（财政学专业论文）中国国库现金管理制度改革研究.pdf

北京工商大学硕士学位论文 中文摘要 国库现金管理是在确保国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现金余额 最小化，投资收益最大化的一系列财政资金管理活动，国库现金管理的重点是现 金流量和现金余额的管理。在发达市场经济国家，通常是通过财政部定期发行短 期债券和每天运作国库资金等主要方式，实现熨平国库现金流波动和提高国库现 金使用效益的目标。 建国以来，我国一直实行的是分散国库收付制度，财政资金的拨付是通过财 政部门和预算单位分别在代理银行设立多重账户、分散管理、层层拨付进行的， 造成了财政资金沉淀，分散和无法监督，财政资金利用率低。2 0 0 5 年初，财政部 会同中国人民银行向国务院报送了关于开展国库现金管理的请示并获批准，2 0 0 6 年财政部和央行联合发布中央国库现金管理暂行办法和中央国库现金管理 商业银行定期存款业务操作规程，标志着国库现金管理在我国正式启动。建立 系统的国库现金管理制度体系，我国还处于起步阶段，还存在着许多问题亟待解 决。本论文正是在这一背景下，展开了对中国国库现金管理制度改革的研究。 本文在对国内外的相关研究成果进行分析述评的基础上，对国库现金管理的 一般理论进行了梳理，对我国财政国库管理制度的沿革和国库现金管理制度的现 状进行了分析，重点突出了发行短期国债熨平国库现金流波动和国库存款余额投 资运作的实证分析，找出制约我国国库现金管理制度有效运行的主要障碍。文章 最后在归纳总结了发达国家国库现金管理经验的基础上，提出完善我国国库现金 管理制度的政策建议。 关键词：国库现金管理；国库管理；国库集中收付制度 中国国库现金管理制度改革研究 a bs t r a c t g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n ti sas e r i e so ff i s c a lf u n da r r a n g e m e n t ，a s s u r i n g t h ee x p e n d i t u r eo ft r e a s u r ya n dm i n i m i z i n gi t si d l eb a l a n c e ，s oa st om a x i m i z ei t s p r o f i t s t h ei m p o r t a n tp a r to ft h i sw o r ki st h em a n a g e m e n to f c a s hf l o wa n db a l a n c e s i nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n tr e f e r st ot h em e a s u r e so f i s s u i n gt - b i l l s a t r e g u l a ri n t e r v a l sb yt h em i n i s t r yo ff i n a n c ea n do p e r a t i n gt h e t r e a s u r yc a s hd a i l y , r e a l i z i n gt h eg o a lo fs m o o t h i n gt h ef l u c t u a t i o no fc i r c u l a t i n g v o l u m eo ft r e a s u r yc a s ha n di m p r o v i n ge f f i c i e n c y s i n c e1 9 4 9 ，c h i n ah a si m p l e m e n t e dt h ed i s p e r s e dt r e a s u r yr e c e i p ta n dp a y m e n t s y s t e m t h ea l l o c a t i o no ff u n d si sr e a l i z e dt h r o u g hf i n a n c ed e p a r t m e n ta n db u d g e t u n i t sb ys e t t i n gu pm u l t i p l eb a n ka c c o u n t sa n dm a n a g e ds e p a r a t e l y t h i sc a u s e st h e p r e c i p i t a t i o n ，d e c e n t r a l i z a t i o na n d l o we f f i c i e n c yo ft h ef i n a n c i a lf u n d s i ne a r l y2 0 0 5 ， t h em i n i s t r yo ff i n a n c ea n dc e n t r a lb a n ks e n tar e p o r ta b o u tt h eg o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n tt ot