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长株潭试验区土地租税费体系改革研究 摘要 2 0 0 7 年1 2 月份中央批准长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建 设综合配套改革试验区。土地是城市的载体，也是试验区最重要的资源之一，财 政作为实现公共职能的主要工具和市场配置资源的有力补充手段，长株潭试验区 建设必然要求对土地租税费体系进行改革。 本文首先从租税费的基本理论入手，分析了土地租、税、费的本质属性；接 着介绍了长株潭试验区土地租税费体系总体情况，指出了长株潭土地出让制度、 土地税收以及收费情况存在的种种弊端，如土地利益分配不公、土地税收重流转 轻保有、收费项目繁多等等；然后针对试验区土地租税费体系存在问题进行分析， 指出土地市场化改革不足、土地税不受地方政府重视、政府职能定位模糊等是问 题存在的主要原因，并分析了长株潭试验区财税运行情况，强调分税制下地方财 政收支不平衡是导致重租费、轻税收的租税费格局的体制原因。土地租税费体系 与现行的财税体制和政府绩效考核制度以及试验区的现实情况联系起来，其现实 表现为“土地财政”。地方政府在财政上过度依赖于土地，预算内特别重视与土地 相关产业带来的税收收入，预算外则基本取决于土地出让金收入。土地财政虽然 能推动试验区建设和经济增长，却同时也蕴含着巨大的财政、金融和社会风险， 不利于“两型社会”的建设。过分重视土地财政是长株潭试验区土地租税费体系 不合理的深层次问题。 本文根据长株潭试验区土地租税费存在的问题及其原因，并借鉴日本、英国 和我国台湾地区的成功经验，从政策设计与体制机制创新两个层次上提出改革建 议。政策设计层面上提出，长株潭试验区应加快土地市场化改革、优化和完善相 关土地税种、开征物业税、规范和完善土地收费项目；体制机制层面上强调要创 新试验区公共财政体制、创新试验区财源培育机制、创新土地产权保护机制。 关键词：长株潭；两型社会；租税费体系；土地财政；分税制 a bs t r a c t t h ec e n t r a l g o v e r n m e n t a p p r o v e d t h e u r b a n a g g l o m e r a t i o n o f c h a n g s h a z h u z h o u x i a n g t a n ( c z t ) t oe x p e r i m e n t a l a r e ao fc o m p r e h e n s i v e c o o r d i n a t e dr e f o 加a b o u tr e s o u r c e s c o n s e r v i n ga n de n v i r o n m e n t - f r i e n d l ys o c i e t yi n d e c e m b e r2 0 0 7 l a n di st h ev e c t o ro ft h ec i t ya n da l s oo n eo ft h eb e s ti m p o r t a n t r e s o u r c e st oe x p e r i m e n t a lz o n e a st h em a i nt o o lt oa c h i e v ep u b l i cf u n c t i o n ，p u b l i c 矗n a n c ei sap o w e r f u ls u p p l e m e n t a r ym e a nt om a r k e ta l l o c a t i n gt h er e s o u r c e s t ob u i l d t h ee x p e r i m e n t a lz o n eo fc z t , i ti sn e c e s s a r yt or e f o r mt h el a n dr e n tf e e st a xa n df e e s s y s t e m i nt h ep a p e lw ef i r s ti n t r o d u c et h eb a s i ct h e o r i e so ft h el a n dr e n tf e e st a xa n df e e s ， a n da n a l y z et h ee s s e n t i a lp r o p e r t i e so fl a n dr e n tf e e s ，t a xa n df e e s t h e n ，i ti n t r o d u c et h e g e n e r a ls t a t u so fl a n dr e n tt a xa n df e e ss y s t e ma b o u tc z t p o i n t i n g o u tv a r i o u s d r a w b a c k si nl a n dg r a n ti n s t i t u t i o n sa