（行政管理专业论文）基于平衡计分卡的地方政府绩效管理体系研究.pdf

摘要 摘要 提高政府管理绩效是政府始终追求的基本目标之一 随着我国行政改革的不 断深入 英美等西方发达国家一些提高政府管理水平的经验和方法开始引入国 内 平衡计分卡作为一种新的绩效管理工具在西方不仅大量运用于盈利组织 而 且在公共部门也取得了令人瞩目的效果 平衡计分卡克服了以往绩效管理工具的缺陷 可以对政府的绩效进行全面系 统的战略管理 本文通过对图内政府绩效管理体系的研究并结合平衡计分卡的特 点以及国内外实用平衡计分卡的案例分析 探讨将平衡积分卡引入公共部门绩效 管理的可行性 并对平衡计分卡理论体系对中国公共部门治理和变革可能产生的 影响进行了预测性的分析 关键词 平衡计分卡 地方政府 绩效管理 a b s t r a 了r a bs t r a c t h i g ha c h i e v e m e n ti s o n eo ft h eb a s i cg o a l sw h i c ht h eg o v e r n m e n tp u r s u e s t h o r o u g h l y a l o n gw i t ho u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nr e f o r mm o t ea n dm o r ed e e p l y s o m ee x p e r i e n c ea n dm e t h o d sa r es t a r t i n gt oc a u s ed o m e s t i cg o v e r n m e n td e p a r t m e n t a sw e l la st h ea d m i n i s t r a t i v ee d u c a t i o n a lw o r l da t t e n t i o n w h i c hr a i s et h eg o v e r n m e n t m a n a g e m e n tl e v e li nw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha sb r i t a i na n da m e r i c a n a aa n e wt o o lo fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t t h eb a l a n c e ds c o r e c a r dn o to n l ya p p l i e di n p r o f i to r g a n i z a t i o nm a s s i v e l y b u t a l s oo b t a i n e d r e m a r k a b l ee f f e c ti np u b l i c d e p a r t m e n t t h eb a l a n c e ds c o r e c a r dh a so v e r c o m et h ef o r m e rf l a wo fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t a n dm a yc a r r yo nc o m p r e h e n s i v ea n ds y s t e m a t i cs t r a t e g i cm a n a g e m e n t t op e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t t h i sp a p e ra n a l y s e st h ef e a t u r eo ft h e b a l a n c e ds c o r e c a r da n dt h ep r a c t i c ei nt h ep u b l i cd e p a r t m e n t a i m sa tt h ep o s s i b l e a p p l y i n gb s c i n t op e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti np u b l i cd e p a r t m e n t t h ep a p e ra l s o p r e s e n t ss o m ea n a l y s i so nw h a tb s c w i l lb r i n gi n t ot h eg o v e r n m e n ta n dr e f o r mo f c h i n a sp u b l i cd e p a r t m e n t k e yw o r d s b a l a n c e ds c o r e c a r d l o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i l 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得壶昌态堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 