h es a t ec o u n c i l ，a n d i tw a sp e r m i t t e d i n2 0 0 6 ，t h em i n i s t r yo f f i n a n c ea n dc e n t r a lb a n kr e l e a s e dt o g e t h e r t e m p o r a r ya c tf o rc e n t r a lt r e a s u r y c a s hm a n a g e m e n t a n d h a n d b o o kf o rc o m m e r c i a lb a n ko nt h ec e n t r a lt r e a s u r y c a s hm a n a g e m e n ta n df i x e dd e p o s i t ”，w h i c hd e m o n s t r a t e di t so f f i c i a ls t a r t u pi n c h i n a h o w e v e r , b u i l d i n gas y s t e m a t i cm a n a g e m e n to ft r e a s u r yc a s hi ss t i l lp r e m a t u r e i nc h i n aw i t hm a n yp r o b l e m s t h i sd i s s e r t a t i o ni sj u s to nt h i sb a c k g r o u n dt os t u d yt h e r e f o r mo fo u rg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n ts y s t e m t h i sd i s s e r t a t i o nf i r s t l ya n a l y s e ss o m ee x p e r i e n c e so ff o r e i g nc o u n t r i e s ，a n d g i v e sat h e o r e t i c a l d r a f to nt h i si s s u e i ta l s or e v i e w st h eh i s t o r y o ft r e a s u r y m a n a g e m e n tr e f o r m a n dd i s c u s s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n ti nc h i n a a f t e rf o c u s i n go ne m p i r i c a ls t u d i e so ni s s u i n gt - b i l l st o s m o o t ht h ef l u c t u a t i o no fc i r c u l a t i n gv o l u m eo ft r e a s u r yc a s ha n di n v e s t m e n t o p e r a t i o no ft h eb a l a n c eo fd e p o s i t si n t h es t a t et r e a s u r y , i tt r i e st of i n dt h em a i n o b s t a c l e so no u rc u r r e n ts y s t e m a tl a s t ，i tc o n c l u d e st h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f 北京t 商大学硕十学位论文 f o r e i g nc o u n t r i e s a n dg i v e ss o m ep o l i c y s u g g e s t i o n o nt h eg o v e r n m e n tc a s h m a n a g e m e n ts y s t e m k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t ：t r e a s u r ym a n a g e m e n t ： n a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m i l l 北京工商大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作所 取得的研究成果。除了文中已经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本声明的法律后果完全由本人承担。 。 - 学位论文拓者签名：丑盈壁! 童咝日期：沙。