（行政管理专业论文）我国公共危机管理多元参与模式的完善研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 公共危机影响到人们的生活质量 关系到社会的和谐 稳定与发展 公共危机 管理研究成为近年来我国公共管理研究的重点内容之一 如何有效的应对公共危 机 将危机带来的损失降低到最小程度 不同的学者从不同的视角得出他们独特的 看法 但总体来看 从多元主体参与视角来研究公共危机管理的方式还比较薄弱 在公共危机的处理中 政府的功能和作用是无可替代的 但是 仅仅依靠政府力量单 独地来应对公共危机还不够 还需要把社会其他组织和人员有序地组织起来 共同 努力 实现抗击危机的集团最大化 效果最优化 因此 系统地研究公共危机管理 的多元主体参与机制 极具有现实意义 本文除开 绪论 由四个主体部分构成 绪论主要介绍本文的研究背景 研究目的和研究意义 并对国内外关于公共危 机管理多元参与的研究现状作了详细的综述 最后阐明本文的研究方法 研究思路 以及探索之处 第一章阐述了公共危机多元参与模式的相关概念和理论基础 并分析了我国公 共危机处理过程中多元参与的必要性 第二章着重探讨和归纳我国公共危机管理多元参与的现状 我国公共危机管理 多元参与的现状表现为 在危机管理中我国多元化格局尚未形成 政府负担过重 在危机处理的过程中显得力不从心 在公共危机处理系统中各参与主体相对孤立 分工不明 影响力严重不足 在灾难面前 我国整个危机处理系统处理危机的能力 急需提升 第三章重点分析导致上述现状原因 概括起来主要原因有 相关参与主体危 机意识淡漠 社会整体参与程度不高 危机处理的组织结构模式涣散 应急法律不 完善 没有从法律的角度来确立多元参与的主体地位 权责不清 多元之间信息流 通不畅等 导致多元参与模式的缺失 第四章针对我国危机管理的现状提出了构建公共危机网络治理模式的建议 主要的措施有 健全我国公共危机管理中多元参与的法律保障 明确危机管理中多 元主体的职责划分 完善多元参与的信息沟通机制 构建我国公共危机管理多元参 与的网络治理机制 建设性提出实施我国公共危机管理多元主体的效果测评机制 关键词 公共危机 多元主体 协作机制 a b s t r a c t p u b l i cc r i s i si sc l o s e l yr e l a t e dt oq u a l i t yo fp e o p l e sl i f e s o c i a lh a r m o n y s t a b i l i t y a n dd e v e l o p m e n ta n di tb e c o m e so n eo ft h ei m p o r t a n ts t u d i e so np u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni n r e c e n ty e a r s al o to fs c h o l a r sh a v ec o m et od i f f e r e n tc o n c l u s i o n so nh o wt oe f f e c t i v e l y d e a lw i t hp u b l i cc r i s i sa n dm i n i m i z et h el o s si tc a u s e d g e n e r a l l ys p e a k i n g t h es t u d yo n t h ep a r t i c i p a t i o no fm u l t i s u b j e c ti np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ti ss t i l ll a g g i n gb e h i n d a l t h o u g ht h ef u n c t i o n sa n dr o l e st h eg o v e r n m e n th a si nt h eh a n d l i n go ft h ec r i s i sa r e i r r e p l a c e a b l e g o v e r n m e n tf o r c ei t s e l fi sf a rf r o me n o u g h i ti sn e c e s s a r yt ou n i t es o m e o t h e rs o c i a l o r g a n i z a t i o n s a n dp e r s o n st ow o r k t o g e t h e rt o a c h i e v et h e g r o u p m a x i m i z a t i o na n de f f e c to p t i m i z a t i o ni nt h ef i g h ta g a i n s tt h ec r i s i s t h e r e f o r e a s y s t e m a t i cs t u d yo nt h ep a r t i c i p a t i o no fm u l t i s u b j e c ti np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ti