（诉讼法学专业论文）行政诉讼立法目的视野下行政权与审判权的关系.pdf

r _ a b s t r a c t b e t w e e nt h ee x e c u t i v ep o w e ra n dt h ej u d i c i a la u t h o r i t y , t h e r ei sac l o s er e l a t i o n b e t w e e nt h e ma n dt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sl e g i s l a t i o ng o a l ，c a r e f u l l ye x a m i n e s b e t w e e nt h ee x e c u t i v ep o w e ra n dt h ej u d i c i a la u t h o r i t yr e l a t i o n sf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g sl e g i s l a t i o ng o a l ，w i l l h a v et h e p o s i t i v e i n f l u e n c et oo u r c o u n t r y s a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a ll a wr e v i s i o na n dt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s w em u s t d i s t i n g u i s h e s t h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g sl e g i s l a t i o ng o a l a n dt h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g sg o a l ，t h ef u n c t i o n ，t h ev a l u eo fl a w s i m u l t a n e o u s l yw es h o u l dl e a r nf r o mt h e o v e r s e a s ，i n c l u d i n gt h eb r i t i s ha n da m e r i c a nl e g a ls y s t e ma n dt h em a i n l a n dl e g a ls y s t e m ， a b s o r bi t su s e f u lt h i n g st oo u rc o u n t r y i nt h i ss i t u a t i o n ，i t sn e c e s s a r yt ou n d e r s t a n dt h e r e l a t i o no fo u rc o u n t r y se x e c u t i v ep o w e ra n dt h ej u d i c i a la u t h o r i t y , t h ep r o b l e mb e t w e e n t h e ma sw e l la st h er o o to fp r o b l e m t h ea r t i c l ek e yp o i n ti sr e l a t i o no ft h ee x e c u t i v e p o w e ra n dt h ej u d i c i a la u t h o r i t yb a s e do nt h ea i mo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nj u r i s d i c t i o n ， f o rt h a t p u r p o s e w en e e dt om a k ec l e a ro u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s l e g i s l a t i o ng o a l a f t e rt h ee x p l a n a t i o nt o o u rp r e s e n ta d m i n i s t r a t i o n p r o c e d u r a ll a w l e g i s l a t i o ng o a la n dt h et h e o r i s t s a r g u m e n t ，it h i n kw es h o u l dt a k ep r o t e c tt h ep e r s o n s l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t sa st h em a i nl e g i s l a t i o ng o a l ，s u p e r v i s e st h ea d m i n i s t r a t i o n s