手写 歹参欲意签字同期 莎年 2 一胡伽同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留 使用学位论文的规定 有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借 阅 本人授权南昌塞堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数掘库进行 检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编本学位论文 同时授 权中国科学技术信 色 研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库 并通过网络向社会公众提供信息服务 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 手写 石裾 签字同期 吖出z 少月7 t 0 同 导师签名c 手写 率李毖 签字同期 训年 2 一月刃同 第1 章引言 第1 章引言 1 1 研究的缘起 课题背景 经过二十多年的改革开放 我国已经不可逆转地融入全球化的潮流之中 我 国政府尤其是各级地方政府 不得不面临着深刻的变迁 一方面各级地方政府要 在当今全球化的浪潮中继续发挥积极作用 增强地方经济社会发展的实力 另一 方面还要积极应对公众并满足其多元化的公共服务的要求 在全球化的竞争环境 中 以往采用经济发展指标为重点的地方政府绩效管理模式 无法帮助地方政府 管理者及时掌握外部环境对地方政府的挑战和公众的需求等情况 从而影响当地 长期发展战略目标的制定 因此建立一个以绩效为导向的地方政府管理模式 是 当前我国推行地方政府职能转变 提高地方政府的执政能力 构建公共服务型政 府的重要内容 从发展趋势看 无论是发达西方国家还是我国地方政府 政府绩效考核正逐 步由侧重成本和效率 追求投入产出比的最大化的政府行为转向侧重质量和 顾 客满意 的企业化运作 尤其注重公共服务的质量和效益 所以 选择有效的政 府绩效管理体系显得尤为重要 平衡计分卡 b a l a n c e ds c o r e c a r dc a r d b s c 是一种崭新的 全方位的绩效管 理工具 是一种能够把组织的发展愿景 使命和战略与组织和其内部员工相结合 的绩效管理工具 平衡计分卡以财务 顾客 内部流程 学习与成长这四大构成 层面来衡量影响组织发展的因素 从而被 哈佛商业评论 推崇为7 5 年来最具 影响力的绩效管理工具 平衡计分卡在我国部分企业和地方政府的管理应用中都 颇有成效 结合政府绩效考核目标的战略导向性和平衡计分卡的战略目标导向性 来看 平衡计分卡在战略意义上应运用于政府绩效考核是具有可行性的 任何组织都不是资源的掌握者 每一个组织所能利用的资源都是有限的 对 于地方政府而言 财政收入是维持地方政府良性运转的重要资源 但财政资源也 是很有限的资源 在这种情况下 地方政府唯有不断提高自身的运作效率 才能 获得公众的认可与支持 上世纪9 0 年代以来 西方国家的地方政府以新公共管 理和经济理性主义为指导思想 纷纷掀起了地方政府改革运动 并提出了一些新 的观念 例如 核心竞争力 效果 卓越 绩效 授权等 并将许多私营企业成 功的管理战略引入到公共部门中 从而将有限的资源预算做最佳的利用 绩效管 理就是争取公众的支持 有效地配置资源的一种管理工具 改革丌放以来 我国以财政包干制 分税制等形式为主的地方分权的发展 第1 章引言 使地方政府成为相对独立的经济利益主体 与这种分权体制相配套的绩效管理体 系对地方政府的行为起到了双重的导向和激励作用 一方面刺激了地方政府发展 经济 组织财政收入的积极性 促进了我国经济的快速增长 另一方面又导致了 地方政府对区域经济发展总量的过度关注 忽视了公共服务等一系列与公众密切 相关的社会管理和服务的职能 同时导致区域经济粗放型增长 资源过度消耗 生态环境恶化等一系列问题 随着地方经济的不断发展 地方公众生活水平和受 教育程度也在不断提高 地方公众的自主意识也在持续增强 对于地方政府提供 的公共服务及其质量 有了更广泛与更高的要求 由此 地方政府官员必须在地 方政府的财政能力与地方公众的服务期待之间 在区域经济的快速增长和可持续 发展之间建构一个平衡点 近几年 随着我国政府体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高 政 府绩效管理作为一种有效的管理工具已经走上了理论和实践的舞台 许多政府部 门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口 不断创新管理理 念和管理机制 尝试进行政府绩效管理的实践活动 如河北省政府开展的 干部 实绩考核制度 福建省漳州市市直机关效能建设考评方案 以及近年许多城市 开展的 万人评议政府机关 活动等 为我国地方政府开展绩效管理积累了丰富 的经验 在理论研究方面 不少学者对我国传统的行政效率模式研究方法提出了 反思和批判 对如何提高政府的绩效管理水平做了有益的探索 总体来说 虽然 有了一些零散的研究成果 但进行系统研究的很少 鉴于目前我国政府对科学绩效管理体系渴求和相关理论的支撑的缺失 有必 要借助新公共管理理论的思想 