sa m i l e s t o n ei nt h i sf i e l d t h e p r e s e n tt h e s i sc o n s i s t so ff i v ec h a p t e r s i n t r o d u c t i o nm a i n l yc o n c e r n st h eb a c k g r o u n d t h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h e r e s e a r c h t h el i t e r a t u r er e v i e wo ft h er e l a t e ds t u d i e sb c i t ha th o m ea n da b r o a d a n d f i n a l l yt h er e s e a r c hm e t h o d o l o g ya n d t r a i no ft h o u g h t sf o rt h i st h e s i s c h a p t e r lb a s e so nt h er e l a t e dc o n c e p t sa n dt h e o r i e sa b o u td i v e r s ep a r t i c i p a t i o n m o d e a n a l y s e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo f c h i n a sd i v e r s i f i e dp a r t i c i p a t i o n a p p r o a c h c h a p t e r2p r e s e n t st h ec u r r e n ts t a t eo fc h i n a sd i v e r s i f i e dp a r t i c i p a t i o nm o d ei n p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t w h i c hm a n i f e s t sa s c h i n ap r e s e n t sas t a t eo fu n i f i c a t i o ni n c r i s i sm a n a g e m e n t c r i s i ss e e m st o om u c hf o rt h eg o v e r n m e n tu n d e rt h et m i f i c a t i o ni n c r i s i sm a n a g e m e n t d i f f e r e n ts u b j e c t sa r ei s o l a t e da n dl a c ko fe n o u g hi n f l u e n c ei nc r i s i s m a n a g e m e n ts y s t e m c h a p t e r3p u t se m p h a s i so n t h ec a u s e so ft h es i t u a t i o n sm e n t i o n e di nc h a p t e r3 t h e m a i nc a u s e sc a l lb ec o n c l u d e da s s u b j e c t sp a r t i c i p a t e ds h o wl i t t l es e n s eo fc r i s i s a n d d e f i c i e n ts o c i a lp a r t i c i p a t i o n c r i s i ss o l u t i o no r g a n i z a t i o nl a c k sn e c e s s a r yd i s c i p l i n ea n d e m e r g e n c yr e g u l a t i o n s t h er i g h t sa n da b i l i t i e so fp a r t i c i p a t i n gs u b j e c t sa r en o tr e g u l a t e d b yl a w t h ei n f o r m a t i o ni sn o tf l u e n ta n das o c i a ln e t w o r kf o rc r i s i sm a n a g e m e n ti s n e e d e d c h a p t e r 4p u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sf o rc o n s t r u c t i n gan e wc r i s i sp r o c e s s i n g 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s m o d e lb a s e do nt h ec r i s i sm a n a g e m e n tc u r r e n ts t a t e t h es u g g