a c t i v ea st h es e c o n d a r yl e g i s l a t i o ng o a l i nt h i s s i t u a t i o n ，w es h o u l dt a k em e a s u r e st o m o d i f yt h el a w k e yw o r d s ：l e g i s l a t i v ep u r p o s eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ；e x e c u t i v ep o w e r ； j u d i c i a la u t h o r i t y i | i i ii i i1 1 1 i ii iii 111l y 17 3 3 9 9 4 目录 弓i 言1 第一章行政诉讼立法目的2 1 1 行政诉讼立法目的与行政诉讼目的”2 1 2 行政诉讼立法目的与行政诉讼的功能3 1 3 行政诉讼立法目的与法的价值3 第二章域外行政诉讼立法目的下行政权与审判权的关系5 2 1 大陆法系关于行政权与审判权关系的规定6 2 2 英美法系关于行政权与审判权关系的规定“7 第三章我国行政权与审判权之间的关系 3 1 关于行政权与审判权关系的立法定位9 3 2 关于行政权与审判权关系的争论 3 3 行政权与审判权之间冲突的表现 3 4 行政权与审判权冲突的原因分析“ - 9 1 0 第四章多元立法目的下行政权与审判权关系的重构1 4 4 1 行政诉讼立法目的的定位1 4 4 1 1 现行行政诉讼立法目的的解读一1 4 4 1 2 我国理论界关于行政诉讼立法目的的争议”1 5 4 1 3 我国行政诉讼立法目的的重新定位一1 6 4 2 多元行政诉讼立法目的下，重构时的价值位阶 4 2 1 公正 4 2 2 效率 4 3 以权利保护为主要立法目的，重构行政权与审判权之间的关系 4 3 1 受案范围 1 9 1 9 2 0 2 0 2 1 4 3 2 审查原则2 4 4 3 3 审理程序2 5 4 3 4 证明标准一一 2 4 3 5 判决内容2 8 4 3 6 执行方面 结论 2 8 注释”3 1 参考文献 攻读学位期间的研究成果 致谢“ 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明” 3 3 3 4 3 5 3 6 引言 引言 由于行政权固有的扩张性、自由裁量性等特点，各国对行政权进行制约的呼声 越来越高涨，审判权作为对行政权最有力的监督方式，对行政权起到很好的监督作 用。但随着实践的发展，行政权与审判权之问出现了越来越多的问题，行政权与审 判权之间的关系成为行政诉讼的核心，也成为各国学者不断探索的一个课题。行政 权与审判权之间的关系并非一成不变，在不同的时代、不同国家会有不同的格局， 就目前国内研究状况来看，大多数学者主张对行政权进行监督和制约，审判权对行 政权的监督构成了两者之间关系的基础，江泽民在党的十六大报告中明确指出，要 “加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权 力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正 用来为人民谋利益”，当然，不能一味的考虑对行政权的限制，过多的干涉行政权将 会使行政效率低下。目自订我国行政权与审判权之间存在着诸多问题，中华人民共和 国行政诉讼法自1 9 8 9 年颁布以来，从没有进行改革过，随着我国法制进程的进一 步加快和社会的不断发展，公民的法制意识的进一步增强，社会上要求对其修改的 呼声越来越高涨。2 0 0 5 年行政诉讼法修改建议稿的出现，进一步将行政诉讼法 的修改纳入议事r 程，该建议稿在证据规则、诉讼程序等方面都有了新的突破，备 受人民的关注，但是其对行政权与审判权关系方面没有做太多改进，因而，从行政 诉讼立法目的的角度探讨行政权与审判权之间的关系，将行政权与审判权纳入一个 崭新的整合轨道之中，使两者之间的关系也处于一种崭新的格局，不同的行政诉讼 目的对行政权与审判权的关系将产生不同影响。从行政诉讼目的的角度分析两者之 间的关系，显然是有益的。 第一章行政诉讼立法目的 第一章行政诉讼立法目的 目的，这个概念在法学中有特别的功能，利益法学的代人物耶林曾说过这样一 段话：“目的是全部法律的创造，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际 的动机 ，并且他认为法律的最实质性目的是保护社会生活条件。耶林所说的这 种的目的是双方权利( 力) 正当化的依据，同时又可能成为阻碍其权利( 力) 行使 的理由。从某种角度来讲，违法的实质也就是违反了法律目的。 行政诉讼的立法目的是指行政诉讼的立法者确定的，制定和实施行政诉讼所要 达到的目标和所要实现的任务。由于认知水平有限再加上社会的飞速发展，立法者 对诉讼立法目的预见可能完全符合未来社会的实际的需求，也可能与未来的需要有 少许的偏离，这就要求立法者在制定或修改法律时要认真研究，充分考虑现实状况， 预测将来可能发生的情况，使立法目的尽量适合未来的社会现实，一旦社会的发展 与立法目的出现不协调，就应及时总结经验，修正立法目的或采取相应的措施排除 相应的障碍。