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硕士论文土地流转背景下农民养老保障的诉求及制度设计的调查研究 摘要 在我国农村土地流转背景下，农民的流动性增强，传统的土地养老保障模式面临着 很大的风险，而现有的针对流动农民的养老保险制度的设计存在着根本性的制度缺陷： 缴费费率和缴费基数过高、缴费年限长、各地区政策差异大、难以转移接续等等，再加 上我国社会保险法律的不完善导致政府责任缺位、企业逃避参保，农民难以从现行制度 中受益，种种原因加起来导致了流动中的外出务工农民养老保障参保率低、退保率高的 现状。本文通过调查发现，农民并非没有参加养老保险的意愿，反而在土地流转背景下 土地保障和家庭保障功能的不断弱化使得农民参加社会养老保障的诉求更加强烈，而现 有的农民养老保险政策无法满足其养老需求。 结合新型农村养老保险在农民中的热烈反响，本文建构了一套全新的农民养老保障 体系，包括覆盖所有农民的普遍养老保险、针对纯农民的自愿性补充养老保险和针对流 动务工农民的强制储蓄型养老保险。强制储蓄型养老保险采用单一的个人账户制，完全 积累的筹资模式、略低于城镇职工的缴费费率以及商业化的账户管理方式，能够有效地 解决现行制度下的转移接续难问题，切实有效地保障农民的养老保障权益，操作简便， 管理成本低，具有非常强的现实意义。通过我们的后续调查，这种新型的农民养老保险 制度得到了农民的认可和接受，证明其具有一定的可行性。 新型农民社会保障体系的顺利实施需要一定的硬性条件作为支撑，主要包括：制订 和完善相关法律法规，通过政策宣传提高农民参保意识，确保农民养老保险基金保值增 值，加强政府投入和政策扶持力度等等。 关键词：土地流转，流动性，农民养老保障，强制储蓄型养老保险 ab s t r a c t a l o n gw i t ht h eh i g hs p e e do fl a n dt r a n s f e ra n dp e a s a n t sm o b i l i t yi no u r c o u n t r y , t h e t r a d i t i o n a lm o d eo ff a r m l a n d ss e c u r i t yi sn o w f a c i n gal o to fr i s k s t h ec u r r e n ts o c i a ls e c u l j t v s y s t e mf o rm i g r a n tp e a s a n t se x i s t sf u n d a m e n t a li n s t i t u t i o n a ld e f e c t s ：f e er a t ea n db a s ei sh i g h 1 0 n gy e a r so fp a y i n gf e e ，d i f f e r e n c e sf o rr e g i o n a lp o l i c y , d i f f i c u l tf o rt r a n s f e r r i n g ，e t c ，t oa d d u pw i t ht h r e es i t u a t i o n s ：t h ei n s u r a n c eo fo u rs o c i e t yw h i c hi sn o tp e r f e c tl e a d st ot h el a c k i n g i n l e g a lr e s p o n s i b i l i t yf o rt h eg o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e sr e f u s et op a ya n d 角n 1 1 e r sc 锄o t b e n e f i tf r o mt h ec u r r e n ts y s t e m ，a l lt h e s er e a s o n sc a u s et h er e s u l tt h a tt h ep a r t i c i p a t i o nr a t e f o ri n s u r a n c ei sl o ww h i l et h er a t ef o r q u i t t i n gi sh i g h t h r o u g ht h i ss u r v e y , w ec a ns e et h a t p e a s a n t sa l en o tw i l l i n gt op a rf o rt h e i ri n s u r a n c e ，b e s i d e st h eb a c k g r o u n do f l a n dc i r c u l a t i o n t h ew e a k e n i n go ff a r m l a n da n df a m i l y s e c u r i t ym a k et h ep e a s a n t sp a r t i c i p a t ei ns o c i a j s e c u r i t yi nah i g hd e s i r e ，w h i l ee x i s t i n go l d a g ei n s u r a n c