方大炮”丰富的规划知识和强烈的规划意识，实在令人刮目相看。“方大炮”的到访，给我们带来了一股新风，引起我们新的思考：在新的形势下，如果我们没有很好的城镇规划体系，没有很好的城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，那么，我们的规划管理将是无稽之谈，我们是无法向人民交待的。一、城乡规划法出台的背景和意义2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议表决通过了城乡规划法，自2008年1月1日起施行，当行的城市规划法同时废止。（一）都是“分治”惹的祸中国长期实行城乡分割的二元体制。一段时期以来，中国的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括。除89年12月七届全国人大常委会通过的城市规划法外，还有93年6月国务院发布的村庄和集镇规划建设管理条例。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。改革开放30多年来，中国经历了沧海桑田般的巨变。昔日农田，往往已是高楼林立。来自建设部的统计显示，到2008年底，中国城镇人口已从改革开放之初的17亿人达到537亿人，城镇化水平也从不到18增长到近45。源于计划体制、着眼于控制城市规模、偏重规划技术性问题的城市规划法缺陷日渐暴露，城乡分割、部门分割的规划体系问题多多，城市扩张和耕地保护的矛盾日益加剧。随着中国提出“统筹城乡发展”、推行“新农村建设”的发展战略，上述矛盾更为凸现。最突出的问题是规划体制的部门分割。06年底，在中央政府内部，发改委主导编制“国民经济社会发展五年规划”，建设部分工负责编制“城镇建设规划和村镇建设规划”，国土资源部负责编制“土地利用总体规划”，这三种规划多有冲突，缺乏衔接，行内戏称“政府规划三国演义”。同时，由于中国正处于高速城市化阶段，地方政府都有发展经济和扩张城市的冲动。由于政府的规划权被人为分割，地方领导就可随意制订或修改规划，搞“政绩工程”、“形象工程”，规划的执行力较差。此外，由于“一法一条例”对规划编制和修改的规定均比较原则，在科学性上也已经不适应新的形势需要。特别是对乡村规划的管理非常薄弱，现有的一些规划甚至无法体现农村特点，难以满足农民生产生活需要，农村无序建设和浪费土地严重。即便是中国经济比较发达的东部沿海地区，城乡规划的覆盖面也不宽，甚至存在不少规划空白区。有的省辖市规划建设用地控制性详细规划覆盖率仅为三分之二，县级市规划建设用地覆盖率更是不到一半。（二）城乡规划存在五大问题1、城乡规划的指导思想存在偏差。一些地方领导在城市建设上，重地上，轻地下，热衷于建大马路、大广场，大搞人造景观、假古董，造成很大破坏和浪费，而地下基础设施却欠账很多，群众十分不满。2、城乡规划调控职能削弱。一些地方将市一级规划管理权限下放到区县，有的政出多门、多头审批，开发区实行封闭运作，不接受当地规划部门的统一管理。这种状况严重削弱了城乡规划管理的调控职能，影响到城乡建设的有序协调发展。3、违法违规现象时有发生。部分地方的领导和行政管理人员法律意识淡薄，“开发商领导，市长决策，规划局执行”的现象在很多地方存在。这些现象屡禁不止，严重破坏了城乡规划及其法律法规的有效实施，给国家和人民利益造成了巨大的损失，给社会带来了不良影响。4、规划监管机制不完善。尚未建立起规划行政层级监督制度，各级规划管理部门之间缺乏有机联系。规划公众参与制度、规划管理行政追究制度和行政纠错制度还不健全，群众举报制度没有真正发挥作用。5、村镇规划水平不高、机构不健全。在我国的有些地方，特别是中西部的一些地区，乡镇规划编制工作非常落后，村镇规划机构不健全，规划管理水平落后，专业人才缺乏，规划理念陈旧，严重阻碍了社会经济的发展。这些问题正是最高立法机关和有关部门着手制定一部规范城乡一体规划法律制度的深层次原因。在总结实践经验的基础上，新的城乡规划法对规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作出了比较详细的规定，特别是对乡规划和村庄规划的制定和实施作了明确规定。包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划，将统一纳入一个法律管理。目的是“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。为提高城乡规划管理的科学性，城乡规划法还提出：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则”。此外，为了提高规划的执行力，城乡规划法还完善了法律责任，加大了处罚力度。从城市规划法到城乡规划法，一字之差，意义深远。为了切实解决上述等等新问题，根据科学发展观的要求，城乡规划法应运而生。该法不仅明确规定了规划的制定、实施、修改程序，而且还加强了对国家机关工作人员和政府及所属各有关部门行政行为的监督检查，为实现城乡规划的系统性、科学性、前瞻性和权威性提供了有力的法律保障，也极大地促进和提高了国家机关工作人员依法行政的自觉性。该法的颁布施行，是我国全面建设法制政府和法治国家的重大举措，充分体现了城乡统筹、区域统筹、和谐发展和可持续发展的理念，对于贯彻落实科学发展观、推进构建和谐社会和全面建设小康社会，具有重要的现实意义和深远的历史意义。