这是一个认识与实践不断交换的过程，也是一个不断地“纠错 过程， 只有经过这样的过程，我国行政诉讼的立法目的才能充满生命力，才能适合我国国 情推动社会的不断发展。 行政诉讼的立法目的是整个行政诉讼法的核心与灵魂，是一切具体行政诉讼法 律制度和规范构建的基础。为更好的研究行政诉讼的立法目的，我们有必要厘清一 下几种关系： 1 1 行政诉讼立法目的与行政诉讼目的 就目前有关行政诉讼目的和立法目的文章来看，大多数学者未对两者加以区 分，认为行政诉讼立法目的与行政诉讼目的是同一概念，少数学者在文章中有所 涉及但往往是一笔带过。本文中笔者阐述的则是行政诉讼的立法目的，在后面将 要涉及的行政权与审判权的关系具体制度的论述中，也是围绕着行政诉讼的立法 目的加以展开的。行政诉讼目的，就是从观念形式表达的国家进行行政诉讼所要 期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性 的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。乜1 从学理上讲，行政诉讼的目的一般 包括静态的成文法目的和动态的行政诉讼活动的目的两个方面。 行政诉讼的立法目的指立法者对该法律实施结果的一种期望，是立法者根据 对行政诉讼性质和社会现实的认识进行设计的关于行政诉讼目标趋向的一种预 见。首先，很显然行政诉讼目的要比行政诉讼立法目的的内涵要大得多。行政诉 讼的静态的成文法上的目的与行政诉讼的立法目的的范畴是大体一致的，因而从 某种意义上讲，行政诉讼的目的要比行政诉讼的立法目的范围更广。其次，从设 2 青岛人学硕十学位论文 定行政诉讼活动的主体来看，行政诉讼活动所有的主体包括原告、被告、法院以 及其他诉讼参与人，他们都可以成为特定行政诉讼目的的践行者。而行政诉讼的 立法目的的践行主体比较单一，它只能是立法者自身，这是因为在立法阶段，行 政诉讼的其他主体尚未参与进来。 1 2 行政诉讼立法目的与行政诉讼的功能 行政诉讼的功能，是指行政诉讼制度的功用和能力，也就是行政诉讼制度对社 会关系可能产生的影响。从一般意义上讲，行政诉讼具有控权功能、保障人权功能 和纠纷解决的功能。从我国行政诉讼法看，保障功能主要体现在对行政相对人权益 的保障方面，控权功能表现为对行政机关行政行为的监督，而通过对行政相对人权 益的保障和行政机关行政行为的监督的同时，也达到了解决纠纷的效果。 关于立法目的与行政诉讼功能两者之间的关系，一方面行政诉讼的立法目的决 定着行政诉讼功能的选择和设置，有什么样的立法目的就对应着什么样的行政诉讼 功能，例如以保护当事人的合法权益为立法目的，则行政诉讼的功能应是尽最大可 能的进行权利的维护与救济；假如以监督行政机关依法行使职权为立法目的，那么 整个行政诉讼的功能应体现在对行政权的维护和监督上，而不再以行政相对方权益 的保护为主。另一方面，功能对目的来说体现着行政诉讼的立法目的，并且为实现 行政诉讼立法目的服务。可以说立法目的决定着功能，功能促进立法目的的实现， 优化行政诉讼的功能有利于加快实现行政诉讼立法目的速度，优化立法目的可以为 行政诉讼功能的充分发挥创造了良好的条件。 1 3 行政诉讼立法目的与法的价值 凡是谈到社会管理，就不能撇开价值、价值的相互制约和人的目的性。1 研究 行政诉讼的目的问题，不可避免地要涉及到对行政诉讼价值的考量。目的是主体寄 托于客体的期盼和愿望，是立法者的主观判断与选择，具有很强的主观性和差异性， 价值则是客体对于主体需求的满足及其程度，法的价值是法律作为客体对于人的需 要的满足，是法律作为客体对于主体人的意义，就其存在方式而言，价值具有 很大的客观性和公正性。众所周知，法的价值是法的灵魂，是立法目的的追求；立 法目的是法的价值选择及判断结果的具体化，是法不断地满足社会关系对规范的一 种需求。缺乏理性的价值定位和指引，立法目的就可能迷失方向，成为不同社会关 系主体利益和意志的杂乱罗列，甚至会成为专制统治者实施个人专横统治的工具。 r 】 一般来讲，一个国家诉讼法的价值观与其法律文化的价值取向有着密切的联 系。西方国家的法律文化崇尚个人权利，这决定了对个人权利的保护是其诉讼法 3 第一章行政诉讼立法i ；t 的 的价值观，而我国作为这会主义国家，国家和社会的利益至上，在这种法律文化 的大背景下，个体享有的权利受到了国家权力和社会利益的挤压，个体的权利得 不到足够重视，使得“义务本位 成为我国法律的代名词。随着改革开放的不断 深入，我国的法律也由“义务本位上升到了“权利本位，尤其是行政诉讼法 的颁布以及相应行政诉讼制度的建立，赋予了在行政管理关系中始终处于弱势地 位的相对人以合法抗衡的权利，这无疑是我国法律制度的重大进步。但是这仅仅 是改革的丌始，我们也应该从现行行政诉讼法中看到从受案范围到案件执行，从 程序运行到制度设计都存在着一定的局限性，其根源都与行政诉讼制度价值取向 认知有非常重要的关系，因而不能偏离价值的要求去设计立法目的，行政诉讼的 立法目的应该尽量体现行政诉讼法的价值要求。 4 青岛人学硕十学位论文 第二章域外行政诉讼立法目的下行政权与审判权的关系 行政权历来都是人民的关注的焦点，从摇篮到坟墓，行政权关系着人的一生。 一方面人民要求行政机关提供全面、有效的服务，另一方面又要求对行政权的扩张 进行有效的监督。