n dl a n dt a xs i t u a t i o n ，s u c ha st h eu n f a i r n e s so n l a n db e n e f i td i s t r i b u t i o n , l a n dt a xv a l u i n gt u r n o v e rt a xo v e rt e n u r et a x a tl a s t ，r e g a r d i n g t ot h ep r o b l e me x i s t i n gi nt h el a n dr e n tf e e s ，t a xa n df e e ss y s t e m ，i tp o i n to u tt h em a i n r e a s o n ss u c ha sd e f i c i e n c yo fl a n dm a r ke t - o r i e n t e dr e f o r m , l a n dt a xn o tt a k e ns e r i o u s l y b yl o c a lg o v e r n m e n t ，t h ef u n c t i o n a lp o s i t i o n i n go fg o v e r n m e n tn o tc l e a r i te m p h a t i c a l l y a n a l y z et h ef i s c a lo p e r a t i o n a ls i t u a t i o no fc z t a n dp o i n to u tt h a tt h es y s t e m i cc a u s e so f v a h i n gr e n tc h a r g eo v e rt a x a t i o ni st h el o c a lf i n a n c ep a y m e n t sd i s e q u i l i b r i u m t h e r e a r e c l o s ec o n n e c t i o nb e t w e e nt h el a n dr e n tf e e s ，t a xa n df e e ss y s t e m a n df i s c a l s v s t e m , g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i np r a c t i c e ，w ec a l lt h e c o n n e c t i o n “l a n d f i n a n c e ”g o v e r n m e n t s o v e r - r e l i a n c eo nt h el a n di n c l u d eg e t t i n gt h ei n c o m ef r o mt h e i n d u s t r yr e l a t e dl a n dw i t h i nb u d g e tb u tg e t t i n gi n c o m ef r o ml a n dt r a n s f e r r i n gf e eo f f b u d g e t t h o u g ht h el a n df i n a n c ec a ni m p r o v et h eg r o w t ho fe c o n o m i c ，i ta l s oc o n t a i n s s o m er i s k si nf i s c a l ，f i n a n c ea n ds o c i e t y w h i c h g oa g a i n s t t h eb u i l d i n go f “t w o o r i e n t e d ”s o c i e t y i naw o r d ，t h el a n df i n a n c ei s t h ed e e p s e a t e dp r o b l e mo ft h e 1 a n dr e n tf e e st a xa n df e e ss y s t e mi nc z t b a s e do nt h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n so fl a n dr e n tf e e st a xa n df e e s ，d r a w i n g s u c c e s s f u ll e s s o n sf r o mj a p a n 、b r i t a i na n dt a i w a n ( c h i n a ) ，t h i sp a p e rp r o p o s e s o m e r e f o r mi d e a sf r o mt h ep o l i c yd e s i g na n dt h ei n s t i t u t i o n a lm e c h a n i s m sl e v