ep o l i c yf o rp e a s a n t sc a n n o ts a t i s f y t h e i rr e q u i r e m e n t s c o m b i n e dw i t ht h en e wr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c ew h i c hr e q u i r e s h i g he c h o 舶m p e a s a n t s ，w ec o n s t r u c tan e ws e to f p e a s a n t s o l d a g es e c u r i t ys y s t e m i n c l u d i n gt h ec o m m o n e n d o w m e n ti n s u r a n c e ，p u r ev o l u n t a r yc o m p e n s a t o r ye n d o w m e n ti n s u r a n c ea n di n s u 啪c eo f c o m p u l s i v ed e p o s i te n d o w m e n tf o rp e a s a n t s c o m p u l s i v ed e p o s i te n d o w m e n ti n s u r a n c ei so f as i n g l ei n d i v i d u a la c c o u n t ，t h ef i n a n c i n gm o d e ，s l i g h t l yb e l o w t h et o w nw o r l ( e r t sf e er a t ea n d t h ec o m m e r c i a l i z a t i o no fa c c o u n tm a n a g e m e n tm o d e ，t h ec u r r e n ts y s t e mc a n e f f e c t i v e l ys o l v e t h ep r o b l e mo f t r a n s f e r r i n g ，e f f e c t i v e l ys a f e g u a r dp e a s a n t s o l d a g es e c u r i t yi n t e r e s t s ，w i t h s l m p l eo p e r a t i o n ，l o wc o s tm a n a g e m e n t ，h a v i n gt h ev e r y s t r o n gp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ih r o u g ho u rs u b s e q u e n ti n v e s t i g a t i o n s ，t h i sk i n do f o u rn e w p e a s a n t se n d o w m e n ti n s u r 鲫c e s y s t e mg e ts a t i s f a c t o r yf r o mp e a s a n t sa n dc a nb ep r o v e dt ob ef e a s i b l et os o m ee x t e n t t h ei m p l e m e n t a t i o no fn e ws o c i a l s e c u r i t ys y s t e mf o rp e a s a n t sr e q u i r e ss o m es e t t i n g c o n d i t i o n st os u p p o r t ，m a i n l yi n c l u d i n g ： f o r m u l a t i n ga n dp e r f e c t i n gr e l e v a n tl a w sa n d r e g u l a t i o n s ，t ol m p r o v ep e a s a n t s c o n s c i o u s n e s so f i n s u r a n c e ，s t r e n g t h e n i n gp o l i c y p r o p a g a n d a , t oe n s u r et h ef u n df o rp e a s a n t sr u n n i n gs a f e t y , t om a i n t a i na n di n c r e a s ei nv a l u e s t r e n g t h e n i n gg o v e r n m e n t si n p u ta n dp o l i c ys u p p o r t i n g ，e t c k e yw o r d ：l a n dt r a n s f e r , m o b i l i t y , s o c i a l l n s u i 翟n c e s e c u r i t yf o rp e a s a n t ，c o m p u l s o r yd