e s t i o n si n c l u d e i m p r o v e t h el e g a la s s u r a t l c ef o rm u l t i p a r t i c i p a t i o ni np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t a n dm a k es u r e t h er e s p o n s i b i l i t yf o rs u b j e c t si nt h ec r i s i s m a n a g e m e n t c o m p l e t et h ei n f o r m a t i o n s h a r i n gm e c h a n i s m c o n s t r u c tan e t w o r kc o n t r o l m e c h a n i s m p u tf o r w a r d a l l e f f e c t e v a l u a t i o ns y s t e mf o rc r i s i sm a n a g e m e n t 舢lt 1 1 e s u g g e s t i o n sa r ei n t e n d e dt o m a k et h ed i v e r s i f i e dp a r t i c i p a t i o nm o d em o r e p e r f e c ta n de f f e c t i v e k e yw o r d s p u b l i cc r i s i s m u l t i s u b j e c t c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m 硕士学位论文 m a s t e r st i l e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师指导下 独立进行研究工作 所取得的研究成果 除文中已经标明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果 对本文的研究做出贡献的个人和集体 均已在 文中以明确方式标明 本声明的法律结果由本人承担 作者签名 潘杠材 日期 砷年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 即 学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权华中师 范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩 印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 同意华中师范大学可以用不同方式在不同媒 体上发表 传播学位论文的全部或部分内容 作者签名 浩 o j 日期 叫年石月 日 名 一 日辄叩年z 月 日 本人已经认真阅读 c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 同意将本人的 学位论文提交 c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布 并可按 章程 中的 规定享受相关权益 回童途塞埕套卮溢卮 旦兰生 旦二生 旦三生蕉查 作者签名 渗老t j 聿 聃叩 月 阳 导警 黼 嗍彳年舌甲臼叫 一 一 本文的研究背景 导论 自从2 0 0 3 年爆发 s a r s 疫情之后 公共危机管理问题炙手可热 尤其是在学 者们特别关注下 公共危机管理问题很快提上了政府的工作日程 2 0 0 3 年下半年 国务院在总结 非典 事件的基础上 部署了我国危机管理的 一案三制 即应 对公共危机所制定的应急预案 管理体制 运行机制和法律制度 从此拉开了我国 危机管理工作的序幕 2 0 0 4 年第十届全国人民代表大会全票通过将 紧急状态 写入宪法之中 从而为我国公共危机管理提供了宪法依据 2 0 0 6 年国务院正式发 布公共危机管理的总纲领 国家突发公共事件总体应急预案 预案 规定 加强以属地管理为主的队伍建设 建立联动协调机制 充分发挥非政府组织和新闻 媒体在危机管理中的作用 依靠人民群众的力量 形成统一领导 协调有序 高效 运作的应急管理机制 可见在危机应对上 政府已经意识到社会力量具有不可忽视 的作用 然而根据 中华人民共和国2 0 0 7 年国民经济和社会发展统计公报 显示 2 0 0 7 年全国各类灾害造成经济损失达2 3 6 3 亿元 比上一年上升1 9 2 而今 年我国国家统计局在其官方网站上公布的 中华人民共和国2 0 0 8 年国民经济和社 会发展统计公报 表明 2 0 0 8 年全年各类灾害造成经济损失高达l1 7 5 2 亿元 比 上年增加4 o 倍 圆 由此可见 政府在处理公共危机过程中的表现仍值得人们的怀疑 总的来看 当前我国公共危机的应急预案在实施的过程中并不乐观 而且亟待改善 那么 为 什么在爆发了1 9 9 8 年洪水灾害 2 0 0 3 年 非典 疫情之后 中国目前公共危机的 应急预案与危机处理的效率依然不高呢 在灾难之后的总结与反思不应显得多余 反而是十分必要的 笔者认为造成这一现象的根本原因是政府在危机处理过程中处 