e l s i nt h e i n s t i t u t i o nl e v e l ，t h er e f o r mi d e a si n c l u d e ：a c c e l e r a t i n g t h er e f o r mo nl a n d c o m m e r c i a l i z a t i o n ，i m p r o v i n gi t e m so ft a x a t i o nr e l a t e dl a n d ，s t a r t i n gt ol e v yp r o p e r t y 长株潭试验区土地租税费体系改革研究 t a x ，i m p r o v i n gt h ei t e m so fl a n dc h a r g e ；i nt h ei n s t i t u t i o n a lm e c h a n i s m sl e v e l ，i t e m p h a s i z ei n n o v a t i n gt h es y s t e mo fp u b l i cf i n a n c e ，c u l t i v a t i n gf i n a n c i a lr e s o u r c e s ， p r o t e c t i n gl a n di n t e r e s tr i g h t ，a n dc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mf o rl a n di ne x p e r i m e n t a l z o n e k e y w o r d s ：c z t ；t w o - o r i e n t e ds o c i e t y ；r e n t ，t a xa n df e e ss y s t e m ；l a n df i n a n c e ； r e v e n u e s h a r i n gs y s t e m i v 长株潭试验区土地租税费体系改革研究 图2 图3 图3 图3 插图索引 土地供给有弹性下的价格决定1 1 土地财政收入示意图3 0 土地财政运行的机理图3 2 土地财政蕴含风险示意图3 3 硕士学位论文 表3 1 表3 2 表3 3 表3 4 表3 5 表3 6 表3 7 表3 8 表3 9 表3 1 0 表5 1 附表索引 湖南省现行与土地相关的税种1 6 湖南省国土资源系统的部分收费项目及标准1 7 长沙市征地补偿标准1 9 2 0 0 6 年湖南省及长株潭地区税收收入及各税种所占比例2 l 2 0 0 2 - - - - 2 0 0 6 年长沙市房地产房屋面积2 2 2 0 0 6 年长株潭与两型社会相关的收费隋况2 3 2 0 0 6 年湖南省财政收入与支出情况2 4 2 0 0 6 年、2 0 0 7 年湖南省及长株潭地区财政税收基本情况2 5 湖南省与市州现行分税情况2 8 e v i e w s 输出数据表3 l 湖南省土地增值税收入规模4 7 i x 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行 研究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 嗜考长二 日期2 7 年 p 月斫 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在一一年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名 导师签名 絮锨l i t 期：口了年 醐：哆年 眵月确 中旯巧日 硕士学位论文 第l 章绪论 1 1 文献综述 1 1 1 国外研究情况 国外有关土地租税费的研究大多是以土地税收实践史为背景来考察，较早可 追溯至配第、斯密、魁奈、马歇尔等古典经济学家，研究的对象主要是农地税、 房屋税之类的古老土地税种，重点关注农地税，较少关注城市土地税。研究的重 点是税负的转嫁与归宿问题和土地税收效应问题。他们以土地税收归宿与建筑物 价值税效应分析为分析思路，采用局部均衡分析方法研究认为：在土地和土地服 务供给零弹性的假设下，对土地纯租金的课税无法实现税负的转嫁而最终归宿于 土地所有者，因此土地税是中性的；配第于1 6 6 2 年出版的赋税论提出了土地 税收的基本思想。配第认为土地税收来源于地租及其派生收入，而地租是劳动剩 余物，是劳动创造的财富扣除劳动者维持最低生活水平所需费用之后的余额。【i 】 配第从本质上揭示了土地税收的最终来源。亚当斯密认为地租是一种垄断价格。 大卫李嘉图于1 8 1 7 年出版的政治经济学与赋税原理一书中，指出地租是为 使用土地而给土地所有者的产品，地租是经营者从利润中扣除并支付给土地所有 者的部分，是劳动产生的。1 2 】马克思在批判的继承和改造资产阶级早期的地租理论 的基础上，以剩余价值为基础，创建了自己的地租理论基础。地租是直接生产者 在农业上或其它产业中所创造的生产产品被土地所有者占有的部分，是剩余产品 价值的分配。地租是土地所有权在经济上的实现形式，是社会生产关系的反映。 