e p o s i to l d a g e 图表日录 硕士论文 图表目录 图1 3 1 本研究的整体思路4 图2 3 1 储蓄生命周期理论1 0 图3 2 1 农民的养老需求状况1 7 图3 2 2 外出务工农民参加现行农民工养老保险的态度1 7 图3 2 3 外出务工农民不愿意参加现有养老保险制度的原因1 7 图3 2 4 农民对于新型农村养老保险的看法1 8 图3 2 5 农民对养老保险经办机构的信任度1 8 图4 2 1 新型农民养老保障体系及资金来源2 6 图4 4 1 外出务工农民参加强制储蓄型养老保险的意向3 1 表3 2 1 被访农民样本构成情况1 6 表5 3 1 一些国家对养老保险基金投资资产组合限制3 5 i v 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在本学 位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发表或公布 过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学历而使用过的 材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均己在论文中作了明 确的说明。 研究生签名：纽 沙口年月伊 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或上 网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送交并授权 其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对于保密论文， 按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名： 沙f 0 年月吵日 硕士论文土地流转背景下农民养老保障的诉求及制度设计的调查研究 1 引言 1 1 选题背景及意义 十一届三中全会之后，我国确立了家庭联产承包责任制的土地制度，有力地调动了 农民生产积极性，农业生产力有了大幅度的提高，农业得到了迅速发展。但是，随着国 家工业化和城市化进程的不断推进、农业经济的持续发展，以分散经营为主要特点家庭 联产承包责任制已经无法再提高农业生产效率，农民增收困难，难以致富。大批农民开 始离开农村进城务工，以赚取更高的收入，导致土地抛荒或者粗放经营，造成土地资源 浪费。要想进一步提高农业生产力，一个重要方面就是要实行土地规模化、现代化、集 约化经营，土地流转成为土地制度发展的一种必然选择。党的十七大报告也指出：“坚 持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法、自愿、有偿原则，健全土 地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。 近年来，随着土地流转政策的不断推进，外出打工的农民数量急剧增加，形成了一 个规模庞大的农民工群体。目前我国有近2 亿的农民工，据专家预计，至2 0 2 0 年，还 会有2 亿农民进入城镇。如果没有合适的制度安排，他们的养老问题不能及时得到有效 解决，大多数农民工在年老后将会成为社会上最贫穷的弱势群体，造成非常严峻的经济 和社会问题。随着青壮年农民的外出务工，农村的老龄化程度逐渐加剧，根据2 0 0 0 年 第5 次全国人口普查，我国农村6 5 岁以上的老龄人口占到总人口的7 3 5 ，已经超过 城镇6 3 0 的水平，提前进入了老龄化时期。土地的流转和计划生育政策的实施使得 传统的土地保障和家庭保障功能不断弱化，农民的养老问题成为政府、学术界和社会共 同关心的话题。 2 0 0 9 年底，新型农村养老保险工作开始进入试点阶段，其普惠式的养老保障获得 了农民的认同和接受，相信在不久的将来，新型农村养老保险制度可以在全国广泛开展。 而外出务工农民的养老问题由于其特殊的流动性一直不能得到有效解决，养老权益得不 到保障。 2 0 0 9 年2 月5 日人力资源与社会保障部就农民工基本养老保险办法和城镇 企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法公开征求意见，确立了将农民工纳入城 镇养老保险模式的思想。经过近一年的讨论，1 2 月1 8 日，城镇企业职工基本养老保 险关系转移接续暂行办法( 以下简称暂行办法) 出台，从2 0 1 0 年1 月1 日起开始正式 实施。暂行办法的出台是为了解决多年来出现的农民工退保潮、养老保险转移接续 难的问题，但是暂行办法一公布，媒体一片叫好声，农民工却不买账，掀起了新一 。李长健等多维视角下我国农民工养老保险制度探析郑州轻工业学院学报( 社会科学版) 2 0 0 8 ( 5 ) ：2 2 2 6 o 数据来源干2 0 0 0 年第五次全国人u 普金公报 1 l 引言 硕士论文 轮的农民工退保风波。理智的来看暂行办法，其背后潜伏着很多问题，这些问题不 解决，暂行办法也将沦为一纸空文。 长期以来，农民通过工农产品的价格价格剪刀差，为我国工业化发展积累了大量的 资本；农民进入城市打工，为城市建设和经济发展作出了重大的贡献。然而，政府对农 民提供的社会保障却很少，这显然是不公平的。所以，建立和完善农民养老保障制度具 有重大的现实意义。