从国内外企业目前己成功运作的绩效管理方法中 寻找一种相对成熟的工具 结合我国行政体制的特殊性 进行移植到政府部门中 的相关尝试 至今 国外政府绩效评估发展最具代表性的绩效管理方法主要有三 种 3 e 评价法 标杆管理法和平衡计分法 他们分别代表了政府绩管理的三 个不同发展阶段 3 e 评价法是政府绩效管理在方法探索上的开端 标杆管理 法预示着对政府绩效全面评估的开始 而平衡计分卡法则克服了以往绩效管理方 法的缺陷 可以对政府的业绩进行全面的 系统的评价 平衡计分卡作为一种崭 新的绩效管理工具 在国外管理界备受推崇 国外政府部门对平衡计分卡的使用 也同趋广泛 本文即以该项管理技术为工具 展开对我国政府部门绩效管理的研 究 1 2 国内外研究现状综述 1 2 1 国外研究现状 2 第1 章引言 西方学者对政府绩效管理的理论研究是伴随着大规模的绩效管理实践的开 展而逐渐兴起的 西方学者对政府绩效管理的研究主要集中在绩效管理的基本性 质 公共部门绩效管理的应用及治理对策以及基于平衡计分卡的政府绩效管理等 方面 1 有关绩效管理基本性质的研究 理查德 海克斯 r i c h a r dh a k e s t k 为组织绩效既是一个多维概念 也是一个 动态概念 它随着时间和主体的变化而变化 组织需要对3 个层级的绩效予以关 注 即 是否做了应该做的事 采取的行动和方式是否有效 资源的使用是 否达到最小化 这三者的重要性依次递减 夏夫里兹 s h a f r i t z 和拉塞尔 r u s s e l l 则认为 绩效管理是组织中领导者的首要职责 它是对组织为达成目标所做努力 的系统性整合 它是由对组织清晰和可测量目标的详细说明 系统利用组织绩效 目标和标准对组织的产出进行评估 利用组织员工对组织绩效的评估使个人的努 力与组织目标达成一致 利用绩效激励奖励员工的额外付出 整合组织人力资源 对目标达成程度 原因分析和改进分析进行回顾 以便为新一轮评估提供反馈信 息 2 有关公共部门绩效评估应用及治理对策的研究 戴维 奥斯本 d a v i do s b o r n e 和彼得 普拉斯特里克 p e t e rp l a s t r i k 对通过 确定方向 明确目标 即实施核心战略以提高绩效的途径做了详细的论述 许多 学者从制度设计的角度来研究如何提高公共部门绩效 他们认为 集权和分权这 两种制度本身不能带来高绩效 而一种单一的制度形式在提供某种特定服务上往 往不是一种有效的方法 只有弄清不同制度的优势和区别不同的服务类型 然后 将二者进行匹配 才能实现高效 夸姆鲁邮可兰 q u a m r u la l a m 和约翰 派秋 j o h n p a c h e r 则以实证研究的方法研究了维多利亚州地方政府采取强制性竞争投标制 度对地方政府结构和绩效的影响 认为目前全球都在将私营部门管理实践引入公 共部门 采取招投标制度能够提高效率 减少运作成本 明确运作目标 更好地 回应 顾客 需求以及提高公共生产和服务的质量 国外学者对公共部门业绩评估 业绩管理政策制定者和市民的共同参与在公 共部门绩效改善中的地位作了比较细致的阐述 政策制定者和市民参与业绩评估 有助于公共部门经理将精力放在他们社区真 f 需要解决的问题上 市民的参与能 够通过激励超越传统的产出指标 从而集中于生活质量和社区目标而增加业绩评 估的影响 尽管市民参与能够通过让服务更多的响应市民的需要而最终改善市政 府提供服务的程度和水平 但这个目的常常难以达到 虽然市民的参与通常会产 生有效的政策及令人满意的公共部门 但这种参与却常常被认为是负担沉重 成 本高昂和消耗时间 3 第1 章引言 3 基于平衡计分卡的政府绩效管理研究 平衡计分卡的创建者是罗伯特 卡普兰 r o b e r tk a p l a n 和大卫 诺顿 d a v i d n o r t o n 他们于1 9 9 2 年在 哈佛商业评论 上发表了一篇针对1 2 家公司业绩 评价的研究成果 平衡计分卡 绩效驱动指标 此后 他们开始在企业中应 用和推广平衡计分卡 在这一过程中 卡普兰和诺顿发现在政府及非营利组织中 也可以应用平衡计分卡进行业绩评价 他们修改了平衡计分卡的组成结构 使之 能适用于政府机关 对平衡计分卡在美国夏洛特 c h a r l o t t e 市 退伍士兵福利 管理局和交通运输部下属的采购部的应用作了案例研究 在其后的关于战略地图 的研究中 他们又给出了阜家加拿大骑警 美国经济发展管理司 e d a 英国 国防部和亚特兰大市富尔顿学区系统应用平衡计分卡的案例 这些研究使如何在 政府机构中有效使用平衡计分卡有了更多本质上的分析 国外学者把政府绩效管理作为一个完整 系统的管理过程来研究 国外学者 主要基于具体问题和现实案例的研究 主要运用实证的研究方法 通过设计定量 指标 来测量政府机关绩效的高低和公共服务质量的好坏 在研究的具体对策建 议上 国外学者积极主张将私人部门的各种先进管理方法和技术应用到其研究之 中 从而形成其鲜明的研究特色 卡普兰 k a p l a n 和诺顿 n o r t o n 基于平衡计分 卡的政府绩效评估研究是这一领域的前沿 但对于中国政府机关能否引入平衡计 分卡以改善绩效 国外学者尚未进行研究 本论文将以此为研究起点 研究中国 政府机关建立平衡计分卡绩效评估系统的可行性和构建方案 1 2 2 国内研究现状 1 对国外绩效管理实践和理论成果的介绍 