地租从形态上可以分为绝对地租、级差地租i 、i i ，和垄断地租三种。垄断地租与 正常地租不一样，它来自流通领域而不是生产领域。它是由垄断价格带来的超额 利润转化而来的。同时，马克思认为土地税实质上是对土地地租收益分配的课税。 乔治( 1 8 7 9 ) 在进步与贫穷中，认为土地的价值之所以增加是因为人口的集 聚和生产的需求，而非某个人劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应归全社 会所有。马歇尔是古典税收土地税收理论的集大成者，他在经济学原理中指 出，土地供给永久固定，土地税负不易转嫁，因此土地税适宜作为独立的税目。 其次，土地增值很大一部分是因为人类社会的集体行为，对其课征一部分税归社 会所有方可体现公平原则。1 3 j 凯恩斯之后，受政府干预经济的现代经济思想的影响， 地租理论开始跳出私人所有权的理论局限，土地被视为社会要素而非单纯的私人 资本品，土地税收作为社会生产要素用来调节资源配置的功能也同时得以强化， 对土地税制的研究主要转入公共经济学领域内予以讨论，并运用跨期经济增长模 长株潭试验区土地租税费体系改革研究 型对土地税收效应进行动态的一般均衡分析。研究包括土地税资源配置效率、收 入分配效应、税负转嫁与归宿、土地税与地方政府行为、土地利用与税收等等。 在土地税资源配置方面，费尔德斯坦理论认为，地租税会破坏经济代际之间的 稳态均衡条件、改变资源配置，因而是一种非中性税收。【4 j 费尔德斯坦在戴蒙德两 期模型中展开分析，研究的结论是土地要素提高、资本报酬相对降低，地租税的 税收负担由土地所有者转嫁给了资本所有者。地租税不仅影响了土地租金收益进 而影响了地价，而且也同时影响了经济稳定增长状态下的人均资本存量和人均消 费量，因而它是非中性的。 对于土地税收之类的财产税的收入分配效应，有两种争论已久并完全相反的观 点，一种是累退论；另一种是累进论。迪克纳泽( d i c kn e t z e r ) 是财产税累退论 的代表人物。他认为：“财产税相对于现行货币收入来说是均衡的，在一定程度上 具有累退性。”1 5j 累退论基于“财产税是消费税 的理论假设和税收效应的局部均 衡分析方法。艾伦则认为财产税负分布相对于收入分布来说具有累进性。累进论 基于财产税是资本税的假设和一般均衡分析方法。累进论认为，财产税可以征收 来自除消费以外的资本利得、工薪收入、地租收入等财富。 对于地租与地价关系的研究，萨缪尔森认为地租是为使用土地所付出的代价， 土地数量是固定的，地租的变动取决于土地需求者之间的竞争。1 6 】日本的野v 1 悠纪 雄在考察了日本土地问题的演变过程和地价变动背后的土地供需关系后，在1 9 8 9 年出版的土地经济学指出，地租是土地创造的经济服务价格，地价是产生土 地服务的土地资本的价格。地价高涨会造成土地的低度利用，土地问题不是由于 土地数量不足造成的，而是由于土地被作为资产来用，预期价格上涨而保有土地， 从而作为生产要素没有得到充分利用。1 7 l r t 伊利( 1 9 8 2 ) 指出引起土地价格上涨 的主要因素有：工商业的发展；交通和运输业的发展；公共设施的数量与质量； 人口的不断增加与可利用土地的有限性。、斫l l i a ma d o b e e l e ( 1 9 8 9 ) 认为乔治关于 土地税的理论在社会主义国家也同样适用。土地国家所有制国家在许多情况下都 不把土地所有权授予私人，最普遍的形式是把土地使用权长期出租给私人，这就 产生了一些问题。其中一个问题是丢失了一个宝贵的潜在课税基础。显然缴纳给 国家的地租在理论上应高于对国家失掉的税收收入的补偿，因此w i l i a l n 认为在社 会主义国家也适合征收某种形式的房地产税。 总的说来，国外土地税费研究把历史经典理论与当前现实问题紧密结合，不 仅发扬了传统理论，更重要的是对现实中的政府决策、发展经济、处理土地税费 相关问题提供了极好的参考依据。但上述理论与结论是基于西方主要发达的市场 经济国家的社会经济体制和财政体制得出的。而我国经济处于转轨时期，财政体 2 硕士学位论文 制与美国相差很远，因此在借鉴时要考虑其适用性。 1 1 2 国内研究情况 国内研究可分为以下三类： ( 1 ) 基础理论研究。此类研究较少，主要集中在：土地租税费本质属性；理 想的土地税费标准；土地收益“涨价归公 以及对国外土地租税费理论的分析等。 地租从本质上说是直接生产者在农业或其他产业中所创造的剩余产品价值被土地 所有者占有的部分，是土地所有权在经济上的实现形式。地租在实现上具有对等 性，地租属于社会分配第一层次。土地税是国家为了满足一定的公共需要，通过法 律规定的标准，强制地、无偿地占有一部分土地价值以取得财政收入的一种形式。 在社会分配上属于第二层次。费则是国家向土地所有者或土地使用者收取的花费 或消耗的补偿，在本质上是一种投资与使用管理的补偿，它不属于分配和再分配的 范畴。由于土地税和费的本质属性解释空间不大，国内学者更多的对地租有不同 的解释。台湾学者许文昌在马克思二元地租和地价理论的基础上，把地租分为“素 地租”和“改良地租 。 