留年f 月侮日 北京工商大学学位论文授权使用声明 本人完全了解北京工商大学有关保留和使用学位论文的规定，即：研究生 在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京工商大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借 阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复 制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 学位论文电子版同意提交后，可于口当年口一年口二年后在学校图 书馆网站上发布，供校内师生浏览。 学位论文作者主名：批m 嚆师躲学位论文作者签名：! ：导师签名： 日期沙g 年厂月一汐日 北京r t 商大学硕士学位论文 1 1 研究目的 1 绪论 为了深化财政国库管理制度改革，提高国库现金的使用效益，国务院批准财 政部开展中央国库现金管理。2 0 0 5 年初，财政部会同中国人民银行向国务院报 送了关于开展国库现金管理的请示并获批准，2 0 0 6 年财政部和央行联合发布中 央国库现金管理暂行办法和中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规 程，预示国库现金管理在我国正式启动。在国库现金管理初期，主要实施商业 银行定期存款和买回国债两种操作方式。目前我国学术界对国库现金管理的研 究，尚处于初级阶段，有许多方面需要进一步的研究。 本课题的研究目的是在借鉴国际国库现金管理制度成功经验的基础上，结合 我国国库现金管理的实际，对国库现金管理制度的运行情况进行分析，探讨目前 我国国库现金管理制度的弊端，并为清除这些障碍，完善我国国库现金管理制度 提出有一定理论意义和实践价值的政策建议。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究文献综述 2 0 世纪8 0 年代，美国政府及其公共组织开始认可货币时问价值和现金的机 会成本，逐步意识到可以从货币时间价值中获得利益，并且意识到政府自己进行 投资更好，联邦政府决定开展国库现金管理。同时，o e c d 国家在出现严重财政 压力的背景下提出并实践了新型的国库现金管理模式。经过2 0 多年的发展，发 达市场经济国家己经形成了一套比较系统、高效的政府现金管理体制和市场化的 国库现金管理理念，其研究文献从研究内容上看，主要集中在以下几个方面： 第一方面，总结囤库现金管理改革已有实践，并对发达国家国库现会管理实 践进行理论总结。主要代表作有：“政府现金与国库管理改革”( g o v e r n m e n tc a s h a n dt r e a s u r ym a n a g e m e n tr e f o r m ) 、“国际政府现金管理实践”( i n t e r n a t i o n a l g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n tp r a c t i c e ) 、“政府现会管理好的与坏的实践” 中国国库现金管理制度改革研究 ( g o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n tg o o db a dp r a c t i c e ) 等，这类外国文献主要论 述了如下问题： 界定国库现金管理定义、目标、作用及其主要内容。比如新西兰国库与债 务管理改革的负责人安施托克( i a ns t o r k e y 。2 0 0 1 ) 将国库现金管理定义、 目标及其主要内容阐述为：“政府现金管理指在适当的地方适当的时间拥有适当 的资金来最高效率地实现政府职责，为了实现有效的现金管理应该保证：更加准 确和及时的预测现金流量和余额；更加高效反馈现金管理程序和更好提供服务； 整合风险头寸；协调现金和债务管理。 研究发达国家国库现金管理的类型，总结国库现金管理创新的经验教训。 安施托克( i a ns t o r k e y ，2 0 0 3 ) 认为：“在现金管理改革中处于领先地位的 是澳大利亚，加拿大，芬兰，新西兰，瑞典，英国和美国等国，在过去的5 到 1 0 年间，政府( 特别是o e c d 协议国家的政府) 已经认识到完善的现金管理现金 和债务管理激励带来的潜在成本节约。这些已经导致政府把现金管理和央行的货 币政策相分开，以避免市场操作中对于利率管理的矛盾观点，并向市场参与者保 证政策更加透明和清晰没有哪个独立的模型被国家所采用。这意味着每个国 家都必须探索自己的国际化的有效实践模式 。 重视政府现金管理的政策研究，提出国库现金管理需要放在宏观经济政策 框架下进行，需要研究国库现金管理与债务管理及其央行货币管理政策的协调配 合等问题。如英国财政部债务管理局前任总裁迈克威廉姆斯( m i k ew i l l i a m s ， 2 0 0 4 ) 先生认为“关于政府现金管理的组成部分还缺乏共识。从预算政策或管理 看，它是政府的内部职能，即确保现金无浪费闲置地流向所需之处。但对于负债 管理者和央行来说，它是政府通过现金流动在金融领域的作用和影响，两者都很 重要”。因此，强调政府现金管理的研究应放在广泛的政策背景下进行，“现金管 理政策需要放在四个更广泛的政策区域内：货币政策和控制金融部门流动性、利 率、通胀的相关目标政策；政府实现自身平衡管理的政策；债务管理政策；金融 市场发展政策。 