来自各个领域的学者从各自特有的角度出发 观察和思考当代西方蓬勃发展 的公共部门绩效评估与管理运动 研究特定国家公共部门绩效管理的改革实践 如周志忍 王庆兵和卓越对英国公共部门绩效评估实践的研究 吴志华 刘靖华 和宋世明对美国公共部门绩效评估实践的研究 薛凯对新西兰公共部门绩效管理 实践的研究等 即使同样是对单个国家公共部门绩效管理实践的介绍和分析 学 者们也采取了不同的角度和方法 2 对政府绩效管理价值取向的研究 彭国甫认为 价值取向是地方政府绩效管理体系和绩效评估行为的深层次结 构 是地方政府绩效管理之魂 价值取向对于稳定和变革地方政府绩效管理体系 引导和调整绩效管理行为具有十分重要的作用 马玉成从政治哲学角度综合分析 了有关学者在这方而的研究成果 概括出人们共存的几个基本价值取向 增 长 公平 民主 秩序 鉴于此 在选择公共部门绩效价值标准上 应该在峰持 4 第1 章引言 增长这个价值标准的前提下 以公平作为内在的必要约束 3 对政府绩效管理方法的研究 目前国内有关这方面较系统的研究成果尚不多见 周仁标从经济学的视角 运用投入 产出方法对管理方法进行了研究 彭国甫对行政效益测量的基本内 容 客观标准 基本方法作了分析 彭国甫 李树承 盛明科从管理科学与系统 工程的角度对地方政府绩效信息处理 指标权重确定 评估信度与效度检测的方 法作了比较初步的探讨和分析 郑云峰 卓越等构建了公共部门绩效评估模式 设计出评估的完整程序和步骤 成功开发出一套公共部门绩效评估软件 4 对平衡计分卡向政府绩效管理领域迁移的研究 彭国甫 盛明科通过对平衡计分卡按公共部门的战略逻辑进行修正和改造 将平衡计分卡引入公共部门 构建合理 科学的评价指标体系来评价地方政府公 共事业管理绩效水平 张定安探讨将平衡计分卡引入公共部门绩效管理的可行 性 对平衡计分卡理论体系对中国公共部门治理和变革可能产生的影响进行了预 测性分析 赵立波 张素琴指出我国党政机关运用平衡计分卡应注意以下问题 将客户导向置于首要位置 形成绩效管理战略框架 依据部门职能合理设置评估 维度及相关指标 注意组织 部门 个人三者的结合 重塑公共组织文化 中国学术界对公共部门绩效管理的研究日益重视 取得了一系列可喜成果 但还处于初步阶段 在政府平衡计分卡和绩效管理研究这一前沿领域 国内学者 大多以规范研究为主 研究成果主要集中于理论层面 实证研究较少 有价值的 案倒不多 而且案例大多出自某一级政府的具体职能部门 对某一级政府或政府 派出机构的案例研究较少 论文将着力弥补这些方面的不足 1 3 研究思路 研究方法和研究意义 1 3 1 研究思路 首先确定研究主题 通过收集整理相关文献资料 了解平衡计分卡理论的基 本脉络和发展模式 我国地方政府实旋绩效管理的精神内涵和组织基础 并联系 国内外研究动态 专家分析情况和国内实际现状 思考在国内地方政府建立基于 平衡计分卡的绩效管理模式的可行性 通过实际案例 进而确定我国地方政府平 衡计分卡绩效管理系统的通用体系 最后依据所得结果提出结论与建议 1 3 2 研究方法 1 文献阅读法 本研究主要注重整理与地方政府绩效管理和平衡计分卡相关 5 第1 章引言 的各类期刊论文 学术著作 学位论文 专题研究报告等资料 然后进行归纳分 析 通过对文献的归纳分析界定研究主题 进一步明确现阶段地方政府绩效管理 和公共部门引入平衡计分卡等相关研究的知识脉络 为进一步研究提供理论基础 和研究框架 2 比较分析法 本论文借鉴和吸收西方企业和政府采用平衡计分卡的成功模 式和实践经验 并且比较公共部门与私营部门之间绩效管理的差别 对我国政府 绩效管理体系的优化提供优质的理论资源 3 调查分析法 对我国政府绩效管理的现状进行调查研究 以得出我国政府 绩效管理体系中存在的普遍性问题 4 定性研究与定量分析相结合的方法 通过逻辑推理 归纳等定性的分析方 法 根据政府绩效管理理论 平衡计分卡理论和实践以及政府的职能和活动范围 理论推导出我国政府平衡计分卡绩效管理体系及平衡计分卡的四个方面内容 5 系统分析法 对影响政府引进平衡计分卡的阻碍要素进行整体考察和互联 互动的系统分析 6 实证研究法 将平衡计分卡绩效管理体系应用于个案机关绩效测评中 对 平衡计分卡在政府机关的运用进行了实证研究 1 3 3 研究意义 政府绩效管理已被世界各国和地区广泛运用于政府管理之中 由于起步较 晚 中国政府绩效管理还处于探索阶段 亟需借鉴西方国家的先进经验对我国政 府的绩效管理进行创新研究 平衡计分卡作为一种行之有效的绩效评估体系 在 企业中大受欢迎 将其运用于政府绩效管理中有现实可行性 于学术价值而言 对政府绩效管理体系的研究能促进政府绩效相关理论的系 统化 研究过程中多种研究方法与创新型思维的运用有利于理论内涵的丰富和拓 展 本论文从平衡计分卡的四个维度对政府绩效管理的影响因素和构成要素进行 全面考察与探究 拓宽了管理学研究的视角 本文构建的基于平衡计分卡的政府 绩效管理的体系 为我国政府绩效管理体系的优化提供理论和实践指导 于现实意义而言 将平衡计分卡导入到政府绩效管理系统有助于科学发展观 的推行 有助于 和谐社会 的构建 有助于树立平衡 统筹的施政理念 有助 于政府把平衡发展置于中心的位置 将政府的战略目标转换成绩效评估指标 然 后通过具体的制度设计将政府所属组织及公务员的行为与这些目标联系起来 更 有助于在政府绩效管理系统中综合定性评估与定量评估的作用 