通过对农民养老保障现状的分析，提出适合农民，尤其是外出务工 农民流动性特点的农民养老保障体系，以切实保障好农民的养老权益，正是本文的研究 目的所在。 1 2 研究内容与篇章结构 本研究主要分6 个部分来论证“新型”农民养老保障体系的构建。逻辑主线是从现 行农民养老保障现状入手，通过实证调查了解农民的养老保障诉求，从现状与诉求对比 中分析现有政策存在的制度缺陷，从而有针对性地构建一种“新型”农民养老保障体系， 包括普遍养老保险、自愿性补充养老保险和强制储蓄型养老保险三部分，并论述了其实 施的条件。 第1 部分：引言 第2 部分：文献综述，对相关理论、国内农民养老保障的已有研究以及当前国际上 存在的主要养老保险模式进行了梳理。 第3 部分：描述当前农民养老保险的现状，通过实证调查了解农民的养老保障诉求。 第4 部分：分析现行农民养老保障的制度缺陷，有针对性地构建了一套包含普遍养 老保险、针对纯农民的自愿性补充养老保险以及针对流动外出务工农民的强制储蓄型养 老保险在内的新型农民养老保障体系。 第5 部分：本研究所构建的新型农民养老保障制度的实施条件。 第6 部分：结论与展望。 1 3 研究思路与方法 本研究的目的在于构建出一套适合当前土地流转背景下农民流动性增大特点的农 民养老保险体系，要使得一项社会政策能够真正地得到认可和落实，就需要了解在当前 的政策下的政策主体的真正诉求，所以本文的重点之一通过定量的问卷调查来了解农民 对于养老保障的诉求。其中我们主要就农民对于新农保的看法以及外出务工农民对于现 有养老保险政策的认可度进行了重点分析，为新型农民养老保障体系的建立奠定了实证 基础。 2 硕士论文 土地流转背景下农民养老保障的诉求及制度设计的调查研究 然后采用定性研究的方法分析了当前农民养老保障存在的制度缺陷，为新型农民养 老保障体系的构建提供了反面教训，在新型农民养老保障体系的设计中尽量避免这些缺 陷。 在以上定量与定性研究相结合的基础上，本研究设计出普遍养老保险、自愿性补充 养老保险和强制储蓄型养老保险三者有机结合的新型农村养老保障体系，并调查了农民 对这种新农保的认可度，从而论证其可行性与优势，最后对新型农民养老保障体系实施 所需要的外部条件进行了论述。 以上就是本研究的整体思路。( 见图1 3 1 ) 具体研究方法包括： 文献法：为了对农民养老保险的相关研究成果和主要观点有一个全面的了解，在研 究之前，对国内外有关农民养老保险，尤其是外出务工农民养老保险制度的相关文献资 料以及相关政策进行了系统的查阅，对当前我国农民养老保险的现状及缺陷有了一定的 了解。 比较研究法：第一是通过对现行各地农民工养老保险政策的分析、比较，对制度的 优缺点有了全面的把握，在构建农民养老保障体系上更有针对性；第二是通过新构建的 新型农民养老保障体系与原有的养老保险制度进行对比，分析其优势与可行性。 定性分析与定量分析相结合的方法。在分析当前农民养老保险现状、制度缺陷等方 面主要是采取定性分析的方法，在考察农民的养老保险诉求和“新型”农民养老保险制 度的可行性等方面采用了问卷调查的定量分析方法。 3 1 引言 硕上论文 4 图1 3 1 本研究的整体思路 硕士论文土地流转背景下农民养老保障的诉求及制度设计的调查研究 1 4 可能的创新与不足 1 、本研究的创新 虽然目前多数学者对于农民养老保险的研究带有经验性，但通过具体的实证调查去 了解农民对于养老保险的诉求较少。尤其是在当前土地流转背景下，农民的流动性增大， 一味地去研究养老保险关系如何转移接续是不能从根本上解决流动农民的养老保险问 题的，让制度之间能够自然融合，才是解决问题的关键。对于农民到底需要什么样的养 老保险，我们所构建的养老保险是否能够被农民所认同和接受，这是本研究在实证调查 中所重点研究的。实证性、现实性、针对性是本研究可能的创新。本研究通过实证调查 了解农民对于养老保障的普遍诉求，结合当前养老保险制度存在的缺陷，建构出一套适 合土地流转背景下农民流动性增大的新型农民养老保障体系，具有极强的可操作性。 2 、本研究的不足 本研究的不足之处在于：农民群体规模庞大、结构复杂，由于本人时间和精力有限， 没有能够进行更大范围的调查，调查数据仅限于安徽和江苏，可能对研究结果带来影响； 另外由于本人保险精算方面功底不足，没有能够对于养老保险费率进行科学的计算，只 是在现有政策上加以经验型的改进。 2 文献综述 硕士论文 2 文献综述 2 1 相关理论综述 本研究的理论基础是西方福利经济学理论，主要是罗尔斯的公平理论、阿玛蒂亚森 的福利理论和公共选择理论。 2 1 1 罗尔斯的公平理论 罗尔斯认为，每个人出生时的社会地位、个体禀赋等的差异造成了先天的不平等， 政府应该制订公平的政策来处理这种先天的不平等。在解释其对公平的界定时，罗尔斯 构建了一个“无知的面纱”，从中推出了关于公平正义的两条根本原则：第一条原则： 平等的自由原则，“每个人都在最大程度上平等地享有其他人相当的基本的自由权利旧。 第二条原则：公平的机会平等原则和差异原则。“社会的和经济的不平等应这样安排， 使它们：( 1 ) 适合于最少受惠者的最大利益；( 2 ) 依系于在机会公平平等的条件下职务 和地位向所有人开放。 差异原则的实质是要求国家对社会成员的社会经济差距予以调 节，最大限度地改善最差者的福利。 在社会福利制度上，任何社会成员不分种族、性别、年龄、职业、贫富，都应该均 等地拥有获得社会保障的机会。每一个社会保障项目对其社会成员而言，都应该是一种 机会公平的保障。