s l 李鸿昌、周治平( 1 9 9 8 ) 提到，城市绝对地租来源于企 业提供的超额利润，其实质是企业劳动者为社会提供的社会必要劳动所创造的一 部分价值。城市级差地租的实体也是超额利润。地租是国家和集体对土地所有权 在经济上的一种实现形式，地租与地价在本质上具有同一性，地价是地租以r 为 利率的资本化。影响地价涨落的因素主要有两大类：一是影响土地需求的因素， 包括人口、工商业发展等；另一类是影响土地供给的因素，包括土地肥力、公共 设施质量等。土地增值主要有三个方面的来源：一是供求性增值。随着经济社会 发展对土地的需求日益增加，引起的价格上涨。二是用途性增值，指当土地的投 资水平和供求状况不变时，土地由低效益用途改变为高效益用途时发生的增值。 如耕地变为商业用地。三是投资性增值。周诚( 2 0 0 4 ) 指出引起土地投资性增值 的原因有两种，直接对投资和因外部投资辐射性增值。 9 1 唐在富( 2 0 0 8 ) 在研究土 地租费的属性和土地增值来源后，认为我国在土地国有和集体所有的土地公有制 背景下，属于绝对地租、垄断地租和级差地租i 的那部分收益应该收归公有，由 地方政府或国有部门投资而形成的级差地租i i 部分也应该收归公有。同时也要严 格保护私有部门投资所形成的土地级差地租ii 部分，以调动私人部门进行开发整 理投入的积极性。 1 0 l ( 2 ) 问题对策型研究。我国现行的土地租税费体系，在调节土地收益关系、 优化土地资源配置、提高土地利用效率方面起着重要作用。曾艳( 2 0 0 0 ) 指出， 由于该体系尚未完善，弊病甚多，不可避免地出现以税代租、以费挤税、租税费 长株潭试验区土地租税费体系改革研究 混乱的局面。【l i 】将土地租税费分别分析：在地租方面，由于土地使用采取批租制。 土地使用权出让方式采取协议、划拨、拍卖三种方式，土地价格定价依次对应为 协议定价、划拨定价、拍卖定价三种形式。因此，我国土地价格定价机制并非完 全由市场定价，土地价格作用范围也十分有限，其优化土地资源配置的作用还远 远没有发挥出来。可以说我国的土地市场仍然是市场化程度最低的资源性市场之 一。在土地税方面，农业税取消后，对土地税的研究仅限于对建设用地的研究。 目前存在的问题主要有：首先，土地税种结构不合理、课税标准与现实脱节。重 复征税、课税范围过窄、计税依据不合理等等。其次，土地税征收流转环节重， 保有环节轻，导致土地利用效率不高。土地收费方面，收费项目繁杂、收费管理 分散混乱。从明( 2 0 0 5 ) 指出地方政府随意减免土地税费，违反国家财经纪律现 象严重。1 1 2 j 针对房地产税费中存在的重复征税问题，有的学者认为需要将契税和 房地产产权转让税合并为房地产税。 国内一些学者在把土地管理和财政管理与土地租税费一起讨论后，提出了土 地财政的概念，其实质就是在现行的财税体制下讨论土地租税费体系。刘守英 ( 2 0 0 5 ) 提到地方政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土 地出让收入，这是名副其实的土地财政。i l3 】刘红梅( 2 0 0 8 ) 提出了土地财政应该 包括土地财政收入、土地财政支出两部分，【1 4 】并提出了进一步的研究方向：要在 国家财政之下，把土地收入、支出以及支出绩效评价结合成一个有机整体，构建 一个完整的机制来约束和激励这个体系所有的参与者。目前国内研究大多集中在 土地财政收入这一部分上。张晓洁( 2 0 0 4 ) 认为土地财政收入包括土地税收、土 地非税收入和隐性收入三部分i i 纠。政府以直接分配的方式将土地分配给特定的项 目和各种用途，这是减免了土地出让金，他认为其实质构成了隐形收入。 土地财政的收入在短期内对地方政府的财政困难起了一定的缓解作用，为城 市建设和发展提供了一部分资金。但是危害也是显而易见的。第一、城市在政府 的主导下快速扩张。为了推进城市化，地方政府不断地修订城市规划，并向城市 外延摊大饼式的扩张。丁成日( 2 0 0 5 ) 指出当城市边缘地带的土地地租高出农地 地租与土地开发成本之和时，土地就从农业用地转变为城市用地，城市建成区也 就向外推移，空间表现形式是“摊大饼”。【i6 】蒋三省( 2 0 0 5 ) ) 概括其具体表现为 征新地、划新区、建新城。【r 7 】第二、土地资源利用效率低下。土地出让金使地方 政府一次获取5 0 7 0 年的土地收益，造成政府运用各种手段扩大出售土地换取收入 的短期行为，这种行为既有悖于“代际公平又有损于土地资源使用效率。第三、 蕴涵巨大的财政金融风险。国务院发展研究中心土地课题组( 2 0 0 6 ) 认为，目前 地方政府事权无限、财权上收导致政府通过城市扩张来获取收入。i l 卅城市扩张主 4 硕士学位论文 要由银行资金投放支撑，而银行贷款又是通过土地撬动的。银行的放贷连接土地 和房地产供需双方，将地方财政、房地产企业和居民个人有机捆绑，形成政府向 房地产企业供地房地产企业向居民供房的土地供应链；居民向房地产企业购 房房地产企业向乡政府购地的资金供应链。但是，刘守英( 2 0 0 5 ) 指出城市 基础设施投资对金融的过度依赖加大了政府的财政风险；与个人收入状况相背离、 同房价上涨预期相联系的住房贷款快速增长，给金融安全带来了巨大的隐患。