从而提高政府效 率 加强公众认同感 6 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 信息化 民主化和国际化使政府管理问题成为各个国家发展与稳定的中心问 题 使社会公平和民主成为政府管理的核心价值 地方政府因与公众的生活更为 贴近 从而承担了更多的回应 效率等方面的职责 为此 部分西方国家的地方 政府纷纷开始把私营部门的一些管理方法与经验运用到政府公共部门 普遍采取 了以公共责任和顾客至上为理念 以谋求提高效率与服务质量 改善公众对政府 公共部门的信任为目的的绩效管理模式 绩效管理在地方政府管理中的孕育和发 展是西方国家社会发展和政府改革推动的结果 是公共管理理论 组织绩效理论 共同发展的结果 2 1 地方政府推行绩效管理的精神内涵 新公共管理 新公共管理有时被称为 管理主义 m a n a g e r i a l i s m 以市场为基础的公 共行政 m a r k e t b a s e dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 或 企业家精神的政府 e n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n t 但是最为常用的还是 新公共管理 该词据说最 早由胡德 c h r i s t o p h e rh o o d 提出 1 9 9 1 年胡德在一篇名为 一种普适性的公 共管理 的文章种指出 在2 0 世纪7 0 年代中期以后 英国以及其他经合组织成 员国家纷纷掀起了政府改革运动 胡德将这些改革运动称作是新公共管理运动 新公共管理的出现被称为行政管理范式的转变 其主要观点 有 1 就政府与社会的关系而言 新公共管理理论强调要重新对二者之间的关系 进行定位 政府不再是高高在上 自我服务 的官僚机构 政府工作人员应该 是负责任的 企业经理合管理人员 社会公众则是提供政府税收的 纳税人 和享受政府服务作为回报的 顾客 和 客户 政府服务应以顾客为导向 应 增强对社会公众需要的响应力 2 绩效管理 新公共管理理论认为 政府应放松严格的行政舰制 实施严明的绩效目标控 制 即确定组织和个人的具体目标 并根据绩效目标完成情况进行测量和评估 从而产生了所谓的3 e 即经济 e c o n o m y 效率 e f f i c i e n c y 和效果 e f f e c t 新公共管理反对传统公共行政注重既定行政法规 轻视绩效测定和评估的理念 3 将私营部门的管理方式引入公共部门 新公共管理理论认为 私营部门的管理创新能力 经济效率 服务质量等比 公共部门要先进 优越得多 这些先进的管理方式和手段 服务理念都可以为公 张奈峰 埃半 克 瑞德尔 公共部门绩效管理i m 郑州人学 版 2 0 0 4 7 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 共部门所借用 公共部门和私营部门的管理在本质上都是相同的 新公共管理理 论认为应该打破政府部门的垄断 通过公开竞标的的方式将公共服务承包出去实 行全面质量管理和目标管理 对产出和结果的高度重视 而不是只管投入 不重 产出 人事管理上实现灵活的合同雇用机制和绩效工资制 而不是终身任职制 也即对公共机构和人员进行量化绩效评定 与工作人员签订短期就业合同 值得 一提的是 西方很多国家在新公共管理理论的影响下 创立了执行机构 增加了 公共部门与私营部门管理者之间的互相交流 许多公共组织 特别是一些半自主 机构 中的高级管理职位将向私营部门的管理者开放 此外 在这一思想的影响 下 更多的私营部门参与公共服务的供给 与传统公共行政的理念不同 新公共 管理主张对某些公营部门实行私有化 让更多的私营部门参与公共服务的供给 即通过扩大四人市场的利用替代部门政府公共部门 4 顾客导向 新公共管理把需要服务的公众视为公共机构的顾客 通过调查 倾听顾客的 意见 建立明确的服务标准 向顾客作出承诺以及赋予顾客选择 卖主 的权利 提供回应性服务 以实现改善公共服务质量的目的 例如 英国于1 9 9 1 年制定 并颁布了 公民宪章 共包括了4 0 种国家宪章 为医疗 交通 学校等服务业 制定了明确的服务标准和公众享有的权利 而美国总统也要求2 1 4 个联邦机关制 定顾客服务标准 5 新公共管理强调人力资源管理 提高了在人员录用 任期 工资及其他人 事管理环节上的灵活性 如以短期合同制替代常任制 实行不以固定职位而以工 作实绩为依据的绩效工资制等 此外 与传统的行政理念强调 政治中立 不同 新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩 主张在文官和政务管之间可以 进行有效的互动和相互渗透 强调政策制定和行政管理不应截然分开 特别是对 部分高级文官应实行政治任命 让他们参与政策制定过程 并承担相应的责任 1 以保持他们的政治敏感性 新公共管理学派认为 只有正视行政机构和文官的政 治功能 才能提高他们的自觉意识 即除了尽职尽责的执行政策外 还以主动的 态度设计政策议程 善用裁量权发展公共政策 使政策能更加有效地解决社会问 题 因此不应将政策制度和行政管理截然分开 以上为新公共管理学派的主要观点 当然 国内也有学者认为 新公共管理 作为一种全新的行政模式 