社会保障的机会公平性决定了社会成员能够在基本生活有保障并解除 后顾之忧的条件下，平等地参与社会竞争，不至于因为先天的缺陷或生活没有保障而陷 入生存困境，在一定程度上保证了社会成员参与社会竞争的起点公平。 对于农民来说，他们为我国社会主义现代化建设做出了重大的贡献，他们也同样具 有与城镇居民同等的获得社会保障的权利，然而我国社会保障的现状是农民的社会保障 几乎是一片空白。无论是从经济水平还是社会地位上，农民无疑都是处于弱势地位的， 根据罗尔斯的观点，只有增加他们的福利才能从根本上增加整个社会的福利水平。国家 应该为其建立社会保障，通过补偿或者再分配来实现社会的相对平等。 2 1 2 阿马蒂亚森的福利理论 阿马蒂亚森的福利理念是建立在“自由 之上的。由于个人的异质性、环境的多 样性、社会氛围的差异、人际关系的差别等，收入或者富裕并不会必然的增加福利。在 他看来，自由应该成为衡量一个社会福利状况的主要指标。森认为经济增长与社会发展 的最终目标是为了实现人类的全面发展和自由。财富、技术、现代化等等人们所追求的 。【美】约翰罗尔斯正义论北京：中国科学出版社2 0 0 i ：6 0 圆【美】约翰罗尔斯正义论北京：中国科学 l j 版社2 0 0 i ：3 0 4 6 硕上论文 十地流转背景下农民养老保障的诉求及制度设计的调查研究 目标，最终只是一种追求发展和自由的工具。森强调了人的实质性自由，它的核心就是 “可行能力”，指的是“个人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合 ，是实现 各种不同生活方式的自由。简单的说就是，在评价个人福利时，问的不应该是“某人是 不是满意? 或者“某人有多少资源”，而应该是“某人能够做到什么或者成为什么? 怎样才能增加人们的这种实质性自由呢? 森提出了5 中基本的“工具性自由 ：政治自 由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障。通过工具性自由和实质性自由的 诠释，缩小贫富差距、提升民众福利不仅需要通过制度安排来尽可能地解决已经存在的 结果的不公平，更为重要的是要通过提供教育、就业、社会保障等制度保证个体参与社 会和经济活动的机会公平。 农民由于受教育程度的限制、收入低、社会保障缺乏等等因素，可行能力被大大的 束缚。政府和社会应该承担起责任，通过提供各种公共物品来保障其实质性自由的实现。 2 1 3 公共选择理论 公共选择理论的代表人物布坎南将市场中的“经济人假设引入到政治领域，分析 政府政策行为、民众的公共选择行为及两者关系，并提出“政府失灵论”。他把政治舞 台看成是一个交易市场，市场上了每个主体，包括政治家、选民、党派、官僚、利益集 团等等，都在政治活动中追求自身利益的极大化。在民主政治中，公共利益的需求者是 广大的选民或纳税人，供给方则是政治家、官僚和党派，选民为了自身利益总会选择那 个能给他带来最大预期收益的，政治家或官员也会为了获得选民的选票要满足民众的意 愿，而官僚要升迁，资本家要获得政府政策支持，要赢得政治家的信任，当三方力量均 衡时，民主政治能够形成一个良好循环。在公共选择理论看来，政府并不会全心全意为 人民服务，它也有自身的利益追求，其决策会以实现其利益的最大化为目标。 自我国改革开放以来，我国实行社会主义市场经济体制，强调“效率优先、兼顾公 平 的原则，导致了资本势力迅速增长，地方政府为了追求g d p 增长，与资本( 企业) 结成同盟，而不顾农民的呼声。农民阶层一直处于社会的底层，政治地位被边缘化，无 法影响当前的政策走向。在当前工会缺位的情况下，农民缺少合法的利益表达通道，在 养老保障政策的制定中处于被动地位，不能充分表达其诉求，导致现行的农民工养老保 险政策不仅不能给农民带来受益，反而损害了其原有利益。 2 2 国内相关研究综述 2 2 1 土地流转相关研究综述 关于土地流转方面的研究，多数集中在流转现状和效果、流转的动因、流转方式以 。 f 4 q 阿马蒂亚森以自由看待发展北京：中国人民大学出版社2 0 0 2 ：6 2 7 2 文献综述硕士论文 及流转中存在的问题方面。对于土地流转带来了农民生活和就业状况的变化研究很少。 关于土地流转对于农民权益的影响方面，袁崇法( 2 0 0 3 ) 认为现行的征地办法还带 有一定的行政强制性，没有考虑到农民的意愿，把农民排除在了土地利益的分配体系之 外，损害了农民的利益。而农地制度的不完善和缺乏法律保护是失地农民权益受到侵犯 的根源( 李红波，2 0 0 7 ：郑新建，2 0 0 3 ) 关于土地流转农民补偿问题。陆迁( 2 0 0 5 ) 认为如今的补偿费用远远低于土地出让 收益和土地市值，农民失地后生存和生活面临严峻的挑战。王文衡( 2 0 0 7 ) 建议在法律 和补偿机制不完善的情况下，可以用“土地换保障”的方式保障农民权益；吴次方等人 ( 2 0 0 3 ) 认为应该在现有基础上增加补偿项目；常进雄( 2 0 0 4 ) 则认为，一次性货币补 偿非长远之计，应该建立终生社会保障制度。 土地流转农民社会保障体制问题。一直以来，土地承担着农民的保障功能，土地流 转后，农民的社会保障缺失，需要引起重视。许多学者认为可以通过“以土地换保障” 的方式，建立失地农民社会保障制度( 崔智敏，2 0 0 7 ；张春霞，2 0 0 6 ) ；郑永红( 2 0 0 7 ) 认为城市土地增值部分和农转非土地的出让金的一部分应归农民所有，这部分资金可以 用于支持农村社会保障体系建设，解决农民社会保障资会缺乏的困境；魏娜( 2 0 0 7 ) 从 经济社会学的理性选择角度，指出农民作为理性行为者，希望以最小的代价获得最大的 收益，提出应该建立多层次农民工社会保障制度。 