第二方面的研究视角集中在发展中国家政府现金管理的改革问题上，主要观 点有： 安施托克( i a ns t o r k e y ，2 0 0 3 ) 认为“发展中国家的政府需要改革公 北京工商大学硕士学位论文 共部门来克服银行业务和政府现金管理的无效率，并采取国际上最好的实践。因 为无效的现金管理使政府产生了重要的机会成本支出。在大多数发展中国家的政 府现金和国库管理使用种手工作业流程，包括：建立在支票和现金基础上的支 付、多项银行账户、大额现金流和低息或者无息的闲置现金余额；关注债务支出 控制而不是如何开展有效的银行业务和现金管理等。在大的发展中国家，这种资 金流通常会超过l o 亿美元。如果平均的借款成本在4 到6 之间且平均收益率 为零或是接近于零，则这种资金流动每年可能会造成5 0 0 0 万美元的成本支出。 因此，政府现金和国库管理改革应该被发展中国家看作是财政管理改革中重要的 和高度优先的问题来解决。因为在o e c d 协议国家，现金和国库管理改革己经为 政府创造出了重要的成本节约。 伊宾( y i b i n m u ，2 0 0 4 ) 认为“国库现金管理体制改革已在发展中国家实 施，并被视为政府财务管理改革中重要组成和优先项目 。这些改革正在发展中 国家显现，泰国政府，通过金融公众部门的管理者，已经接收了来自泰国澳大利 亚生产能力建设基金( 由澳大利亚国际发展组织设立) 的援助促进现金管理改革。 别的国家，例如斐济岛和蒙古在亚洲发展银行于9 0 年代后期设立的技术援助计 划的支持下开始相似的改革。 新兴发展中国家应将注意力集中在国库现金管理功能设计上。迈克威廉 姆斯( m i k ew i l lj a m s ，2 0 0 4 ) ：“新兴发展中国家在体制、资源和技术的有效性 受到更多的管制，政府现金管理功能设计需要考虑当地的制度。发展中国家在进 行国库现金管理体制改革时应确保官方当局的支持，并分阶段进行”。新兴发展 中国家在财政现金管理功能上确定为四个不同的发展时期( m i k ew i l l i a m s ， 2 0 0 4 ) ：“第一，实行单一国库账户，即政府账户的整合阶段，将目前的财政现金 余额汇总到财政部在中央银行的单一账户之内；第二，开发财政部的控制和预测 现金流量的预测能力阶段，例如改变中央银行中的财政资产负债平衡，即现金管 理功能的制度定位等。第三，大力调整阶段，专门发行某一类型国库券用于抵 消政府净现金流量对银行业务的影响( 或其他的短期借入工具) ，旨在中央银行 中平滑财政资产负债的变化。资产负债余额的管理是较长期的( 超过几个数星期) 的平衡管理或结构性的管理，大体所有的政府资产负债余额都应该在既定范围内 存入中央银行。第四，微调阶段，运用灵活的政策和选择较宽范围的工具和制度， 3 中国国库现金管理制度改革研究 进一步平滑在中央银行中的财政资产负债平衡的短期变化 。 第三方面的研究内容是从操作层面展开，研究发达国家国库现金管理中的方 法与技术创新，代表作有： 国库现金管理近期的创新。凯奈特等( k e n e t bo g a r b a d e ，2 0 0 3 ) ，介绍 了美国国库现金管理最近的三项技术创新：一是财政税收及借款计划，以协调货 币政策和国库现金管理；二是联邦电子税收支付系统，用电子转汇代替了商品税 支付中的支票，从而降低了成本，减少了在无息的缴纳账户上过夜的资金量，从 而增加了公共资金的收益，使现金管理者能够用实际的流量数据代替税收支付中 的不准确的预测；三是当期投资，作为一个自动稳定器，使国库的储备银行余额 维持在目标水平附近。 国库现金管理在路易斯安娜州的实践。奇瑞斯特等( c h i r i s t i e ，2 0 0 2 ) ， 主要介绍美国地方政府国库现金管理的制度与方法； 研究探讨现金管理和债务管理的配合问题。代表作有：英国现金管理新 体系( u kg o v e r n m e n tc a s hm a n a g e m e n t ：t h en e wf r a m e w o r k2 0 0 0 ) 、现金管理 与债务管理手册( e x c h e q u e rc a s hm a n a g e m e n t ：ad m oh a n d b o o k2 0 0 2 ) 等，着 重探讨现金管理和债务管理协调的技术手段的创新的问题。 1 。2 2 国内研究文献综述 从研究内容上考察，我国关于国库制度改革的研究始于2 0 0 0 年，在2 0 0 2 年 以前面世的相关研究文献大都集中在“国库集中支付制度 方面，鲜见涉及国库 、 现金管理的讨论。 2 0 0 2 年财政部财政科学研究所首先展开了研究，并发表了系列研究报告发 达国家国库管理制度的考察与借鉴和英、美国库现金管理模式比较与差异， 美国国库现金管理的历史回顾和背景剖析等财政部财政科学研究所的研究报 告在财政系统内部的交流，正式揭开了我国国库现金管理研究的帷幕。 2 0 0 3 年关于国库现金管理研究文献主要代表作有贾康等、阎坤、周雪飞 ( 2 0 0 3 ) 的“国库管理体制改革及国库现会管理研究”该文首先总结了我国囤库 管理体制的历史和现状，分析了现行国库制度下困库现金管理存在的问题，然后， 对市场经济固家在国库制度及国库现会管理方面的经验进行概括，在此基础上提 4 北京t 商大学硕士学位论文 出了改革我国国库管理体制与国库现金管理方式的建议。