【1 7 l 对于产生土地财政的原因，大家都归结于政府的财税体制。周飞舟( 2 0 0 7 ) 在分析了我国分税制度和预算制度后，提出了两个“挤压”效应。预算外收入挤压预 算内收入，地方享有的税种收入挤压中央享有税种收入。在双重挤压下，对地方 政府来说，预算内财政收入增收的重点变成了营业税和土地税收，而预算外财政 收入的重点就是土地出让金。分税制改革只明确了中央与省之间的财政关系，省 以下的财政体制没有规范。i l9 j 王军( 2 0 0 5 ) 指出税制后，由于财权向上集中，事 权向下转移，导致基层财政目光瞄向土地。【2 0 l 针对土地财政产生的原因，许多学者提出了自己的建议。概括起来主要有以 下几方面：第一，创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的 上涨中获得长期而又有保障的税收。提的最多就是开征物业税。贾康( 2 0 0 8 ) 在 ( 2 1 世纪经济报道中指出了物业税的战略作用：推动公共理财的民主化、法制 化和宪政化。中国财政体制要真正和市场经济配套，必须走分税分级体制的道路， 而以分税制为基础的分级财政必须给地方的市和县配上作为主体的有支撑力的大 宗税源，即物业税所体现的稳定收入来源。其次，征收物业税可以扭转地方政府 现存的种种为社会各方所诟病的短期行为，通过对利益分配关系的正确处理，把 地方政府行为引导到专心致志地按公共财政要求提供本地公共服务、优化本地公 共基础设施和投资环境上来。第二、改革土地出让制度。首先要打破政府垄断土 地一级市场的格局，阻断地方出让土地的机制。对于土地出让金如何征收有两种 观点：一是对现状保持不变；二是进行分期征收。岑艳( 2 0 0 5 ) 指出制度设计时， 把土地出让金分为存量土地资源( 绝对地租) 和增量土地资源( 级差地租) 两部 分，分期征收。1 2 1 1 第三，要完善公共财政体制。减低地方政府谋求预算外收入的 动机，变“投资性政府 为“服务型政府 ，形成多元化的城市公共投资机制。 ( 3 ) 介绍借鉴型研究。学者们介绍了国外较为成熟的土地税费制度与体系， 并从各个角度进行了借鉴。 ( 4 ) 针对长株潭试验区土地管理制度配套改革的研究。谭小平、徐兴华( 2 0 0 1 ) 提出两个途径为长株潭一体化筹集建设资金。第一是全面实行城市建设用地有偿 使用原则，利用级差地租和市场地价的办法来筹建建设资金。即建立城市“土地 长株潭试验区土地租税费体系改革研究 财政”，利用外部资源，以市场化手段经营城市，引进外来资本参与城市建设。第 二是发行融城建设债券或市政建设债券，即向“社会借钱”。 2 2 1 孟祥舟( 2 0 0 8 ) 认为长株潭试验区建设要依法妥善解决农地非农化过程必然涉及到的一些问题。 要认真解决土地征用及其补偿安置的问题。要争取有利于试验区发展的特殊土地 政策，探索土地管理制度体制创别2 引。比如成立长株潭试验区与武汉城市圈土地 跨区域储备机构。根据土地利用效率对土地取得、保有和利用各环节实施差别化 的土地税收政策；周跃云( 2 0 0 8 ) 提出要全面引入市场机制，利用经济杠杆引导 和制约用地需求。利用价格杠杆引导和制约用地需求，利用税收杠杆调节利益分 配，利用利率杠杆刺激土地金融。1 2 4 l 已有的国内研究涉及面广泛、内容丰富，对长株潭试验区土地租税费改革有 一定的指导意义：但仍存在一定的不足。首先，具有明显的对策研究和就事论事 的特点，研究思路未能取得根本突破，跨学科多角度研究尚嫌不足。其次，研究 中过于侧重技术层面，大都就土地税费论税费，并没有挖掘出现行制度产生的一 系列连锁效应及其问题背后的深层次原因，因此现有研究提出的政策建议解决问 题的能力有限。最后，虽然已有部分专家学者对全国层面的“土地财政问题进 行了相关研究，但专门针对特定区域“土地财政”现状、问题及对策研究尚缺。 1 2 研究的背景及意义 经国务院同意，国家发展改革委员会于2 0 0 7 年1 2 月1 4 日批准长株潭城市群 为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，从而正式拉开了 长株潭“两型社会 建设的序幕。建设长株潭两型社会综合配套改革试验区，土 地成为关键。土地试既是验区建设的载体，又是试验区最大的资产，可为试验区 建设筹集大量的资金，有关土地的配套改革是试验区建设的重要一部分。 试验区建设要求加快土地流转，建立城乡统一和三市统一土地市场，促进土 地资源的节约和集约利用，引导试验区主体功能区建设和产业结构调整；试验区 建设要求创新现行的财税体制，改革完善财政组织公共资源的方式。必然要求构 建地方主体税种，为试验区提供长期稳定的财政收入来源，突破土地财政的困境； 试验区建设要求转变经济发展思路，由土地启动城市扩张带动g d p 增长的发展方 式将得到遏制，走一条持续发展的道路。 长株潭地区土地资源相对贫乏，人均占有量远低于全国平均水平。长株潭三 市人均土地面积0 2 3 公顷( 3 4 亩) ，为全国人均水平的2 9 ，全省人均水平的 7 1 3 ；长株潭三市人均耕地面积0 0 5 2 公顷( 0 7 7 亩) ，为全国人均量的4 7 2 7 、 全省人均量的8 7 。