于绝对领导地位而忽视相关主体在危机管理中的作用 因此 为了使我国政府在危 机管理中能做到效率和效果的并举 就必须转变思想 借鉴西方发达国家的应急管 理经验 改善我国目前应急管理的弊端 改变政府在应急管理中的绝对领导地 位 逐步向公共危机管理多元参与模式转变 国国家统计局 中华人民共和国2 0 0 7 年国民经济和社会发展统计公报 h t t p 们n v s t a t s g o v c n 2 0 0 8 年2 月2 4 日 圆国家统计局 中华人民共和国2 0 0 8 年国民经济和社会发展统计公报 h t t p 钠n v s t a t s g o v c n 2 0 0 9 年2 月2 6 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二 本文的研究意义 公共危机处理实质上是一个多元整合的过程 笔者认为在这一过程中存在两个 最核心的要素 一是参与主体的多元化 公共危机管理这一复杂的公共服务不能仅 仅依赖政府来进行救治 而应该在各级政府部门的努力下 吸纳非政府组织 人民 群众以及新闻媒介形成公共危机协作处理机制 共同应对公共危机 二是各个参与 主体之间如何有序地联合起来有效地处理公共危机问题 这就需要法律法规明确规 定各参与主体的地位和职责 制定相应的制度来维系各参与主体之间的关系 总的 来说 公共危机多元参与有利于实现社会主义和谐社会 有利于降低公共危机带来 的损失 减少危机处理中的行政成本 有利于进一步深化我国行政体制改革 从这 层意义上来说 危机管理多元参与模式的完善研究就显得特别重要 1 公共危机多元参与是实现社会主义和谐社会的必然要求 党的十六届四中全会提出 构建社会主义和谐社会 总体发展目标 而公共危 机是影响社会主义和谐社会的关键因素 能否正确完美地处理公共危机直接影响到 我国社会主义和谐社会的实现 因为公共危机给社会带来灾难性的破坏 给人民带 来无法预计的损失 而且经历了公共危机创伤的地区需要相当长的时间才能恢复过 来 因此要注意对公共危机的预防和处理 争取将危机消灭在萌芽状态 这就需要 以政府为主导的其它相关参与主体的协作 2 公共危机多元参与满足了我国现实的需要 我国目前的公共危机管理模式基本沿袭着以政府为主要管理主体 其它参与主 体不足的格局 因为政府无力做一个全能政府 政府处理能力不足已经在多次危机 处理事件中得到显现 因此 实行多元主体分工协作 责任共担 多元共治的危机 管理体制 已经成为我国公共危机管理体制发展的必然趋势 还应该注意的是这一 多元危机处理机制能及时 有效的实施自救或者互救 一方面避免了政府面面俱到 造成行政成本的赤字 另一方面避免因耽搁时间而造成更大的损失 正如有的学者 所言 多元化是公共危机管理主体的应然与必然选择 3 公共危机多元参与适应了我国行政体制改革的需求 改革开放以来 随着经济体制改革的不断深入 行政体制改革也逐步推进 加 刘霞 张小近 试论公共危机处理中多元主体的博弈及制度选择 载 学术论坛 2 0 0 5 年第3 期 2 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 快行政管理体制改革 建设服务型政府 是党的十七大做出的重要战略部署 党的 十七届审议通过了 关于深化行政管理体制改革的意见 意见 确立了我国深化 行政管理体制改革的指导思想 基本原则 总体目标和重点任务 同时还提出 完 善公共危机事件应急管理体制 的要求 可见提高政府的社会管理能力和政府危机 管理能力势在必行 三 本文的文献综述 1 国内对公共危机管理多元参与的研究概述 中国自古以来就重视对危机的预防和处理 在博大精深的中国古代文化中 就 闪烁着危机管理辩证思想 比如 居安思危 临危不乱 等 在这一时期 我 国爆发公共危机的频率较低 人民群众社会地位也决定了参与公共危机管理的可能 性较小 改革开放以来 伴随着政府在公共事务管理中的失灵 同时受西方发达国家 新 公共管理理论 的冲击 政府职能也由 全能政府 开始向 有限政府 转变 表 现为政府逐渐从一些公共服务管理领域退让出来 让位于草根阶层和非政府组织 这为我国实现危机管理主体的多元化打下了基础 归纳起来 对危机管理的研究主 要有如下一些视角 从我国公共危机管理的现状视角来看 段晓竣 李静在分析目前应急管理体制 方面存在的缺陷基础上指出 目前我国缺乏统一权威的应急处置协调机构 缺乏 灵敏高效运作的应急系统 建立健全高效统一的应急管理综合协调机构是我国危机 管理的前提 山 从介绍国外危机管理的方法经验视角的来看 李志祥 刘铁忠主张 通过对 中美国家应急管理机制的对比分析 以此来探讨美国应急机制中可借鉴的方法和经 验 非典 疫情以后 多元参与的思路开始形成 政府和社会都认识到单纯依靠 政府的力量或者社会的力量来应对危机是不够的 危机的特性和中国的国情以及国 外的经验都表明多元参与才是有效处理公共危机的出路 这一时期的代表有 王满 仓指出 建立柔性化政府 学习型政府和信息化 开放式政府来提高应对危机的 能力 以实现政府公共治理再造 张成福教授认为 由于国内外形势的变化 o 段晓竣 李静 新形势下提高我国政府危机管理能力的思考 载 昆明大学学报 2 0 0 6 年第3 期 毋李志祥 刘铁忠 中美国家应急管理机制比较研究 载 北京理工大学学报 2 0 0 6 年第4 期 o 王满仓 公共危机与政府公共治理再造 载 陕西省经济管理干部学院学报 2 0 0 6 年第2 