2 0 0 3 年发表的另一篇 值得关注的研究文献是王雍君( 2 0 0 3 ) 的“政府现金管理与国库改革”，该文认 为，现代国库系统的核心功能在于现金管理，尤其是现金余额的集中化，为此需 要开发良好的现金管理系统，包括建立国库单一账户体系，避免过度集中和过度 分散的管理模式，并充分考虑对银行系统和支出机构改革可能造成的影响。 上述研究文献第一次提出我国国库现金管理方式改革的问题，并将之明确为 我国国库制度( 管理体制) 改革的核心内容，反映了学术界对我国国库管理体制 及国库现金管理方式改革的重视并为后来者对该问题的研究构建了一个大体的 分析框架和基础。 2 0 0 4 年面世的相关研究成果主要有孟春、李晓慧( 2 0 0 4 ) 的“建立高效率 的政府现金管理体系 ，潘国俊( 2 0 0 4 ) 的“国库现金管理模式研究兼论我 国国库现金管理体系改革 ，这两篇文章着重介绍了国库现金管理的概念与内容， 初步讨论我国国库现金管理模式改革的基本思路，接着，程丹峰、杨照南( 2 0 0 4 ) 发表了“中国国库现金管理与货币市场投资选择，对我国国库现金管理方式改 革作了更为具体的探讨，该文认为不断增长的财政国库现金余额己经成为中央政 府一个重要的可运用财力，依据我国货币市场现状可以将国库现金余额投资于我 国货币市场以获取国库现金的投资收益，避免政府现金的机会成本损失。 2 0 0 5 年面世的代表性研究果有马洪范( 2 0 0 5 ) 的“发达国家熨平国库现金 波动的经验”，和“我国国库现金最佳持有量的确定：一个分析框架，这两 篇文献对国库现金管理的主要内容之一，国库现金流量的管理进行了比较深入的 探讨；韦士歌( 2 0 0 5 ) “中国国库现金管理战略思考与操作安排从近几年中 央国库存款余额持续较高谈起”的研究文献，对我国近年国库存款余额增加的成 因及利弊进行了分析，并从操作层面提出我国国库现金管理方式改革的具体建 议。另外，王瑛( 2 0 0 5 ) 发表的“国库现金管理法规背景的思考”一文，是首篇 专门从法律角度探讨我国国库现金管理制度改革的文献，文章对上述研究文献中 提出的我国国库现会管理运作模式可能涉及到的法律规定问题进行了初步探讨。 2 0 0 6 年面世的研究成果有朱苏荣( 2 0 0 6 ) 的“美国国库现余管理经验借鉴 与中国改革路径分析”。该文重点介绍了美国近年来对困库税收与贷款计划项目 ( t t & l ) 进行的三大改革，即商业税收收纳的电子化、超过国库余额资的实时投 中国国库现金管理制度改革研究 资，以及国库存款的竞争性招标。对我国国库现金管理改革提出了改革路径，就 改革相关协调机制的建立、目标的设立、实施步骤、操作方式和手段、相关业务 再造、改革的可持续性发展等问题，提出建议。 2 0 0 7 年面世的研究成果有陈建奇等人( 2 0 0 7 ) 的“中国国库最优现金余额 的测算与评价基于b a u m o l 模型扩展的理论分析与实证研究 。该文从理论上 扩展b a u m o l 总量现金管理模型，构建了国库最优现金余额模型。研究发现：国 库最优现金余额与政府年度财政支出、市场年度收益率、年度借款成本、债券与 现金的转换成本等变量之间具有平方根关系。运用我国政府国库现金和相关指标 进行实证分析，得出我国国库最优现金余额在8 3 1 5 9 亿元至9 1 0 5 1 亿元之间； 并以此为标准评价近年来我国国库现金状况。研究发现近年来我国政府存在近万 亿的闲置国库现金，测算表明闲置国库现金的时间价值损失平均每年在1 0 0 亿元 以上。高额闲置国库现金从一个侧面反映了我国国库财务管理的低效率，迫切需 要提高政府财务效率水平。 1 3 研究框架和研究方法 1 3 1 研究框架 本论文以我国国库现金管理制度为研究对象，在理论分析的指导下，从发行 短期国债来熨平国库现金流波动和国库存款余额投资运作收益两方面展开实证 研究，在此基础上试图找出我国国库现金管理制度中存在的问题并提出完善我国 国库现金管理制度的可行性建议。 具体而言，本文的共分为五部分： 第一部分：绪论。主要介绍研究国库现金管理的意义、国内外关于国库现金 管理研究的文献综述、课题研究框架和研究方法、研究创新及需要进一步研究的 问题。 第二部分：国库现会管理的一般理论。主要探讨国库现金管理的兴起、定义、 目标、内容和意义。 第三部分：我国国库现金管理制度运行分析。这部分是本文的重点内容。首 先介绍我国国库管理制度沿革，对我吲吲库现金管理制度的运行效果进行实证分 北京工商大学硕士学位论文 析，找出了制约我国国库现金管理制度有效运行的主要障碍。 第四部分：国库现金管理制度的国际比较与借鉴。对美国、英国、澳大利亚 等国家国库现金管理制度的概况进行介绍，并比较分析了各国国库现金管理制度 异同点，得出借鉴与启示。 第五部分：完善我国国库现金管理制度的政策建议。这部分主要从健全我国 国库现金管理的机构及职能，建立完善的国库单一账户体系、设立国库现金管理 账户，建立国库现金预测分析体系，构建我国国库现金投融资体系和加强国库现 金管理的法律保障建设五个方面完善我国国库现金管理制度。 1 3 2 研究方法 第一，纵向比较与横向比较相结合的方法 通过比较分析我国国库现金管理近年来的情况，借鉴发达市场经济国家国库 现金管理的成功经验，提出相关建议。 