这几年长株潭三市发展迅速，土地利用问题日益凸显。城市 6 硕士学位论文 快速扩张导致城市用地供需矛盾，耕地被占用的现象严重，而用地却相对粗放， 土地集约利用程度低。未来1 0 年，三市将迎来人口高峰、城镇化高峰和工业化高 峰，势必进一步加剧该区域的土地资源和环境压力，因此提高存量土地集约利用 是必经之路。 现行的土地出让采取划拨、协议和拍卖三种方式。划拨和协议出让土地的方 式，是行政手段代替市场配置土地资源，隐藏了土地的真实价值，容易造成土地 粗放利用、闲置和低强度的开发，不利于土地节约利用。一次性收取土地几十年 租金的土地批租制，激励了地方“卖地”的短期行为。地方政府通过改变土地用 途、征收农地和土地储备制度等方式，获取了巨额的土地收益，却忽视了如土地 增值收益等长期收益，没有保护好农民和拆迁户等弱势群体的利益。土地税收制 度“重流转、轻保有一，不利于土地的流转，容易产生土地投机现象，导致土地低 开发率和高闲置率，人为的加剧了土地供求矛盾，抬高土地价格，容易产生土地 泡沫。在国外，土地税一般都是地方政府的主体税种，可为地方政府提供稳定的 税收收入。而在现行的财税体制下，我国没有实际意义的土地财产税，地方政府 一直缺乏能提供稳定持续的地方主体税。我国土地税大多以间接税为主，缺乏针 对土地财产征税的直接税，对社会分配不均的调节能力弱。现在长株潭地区土地 收费仍然名目繁多，一方面加重了土地投资者的负担，另一方面复杂的程序、寻 租行为等等影响了市场效率。 分税制后，我国“财权往上集中，事权向下转移 的财税体制，财权与事权 不匹配，导致地方政府收支矛盾。省级以下财政管理体制也不尽完善，上级政府 对下级政府财力下放不足、转移支付力度不够，进一步造成地方政府财政收支不 平衡。建设“两型社会”巨大的财力需求，将要求地方政府更多的财政支出。目 前，地方政府利用对土地市场的垄断，依赖于土地出让所得收入，用以补充正常 财政预算资金和为城市扩张提供资金，但这种方式不具有可持续。 改革长株潭试验区土地租税费体系，一方面要解决土地租、税、费制度存在 的问题。另一方面要创新财税体制，转变通过以土地来启动城市扩张带来预算内 税收收入增长和预算外土地出让收入增长的组织财政收入的思路。而试验区先行 先试权为改革提供了政策支持。长株潭城市群被批准为全国资源节约型和环境友 好型社会建设综合配套改革试验区，其中最大特点是被赋予了宝贵的改革试验权 和探索权，拥有这一“权利 就是最大的机遇。这种“权利 为完善试验区土地 租税费体系提供了有力的政策支持。可以申请在长株潭试验区进行物业税试点， 解决土地增值收益分配的问题，适时开征遗产税及其它特定财产税调节贫富差距 等等。可以争取中央允许试验区开创性试点一些改革新政策，突破些财政体制 7 长株潭试验区土地租税费体系改革研究 和政策的阻碍，如向中央申请下放一些财权，完善财政体系。 长株潭试验区土地租税费改革具有重大意义。改革出让制度，完善土地价格 的形成机制，凸显土地价格，以价格为杠杆引导和制约土地需要，促进土地向集 约利用和环境友好方向发展。加强土地出让金管理，减少国有资产流失，保障国 有资源合理利用。理顺土地利益分配关系，调整和创新土地利益分配模式，发挥 土地调节收入分配的功能，适当保护弱势群体的利益，为土地利用和城市发展创 造和谐的环境。改革土地税收制度，降低土地流转环节的税负，转向重视土地保 有环节，可以降低土地的流转成本，增加土地的保有成本，有利于促进土地的流 转，减少土地投机现象。开征物业税，将土地增值收益通过税收方式收归国家所 有，既可为地方政府提供持续稳定的税收来源，又可实现从财富存量上调节收入 分配不公，有利于缩小贫富差距。规范土地收费，重新清理土地收费项目，取消 一些重复的、不合理的收费项目。将本应市场提供的服务归由市场提供，减少土 地开发的一些额外成本。改变多头收费的情况，简化收费项目办理的程序，提高 行政效率。形成一个合理、便捷的收费局面。这也是从无限政府向有限政府转变 的一个举措。 总的说来，改革土地租税费体系，有利于提高土地资源利用效率，促进集约 用地：有利于增加地方财政收入，降低对“土地财政的依赖，使地方财政收入 有稳定持续的来源；有利于转变地方政府“经营土地”发展城市的思路，阻止城 市盲目无序扩张；有利于促进房地产业的健康发展等等。土地租税费改革涉及广 大利益主体，将对长株潭试验区的政治、经济和社会建设产生巨大的影响。 1 3 研究的主要内容 ( 1 ) 论证土地租、税和费的本质属性，对以土地利益为载体的租、税和费的 合理分配格局进行规范分析。 ( 2 ) 长株潭土地租税费的现状与问题。介绍长株潭土地租税费制度的情况， 分析土地租、税、费之间的相互关系，指出试验区现行的土地租、税、费制度存 在的问题。 ( 3 ) 土地租税费体系问题存在的原因分析。分析土地租税费制度存在问题的 原因：土地市场化不足、产权模糊、土地税、政府职能定位模糊等等。 ( 4 ) 长株潭试验区“土地财政”效应分析。分析长株潭试验区“土地财政”的 正面与负面效应 ( 5 ) 分析日本、英国和我国台湾地区的土地租税费体系，为长株潭试验区土 地租税费改革提供借鉴。 8 硕士学位论文 ( 6 ) 优化长株潭试验区土地租税费体系的政策建议。