上述学者的研究基于当前土地流转的现状提出的农民社会保障政策确实具有一定 的现实意义，但是这些社会保障制度还是基于土地流转时的土地收益，不具有可持续性。 单独为失地农民建立一套社会保障制度，会造成社会保障体系的严重碎片化。在土地流 转背景下研究农民社会保障的构建时，应该用发展的观点看待问题，着眼长远，构建一 套广泛适合于纯农民、失地农民、农民工的社会保障体系。 2 2 2 我国农民养老保障研究 自2 0 0 3 年特别是2 0 0 5 年以来，包括农民工社会养老保险在内的农民社会保障问题 受到了空前的关注，形成了大批的研究成果。学者对农民工养老保险问题的研究主要集 中在以下几个方面： 从中央政策层面看，虽然制度规定并没有排斥农民工，但是，中央政策规定只是框 架性和原则性的，没有明确的可操作性的规章制度( 曹信邦，2 0 0 7 ) ，缺乏强制性( 李 世军，2 0 0 6 ) ，允许农民工退休以前一次性支付其个人账户的个人缴费部分，不利于农 民工的养老圆( 周涛，2 0 0 3 ) 。 对于地方各种制度模式的评价，学者站在不同立场对其优势和缺点进行了客观的分 析，这方面的研究资料相对较多。大多数研究集中在对广东模式( 或称为纳入型模式、 。曹信邦构建农民工养老保险制度的外部环境中共长春市委党校学报2 0 0 7 ( 3 ) ：6 7 - 7 0 。周涛农民工社会养老保险政策的比较分析人口与经济2 0 0 3 ( 6 ) ：7 5 - 8 0 8 硕士论文 土地流转背景下农民养老保障的诉求及制度设计的调查研究 融入型模式、城保模式) 、上海模式( 或称为综合保险模式) 、北京模式( 或称为独立型 模式) 以及浙江模式( 或称为“双低 型模式) 的评价分析上，比较典型有刘晓雪和杨 翠迎的研究。 关于参保率低，研究者认为主要原因有：社保制度门槛高，操作缺乏灵活性；社会 养老保险关系无法转移，农民工参保后的权益得不到保障；国家层面上缺乏要求农民工 参保的强制性政策措施；部分地方政府存在短期行为；一些企业消极抵制；也有相当的 企业无力参保；农民工维权困难，存在不知维权、不愿维权和不敢维权几种情况；管理 制度和管理机构难以满足农民工大规模参保的需求。( 刘文海，2 0 0 7 ；赵殿国，2 0 0 7 ；) 关于退保率高，研究者发现主要原因有：缴费负担过重；养老保险异地转移困难； 没有实行全国统筹，加上全国农村社会养老保险经办机构不健全，覆盖面窄，造成返乡 农民工养老保险关系和养老保险基金转移困难；缴费年限过长( 赵殿国，2 0 0 7 ；谭樱芳， 2 0 0 6 ) 。 吴晓欢等( 2 0 0 5 ) 提出，要设计具有“基本结构因年龄制宜，缴费及待遇低进低出， 管理方式灵活方便”特点的“个人账户与集体账户弹性结合 的新型农民工养老保险制 度。唐钧( 2 0 0 7 ) 提出了解决农民工养老保险异地转移接续困难的政策建议，可按“工 作地缴费，分段记录；退休地发放，全国结算”的新思路固。杨立雄( 2 0 0 4 ) 认为，要 从根本上解决农民工的社会保障问题，不是“进城”，而应是立足于“回乡 。因为“回 乡”更具操作性，就是把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障 制度，最终向城乡统一的社会保障体系过渡。 以上研究为农民养老保障问题的解决提供了理论支持，但是实证调查不是很多，对 农民养老保障的现状和需求把握的不够精准、深入，导致所构建的一些方案缺乏可行性。 2 3 国际养老保险模式综述 总的来看，世界各国实行的养老保险制度主要有三种模式：投保资助型养老保险、 国家统筹型养老保险和强制储蓄型养老保险。 2 3 1 投保资助型养老保险模式 投保资助型养老保险模式也称传统模式或自保公助模式。源于德国，后来被美国、 日本所效仿。其特点是强调养老保险的个人缴费义务。养老金水平取决于个人所缴纳的 保险费以及劳动年限的长短。社会保障基金来源于劳动者个人缴费、雇主缴费和政府税 收。我国现行养老保险就属于此种模式。 。吴晓欢，王一峰，王丽郦，等农民工社会养老保险：政策评估与制度创新人口研究，2 0 0 5 ，2 9 ( 6 ) ：2 8 3 5 圆唐钧让农民工社保异地转移接续【j 1 嘹望，2 0 0 7 ( 3 6 ) ：6 4 - 6 4 杨立雄“迸城”，还是“回乡”? 农民工社会保障政策的路径选择【刀湖南师范大学社会科学学报2 0 0 4 ，( 2 ) 9 2 文献综述硕士论文 2 3 2 国家统筹型养老保险模式 国家统筹型模式又分为两种： 一种称为福利国家型，最早为英国所创设，典型的国家还有瑞典、挪威、加拿大等。 这种模式以贝弗里奇报告为理论依据，贯彻普遍性原则，它的特点是“从摇篮到坟墓 全方位的社会保障，采用完全的现收现付制，并按支付确定的方法确定养老金的水平。 养老保险费全部来源于国家税收，个人不承担缴费义务。全体社会成员都可以享受国家 养老金。 另一种计划经济型，是计划经济体制下的产物。这种制度也是由国家来承担养老保 险的基金筹集，劳动者无须缴费，退休后可享受退休金。但与福利国家型不同的是，它 的适用对象是在职劳动者，并非全体社会成员。我国改革之前就是采用这种模式。 