期 3 圆 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 使得现代危机日益复杂 政府对于危机的处理不能只依靠某一资源 模式 要注重 多方面整合 王光则认为 建立多方合作 分权自治政府应急管理机制 形 成政府与社会共同承担危机后果的权责体系 蔡志强从公民社会的培养和社会 资本的培育角度 主张 公众在危机管理中的参与是提高危机柔性管理 形成 政 府 社会 二元结构的基本思路 刘霞教授在对公共危机多元主体的博弈分析的 基础上 提出 多元主体合作博弈实行战时统 平时分 统分结合的危机处理模 式 薛澜主张 在服务政府和有限政府的理念下 积极培育社会组织 提高 社会自治能力 建立政府应急管理的社会合作机制 2 国外对公共危机管理多元参与的研究概述 早期西方学术界对危机的研究主要集中在自然灾害的研究上 危机研究没有形 成一门独立的学科 随着社会的发展 2 0 世纪6 0 年代 危机管理研究逐渐被引入 政治领域 1 9 6 2 年的古巴导弹危机 从1 9 7 2 年到1 9 7 4 年的水门事件等等公共危 机的出现使得西方学术界对危机问题的研究出现了第一次高潮 危机管理理论作为 一门独立的学科出现 这一时期的代表人物有格尔 赫尔曼 罗森塔尔等 研究的 领域也比较的齐全 涌现出大量的专著 比较有代表性的著作有赫尔曼的 国际危 机 艾里森的 决策的本质 戴恩斯的 灾难中的组织行为 等 二十世纪九十年代以来 疯牛病 9 1 1 事件 非典 疫情 禽流感 学者视野中的危机种类越来越多 危机研究跨学科的趋势越来越明显 危机研究出 现了第二次高潮 这一时期由于公共管理理论的发展 公共危机管理作为 1 7 独立 的学科 成为学者研究的一个新热点 学术界通过不同角度对危机管理进行研究 具体表现为 1 从信息与决策的视角来研究 布朗 米勒认为 在大多数危机状态情况 下 危机信息就是危机决策的一个支撑点 但信息是复杂的 这使得官僚的组织结 构运行瘫痪 2 从协作关系机制的视角来研究 学者威廉和布洛克代表了一种多元协作主 义的观点 学者威廉认为成功的应急管理 必须重新建立中央地方的合作关系 同 国张成福 全面整合的模式和中国的战略选择 载 中国行政管理 2 0 0 3 年第3 期 o 王光 试论政府应急管理的社会合作机制 载 中国人民公安大学学报 2 0 0 6 年第5 期 蔡志强 社会参与 危机处理范式的一种解读 载 中共中央党校学报 2 0 0 6 年第6 期 刘霞 我国公共危机网络治理结构 双重机制的构建 载 东南学术 2 0 0 6 年第3 期 留薛澜 从更基础的层面推动应急管理 载 中国心急管理 2 0 0 7 年第2 期 布朗 米勒 影响网络治理的因素 任务的复杂性 时间的压力和人际的重要性 载 集体研究 2 0 0 0 年第3 期 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 时需要调动非政府组织 人民群众与新闻媒体等多种力量的积极性 单纯依靠政府 力量难以应对危机 学者布洛克也提出提高应急管理的能力 需要实现政府和全社 会的共同参与 3 从构建公共危机处理的网络系统的视角来研究 其中较为著名的是国际灾 害管理组织 该组织强调 通过整合社会资源 增强防灾备灾能力 特别是增强 基层单位 社区的抗灾害能力和自救能力 降低行政成本 增强整个全系统各救 灾能力 形成共同应对危机的社会网络 以提升危机应对能力的模式 联合国公 共危机研究小组在国际研讨会上专门强调 公众和公共部门的合作在危机管理中的 重要作用 经过几十年的研究与实践 发达国家已经发展成一套相当完善的危机 管理体系 四 本文的研究方法与创新之处 1 本文的研究方法 1 文献研究法 本文采用的主要方法是文献法 通过搜集 整理 查阅相关研究的专著 论文 报刊等文献资料 评述了本领域的研究成果 介绍了危机 公共危机管理 公共治 理等概念及相关的理论知识 2 比较研究方法 比较研究法是针对两个或数个不同的对象 通过比较的方式来凸显其差异性 相关性及特质 其目的在于寻求和分类那些现象产生与发展的因素以及他们当中的 互相关系之模式 在研究公共危机管理过程中 通过比较中国与发达国家的 异同点 更容易找到中国公共危机管理中的缺陷 这将为更有针对性地解决中国日 益频繁发生的公共危机提供很大的帮助 3 系统研究方法 根据系统论的观点 应注重组织与环境及组织内部各要素的相互影响和作用 本文运用此方法 在研究危机管理中 注意根据转型期的环境要求来及时确定各个 危机管理主体的作用 并注意分析各主体间的关系 4 案例研究方法 沈荣华 公共危机管理 来自国际的经验 载 中国应急管理 2 0 0 7 年第1 期 明子宫 建设灾害管理及公众安全响应能力 联合国安全研究所出版社2 0 0 6 年版 第3 7 页 囝龙冠海 社会学 三民书局出版社1 9 9 1 年版 第7 l 页 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 案例研究之小中见大的归纳 提炼既便于从局部看到全局 又便于从中发现问 题和获得启迪 本文在论述的过程中 尽量搜集一些典型的个案 来分析论证本文 的一些观点 争取做到理有所立 论有所据 2 本文的探索之处 如今 公共危机管理是炙手可热的话题 许多 大家 学者从不同角度和层 面都有较为系统的阐述 可谓 百花齐放 百家争鸣 对于初出茅庐 学业不精 的我来说 