联系长株潭的实际情况， 借鉴国际和地区的成功经验，系统提出试验区土地租税费体系改革的原则、方向 与对策。 1 4 研究的主要方法 ( 1 ) 规范分析和实证分析相结合的研究方法。 ( 2 ) 跨学科多角度的综合研究方法。 ( 3 ) 比较研究的方法。 1 5 文章结构 安排五章。第一章绪论；第二章土地租税费体系改革的理论依据；第三章长 株潭试验区土地租税费体系现状分析；第四章土地租税费体系改革的国际经验借 鉴：第五章优化长株潭试验区土地租税费体系的思考与建议。 9 长株潭试验区土地租税费体系改革研究 第2 章土地租税费体系改革的理论依据 2 1 财政分权理论 分税制是在财政分权理论和公共产品理论的基础发展起来的。财政分权是分 税的前提和基础，而分税是财政分权的必然结果。税权是财权的核心部分，税权 的分配主要体现在财政的集权和分权上，税权的划分自然应以财权划分的相关理 论为基础。财政分权重点要解决的是：结构问题和效率问题，【2 5 l 强调中央与地方 政府间的财权、事权的划分，规范税收制度和转移支付制度。曾在国际货币基金 组织从事研究工作的中国经济学家马骏等，在对各国税收划分进行考察的基础上 提出了分税制原则论：( 1 ) 中央与地方财权的划分应尽可能与支出责任划分相吻 合，每一级财政应有属于自己的、基本能满足支出需求的税源。( 2 ) 税种的划分 应考虑到征管的效率，易于由地方政府征收的税种，如房产税，土地税等，应划 归地方征收。( 3 ) 中央政府要有独立于地方政府的税收征管机构。中央政府应设 置自己的税收机构来征收中央税，而不能依赖地方政府的税务机构代为征收。因 为地方政府的目标与中央政府的目标有重要的区别，如果中央税与地方税的征收 均由地方机构来承担，地方往往会采取各种手段来尽可能的减少中央收入而增加 地方收入；( 4 ) 中央与地方间税源必须具有稳定性。【2 6 1 2 2 地租及其基本理论 2 2 1 马克思地租理论 马克思地租理论是在批判地继承和改造资产阶级早期地租理论的基础上创立 起来的。马克思地租理论认为，地租可以分为绝对地租、级差地租和垄断地租。 其中，绝对地租是土地所有权借以实现的经济形式。级差地租是指优等和中等土 地的个别生产价格与劣等土地的一般生产价格之间的差额。按照级差地租形成的 条件和超额利润转化为土地占有收入的特点，可将其分为级差地租第一形态( i ) 和级差地租第二形态( i i ) 。级差地租第一形态( i ) 是指由于土地自然、经济条 件，主要是指土地经济区位的差别而形成的生产价格之间的差额。级差地租第二 形态( i i ) 是指集约化经营所产生的超额利润，即由于在同一块土地上连续追加 投资引起劳动生产率的不同而产生的超额利润。根据投资的不同特点，级差地租 第二形态( i i ) 又可细分为两种：( 1 ) 级差地租( i i ) a ，是由于对土地的直接投 资所形成的级差地租；( 2 ) 级差地租( i i ) b ，是由于对土地间接投资所形成的级 差地租。级差地租( i i ) b 又可根据形成地租的不同特点，细分为级差地租( i i ) 1 0 硕士学位论文 b l 和级地租( i i ) b 2 ，前者由市政基础设施投资形成，后者由非市政投资的社会性 投资形成。垄断地租是指在特殊自然、经济条件下产生的超额利润。 2 2 2 地价理论 马克思地价理论是为劳动价值论为基础的，认为土地价格是地租的资本化。 可以概括为以下三点： ( 1 ) 土地不是入类的劳动产品，没有价值但有使用价值，并存在地租。地租 的存在决定了土地价格的存在。“实际上，这个购买价格不是土地的购买价格，而 是土地所提供的地租的购买价格”。( 2 ) 土地价格实质上是地租的资本化。( 3 ) 土 地租金是出租土地的资本化收入。土地资本的利息、折旧和真正的地租一样，都 构成了土地所有者的收入，从而共同决定土地价格。 西方经济学关于土地价格理论主要是在市场价格理论的基础上发展起来的。 主要有土地收益理论和土地供求理论。土地收益论认为土地价格是土地收益即地 租资本化。在这里，地租是指经济地租，即土地总收益扣除总成本的余额。用公 式表示：v - - a - c r 。其中，v 为土地价格，a 为土地收益，r 为土地还原利率。另外， 在土地收益和土地价格的关系上，他认为不是土地价格决定土地收益，而是土地 收益决定土地价格。土地供求理论认为，在市场经济中，土地与其他商品一样， 其价格取决于本身的供给和需求。土地供给增加，需求不变或减少，则地价下降； 土地供给减少，需求不变或增加，则地价上升。 p 图2 1 土地供给有弹性下的价格决定l 2 2 3 地租与地价的关系 马克思认为土地价格的内涵包括三个部分：第一，真正的地租，即绝对地租 和级差地租；第二，土地投资的折旧；第三，土地投资的利息。土地价格即以上 眩 阻 阳 s 长株潭试验区土地租税费体系改革研究 三个部分之和的资本化。由此可知，地租只是土地价格的一部分。地租决定了地 价，即土地未来收益贴现值决定了土地长期的均衡价格，这种是由市场基础条件决 定的价格。而在我国，城市土地属于国家所有，国家是城市土地的唯一所有者， 因此地租和地价购买不是使用者的财产，这个条件下的土地使用权具有债权性质； 而地价是对若干年土地使用权价格的一次性支付，虽然