第二，定性研究与定量分析相结合的方法 本文用定性的方法研究了我国国库管理制度的发展过程以及海外成熟的国 库现金管理制度等；用定量的方法对我国国库现金管理制度的运行效果进行分 析。 第三，规范分析与实证研究相结合的方法 本文在分析制约我国国库现金管理制度有效运行的主要障碍、提出完善我国 国库现金管理制度的政策建议时，采用规范分析的方法；在对我国国库现金管理 制度的运行效果进行分析时采用实证研究方法，力求使文章的结论言之有据。 1 4 研究创新及需要进一步研究的问题 1 4 1 研究创新 第一，在对国库现金管理理论进行研究的基础上，以发行短期国债与熨平国 库现金流波动关系为切入点展开实证研究，得出结论：短期国债的发行与回购对 熨平国库现会流波动是很有作用的，在困库现金管理中短期固债是不可或缺的管 理1 ：具。 中国国库现金管理制度改革研究 第二，对国库存款余额投资运作收益进行实证分析，得出结论：积极的国库 现金余额投资运作收益优势十分明显，政府资金不仅减少了持有的机会成本，还 获得不菲的收益。 1 4 2 需要进一步研究的问题 国库现金管理制度改革，既涉及财政部门内部的管理体系，更涉及财政部门 与中央银行的协调及财政政策与货币政策配合问题。因为数据资料、本人能力知 识结构等方面的限制，关于国库现金管理制度改革的研究还有不完善的地方， 具体而言，需要进一步研究的问题有： 第一，国库现金管理与央行货币政策的协调配合，防止国库现金运作对货币 市场的冲击，保证财政政策与货币政策相协调，共同实现宏观经济调控目标等都 是值得继续研究的重大课题。 第二，研究短期国债市场的发展与央行票据市场的替代问题。国库现金管理 必然涉及我国短期国债的大量发行，短期国债具有现金管理职能，但它与2 0 0 2 年人民银行开始发行的央行票据都与货币政策有关，都是央行货币政策操作的工 具。我国该如何抉择? 是短期国债和央行票据并行发行? 还是由短期国债逐渐取 代央行票据? 短期国债取代央行票据将对货币市场产生哪些影响等尚需进一步 的研究。 8 北京一r 商大学硕十学位论文 2 国库现金管理的一般理论 2 1 国库现金管理的兴起 国库现金管理是市场经济发展到一定程度追求效率的必然结果。2 0 世纪7 0 年代以前，即便在最发达的国家美国，在预算执行过程中，现金管理问题也不被 关注。财政部门在预算执行过程中的目标主要有两个：一是保证公共资金流向相 应的预算单位，二是控制预算拨款的速度。一般来说，预算部门按照一季度或者 一个月安排一次的方式，将预算资金拨付相应支出部门。这种资金发放制度容易 导致这样的现象，即财政部门将重点放在公共资金是否按预算进行拨付的问题 上，预算单位将重点放在本部门是否得到相应的预算资金以及如何继续获取尽可 能多的资金的问题上，而资金的使用效率问题，即资金是否得到有效利用、预算 目标是否得到有效执行等问题却被搁置一边，长期没有得到重视。 从2 0 世纪6 0 年代末开始，现金管理的重要性首先被私人部门所认识，货币 的时间价值与现金的机会成本等理念逐渐得到认同。对于现金概念的理解也从狭 义推广到广义，除库存现金以外，还包括各种现金等价物，即随时可根据需要转 换成现金的货币性资产，如有价证券、银行存款等。任何一个组织为履行其职能， 都需要持有充足的现金或能及时顺利转换为现金的资产，以免陷入危机或困境之 中。但是，现金本身是一种资源，它有机会成本。因此，任何组织都不应持有过 多的现金。开展现金管理，使现金保持一个相对稳定的数额，既满足企业正常的 资金需要，同时又不丧失投资获利的可能性，避免现金短缺可能带来的损失成为 私人部门的一项重要工作。私人部门的现金管理对政府预算管理产生了一定影 响，为政府现金管理提供了可以借鉴的成功经验。尤其是2 0 世纪7 0 年代术，“新 绩效预算 或“企业型预算”对美国政府现金管理系统的建立产生了重大影响。 与此同时，从2 0 世纪7 0 年代开始，美国经济经历了一段比较艰难的时期。由 于美国联邦政府财政赤字规模的不断扩大，地方政府收入与支出之间负差额的不 断增长，公众对美国政府的批判态度和不满情绪也不断扩大。由于以上两方面共 同冈素的影响，美国政府为了摆脱行政合法性危机，降低政府借贷成本，提高资 会使用效率，引入了现会管理理论，并逐步建立起政府现会管理系统1 。由于政 9 中国国库现金管理制度改革研究 府资金往往依据法律规定存放在中央银行的国库账户中，因此政府现金管理又称 作国库现金管理。 在美国之后，澳大利亚从1 9 8 0 年开始改革完善国库管理，1 9 9 9 年在财政部 下成立了财务管理办公室，专门负责债务和现金管理的操作职能。瑞典于1 9 9 4 年为摆脱公共财政状况的不良局面，加强了对国债、国库资金的管理。英国于 1 9 9 8 年成立债务管理办公室，负责债务和现金管理中的操作性决策和日常管理， 2 0 0 0 年开始完全承担国库现金管理职能。二十多年来，国库现金管理在许多国 家已经逐步展开。实践表明，当一国市场经济发展到一定阶段，追求效率的经济 行为拓展到政府行为时，国库现金管理必然为政府所重视，并开始逐步构建完善 的国库现金管理体系。 2 2 国库现金管理的定义与目标 所谓国库现金管理，是指在确保国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置 现金余额最小化，投资收益最大化的一系列财政资金管理活动的总称。