孟德斯鸠的告诫永远富含哲理：“切有权的人都容易滥用权力， 这是万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 路1 因 而如何对行政权进行有效的制约成了大难题。自由主义思想家洛克和孟德斯鸠“以 权力制约权力 的分权制衡理念，试图营造一个“权力多中心主义”或日“权力中 心多元化 的宪政格局，从而实现权力的分散和“矮化”。在我国，郭道晖教授首次 明确地提出了“以权利制衡权力”的观点。 6 3 诸多国内外学者从行政法学里的“理想类型”研究方法入手，将行政法的基础 理论分为管理论、控权论与平衡论。管理论盛行于原苏联、东欧各国和我国改革开 放之前的计划经济时代。管理论认为，在行政活动中行政权比行政相对人占有更高 优势、享有更高地位，在行政诉讼上的立法目的是“维护和促进行政管理的顺利 进行，在这种情况下行政诉讼的功能就是加强行政执法的力度。控权论建立在分权 理论的基础上，它主要流行于英美国家，所谓“控权”是指控制行政权力，并使行 政权力依实体和程序而发动。管理论与控权论是两种相对立的行政法学理论。平衡 论认为行政诉讼的立法目的既要对行政相对人的权利进行保护又要对行政机关的行 政职权进行监督，平衡论介于控权论与平衡论之问的中庸观点，对行政权与行政相 对人的关系认识较为全面，此种观点被我国学者所推崇。所谓平衡指的是“行政执 法”阶段和“司法审查 阶段权利义务倒置的平衡。行政执法的不对等关系也影响 到行政诉讼领域权利义务配置的不对等，行政权力在行政关系中处于优势，行政相 对人的权利在行政诉讼中就应当处于优势。落实到行政诉讼领域，保护行政相对人 的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，作为一种立法政策的考虑，才真正 应当是行政诉讼的目的。 7 3 在英美法系国家，虽然英美法学者倾向于认为行政法的目的主要是控权论，但 是司法审查的目的却是权利保护论。因为英美法系国家行政法模式是假定个人优先 于社会的，而且在注重司法与行政分立的宪法理论指引下，司法审查的目的只能是 救济法，而不是监督法。聃3 在大陆法系国家，德国和法国对行政诉讼立法目的的界 定并不完全相同，为公民提供全方位、有效的司法保护是德国行政诉讼的主要目的， 而在法国则是监督行政机关的活动，保证行政机关的活动符合法律。就目前我国国 内情况看，由于行政权所面对的社会事务的复杂性以及范围的广泛性，所以无论是 实践中还是法学理论界都过多的强调要对行政权加以制约与监督，倾向于控权论， 但是从行政诉讼立法目的的角度来看，我们应该以行政相对人的利益为根本，对行 5 第二章域外行政诉讼立法目的下行政权与审判权的关系 政权进行监督和控制是达到此目的的必经之路，因为对相对人利益的保护无法自动 来完成，必须要借助于监督这一手段，因而平衡论才是我国行政权与审判权的理性 状态。 从各国立法和实务来看，当今世界各国很少以单一的行政诉讼立法目的作为本 国的指导，由于历史条件、社会因素、法律制度的不同，不同法系在行政诉讼立法 目的选择上也有差异，甚至同一法系的不同国家在行政诉讼立法目的上也会不同， 在此情况下行政权与审判权的关系也会有不同的构建。 2 1 大陆法系关于行政权与审判权关系的规定 ( 一) 法国关于行政权与审判权关系的规定 在法国，普通法院无权干涉行政机关的活动，也不能受理行政纠纷案件，而是 另设行政法院对行政权进行司法审查，这是与英美国家的不同之处。与英、美等国 家不同，法国行政诉讼的主要目的在于监督行政机关的活动，保证行政机关的活动 符合法律。归1 在法国，行政诉讼是制裁违法行政行为最主要的手段，行政诉讼是行政法治原则 最主要的保障。在法国的行政诉讼类型中，越权之诉是最重要、最主要的诉讼类别， 而此种诉讼着眼于公共利益，主要目的在于保证行政行为的合法性。n 川但这不意味 着法国行政诉讼不注重对公民权利的保护，越权之诉必须在当事人的利益受到侵害 时才能提起，事实上具有保护当事人的权益的作用。与此同时，法国行政诉讼中同越 权之诉并行的另一重要诉讼形式完全管辖权之诉，即以保护当事人的主观权利 为核心。3 法国强调行政法院对法律解释和法律适用的最后权威，可以用行政法院 的判决代替行政机关的判断，用自己理解的正确的法律解释和法律适用去代替行政 机关对法律的解释和适用。n 2 1 ( 二) 德国关于行政权与审判权关系的规定 德国对行政权控制有三条路径，第一条路径是通过法律原则的控制。主要有依 法行政原则和平衡原则。第二条路径是通过对行政公职人员及其行政行为的控制。 第三条路径是司法审查的控制路径。德国在司法系统内设置了独立的行政法院管辖 行政案件，行政法院通过六条途径( 即无权限、超越管辖权、实体瑕疵、违反程序 和形式、超越自由裁量权以及滥用自由裁量权) 对行政权行使进行控制，这是最有 效的控制。 1 3 1 与英美法系不同，德国由于受职权主义诉讼体制的影响，对事实问题与法律问 题往往进行完全审查，并采用严格的审查标准。因此，法院对事实问题不仅要审查 其合理性，而且也要审查其正确性，即能够排除其他合理的可能性。n 4 1 如德国行政 6 青岛人学硕十学位论文 法院可以决定事实调查的范围且没有限制；法院不以行政机关的记录为全部审查基 础，必要时可依职权调查取证；法院可根据自己的调查和确信通过自由心证获得作 为行政行为构成要件事实的根据是否存在的结论，并进一步以此结论为标准对行政 机关的事实结论作出评判。