只能是探索性地研究我国公共危机多元参与的网络治理模式 从国内的公共危机研究现实来看 在 非典 疫情之后不少学者开始关注公共 危机的处理 但从多数来看 研究的重点要么放在我国公共危机的现状上 要么放 在外国公共危机处理的经验上 要么就是放在公共危机的对策上 系统地从以上三 个方面来研究还不多见 尤其是从多元参与的角度 本文从协同论出发 借助善治 理论 复杂适应系统理论以及信息论等相关理论 较为全面的研究我国公共危机处 理的现实 原因和对策 尝试性探索完善我国公共危机多元参与模式的建议 本文还尝试运用描述性量化评定来分析我国公共危机管理参与主体在危机处 理过程中是否做到快速应对 是否有效的完成了各个相关参与主体的职责 是否真 正降低公共危机带来的损失等一系列问题 其目的是检测各参与主体的实际表现 为今后的危机处理提供一定的借鉴意义 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一 我国公共危机管理多元参与的概述 一 相关概念的厘定 了解和掌握危机 公共危机以及危机管理多元参与的基本内涵对我们正确的处 理公共危机应机和执行多元参与的思路大有裨益 1 危机 危机是相对于人类社会生活中稳定的社会秩序而言的 不同的学者从不同的角 度得出自己关于危机的界定 现将国外学者对危机所下的定义进行总结和回顾 赫尔曼认为 危机是指决 策主体的目标受到威胁 反应时间有限 其发生也出乎决策主体的意料 罗森蒙 尔特指出 危机是指对社会系统产生严重威胁 并且在时间压力和不确定性因素极 高的情况下必须对其作出关键决策的事件 圆 对于危机 国内学者也有很多不同的理解和认识 张成福教授提出 危机是 一种改变或破坏系统平衡状态的现象 也可以视为系统的失衡状态 杨冠琼教授 主张 危机事件是指那些导致社会系统趋于崩溃 在较大程度上威胁到人们生命 和财产安全 引起社会恐慌的事件 锄 笔者认为危机是指当一国突发某一事件 包括自然灾害如地震 水灾和人为事 件比如说毒奶粉事件 波及或影响了较大范围内公众生活的情况下 政府应该如 何以最有效的方法控制危机的影响与蔓延 迅速恢复正常状态 它强调危机一旦发 生 政府如何迅速作出正确的决策 如何调动政府各部门的人力 物力 财力以缓 解危机 如何有效的调动社会一切资源支持政府 并协助采取相关的援救措施 如 何做好危机之后的各项恢复和重建公众 重新确立正常的社会秩序 2 公共危机 从目前国内学者著书撰文形成的大量研究成果看 大多数国内学者均认同公共 危机即政府危机 王茂涛指出 公共危机是由于内部或外部的高度不确定 对社 查尔斯 霍尔曼 国际危机 一种行为主义的研究视觉 纽约自由出版社1 9 7 2 年版 第3 8 页 罗伯特 希斯 危机管理 中信出版社2 0 0 1 年版 第2 9 页 张成福 公共危机管理 全面整合的模式与中国的战略选择 载 中国行政管理 2 0 0 3 年第7 期 杨冠琼 危机性事件的特征 类别与政府危机管理 载 新视野 2 0 0 3 年第6 期 7 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态 肖鹏军认为 公 共危机就是一个事件突然发生并对公众正常的生活 工作以至生命财产构成威胁的 状态 汪玉凯则提出 公共危机是指突然发生的 攸关公共利益的 对于组织 的发展具有重大影响的 急需管理者快速应对的事件 固 笔者认为公共危机的重点在 公共 公共 代表的是社会的共同领域 共 同利益等 这也是公共危机与危机最核心的区别 笔者将公共危机界定为突然发生 的 对全社会的共同利益和人民生命财产安全产生严重威胁的 反应时间相对有限 一种危险境况或紧急状态 3 关于公共危机多元参与的相关概念 1 非政府组织 非政府组织是治理理论中的一个新概念 是指处于政府与私营企业之间的那块 缺失的制度空间 从事着政府和企业不愿做 做不好事情 它是现代社会民主化的 产物 民间性 非营利性和志愿性是非政府组织的基本属性 2 多元主体 多元是针对一元而言 是指在不同的意识形态下 不同角色为了达到一个共同 的目的而自觉的联合起来 并能摈弃彼此之间的隔阂和矛盾为实现共同的愿望而做 出自己最大的努力 在危机处理过程中 不同个体之间应充分的表示包容与吸纳 从而使他们可以同心协力 减少公共危机带来的损失 降低行政成本 本文所指的危机管理多元主体既包括作为核心主体的不同层次以及同一层级 不同部门的政府 也包括由非政府公共组织 新闻媒体和人民群众 二 公共危机管理多元参与的理论基础 公共危机管理多元参与是指在公共危机的预警 公共危机的处理 公共危机的 善后等一系列危机管理过程中 打破了政府是公共危机管理的唯一合法力量的传统 观念 提升其它参与主体的地位和功能 并使之合法化 实现由 一元 向 多元 的转变 由于公共危机爆发的突发性 破坏性等特征使得政府在处理公共危机时显 得力不从心 并没有做到将公共危机带来的损失降低到最小的程度 同时耗费了大 王茂涛 政府危机管理 合肥大学 版社2 0 0 5 年版 第3 页 o 肖鹏军 公共危机管理导论 中国人民大学出版社2 0 0 6 年版 第4 页 国汪玉凯 公共危机与管理 中国人事出版社2 0 0 6 年版 第2 3 页 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 量的时间和行政成本 为此 政府智囊团和学者们在总结现实的基础上 提出了公 共危机多元参与模式 公共危机多元参与模式有着深厚的理论基础 