2 3 3 强制储蓄型养老保险模式 强制储蓄型养老保险模式是政府通过法律手段强制性地要求每个人在工作期间储 蓄一部分收入，为年老后的生活提供保障，所采用的是完全积累式的基金筹集模式。目 前国际上采取强制储蓄型养老保险模式的典型国家是新加坡和智利，区别在于新加坡属 于“国营强制性储蓄积累”，而智利属于“民营强制性储蓄积累。 ( 1 ) 新加坡模式 新加坡的强制储蓄型养老保险模式的核心是中央公积金，是一种基于固定缴纳制 的、由政府负责管理的社会保障模式。该模式的主要依据是弗莫迪利安尼的“储蓄生 命周期理论 ，该理论认为在消费者的生命周期中，其收入轨迹呈抛物线形状，而消费 轨迹则为递增直线形状，如图1 所示。消费者在青年时期是净负债者，中年时期是储蓄 者，晚年时期是储蓄使用者，因而劳动者为了能够在退休后保证一定水平的消费，就必 须在劳动期间积累必要的储蓄。 青年 中年老年 图2 3 1 储蓄生命周期理论 新加坡模式的主要运作方式是：( 1 ) 保险基金来源于雇员和雇主的缴费，费用全部 进入个人账户，政府不承担任何费用；( 2 ) 保险基金由政府直接经营，民主管理。养老 1 0 硕士论文土地流转背景下农民养老保障的诉求及制度设计的调查研究 保险基金由国家法定机构中央公积金局直接经营，由董事会制定决策，董事会主要由 政府代表、雇主代表、雇员代表，专家代表等社会各届人士组成；( 3 ) 保险基金实行一 次给付制。雇员到5 5 岁时，除保留政府规定的法定存款外，可连本带息取走养老保险 费用。 ( 2 ) 智利模式 智利模式是建立在个人退体账户的基础上的，其基本理念是社会保障储蓄管理的私 人化，即由私营公司负责养老基金的运作管理工作。具体内容包括：所有劳动者参加统 一的养老保险制度，所有参保人员均按本人工资的1 3 缴纳养老保险费，雇主不承担缴 费责任。其中1 0 存入个人选择的养老基金管理公司，计入个人账户，剩下来的3 交 给商业保险公司作为养老补充。养老保险公司负责养老基金的投资运营，并支付已退休 人员的养老金。个人账户可以用来担保申请住房贷款或贴现，但是必须要保证帐户余额 不低于退休前1 0 年平均工资的7 0 。养老金支付有三种方式：计划提款、终身年金及 临时取款加终身年金。对养老金的投资，智利政府作了严格的规定。 3 土地流转背景下农民养老保障现状与诉求 硕士论文 3 土地流转背景下农民养老保障现状与诉求 我国的养老保险制度长期存在“二元化 ，城镇职工有相对完善的养老保险制度， 而农民却基本上没有现代意义上的养老保障。在如今土地流转、促进农业规模化经营和 农业剩余劳动力转移的形势下，农民养老保障制度的不完善将会成为制约农村发展的 “瓶颈”。 3 1 土地流转背景下农民养老保障的现状 3 1 1 新型农村养老保险 2 0 0 9 年新型农村养老保险工作进入试点阶段，国务院对此出台了统一的指导意见， 确保新农保基本政策原则能够全国统一。新农保遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持 续的基本原则，在旧农保的基础上增加了基础养老金。国务院关于开展新型农村 社会养老保险试点的指导意见主要内容如下： 新农保的适用对象为年满1 6 周岁( 不含在校学生) 、未参加城镇职工基本养老保险 的农村居民，遵循自愿原则，不强制个人参保。 新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三个部分构成：( 1 ) 个人缴费，采用 灵活弹性标准，目前有5 个可供选择的缴费标准：1 0 0 元、2 0 0 元、3 0 0 元、4 0 0 元、5 0 0 元( 年) 。各地区也可根据当地经济发展情况增设。农民个人可根据自身经济条件自主 选择缴费标准，多缴多得。原则上每年缴费1 次。( 2 ) 集体补助。有条件的村集体对参 保农民给予补助，具体补助标准由村委会决定。( 3 ) 政府补贴。分为两部分，一部分是 中央财政给予的补贴，对符合领取条件的参保农民全额支付新农保基础养老金。第二部 分是地方政府补贴，原则上标准不得低于每人每年3 0 元，计入个人账户。 国家为每个参保农民建立养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他渠道的资 助、地方政府补贴全部进入个人账户。个人账户按一年期定期储蓄存款利率计息。 养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金标准为每人每 年5 5 元，由中央财政全额补贴。个人账户养老金为个人账户累计额除以1 3 9 。参保人 过世的，个人账户余额( 除去政府补贴的部分) 可以依法继承。 新农保制度实施时，已年满6 0 周岁、没有享受城镇职工养老保险待遇的，不用缴 费，可以按月领取基础养老金。 与旧农保相比，新农保最大的亮点就是国家财政全额拨款的基础养老金，其普惠性 质使得新农保一出台就受到广大农民的积极响应。截止2 0 1 0 年1 月底，江苏省农村社 会养老保险参保总人数为1 0 4 8 1 6 万人，其中参加新农保5 9 1 3 7 万人，参保率达到了 1 2 硕十论文土地流转背景下农民养老保障的诉求及制度设计的调查研究 9 0 以上。 3 1 2 外出务工农民( 农民工) 的养老保险政策 与新农保的热烈响应相对比，农民工养老保险政策就明显备受冷落了。