u 剐 在德国，对个人提供法律保护是德国行政诉讼的最重要任务，n 6 3 为公民提供无 漏洞、有效的司法保护是德国行政诉讼的主要目的。由此，有效的法律保护原则成 为德国构建整个行政诉讼领域的基础。在德国人看来，有效的法律保护要求对于受 到指责的行政决定具有足够的监督审查权，并针对公民的不同诉讼请求，采用与行 政行为形式相适应的诉讼方式。要实现有效的法律保护必须使用不同的诉讼形式， 通过这些形式公民的主体权利才能得到有效保护。7 所以，德国的行政诉讼在给公 民司法保护的前提下，还具有监督行政权的重要功能。 ( 三)r 本关于行政权与审判权关系的规定 在f 1 本，行政诉讼的立法目的是二元的，它既注重对相对人利益的保护，也不 忽视公共利益。同本的诉讼类型分为两种：主观诉讼和客观诉讼，主观诉讼以保护 国民的权益为目的，包括抗告诉讼、当事人诉讼两种类型；客观诉讼以维持法的秩 序为目的，包括民众诉讼和机关诉讼。法院主要针对行政机关的违法的抽象行政行 为进行审查，包括法律、命令、规则以及处分等。对于行政机关的违宪行为，最高 法院可以依职权主动审查，对违法的行政行为可以直接予以撤销。 2 2 英美法系关于行政权与审判权关系的规定 在英美，行政审判被称为司法审查，受管理论的影响，英国对行政权的控制路 径有两条：一条是奉行“议会至上 的原则，也就是说，内阁行使行政权必须在议会 规定的权力范围内行使，不享有不必要的特权和豁免权，即使是自由裁量权也要依 公认的裁量规则进行；另一条是普通法院的控制。n 8 3 在英国，法院对行政行为的司 法审查主要有两大标准：审查是否越权与审查是否违反自然正义原则。前者是制定 法标准，既涉及实体又涉及程序；后者是普通法标准，是纯程序标准。n 叫实体性越 权指行政机关和行政裁判超越法定权限范围的行为。通过判例形成的实质的越权有 四种情况：超越管辖权的范围、不履行法定的义务、权力滥用、纪录中所表现的法 津错误。程序性越权指违反不同法程序和制定法程序。违反自然正义原则，既可以 作为行政机关程序越权的一种情形，也可以成为一个独立的、与越权原则相对应的 行政行为司法审查标准。自然正义原则包括两条基本规则：任何人都不应成为他自 己案件的法官；未经公开听证，任何人不应受到不利处理。啪3 美国对行政权控制路径则是基于三权分立的分权体系，美国的三权分立就是将 立法权、行政权、司法权分别授予国会、总统和法院。将这三种权力分置于不同的 7 第二章域外行政诉讼立法目的下行政权与审判权的关系 机构，其目的就是要通过权力的相互制衡，保证权力的公正行使。这种三权分立的 政治体制，使行政权一开始就置于宪法的限制和司法的监督之下。法院通过司法审 查来实现对行政机构的控制。司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法， 以及行政机关的行为是否符合宪法及法律。司法审查在保护美国公民个人自由和权 利方面起到了重要的作用，是监督行政权依法运行的有力工具。美国的反腐败历史 上，司法审查有着震慑、惩处、监督等独特作用。凡是受到行政机关行为的不利影 响或侵害的人均有权要求司法审查，这样司法审查对依法行政提供了源自于司法威 力的保障。瞳 美国法学家认为，司法审查是“行政法的平衡器 ，其目的在于促使行政机关能 够忠实地遵循立法机关制定的法律，从而提高行政管理的效率以及保障宪法和法津 赋予公民的权利和自由免受不法行政行为的侵害。在实践上，美国法院在行使司法 审查权的过程中，注重防止不适当、不适时地干预行政权的行使。法院在受理阶段 首先应考虑起诉时机是否已经“成熟”，当事人是不是已“穷尽”了行政诉讼途径， 以防止当事人过早地向法院提起诉讼。按照美国判例法的原则，普通法院有权依当 事人请求对违法的行政行为行使司法审查，联那最高法院还有权对违法为行政行为 所依据的国会法律是否“违宪”作出判决。心羽 传统上，根据联邦行政程序法和司法实践，美国法院对法律问题的审查主 要是审查其“正确性 ，即审查行政机构对法律是否理解正确、解释j 下确、适用正确； 法院对事实问题的审查主要限于审查其“合理性”，即审查行政机构是否有偏见、是 否偏私、是否专断与反复无常，是否有事实根据、是否有“实质性证据 等。眙：1 在 法律与事实混合的问题中，法院按照审查事实问题的标准，即合理性标准来审理这 一混合问题。但美国法院并不是在一切情况下都适用这个原则，而是受到一定的限 制。因此，美国司法审查的标准并不是机械的，而是根据行政案件的具体情况，灵 活地确立与适用。瞳钉此外，英美对行政权的控制还表现在对行政行为的程序控制上。 总之，行政权与审判权作为国家权力的一部分，在不同的时代和不同的国家， 在不同的行政诉讼立法目的下，两者之间的关系处于不断的变化之中。我们应借鉴 国外的经验，立足我国的国情，认真分析我国行政权与审判权之间出现的问题，为 不同诉讼立法目的下两者关系的重构做好铺垫。 8 青岛人学硕士学位论文 第三章我国行政权与审判权之间的关系 3 1 关于行政权与审判权关系的立法定位 我国宪法对行政权与审判权之间的关系并没有作出明确规定，我们只能根据相 关的条文进行推理，宪法第5 条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会 主义法治国家一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组 织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。 