在这方面影响 较大的理论探索主要有 1 基于协同论基础之上的公共危机管理 协同学是由德国赫尔曼 哈肯于2 0 世纪7 0 年代创立的 哈肯认为 协同学 是研究由不同性质的子系统所构成的大系统 从而寻找与子系统性质无关的支配着 自组织的过程 产生于自然科学领域的协同学为我国公共危机管理的研究提供理 论基础 也为人们认识和分析公共危机管理系统提供了有效的理论工具 传统的公共危机处理系统都是将政府作为唯一危机管理主体 忽视其他参与主 体的作用与地位 而且我国传统的政府组织结构多数是属于 直线职能制 使得 各个部门之间通力合作 共同应对公共危机的阻力比较大 协同学认为系统内各子 系统的力量之和大于整个系统的力量 公共危机协同处理旨在实现子系统间的协同 效应 在公共危机处理中改善各子系统的地位和运作方式 使系统向控制的有序的 方向发展 形成一个公共危机协调处理模式 为此 我们可以把协同论引入对我国 公共危机管理的研究之中 进而指导和创建新的更适合现实需要的公共危机管理模 式 为此 张立荣教授将公共危机协同治理定义为 公共危机管理主体包括政府 部门 非政府公共部门以及公民个人 通过自觉的组织活动 利用网络 信息技术 等现代科技手段 把公共危机管理系统中各种要素 在一个行为目标和规范相对统 一的网络结构中有机地组合起来 协同实施各种活动 以期有效地预防和处理危 机 2 基于治理理论之上的公共危机管理 治理 是由统治 管理等政治性用语演进而来 就传统政治体制而言 统治 和管理是以强调权威由上往下 命令的贯彻与服从以及对社会公共事务实行单一向 度管理等为主要特征 俞可平撰文提出 治理是各种公共的或私人的组织或者机 构管理共同事务的诸多方式的总和 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且 采取联合行动的持续的过程 由此可见 治理理论的核心是多元主体对公共事务 赫尔曼 哈肯 高等协同学 科学出版社1 9 8 9 年版 第l 页 张立荣 冷向明 协同治理与我国公共危机管理模式创新 基于协同理论的视角 载 华中师范大学学 报 2 0 0 8 年第2 期 俞可平 全球治理引论 载 马克思主义与现实 2 0 0 2 年第1 期 9 的共同协作 治理的主体不仅有政府组织还应该包括公众 新闻媒介和非政府组织 等 而且各个参与主体是通过合作 协商来建立共同的目标并同步实施对公共事务 的管理 显然治理理论跳出了政府作为唯一主体的框架 而赋予各种社会力量更多 的活动空间 正如胡鞍刚所说 治理理论的最大贡献在于打破了政府是管理公共 事务唯一合法力量的传统观念 根据治理与统治 管理的比较 我们可以得出治理两个最基本的特征 1 治理主体的多元化 治理 理论已经打破传统意义上的政府是唯一权力 中心的格局 非政府组织和新闻媒介作为新型的政治力量登上了舞台 并从制度上 和法律上确认其相应的地位与责任 总体上来看形成了多足鼎立的权力状态 当然 我们所指的治理主体多元化 并非摒弃政府 相反政府在处理公共事件过程中仍承 担关键角色 2 共同参与的联合管理机制的建立 这一联合管理机制的形成需要各个参与 主体放弃彼此的隔阂 分享你我的信息 发挥各自的优势 通过协商的途径来确立 共同目标并增进理解 信任 共同承担风险 最终建立一种公共事务的管理联合体 真正实现非政府组织 新闻媒介 大众对公共危机的广泛参与 总之 治理的目的是为了更有效率地管理公共事务 更高质量地提供公共产品 和公共服务 因此 治理理论就自然成为公共危机管理主体多元化的一个理论基础 3 基于复杂适应系统理论之上的公共危机管理 霍兰教授在多年研究复杂系统的基础上提出了复杂适应系统理论 霍兰教授认 为 组成系统的成员是具有适应性的主体 所谓适应性 是指它能够通过规则与 环境以及其它主体进行交流 在这种交流过程中学习或积累经验 并且根据学到的 经验改变自身的结构和行为规则 回 根据霍兰教授对复杂适应系统的解释 我们应该把握以下两个方面 1 复杂适应系统的基本元素是一群有意识的个体 每一个个体都存在自己 的利益追求目标 并通过自己的活动与其它个体发生相互作用 从而形成一个复杂 的系统 换句话说 系统的复杂性正是由于参与主体与其它主体之间主动交往 相 互作用的过程中形成的 个体的主动性和目的性决定了系统的复杂程度 2 许文惠在 危机状态下的政府管理 中谈到 复杂适应系统理论是通过 个体之间的相互作用架起了系统微观层面与宏观结构之间的过渡桥梁 并把个体之 胡鞍刚 透视s a r s 健康与发展 清华大学出版社2 0 0 3 年版 第2 8 8 页 约翰 霍兰 适应性造就复杂性 上海科技教育出版社2 0 0 0 版 第1 3 6 页 1 0 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 间因为相互作用而导致的适应性变化视为系统宏观变化的基础和根源 从微观个 体行为和相互关系透视出复杂多样的宏观现象 可以更加清晰地把握复杂系统的特 征与变化规律 复杂适应系统理论运用的前提条件是系统内存在有意义的实体 从公共治理的 视角看 公共危机管理理应是多中心的治理 而不是仅仅依靠政府力量进行有效的 运作 更需要提高全体公民和社会组织的危机意识 使整个社会共同防范与化解公 共危机 张立荣教授和方望博士在 基于复杂适应系统理论的政府治理公共危机模 式革新探索 中提及 公共危机管理系统内的各个主体之间相互协助 不断变革 组织结构 优化系统功能 从而克服风险和化解危机 