它的成长必然包含着中心边缘化和边缘中心化的哲学 意蕴 表现为 一是新公共管理把主体中心主义转化为客体中心主义 即如果说 传统的公共行政理念强调的是以政府为中心 那么新公共管理理念所强调的是以 顾客 公民 为中心进行政府治理 二是新公共管理把权力中心主义转化为服务 中心主义 即政府的治理过程就是为公民提高服务的过程 三是新公共管理把效 8 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 率中一心主义转化为成本中心主义 四是新公共管理把个体利益中心主义转化为公 共利益中心主义 此外 也有学者将公共管理理论概括为八条原则 认为新公共管理理论主要 是强调执行行政的管理技术 改变了控制组织的手段 从利用投入 官僚程序和 规则转变为依靠绩效评估 在管理分权的同时 发展新的监督和责任机制 强调 私人所有 合同出租以及公共服务供给方面的竞争 把巨大的官僚组织分解为许 多半自主性的执行机构 特别是把商业功能和非商业功能分开 决策与执行分开 移植私营部门的某些管理办法 如采用短期劳动合同 开发合作方案 签订绩效 合同以及推行服务承诺制度 重视物质刺激 不过分主张道德 精神和职位刺激 强调降低成本 提高效率 压缩管理等等 2 2 地方政府推行绩效管理的组织基础 组织绩效 任何组织的存在都有其特定的目标 绩效主要是指人们在工作场所中通过一 定的活动完成工作目标所形成的业绩或成果 组织绩效理论着重探讨组织中的管 理者和成员围绕组织目标的完成 促使组织高效运转的一系列方法和途径 一 绩效管理的本质和含义 现代西方行政思想承袭管理主义的思想 主张以市场为基础的治理模式取代 传统的官僚体制 对政府进行 再造 在管理主义的改革方案中 每一个公共 部门 乃至每一个管理者都要为管理承担责任并体现公共服务的结果 这一点与 传统行政模式下的听命与上级 严格照章办事的行为己截然不同 现在 公共部 门的领导和管理者们比以往任何时候都更加关心对自己的责任和结果的评价 以 及如何改进自身的管理 因此绩效管理作为一种新的管理工具 已经成为管理主 义改革方案中的重要内容 由于当今的组织发展已经从原有追求 投入产出比最 大化 的 效率优位 转变为追求一种多重价值的实现 对于组织好坏的评价标 准已经发生了根本性的变化 需要从一个更宽泛和综合的视角 寻找一个能够替 代 效率 的综合概念来评价组织的贡献 这种全新的 系统的概念不仅能完整 反应组织的最终目标和结果 而且还必须能够在这一概念上 形成不断分解的 最终能够有效衡量的指标体系 1 绩效的本质 绩效 p e r f o r m a n c e 本身并不是一个新的概念 它在英文中是一个相当宽泛的 名词 原意为 履行 执行 表现 行为 完成 等 现在也可以引申 为 性能 成绩 成就 成果 等 绩效概念最早在工商管理企业中使用 啦越 公共部门绩效管理f m 福建人民 版 l 2 0 0 4 9 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 实际上可以综合代表效率 财务指标 市场占有率 内部激励结构 企业文化等 各种指标 并且可以通过一定的有效途径整合为可以衡量或评价企业行为的指标 体系 自2 0 世纪8 0 年代后期和9 0 年代早期以来 绩效 以及 绩效管理 开 始成为管理实践中一个非常流行的词语 通行的理解为 绩效是 系统表征管理 领域中的成就和效果 的一种概念工具 2 绩效管理的含义 从定义上看 绩效管理是对绩效实现过程中各要素的管理 是基于企业战略 基础上的一种管理活动 绩效管理是通过对企业战略的建立 目标分解 业绩评 价 并将绩效成绩用于企业日常管理活动中 以激励员工业绩持续改进并最终实 现组织战略及目标的一种管理活动 它包括三个层次 组织层面 部门层面和个 人层面 高层管理者需要通过绩效管理来实施战略 达成组织目标 中层管理者 通过绩效管理来更好地完成部门任务 对于个人来说 绩效管理有助于达成工作 目标 提高个人绩效 培养职业发展潜能等 二 绩效管理体系的特点及优势 绩效管理五个基本要素 四个环节 三大功能 两个纽带 使其成为战略实 施的有效工具 1 优秀的绩效管理体系五个基本要素 1 明确一致且令人鼓舞的战略能最大限度地调动和鼓舞斗志和士气 也能 让参与者有一致努力的方向和归属感 2 进取性强又可衡量的目标符合s m a r r s s p e c i f i c 一一目标具体 m m e a s u r a b l e 卜目标可以衡量 a a t t a i n a b l e 目标能够达到 r r e l e v a n 卜目标与工作紧密相关 t t i m e b a s e d 卜目 标无明确的时间要求 3 当组织的战略和目标确定后 可建立与目标相适应的高效组织结构 4 透明而有效的绩效沟通和绩效评价 绩效沟通是绩效管理的重要环节 绩效沟通的主要目的在于改善及增强考核 者与被考核者之间的关系 分析 确认 显示被考核者的强项及弱点 帮助被考 核者善用强项与改进弱点 明晰被考核者发展及训练的需要 以便日后更加出色 有效完成工作 反映被考核者现阶段的工作表现 为被考核者订立下阶段的目标 作为日后工作表现的标准 基于绩效沟通基础之上的绩效评价是绩效管理的核心环节 通过管理人员或 刘旭涛著 政府绩效管理制度 战略 j 方法 机械t 业 版j j 2 0 0 3 年第1 