二、城乡规划法新的突出亮点城乡规划法的施行，实现了城乡覆盖，强化了依法修订，突出了法定监督，明确了法律责任。其新的突出亮点主要有：亮点一：为城市化“火车头”铺轨城乡规划法是在总结城市规划法和村庄集镇规划建设管理条例实施经验的基础上，针对规划管理工作中出现的新情况、新问题制定的。立法首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡统筹的规划管理新时代。可以说，城乡规划法相当于为我国快速城市化这个强劲火车头铺好了铁轨，它决定了城镇化能否健康有序发展，决定了在城镇化过程中资源能否合理利用和保护，以及城乡空间的合理分配。亮点二：为遏制“规划腐败”出高招近年来，城市规划成为官员腐败的重灾区。“成都红枫半岛花园和锦城豪庭腐败案”，不仅使展示成都形象的窗口通道迎宾大道缩水走样，还造成直接经济损失3000多万元。在云南，胡星等三任昆明市规划局长均因涉嫌权钱交易落马。2008年,全国检察机关查办的商业贿赂案件中，发生在工程建设、土地出让领域的案件占三分之一多，城建领域成商业贿赂重灾区。难怪老百姓编的顺口溜说：“如果你爱他，让他管规划；如果你恨他，也让他管规划。”规划局长为什么容易“出问题”？原因在于，在城市规划的背后，隐藏着巨大的商业机会和利润空间。在寸土寸金的城市，规划红线退一点，规划格局动一些，普通群众可能觉察不出来，但对房地产商来说却意味着数千万的利润。因此，很多企业老板不惜血本，千方百计地“搞定”规划局长。行贿者看中的是规划局长手中的权力，腐败的官员看中的是行贿者手中的金钱，两者一拍即合，流失的是国有资产，牺牲的是公共利益。规划局长“栽”在规划上，暴露出我国规划制度的软肋，也充分证明落后的规划法律制度已经无法适应城市规划的需要，导致很多城市的规划管理工作都出现脱离实际、擅自变更、腐败案件频发等新问题。由于对地方领导的规划权缺乏强有力的制度约束，致使城市规划随意和不科学的问题非常突出。在很多城市，规划朝令夕改，建设杂乱无章。在城市建设中，当地的领导常常通过打招呼、批条子、“特事特办”等方式，变更城市规划，使城市规划服从具体的建设项目。城市规划制定、运行中的诸多漏洞，给企业和地方领导的“权钱交易”留下了空间，使城市规划“权力寻租”成为可能。好的制度能让坏人办好事，坏的制度能让好人办坏事。城乡规划法的施行，将有效遏制地方官员的“权力寻租欲望”，规范地方领导的规划决策，让更多的市民了解城市规划、监督政府行为，使我们的城市规划更科学、更规范、更稳定，使“规划腐败”没有孳生、蔓延的土壤和空间。亮点三：违章建筑和失职行为将处以重罚 对违章建筑的处理，一直是规划管理中的老大难问题。为了有效地遏制违章建筑的建设，使违法者无利可图，该法规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城乡规划主管部门责令建设单位停止建设，限期拆除，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；逾期不拆除的，予以没收。该法还规定：当事人不停止建设或者逾期不拆除时，当地人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。该法还完善了法律责任，加大了处罚力度，减少了规划管理部门的自由裁量权。除对个人、单位的违法行为规定处罚外，还对不依法编制、审批、修改规划，违法实施规划许可等行为的各级政府及其有关主管部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的行政责任，构成犯罪的，还要追究刑事责任。亮点四：严格乡村建设管理防止乱占耕地强化了对耕地的保护，严格乡村建设管理，防止乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设乱占耕地。对乡、村庄规划区内乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅的建设规定了严格的审批程序，明确农村建设活动不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，方可取得乡村建设规划许可证。同时，针对农村交通不便，建设活动规模小，点多面广、以个人为主等情况，按照既要严格规划管理、又要便民的原则，规定农村建设活动只领取乡村建设规划许可证，并要求在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。对乡规划和村庄规划的制定和实施作了规定：明确乡规划和村庄规划的编制主体和经费来源，要求乡和村庄所在镇、乡政府组织编制规划，经费纳入本级财政预算；针对实践中存在的乡、村庄规划盲目模仿城市，缺乏针对性，不能适应农村特点和农民需要的问题，该法强调乡规划和村庄规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地。 三、城乡规划法的主要内容（一）什么是城乡规划？“城乡规划是政府调控城乡建设和发展的基本手段之一，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的重要依据”。