国库现金 管理的对象是国库现金，包括库存现金、活期存款和与现金等价的短期流动资产。 之所以在国库制度改革中存在国库现金管理问题，是因为在政府预算执行过程 中，各预算收支项目自身固有的进度不平衡规律导致国库收入和支出现金流不能 完全匹配，加上预算实际执行数和计划数经常存在差异。当出现超收、减支、收 入入库进度快于计划或支出进度滞后于计划等情况时，就会出现国库现金余额。 如果没有国库现金管理，这笔现金余额就成为闲置现金。国库闲置现金( 又称为 库底资金) 通常不能获取利息或只能获取较低利息，造成公共资金的时间价值流 失。特别是发行中长期国债后形成的国库闲置现金，借入高息、存放却无息或低 息，使政府在收支活动中额外地承担了一项成本支出。因此，各国国库现金管理 总是将减少国库闲置资金列为一项主要目标，在保证预算收支计划的前提下使这 笔闲置资金趋予最小规模。相反，当出现减收、增支、收入入库进度滞后于计划 或支出进度快于计划时，国库中的闲置现金余额就会减少，甚至出现资金缺口。 通过国库现会管理，可以及时以最低成本筹得资金，弥合缺口。在特殊情况下， 某些对国库收支形成短期冲击的突发性事件还可能引起国库短期头寸危机，而健 全的国库现金管理体制则可以有效化解这类危机。 l o 北京t 商大学硕士学位论文 可见，国库现金管理的首要目标在于，通过国库现金管理运作，可以减少闲 置现金与弥合资金缺口，最大可能地提高国库现金使用效率，为公共利益最大化 服务。其次，对于闲置的库底资金，要在保证安全性的前提下进行运作( 主要是 短期金融投资) ，旨在追求库底资金增值最大化，这同样是提高国库现金使用效 益和追求公共利益最大化的途径。值得注意的是，国库现金管理也如同市场中企 业的现金管理一样，突出强调效率，而不仅仅是“作预算拨钱，也应当加 强对货币的时间价值的评估和再认识2 。但毕竟国库现金管理首要目标是用于满 足社会公共支出，而不是增值，这一点明显有别于企业的现金管理。 2 3 国库现金管理的内容 现金资源是公共组织( 包括政府) 通过预算系统能够得到的最重要的资源。 从资金流的角度讲，现金资源的流动构成了一个完整的预算周期的主线。年度预 算( 甚至中长期预算) 从预算准备过程开始，经由预算审批进入预算执行过程， 最后再到预算评估与审计，构成一个完整的预算周期，其中预算执行过程最为重 要，因为正是这一过程决定了政府现金管理的好坏。国库现金管理从纳税人以现 金纳税( 或缴费) 开始，最后到现金资源流出公共组织进入商品与服务供应者账 户为止，大体包含了分析预测现金流、控制现金流、国库现金余额的投资和余缺 的调剂以及与货币政策协调一致四个方面的内容。 1 、分析预测现金流 准确预测现金流是国库现金管理的基础。由于国库现金收支受多种因素影 响，具有较大的不确定性，如果没有事先预报，国库现金管理操作将难以满足国 库现金收支的实际要求。全面、完整、及时的国库收支预测能为国库现金管理提 供量化的操作目标，是规范的现金管理工作最基本的要求。发达国家财政部在管 理国库现金的操作中，一般是根据预算收支状况在年度内的季节性变化规律，并 结合分析经济运行态势对当前及未来一段时间的预算收支状况进行科学预测后， 决定短期债券的发行时机和发行数量，相机决定如何有效地管理国库现金。 2 、加强现金流管理 加强现金流是国库现会管理的重要内容，其核心思想是加快资会入库，延缓 资会出库。现金从纳税人手中流入国库需要一个较长的过程，现金流入的妥善管 中国国库现金管理制度改革研究 理要求以尽可能短的时间和尽可能小的交易成本，将现金收入缴入国库。如果现 金入库的时间过长，预算规定的支出项目就不能及时得到支付，良好的现金流入 管理要求尽量缩短在收到现金与实施支出规划时可得到的现金之间的时间间隔。 同时，加强现金流管理还要求尽力延迟资金出库的时间，可以通过避免提前付款 或者利用买方的折扣优惠来提前付款，从而提高资金的使用效率。加强现金流管 理的核心是建立集中性的收款与付款系统。 3 、国库现金余额的投资和缺口的弥补 从有关国家实践看，国库现金管理的具体操作没有一个统一模式，各国通常 按照国情和市场情况做出选择。主要包括以下几种方式：( 1 ) 定期、滚动地发行 短期国债，不定期地发行期限小于2 8 天的现金管理债券，使精确调整现金流成 为可能；( 2 ) 适时调整存放在商业银行中的财政资金规模，当中央银行下的日终 现金余额不足时，从商业银行调入现金补足；( 3 ) 经常性地在货币市场上开展双 边操作，主要是回购、逆回购等交易；( 4 ) 灵活地将部分国库现金盈余以隔夜贷 款和定期贷款等形式分流出去；( 5 ) 向中央银行或金融机构拍卖定期存款以调节 国库现金流：( 6 ) 对日终及突发事件做出特殊的安排，通过签署协议的方式请中 央银行或清算银行协助处理临时性现金投资或借款等事项。 4 、与货币政策协调一致 国库现金管理操作必须与货币政策协调一致。各项国库现金管理操作都会不 同程度地影响到货币供应和市场利率。由于国库现金管理的目标和出发点均与货 币政策有所不同，因此，为了避免与货币政策相冲突，国库现金管理操作应当与 中央银行公开市场操作等货币政策建立密切的配合机制，确保政府各项政策协调 执行。发达市场经济国家都十分重视财政与央行之间的协调工作，并建立了专门 的工作协调委员会，加强沟通和协调，减少摩擦和冲突，以提高宏观经济政策的 功效。 