版 第9 6 贞 鳞e 英 i 鲍勃 哈褊 b o bf l a v a r d 绩效计估 p e r f o r m a n c e a p p r a i s a l s j 厶译 k 备 版 贝塔斯曼弧 洲 版公 d 2 0 0 1 年9 门第l 版第1 6 贝 1 0 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 关联人员与被管理者之间有效的双向或多向沟通 依据考核标准和实际工作完成 情况和相关资料 在分析和判断基础上形成考核成绩 并将绩效成绩反馈给员工 的一种工作制度 5 迅速而广泛的绩效成绩应用 对绩效成绩的利用包括以下六个方面 工资调整 绩效薪酬分配 层级晋升 与职位调整 教育培训 激活沉淀和指导员工职业发展 迅速地应用绩效成绩主 要是为了保证有效的激励周期 使员工能快速感受到自己创造的优秀绩效所带来 的各种回报 三 绩效管理体系的四个原则 正确地实施绩效管理 必须注意并遵循以下四个原则 1 绩效管理就是沟通 在执行环节需要持续不断的沟通 在其他环节同样如 此 计划需要管理者与员工共同参与 达成共识 形成承诺 评估需要就绩效进 行讨论 形成评估结果 员工在对评估结果有不同意见时应有可以向更上层申述 的通道 不论将结果用于薪酬 职位变动还是职业生涯发展 都应与员工进行明 确的沟通 2 绩效管理的首要目的是完成任务 传统绩效测评告诉我们在实现目标的路 上 已经到了什么位置 绩效管理应该告诉我们如何改进以实现目标 继续被认 为是正确的事 并在其他方面做出改进 绩效管理的结果应仅用于激励目的 在过错惩罚方面应另外进行独立考核 这样做也许会增加成本 但若将绩效管理的结果用于惩罚 将严重动摇绩效管理 的根基 3 绩效考核的指标应尽可能少 这一句绝对是真理 设定三个绩效指标 你 得到的绩效远比设定十条或者更多无所不包的绩效指标来得好 只设定三个指标 的方法非常简单 找出十个指标中最重要的三个就可以了 4 在绩效管理中 做 比 说 重要 在绩效管理中强调沟通 常常会导 致会说的人获得更好的评估结果 某些语言能力或人际影响力超群的人常常可以 把想做什么事表现得不同寻常 而根本不做 对此 绩效管理的原则是 永远根 据员工所完成的任务进行评估 而不是他所说的 2 3 我国地方政府绩效管理的现状剖析及存在的问题 一 地方政府绩效管理的现状 近年来 我国一些政府部门开始借鉴西方发达国家政府管理经验 陆续开展 绩效管理的实践活动 但是 由于应用绩效管理的部门比较分散 也缺乏统一的 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 规范要求 因此在应用类型和侧重点上各不相同 目前我国政府绩效管理的应用 主要分为四种类型 第一种是政府部门普遍模式的绩效管理 这种模式绩效管理主要以绩效评估 为主 例如目标责任制 社会服务承诺制 效能监察 效能建设 行风评议等等 它是作为特定管理机制中的一个环节 随着这种管理机制的普及而普遍应用于政 府部门 第二种是有特殊性质的政府部门绩效管理 绩效管理所运用应的这个部门 般指自上而下的垂直管理部门 具有单向性特征 即由政府部门的上一级机关 设立评价指标体系 组织对所属下一级单位进行绩效的定期评估 实践中的例证 包括公安部推出在全国公安系统内绩效评价标准 南京地方税务局创新的 人本 管理暂行条例 等都属于这一类型 第三种类型是专项绩效管理 绩效管理针对政府部门工作的某一方面或某一 阶段的专项活动 这样的绩效管理带有一定的时间性和特殊背景性 如教育部门 的普通中小学全面实施素质教育评价 江苏省纪委的 应用指标分析方法对反腐 败五年目标实现程度的测评 科技部制定的 高新区评价指标体系 深圳市的 企业评政府 北京市的国家机关网站政务公开检查评议 山西省运城市的 办 公室机关工作效率标准 珠海市的 万人评政府 等等 第四种是公务员考核制度 主要是现有的干部考核制度 通常涉及 德 能 勤 绩 廉 五个方面 这些方面的指标往往难以量化 不便操作 现实中易流 于形式 总的说来 我国的政府绩效管理实践已在各级政府部门中逐渐开展起来 并 引起社会各界的广泛关注 在政府部门中开展绩效管理活动 对于促进我国民主 改进政府绩效 提高政府信誉和形象无疑具有重要意义 二 地方政府绩效管理存在的问题 由于我国当前政府机构改革仍处于过渡时期 虽然适应社会主义的市场经济 的行政管理体制已经建立 各地 各部门在绩效管理方面创新不断 政府部门绩 效管理有进一步发展的态势 然而 它也遭遇到在任何国家推行绩效管理都会遇 到的困难和障碍 有成功也有无奈 总体看来 我国政府绩效管理无论在理论还 是在实践上都还不成熟 尚处在起步阶段 缺乏全国统一的做法和标准 在实践 力度和效果上也很不平衡 面临着许多困境 1 绩效管理的制度基础不牢固 绩效管理作为政府提高治理水平和运作效率的重要工具 其有效运作离不丌 国家政治体制 政治制度的大环境 我国政府部门的绩效管理在政府的职能配置 7 中冈 f 政管理学会联合深题组 关十政府机关t 作效率标准的研究搬生 2 0 0 3 年 1 2 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 组织结构和运行机制等方面 仍停留在原有行政模式的基础之上 使得绩效管理 的效用难以发挥 我国政府部门的绩效管理制度基础还不牢固 