第1 2 6 条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个 人的干涉。现行行政诉讼法第3 条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审 判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 从上述法律条文可以看出，尽管 我国法律对行政权与审判权关系的规定并不明确，但它反映出立法者在当初已经考 虑到了对行政权的制约问题，审判权监督行政权的运作。 3 2 关于行政权与审判权之间关系的争论 原全国人大副委员长王汉斌在关于( 中华人民共和国行政诉讼法( 草案) ) 的 说明中指出：“正确处理审判权和行政权的关系，人民法院对行政案件应当依法进 行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定的范围内的行为进行干涉，不要代替 行政机关行使行政权力，以保证行政机关依法有效的进行行政管理。 在行政诉讼中， 审判权与行政权关系的正确定位有助于诉讼活动的开展，对当事人权益的保护和社 会秩序的维持，都起到不容忽视的作用。 有的学者将行政审判权与行政权的关系作为行政诉讼的两大基本结构关系之一 来认识，认为行政审判权与行政权的关系大体可以分为两个方面：一是横向关系， 即行政诉讼受案范围，受案范围的宽窄直接反映了行政审判权对行政行为的监督力 度；二是纵向关系，即司法审查强度，主要涉及司法最终性、行政自主性与行政审 判权之间的关系问题。该论者指出，对行政诉讼制度的完善与发展，首先要正确界 定行政诉讼中行政审判权与行政权的关系，在此基础上才能正确认识与界定行政诉 讼受案范围、行政诉讼原告资格以及行政诉讼中法院对行政行为审查的强度等问题。 2 5 】 有的学者认为，在行政诉讼中审判权对行政权的制约构成行政诉讼权力关系的 中心内容。这种制约具备法定性、单方性、被动性和终极性，其目的在于监督行政 机关依法行使行政职权。而且这种制约主要是针对权力主体、权力运行目的、权力 运行结果而言，因而其制约效果是明显的。也有的学者在研究“行政诉讼类型化 问题时涉及行政审判权与行政权的关系，认为在整个行政诉讼过程中，审判权与行 9 第三章我国行政权与审判权之间的关系 政权关系的正确定位是有效解决行政争议的关键。一方面，审判权应当理直气壮地 对行政权行使的合法性进行审查，从而通过纠正违法行政来保障民众的基本权利； 另一方面，作为一种有限权力，审判权又必须对行政权的正当运用给予应有的尊重， 避免造成审判权对行政权的侵蚀。晗 有的学者认为，在人民意志( 通常以法律为表 现形式) 的授权范围内，审判权可以制约行政权。在宪法背景下，审判权在某种意 义上高于行政权，且具备两点保障：是有权机关的法律授权；二是为了平衡公民 权与行政权，在行政诉讼阶段审判权具有优于行政权的法定权威。但审判权高于行 政权并不意味着司法权与行政权孰大孰小，而是社会主义宪法原则与政治制度在行 政审判中的必然体现。心刚 3 3 行政权与审判权之间冲突的表现 ( 一) 行政机关的终局裁决权，使审判权丧失了对行政权的制衡 与西方国家三权分立中三权之问相互制衡不同，我国行政机关对于某些行政行 为享有终局裁决权，这实际上是剥夺了人民法院对行政相对人的最终救济，也造成 了审判权对行政权监督的盲区。 我国行政复议法第1 4 条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政 府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、 直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政 诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。 该法第 3 0 条规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调 整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森 林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决 定为最终裁决。中华人民共和国公民出境入境管理法第1 5 条的规定：“中国公 民对公安机关依据该法作出的行政罚款和拘留不服，而申请行政复议的，上一级公 安机关所作出的行政复议决定为最终裁决。”中华人民共和国外国人入境出境管理 法第二十九条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的， 在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关 作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”从该条规定可以看出，对 拘留或罚款不服的，当事人有权选择复议或诉讼，假若不通过申诉的途径，公安机 关作出的行政复议决定将是最终裁决，对该行政决定不能向法院提起行政诉。