城乡规划的定义中包含以下内容：城乡规划以物质空间为管理对象；以规划区为规划实施管理的法定区域；是实现经济和社会发展目标的技术手段。城乡规划是政府重要的公共政策之一，不可避免的受到社会价值判断的影响。 （二）城乡规划法中规定的城市政府的职责中共中央关于经济体制改革的决定中明确指出：“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理”。要改变过去“市长管企业，厂长管社会”的状况。在城乡规划法中，对于城市政府在制定和实施城市规划的职责和法律责任作出了规定。主要有：1、城乡规划的制定与修改。包括：组织编制城市总体规划、履行总体规划报批手续 （第14条）；组织对城乡规划的修改与报批（第4章）；审查、批准控制性详细规划（第19条）；有计划、分步骤地组织实施城市规划（第28条）；确定应当制定乡规划、村庄规划的区域，并监督规划的制定（第3条）；保证规划编制和管理的经费纳入本级财政预算（第6条）；组织编制近期建设规划（第34条）。2、公共行政与公众参与。包括：定期组织对城乡规划实施情况进行评估、提出评估报告，报人大常委会（第46条）；在城乡规划草案确定后，报审前，政府公告规划草案；以论证会和听证会的方式征求专家和公众意见（第26条）；城乡规划依法批准后，政府应当公布，接受公众监督（第8条）；对规划实施情况进行评估时征求专家和公众意见（第46条）。3、规划的监督检查。包括：对下级政府编制、修改、实施规划的情况进行监督检查（第51条）；责令下级政府城乡规划主管部门撤销或者直接撤销违法行政许可（第57条）；对违反城市规划行政许可的直接负责人员和其他责任人员进行行政处分（第61条）；责成有关部门对不履行行政处罚决定的严重违法建设工程，采取查封施工现场、强制拆除等措施（第68条）；撤销未取得建设用地规划许可证而批准用地的文件，责令退回土地（第39条）。（三）政府的法律责任。对应当编制而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正、通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分（第58条）。对委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分（第59条）。（四）城乡规划体系。城乡规划法规定：我国的城乡规划包括：城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划、详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。（五）、城市总体规划的制定的法定程序。（六）城乡规划修改的法定程序。（七）城乡规划与其他规划（部门）的衔接。 1、 国民经济与社会发展规划（发改委）。 编制城乡规划“应当依据国民经济和社会发展规划”（第5条）包括：区域经济社会的发展目标、发展战略、产业调整、人口与就业能源和资源、环境保护、自然与文化遗产保护等内容。根据国民经济和社会发展规划制定近期建设规划。近期建设规划应当以重要的基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房以及生态环境保护为重点内容（第34条）。按照国家规定需要批准或者核准的建设项目，在核准之前应有规划部门的选址意见书（第36条）。2、土地利用总体规划（国土部门）。城乡规划应当与土地利用总体规划相衔接（第5条）；城乡规划区内的建设用地应当符合城乡规划（见土地法第22条）；城乡规划中的建设用地不得超过土地利用总体规划确定的用地规模（见土地法第22条）。城乡规划部门不得在规划建设用地范围以外做出行政许可（第42条）；基本农田和绿化用地应当作为城乡总体规划的强制性内容（第17条）；城市近期建设规划应当依据土地利用总体规划和年度计划（第34条）；在国有土地使用权出让前，规划部门应当编制控制性详细规划，提出出让地块的规划条件，作为土地使用权出让合同的组成部分。凭合同领取用地规划许可证。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权（第38条）；以划拨方式取得建设用地的，由规划部门依据控制性详规核定用地后核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后方可向土地部门申请划拨土地（第37条）；规划条件未列入国有土地出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效，占有土地的应当及时退回（第39条）。（八）乡规划和村庄规划。政府确定的一定区域内的乡和村庄制定和实施规划（不是所有的乡村），政府鼓励和指导其他区域内的乡村制定和实施规划（第3条）；乡村规划应当从农村实际出发，尊重农民的意愿，体现地方和农村特色（第18条）；乡村规划由乡镇人民政府组织编制（第22条）；乡村规划在报审之前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意（第22条）；乡村规划的实施只办理“乡村建设规划许可证”，在取得规划许可证后，方可办理用地审批手续（第41条）；乡镇企业、公共设施、公益事业以及村民住宅建设不得占用农用地，如果确需，要办理农用地转用审批手续（第41条）；对于没有取得乡村建设规划许可证进行建设的，乡镇人民政府有权停止其建设并有拆除权（第65条）。