从全国来看， 国家统计局调查显示，截至2 0 0 8 年1 2 月3 1 日，大陆农民工总数2 亿2 5 4 2 万人，其中 外出农民工l 亿4 0 4 1 万人，占农民工总数的6 2 3 ；截至2 0 0 9 年9 月底，全国农民工 参加基本养老保险的人数仅为2 4 6 4 万人。 尽管针对农民工异地转移的暂行办法已 经出台，但是农民工并不领情，还出现了新一轮的退保潮。而当前农民工养老保险制度 与农民工特点的不适应是问题的关键，在此重点剖析农民工养老保险政策。 中央政府至今没有出台统的专门针对农民工养老保险的政策，但是我国政府对农 民工养老保险问题非常重视，在很多规定中都提到了关于农民工养老保险的的一些引导 性政策建议，推动了各地区农民工养老保险制度的出台和实施。 2 0 0 1 年，劳动和社会保障部在关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的 通知中规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后， 由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户及计息，凡重新就业的，应 接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请， 将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的， 应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满6 0 周岁、女年满5 5 周岁时，累计缴费 年限满1 5 年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满1 5 年的，其个账户 全部储存额一次性支付给本人。” 2 0 0 6 年3 月，国务院关于解决农民工问题的若干意见中明确提出：要“积极稳 妥地解决农民工社会保障问题。依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病 医疗保障问题，探索适合农民工特点的养老保险办法。 各地区各部门要积极探索“低 费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接”的农民工养老保险政策。 2 0 0 9 年，人力资源与社会保障部推出了农民工参加基本养老保险办法，并征求 社会意见。办法规定：“在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工，应当参加 基本养老保险。w 缴费基数按基本养老保险有关规定确定，单位缴费比例为1 2 ；农民 工个人缴费比例为4 至8 ，由所在单位从本人工资中代扣代缴，并全部计入其本人 基本养老保险个人账户。农民工离开就业地时，原则上不退保，由当地社保机构 开具缴费凭证，在新地区再就业时凭缴费凭证办理转移接续手续，养老权益可累计计算； 不再参保的，个人账户和权益记录由当地社保机构暂时封存。” o 江苏省农保中心2 0 0 9 年工作总结及2 0 1 0 年工作思路江苏人力资源及社会保障网 。不要让农民丁的养老保险转移成为一纸空文中国劳动争议嘲2 0 1 0 - 0 1 0 4 国劳动和社会保障部关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知2 0 0 1 1 2 2 5 回国务院关于解决农民工问题的若十意见2 0 0 6 - 0 3 - 2 7 3 土地流转背景下农民养老保障现状与诉求 硕士论文 2 0 0 9 年1 2 月18 日，城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法出台， 并于2 0 1 0 年1 月1 日起开始正式实施。暂行办法规定，城镇职工在转移养老保险关 系时，除了转移个人账户，还转移1 2 的统筹账户；缴费年限合并计算，不允许退保； 在达到规定领取条件时可享受城镇职工基本养老保险待遇，或者转入农村社会养老保 险。 中央的政策在一定程度上考虑到了农民工的特点，但是仔细推敲，这些政策建议非 常模糊，带有一定的折衷性，在实际推行过程中面临很多的实质性问题。比如说，对农 民工实行低费率、低保障的政策，究竟能够低到何种程度? 如果过低，不能够起到保障 农民工老年基本生活的作用。如果实行分层分类保障，在界定农民工属于哪一个层类的 时候，具体的核查标准又是什么? 在养老保险转移方面，如何确保1 2 的统筹账户顺利 转移的方法也并未说明。 各地区在中央政策精神的指导下，结合本地区实际情况，积极探索，纷纷出台了不 同的农民工养老保险政策，综合分析，主要分为以下三种类型： 第一类是为农民工单独建立养老保险制度，称为“独立型”模式，因为其缴费费率 和替代率均低于城镇职工养老保险，又被称为“低保模式”。典型地区有北京、青岛、 浙江。 2 0 0 1 年北京出台了北京市农民工养老保险暂行办法，其中规定，“养老保险费 用由用人单位和农民工共同缴纳。”以北京市上一年职工月最低工资标准为基数，用人 单位缴纳1 9 ，农民工本人缴纳8 ；“社会保险经办机构为农民工按缴费工资基数的 1 1 建立养老保险个人帐户”；当农民工达到国家规定的养老年龄( 男6 0 ，女5 0 ) 时， 方能领取基本养老金。基本养老金按享受一次性养老待遇处理，包括两部分：一是个人 账户存储额及利