另外， 中华人民共和国集会游行示威法也规定了对公安机关不许可集会、游行、示威 的决定不服申请行政复议的，同级人民政府的行政复议决定是最终裁决。 从上述法律规定来看，我国在立法上就已对部分行政权设定了最终裁决权，这 样从立法上就已形成了司法权和行政权之间的冲突。 1 0 青岛人学硕十学位论文 ( 二) 审判权代替行政权作出行政决定，审判权排除行政权 目前，在审判实践中出现的行政权与审判权冲突，大多表现为审判权僭越行政 权，成为行政权的延伸，这种“延伸 主要通过行政判决的形式实现，主要表现为 两种情况：一是法院代替行政机关作出决定。二是人民法院在判决中代替行政机关 认定事实。这又体现在两个方面：其一，行政机关被诉具体行政行为中认定的事实 错误或者认定事实不清，法院经审查后，在判决书中重新确认具体行政行为中涉及 的案件事实。其二，法院对行政机关认定的事实予以认可，本应对行政机关认 定的事实的正确性予以确认。但在判决书中却表述成为，法院经审查认定的案件的 事实，而对行政机关认定事实的正确与否未予评价，这样就使当事人认为法院另行 确认了案件事实，且对事实认定的标准可能与行政机关产生差异，故而存在较大的 异议导致对行政审查标准产生质疑，使行政权与司法权产生冲突。啪1 ( 三) 行政权过多介入审判权，使审判权的作用得不到应有的发挥 行政权介入审判权表现在多方面，这表现在行政机关干预解决行政纠纷和越权 执行行政处罚两个方面。行政机关干预解决行政纠纷的现象在我国比较常见，根据 司法部1 9 9 0 年制定的民间纠纷处理办法第3 条的规定“基层人民政府处理民问 纠纷的范围，为人民调解委员会组织条例规定的民问纠纷，即公民之间有关人 身、财产权益和其他同常生活中发生的纠纷。”而实践中很多行政机关错误的将主体 加以更换。我国行政诉讼法第6 6 条规定：“公民、法人或者其他组织对于具体 行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执 行，或者依法强制执行。”据此，人民法院享有强制执行权，而行政机关的强制执行 权是有限制的，即只有在法律明确授权的情况下才可以进行强制执行，并且行政机 关的强制执行权一般不针对被执行人的人身和财产进行直接的强制。现实中很多行 政机关不通过法定程序申请人民法院执行，而由自己代为执行，此种情形在城建、 国土行政管理中表现得最为突出。 3 4 行政权与审判权冲突的原因分析 ( 一) 历史原因 我国是一个有数千年封建历史的国家，在集权模式下行政权与审判权合为一 体，“民不告官”的思想根深蒂固。在新中国建国后，由于我国法治建设滞后性， 人们解决矛盾和冲突的途径是去找行政机关或者找党委，而不是去人民法院提起诉 讼，相对于行政权来讲，审判权相对弱小，甚至从属于行政权。直到1 9 9 0 年实施行 政诉讼法，行政诉讼以及相关制度才逐渐建立起来。 历史上我国并不区分民事案件与行政案件，因而在现代社会中，许多人仍不可 第二章我国行政权与审判权之间的关系 避免的将行政案件当作民事案件来对待，加上行政诉讼制度刚刚建立起的时间不长， 相对于有悠久历史的民事诉讼制度来讲，难免将两者加以混淆，不可避免的将民事 审判的思维和标准运用到行政审判上，而事实上行政审判与民事审判是截然不同的 概念。首先，民事审判是对平等主体之间的纠纷进行处理，而行政审判所针对的是 代表国家权力的行政机关与公民、法人或其他组织之间的关系进行调节。在此过程 中，法官只审查行政机关行政行为的合法性，其最终目的是监督行政权，但并不能 最终代替行政权。其次，民事审判权是一种初审性质的权力，即没有经过别人的审 查而由自己予以审查；而行政审判权则是一种复审性质的权力，即行政审判权是在 经过别人审查之后才进行的审判。“民事审判权是初审行的权力，行政审判权是复审 性的权力，因为就行政争议而言，行政权本质上属于首次判断权，行政法律法规应 当由行政机关第一次适用，相应地，行政法律事实也应当由行政机关第一次来认定， 法院的主要是对行政机关是用法律的行为进行审查。 。州再次，民事审判权是一种 完整的权力，而行政审判权则具有有限性。民事审判权具有完整性是毫无疑问的， 如前所述，行政审判权发生在行政机关行政行为违法的情形下，如果审判权过多的 介入行政权就会造成审判权的滥用，不利于社会秩序的稳定，因而行政诉讼法的受 案范围等规定就是对审判权的一种限制，民事审判权并无相关规定。 ( - - ) 立法原因 现行宪法第1 3 5 条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应 当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。该法条只是规定 了公安机关与审判机关的关系，而公安机关以外的其他行政机关与审判机关是何种 关系，并没有做出规定。宪法是我国的基本法，规定最基本的公民权利与义务，对 公民合法权益的保护具有重大意义。在审判实践中，不少人民法院开始尝试将宪法 引入审判实践，但法院的这些行为却没有法律依据，也无权对法律加以解释，这将 不利于解决行政违法行为的问题。 行政诉讼法第1 条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、 法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制 定本法。