2 4 国库现金管理的意义 国库现金管理有着重要的意义，主要表现在以下六个方面： 1 、控制政府借债数量 首先，高效的团库现金管理既可以保证因库及时支付，又可以减少大量资金 1 2 北京工商大学硕士学位论文 闲置，有利于提高国库资金使用效率，控制财政支出增长和债务增长。其次，国 库现金管理可以使一部分中长期国债被短期国债或其他融资方式替代，从而减少 政府债务余额和利息支出，降低年度借债净规模。 2 、降低借债成本 一方面，发展规范的国库现金管理可以减少市场利率波动和提高市场流动 性，为市场提供示范和基准，提升市场参与者的信心，降低国债发行成本；另一 方面，通过国库现金管理运作，国库闲置现金可以实现投资收益，从而冲抵部分 国债发行成本。 3 、提高国库管理整体水平 一方面，国库现金管理将资金时间价值、现金流和资产负债管理等现代财务 管理概念引入国库管理中，有利于加速国库管理体系的现代化建设；另一方面， 国库现金管理能促进国库内部机构设置、运行机制和信息系统等基础设施的升 级。 4 、促进国内金融市场发展 国库现金管理不仅将部分财政资金纳入市场运作，增加国内金融市场的广 度，推进全社会资金的统一有效配置，而且能为市场提供权威示范，促进金融市 场创新，增加金融市场深度和层次。成熟完善的国库现金管理已经成为一国金融 市场发达程度的重要标志。 5 、有利于财政政策和货币政策的协调配合 规范的国库现金管理在扩大中央银行货币政策调控范围的同时，还包含了与 中央银行的协调配合机制。通过国库现金管理运作，可进一步改进财政部与中央 银行在货币市场运行方面的协调与沟通，提高货币政策调控的完整性和有效性。 6 、实现库底资金增值最大化 对于闲置的库底资金，在保证安全性、流动性的前提下进行短期金融投资， 可以使库底资金实现最大化的增值，进而有利于增加社会总福利。 中国国库现金管理制度改革研究 3 我国国库现金管理制度运行分析 3 1 我国国库管理制度沿革 3 1 1 我国传统国库管理制度的特征 新中国成立以来，我国发布了两次国库条例，即1 9 5 0 年3 月3 日颁布的中 央金库条例以及1 9 8 5 年7 月2 7 日发布的中华人民共和国国家金库条例。 1 9 5 0 年的中央金库条例规定，设立中央金库，包括总金库、大区金库、省 ( 市) 分库、县( 区) 支库，以及国库经收处，金库业务实行垂直领导、逐级负 责制，各级金库均由中国人民银行代理，并规定库款的支配权统属于中央人民政 府财政部，各级金库存款之间的运解调度权属于中央总库。3 0 多年来，中国人 民银行代理国库业务，对于加强财政库款调度，圆满实现国家预算收支任务，发 挥了很大的作用。 在经济体制改革初期，为了近一步加强和完善对国库收支的管理，国务院于 1 9 8 5 年7 月发布了中华人民共和国国家金库条例，新条例3 对国库的组织 机构、职责权限、库款的收纳与迟付、库款的支拨等事项均做了明确的规定。国 库不再仅是财政的出纳，只办理预算的收支，而是被明确地赋予了促进和监督作 用；国库机构按照财政管理体制设立，分别设立司、处、科、股四级工作机构， 业务实行垂直领导。 1 9 9 5 年3 月1 8 日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的中华人民共 和国中国人民银行法明确规定，中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理 国库，从而第一次在法律上确立了我国的国库体制为央行经理国库管理制度。 建国以来，我国一直实行的是分散国库收付制度，即以财政部门、预算部门 和预算单位设立多重存款账户为基础，财政部门根据预算安排，通过层层委托， 运用就地汇缴、集中汇缴等形式收缴预算收入，并直接将财政资金从国库经人民 银行拨付到预算部门所丌的商业银行账户上，再经预算部门的商业银行账户，将 财政资金拨付到各预算单位所开的商业银行账户上，各预算单位根掘国家的有关 规定和预算要求，自行支付各类款项，购买商品和劳务。年度终了预算单位编制 1 4 北京工商人学硕士学位论文 本单位财务决算报表，并报送预算部门，预算部门编制本部门的决算报表并报送 财政部门，其明显特征有4 ： ( 1 ) 财政资金管理分散，重复和分散设置多头账户。财政部门、预算部门 和预算单位都掌握、控制有财政资金，而且财政部门内部各职能部门，也都有属 于自己掌握的资金，其来源、运用虽然都有制度规定，但违规现象时有发生。同 时，财政部门、预算部门和预算单位开设有多重存款账户，财政账户基本上在每 个商业银行都可以找到，甚至个别单位可在多个银行开设账户，有预算外收入的 单位还要在商业银行开设过渡账户。由于财政部门及预算单位多头多家开户，使 相当部分的财政资金失去监督控制。 ( 2 ) 财政资金层层经收、逐层上解。我国传统国库管理制度中收入收纳实 行的是层层委托方式，即国家委托中国人民银行经理国库，而中国人民银行又根 据国家的有关规定，在不设人民银行的县市区，委托商业银行，致使大量的国库 经收处业务由商业银行甚至信用社办理。其具体收纳方式有：就地缴库、集中缴 库、自收汇缴和国库经收处缴纳。就地缴库是由基层缴库单位或缴款人按征收机 关规定的缴库期限直接向当地国库缴纳；集中汇缴是由基层缴款单位或缴款人将 应缴预算收入通过银行汇解到上级主管部门，由主管部门按征收机关规定的缴款 期限汇总向国库缴