圆 三 公共危机管理多元参与的必要性分析 公共管理的客体主要是公共事务和公共服务 伴随着市场经济的发展程度加 深 政府也存在失灵行为 这就决定了公共危机管理需要主体的多样性 公共危机 管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系 它要求非政府组织 新闻媒体以及 人民群众等多元主体行进入到公共管理的领域 危机管理多元参与具有现实意义 1 解决危机管理中的政府失效性行为 有学者认为 政府失效性是指当危机发生时 政府在短期内所能提供的公共 资源有限和时空上无法应对而导致对某些危机事件无法采取及时 有效的应急措施 而造成损失 政府失效行为表现在 没有很好的遏制危机事件的发生 没有将危 机事件带来的危害降低到最小程度或者在一定程度上延误危机处理的最佳时机 有效解决危机管理中的政府失效性行为 必须建立政府与人民群众 非政府组 织 新闻媒体之间的合作与互动 在危机处理过程中 政府除自身积极参与并发挥 主导作用外 更应注重培养和鼓励公民 非政府组织以及新闻媒体的全面参与 学 者石路 蒋云根明确提出 促进多元主体在危机管理的有序拓展 以合作的姿态 共同应对可能发生的各种危机事件 2 相关主体的参与有利于应急管理的有效实施 在危机管理的过程中 非政府组织 人民公众和新闻媒体的参与有利于公共危 许文惠 危机状态下的政府管理 中国人民大学出版社1 9 9 5 年版 第1 6 4 页 张立荣 方丝 基于复杂适心系统理论的政府治理公共危机模式革新探索 载 软科学 2 0 0 9 年第l 期 圆薛克勋 中国大中城市政府紧急事件响应机制研究 中国社会科学 j 版社2 0 0 5 年版 第7 8 页 回石路 蒋云根 政府危机管理中的公众参与 载 理论导刊 2 0 0 7 年第l 期 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 机的有效处理 具体表现为 公众参与有利于公共危机的预警 危机在量变转化质 变的过程中 公众是最敏感的主体 非政府组织的参与打破了政府组织及其官员在 危机管理中对权力的垄断 非政府组织不再被简单视为危机管理的旁观者或危机管 理的服务对象 而是应该提供给他们参与危机管理的各种机会 新闻媒体的参与使 危机管理透明化 公众拥有了更多的知情权 对政府在危机管理过程中政策制定与 实施的各项权力的监督更加有效 可以规范政府组织及其官员在危机管理中的 乱 作为 和 不作为 的行为 3 构建公共危机网络应对模式的需要 现代公共危机的处理需要建立健全多元主体共同参与的网络应对模式 也就是 说在强调政府部门危机管理的同时 还必须实现危机管理系统中的参与主体的多元 化 最大可能地吸纳各种社会力量 调动各种社会资源共同应对危机 充分体现完 善的现代危机管理体系的分权性质 形成社会整体的危机应对网络 其具体操作上 表现为 在权力结构上 实行分权政策 除了政府之外 非政府组织以及公民个人 都在公共危机处理的结构中同时拥有权利和责任 形成一种权力与责任对等制度 在组织体制上 形成一种公共危机管理主体由单一的政府组织扩展为多元主体的网 络系统 在技术支持上 运用现代网络技术对我国公共危机提供技术支持 消除多 元主体在时间上和空间上的困难 实现多种主体之间灵活的信息共享 相互协作 1 2 矗弋 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二 我国公共危机管理多元参与的现状 受封建政治体制的影响 中国政府一直是整个社会的权力中心 具体表现为政 府对社会经济 政治 文化等各个领域的综合管理 许多危害程度高 处理难度大 的公共危机只看着是政府的职责 其它社会力量被看着是 旁观者 或者 助力器 相关主体参与明显欠缺 比如2 0 0 8 年1 月中国南方地区发生罕见自然灾害 据国 务院统计 这次灾害中受灾人数在1 亿人以上 直接经济损失达到1 5 1 6 5 亿元 为什么会出现如此重大的经济损失 最关键的因素是在缺乏公共危机预警机制的基 础上 政府仅通过出动军队和人民警察的方式来解决公共危机 没有很好地发挥非 政府组织 新闻媒体及人民群众的作用 具体而言 我国公共危机管理多元参与呈 现出以下几个方面的现状 一 多元格局尚未形成 自近代以来 我国政府凭借独特的政治地位和丰厚的资源承担着一切社会事 务 使得政府成为意念上的全能的政府 学者金磊认为 在全能政府这一理念之 下建构的我国公共危机应急管理体系当然仅仅存在于政府行政管理系统之中 蒯延 续这一思维方式即政府能够有效的处理社会上的一切事务 而公共危机只是社会事 务的一个部分 当然成为政府的 一家之事 这种危机应对机制只重视中央决策 部门和地方执行部门的作用 而其他社会力量比如非政府组织 新闻媒体以及人民 群众则处于被安排的地位 公共危机的处理本质上变成政府唯一表演者的舞台 当 然 公共危机处理效果也值得怀疑 鉴如此 我国公共危机管理多元格局尚未形成的表现 主要有二个方面 一是 政府在危机管理中处于绝对领导地位 掌握着社会上绝大多数的资源 多元参与的 格局尚未形成 二是我国相关参与主体的地位相对低下 自主参与能力不足 导致 在危机管理中相关参与主体没有很好的吸收到危机处理的行列中来 比如在2 0 0 3 年 非典 事件处理过程中 人民群众处在高度恐慌的状态之下 相关的社会组织 也不知所措 单凭政府依靠行政手段来处理公共卫生危机 内部原因与外部原因的 刘星 治雩灾 更要治封锁