由此可知，审判权对行政权重在维护，其次才是监督，没有制约的意思。 这就造成了立法上关于两者之间关系的规定过于模糊。 ( 三) 体制原因 在管理体制上，从法官的任免、职称的评定以及福利待遇和工资的发放都与行 政紧密相连，主要表现在：从人事管理看，根据法院组织法规定，法院人事权最终 仍掌握在地方党政部门；从经费保障看，法院的办公经费、人员工资福利、设施装 地方财政，受地方政府控制；从社会保障看，法官的家属就业、生活 子女就学等无不依赖于地方政府，由于法官对地方政府的依附性，导 1 2 青岛入学硕士学位论文 致司法的地方化，因而法院有时候被看作为地方政府的执法机关。这使得法院受 制于行政，相对于行政机关来讲，人民法院处于被动地位，处于两难的境地：如果 法院不以行政性对人的合法权益为保护对象，公民、法人和其他组织的权益将得不 到保障，法院也就失去了存在的意义。反之，假如人民法院与行政机关关系僵化， 法院工作人员的工资发放等可能会面临困难，加上我国行政权高度集中，与庞大的 行政机关相比，人民法院的地位显得更加弱小，“在这种权力体制下，l 一府两院 地位悬殊，法院要对具体行政行为进行司法审查和裁判，显然有心无力，困难重重。 以至于在现实中，法院院长经常对可能涉及社会稳定的案件向政府报告工作，征询 意见，请求批示。 口纠这种情况在基层人民法院尤为突出，遇到行政纠纷就要“请 示”领导，使得审判权沦为行政权的附庸，失去了审判权本应具有的作用。 1 3 第四章多元立法目的下行政权与审判权关系的重构 第四章多元立法目的下行政权与审判权关系的重构 4 1 行政诉讼立法目的的定位 立法目的对于公法和私法均有较大的指导意义。行政诉讼立法目的作为国家立 法机构在行政诉讼法中直接或间接确立的行政诉讼活动的理想结果，是经过立法者 主观选择和判断之后所确立的基本法律准则，是人们设计行政诉讼制度时，要求或 期望该制度达到的目标。动机和目的本身都是复杂而多元化的，一旦同具体制度结 合起来其也不能固定于某一点或某一方面。可说任何行为的目的不是单一的，不同 的视角会有不同的目的。则行政诉讼目的的非单一性也应该首先确立起来。口3 1 4 1 1 现行行政诉讼立法目的的解读 我国行政诉讼法第l 条规定：“为保证人民法院f 确、及时审理行政案件，保 护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根 据宪法制定本法。 该条规定了我国行政诉讼的立法目的，但要准确把握行政诉讼 的立法目的，我们不能仅看法律条文本身，更重要的是要将其放在当时的立法背景 以及行政诉讼法的整体构成中进行解读。 其一，从行政诉讼产生的背景来看，我国行政诉讼法是在实施宪政的大背景下 产生的，宪政的价值取向是限制政府权力、保护公民的自由、平等，主要体现为民 主、法治以及人权的理念和制度设计，行政法以及行政诉讼法等法律是宪法的具体 执行者。在行政诉讼中，人民法院作为中问裁判者，主要解决代表国家的行政机关 与行政相对人的纠纷，通过对行政机关的监督对相对人的权益进行保护，因而一向 被视为被管理者的行政相对人获得了与行政机关相抗衡的权利，可以说行政诉讼法 的颁布大大提高了对行政相对人的保护力度。 其二，从行政诉讼的具体制度设计来看，我国对行政相对人合法权益的保护主 要是通过人民法院监督行政机关依法行政实现的，这种监督通过对行政机关行政行 为合法性进行审查、撤销行政行为或确认行政行为无效、追究行政机关的行政责任 等途径来保护行政相对人的合法权益不受侵害。可见保护行政相对人合法权益与监 督行政机关依法行政密不可分。 通过上面的分析可以得出我国行政诉讼法同时确立了“保护公民、法人和其他 组织的合法权益 与“维护和监督行政机关依法行使行政职权双重立法目的， 监督行政权和保护公民权利均属我国行政诉讼目的，而且二者并存。立法者试图在 当事人与行政机关之间寻求平衡，这一规定满足了双方对行政诉讼法的期望，也在 1 4 青岛人学硕十学位论文 一定程度上缓解了双方的紧张关系。但从这规定本身中似乎很难判断出二者孰轻 孰重，使得审判机关在具体的案件审理过程中经常陷入两难的困境，在一定程度上 影响了案件的审理。 4 1 2 我国理论界关于行政诉讼立法目的的争议 关于对行政诉讼立法目的理解，理论界仍然存在很大争议。学界观点主要包括 “一元目的说”、“二元目的说 、“三元目的说”。 ( 一) 一元目的说 1 权利保护说 这种观点认为，我国行政诉讼的根本的、唯一的和不可替代的立法目的是“保 护公民、法人和其他组织的合法权益”。泓h 正如在行政诉讼立法讨论时很多人指 出的那样，保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政诉讼法的立法目的”。情1 “保护公民合法权益是行政诉讼法的根本目的。在设计行政诉讼的具体制度时， 都应该以保护公民合法权益为出发点和落脚点。要把保护公民合法权益的精神贯穿 于行政诉讼的一切制度之中。m 3 权利保护说满足了社会民众对权利需求的强烈愿 望，是社会发展的必然结果。 2 监督说 该学说认为行政诉讼的立法目的是监督行政机关依法行使职权。监督行政机关 依法行使职权是行政诉讼的特殊目的，任何法律都有“保护”的目的，“监督 才 能体现行政诉讼目的的特殊性，并且从行政诉讼的立法目的和立法内容来看，行政 诉讼目的不是“保护”只是“监督”。 3 依法行政说 认为行政诉讼立法目