（九）行政执法监督。城乡规划法中的行政法制监督检查包括：政权部门对政府规划实施的监督（第52条）；政府部门上级对下级实施规划的监督，即行政监督（第51条）；规划部门对实施规划的监督检查（第53条）；公众监督（见各条）。四、贯彻落实城乡规划法应该注意的几个问题一是明确掌握制定城乡规划的一般原则（一）城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的原则。（二）先规划后建设的原则。坚决杜绝“先建设后规划”、“边建设边规划”。（三）环保节能原则。（四）保护自然资源和历史文化遗产原则。保护自然资源尤其是耕地资源，城乡规划的制定实施要贯彻合理用地、节约用地的原则。（五）体现地方特色，保持民族传统和地方风貌原则。体现城市各自特点，不能搞千篇一律的大都市化。（六）符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要的原则。（七）与相关法律法规配套实施的原则。相关法律法规主要有：1、土地管理法；2、海域使用管理法；3、气象法；4、建筑法；5、环境噪声污染防治法；6、体育法；7、城市房地产管理法；8、铁路法；9、环境保护法；10、草原法等。二是明确掌握如何做到依法行政的问题：（一）注意城乡规划编制体系的建立和法定化，做好城乡规划备案。（二）注意做好对于城乡规划的公布、公示以及吸纳公众意见的途径、方式等的规范和落实。做好公众参与的论证会、听证会等具体方式的落实。（三）注意依法正确处理城市总体规划与风景区名胜区、历史文化名城、城市新区建设和城市地下空间开发利用之间的关系。（四）改变规划理念，做好控制性详规的编制工作，明确控制性详细规划的地位、作用和程序。按照城乡规划法的规定，没有控制性详细规划就不能进行土地有偿出让。减少和杜绝各类规划的（随意）变更。（五）做好正确发放“一书三证”（选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证）。解决就涉及利害关系人的查询工作的落实。（六）做好城乡规划中的建设用地与建设工程管理问题。做好建设工程规划许可，乡村建设规划许可，建设工程竣工验收，临时建设的规划管理，建设用途的规划管理，可保留违法建筑的认定等工作的落实。（七）规划执法部门要注意如何正确行使城乡规划法赋予的自由裁量权。乡、村庄规划区违法建设的拆除程序。没收实物或者违法收入的操作程序。查封施工现场、强制拆除等措施的操作程序。（八）规划、建设、城管部门要注意如何减少工作失误，防范法律责任。（九）做好地方法规和技术规范的修改工作，尽快做好对违法建设查处的法律程序规定，尤其是乡、镇政府拆除权限的明确规定，以免引起纠纷和上访。三是明确掌握对违法行为如何规范行政执法行为的问题：（一）对违反城乡规划法的违法建设如何处理？县城乡规划主管部门接到举报或巡查发现违法建设，该违法建设属于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，对违法行为人作出责令停止建设；属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，对其采取限期改正措施，并对违法行为人处以罚款；如果无法采取改正措施消除影响的，对其采取限期拆除措施，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。（二）镇人民政府是否有权管理违反城乡规划法的违法建设？在村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。（三）哪几种临时建设行为属于违反城乡规划法的行为？1、未经批准进行临时建设的；2、未按照批准内容进行临时建设的；3、临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。（四）对违反城乡规划法的临时建设如何处理？由县城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。（五）建设工程竣工验收后未依法报送有关竣工验收资料有什么法律责任？建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。（六）对违反城乡规划法的违法建设，城乡规划部门是否有权强制拆除？城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。五、科学实施城乡规划，携手共建美丽家园古人说得好：凡事预则立，不预则废。春华秋实，人间正道。“楼上楼下，电灯电话”，昔日的奢求早已走进千家万户。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的理想憧憬，正在逐步实现。融入省会经济圈，打造合肥后花园；安徽葡萄第一镇、江淮汽车配件园、合肥滨湖卫星镇的发展定位给我们展示了宏大的图景。但是，我们无论发展到什么时候，都不要忘记科学实施城乡规划，携手共建美丽家园是我们的神圣职责。面对整体素质日益提高的人民群众，面对越来越多象“方大炮”这样有见识、懂技术的新型农民，我们要以科学发展观为