表现在 1 分 权化管理不充分 传统的行政集权程度较高 没有一套完善组织授权 雇员授权 和社区授权的体系 对基层公共部门和组织内部一线管理和雇员分权不足 2 责任机制不完善 权力监督机制 责任追究制度不健全 没有将传统复杂而模糊 的政治责任机制转变为由公共管理者直接对公众负责的责任制 3 政府活动透 明性度不高 公众政治参与渠道不畅 政治参与非制度化的通道不畅使公民不能 够有效地参与公共决策过程 不能对公共管理过程实施有效的监督 4 法治观 念淡漠 法治的精髓在于把法律作为公共管理的最高准则 有些政府部门视法令 和政策于不顾 权大于法 个人权威 职务权威大于法律权威 制度权威 2 政府部门绩效管理理论的缺乏 与企业绩效管理相比 政府部门绩效管理进入学术界的视野也只有3 0 余年 的历史 我国关于政府部门的绩效管理研究则更晚 相关的理论严重缺乏 我国 学术界对于政府部门绩效管理的基本概念 评估程序 方法和技术等问题都存在 较大分歧 对政府部门绩效管理指标体系的设计更是五花八门 而且缺少科学性 和系统性 因此 政府部门绩效管理的理论还十分欠缺 这必将在很大程度上制 约着政府部门绩效管理实践的发展 因此 如何尽快构建出科学 全面 系统的 政府部门绩效管理理论 自然而然地成为摆在我国学者和行政实践工作者面前的 一个难题 3 绩效管理的价值理念存在偏差 改革开放以来 由于经济建设成为国家的中心任务 导致政府部门的政绩观 出现偏差 出现了我国当前行政职能的泛经济化 把发展简单等同于经济增长 政绩观被异化为 g d p 观 片面地将经济指标等同于政府绩效的评估指标 从 而导致一些政府部门为完成上级下达的各项政治 经济指标 无视民众的实际情 次与市场经济规律 用强行摊派 行政命令等方式施政 究其原因 是政府的绩 效管理的价值取向出现了扭曲 2 4 我国地方政府绩效管理的发展方向 绩效管理引入中国公共部门r 常管理后取得了一定的成绩 但由于绩效管理 是个系统的管理过程 中国公共部门绩效管理还存在着对其相关的理论研究和实 践不足 考核评估设计的内容和体系不科学 制度化 规范化程度不够 绩效评 估体系维度不健全 绩效评估考核缺乏有效的沟通 评估主体单一等问题 应充 分利用政府绩效管理这工具 努力实现考核主体多元化 深化行政体制改革 为 1 3 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 社会各界评估政绩创造条件 就本质而言 政府绩效管理是一种工具 它是一把双刃剑 关键是怎样用好 这个工具 中国政府绩效管理虽然还只是处于萌芽阶段 但发展较快 政府绩效 管理已出现了新的发展趋势 主要有 1 主体多元化 实现顾客导向 实现公共部门绩效管理的文化再造 坚持内 部评估与外部评估相结合 促进评估主体的多元化是公共部门绩效管理的发展趋 势之一 目前 中国政府绩效考核主体主要是政府内部主体 缺少多方位立体考 核 尤其是政府服务对象的考核 这往往降低了绩效考核结果的可信度和说服力 要完善政府内部评价机制 建立多重绩效评估机制 并吸引有关部门及党委组织 部 财政局 智囊机构等参与评估 应借鉴国外的经验 建立专门的社会评估组 织 鼓励有关专家学者和社会团体对各级政府绩效进行科学的诊断和评估 将政 府自我评估 上级评估与专家评估 社会公众评估相结合 实现考核主体多元化 政府绩效评估要贯彻顾客导向的原则 要再造政府内部文化 实现政府文化由 统 治型 观念向 服务型 观念的转变 深入开展公民评议活动 将管理和服务对 象纳入评估体系 在评估过程中 要有公民的广泛参与 增加公民对政府绩效考 核的比重和范围 评估的内容 标准和指标体系的设计要从为公民服务的立场出 发 建设人民满意的政府 促进民主政府 服务政府的形成 要通过社会调查 民意调查等方法 定期调查公众对政府施政的满意程度 以此作为政府绩效评估 的重要依据 政府绩效评估要公开透明 要做到内容标准公开 过程公开 评估 结果公开 同时要科学地使用评估结果 将政府绩效评估与奖惩制度结合起来 建立以绩效评估结果为基准的奖惩制度 2 以科学发展观为指导 加强多学科的交叉研究 理论和实践技术不断成熟 注重实践导向 以学科研究的发展推进政府绩效管理工作 以建立符合各级政府 实际的绩效评估指标体系是中国政府绩效管理的又一发展趋势 随着中国政府绩 效管理的发展 考核指标体系会必将更趋完善 更符合各级政府实际 也更易于 操作 中国各级政府的绩效管理正在不断完善 学科研究方兴未艾 绩效考核指 标体系设计也不断进步 今后 中国公共部门绩效管理体系的发展趋势是 一要 体现科学发展观的要求 坚持以人为本 既要有经济指标 也要有社会发展和环 境建设的指标 既要考核已经表现出来的业绩 也要考核潜在绩效 既要考虑当 前 也要考虑未来 二要体现政府职能转变的要求 绩效评估主要评政府该做的 事 评政府履行法定职责的程度 政府越位 错位的工作不能纳入绩效范畴 三 要体现当代绩效管理的理论和实践成果 四要体现中国的国情 中国地区差别很 大 不同层级 不同地区的政府绩效指标的设计也要体现其特点 同时 建立电 胡税根 公共部门绩效管理 迎接放能苹命的挑战 m 浙江人学 版礼 2 0 0 5 1 4 第2 章地方政府绩效管理的理论基础 现状及发展 子政府以提高政府效率 降低行政成本 提高政府工作透明度等也必将有助于政 府绩效管理工作的完善 3 逐步走向制度化 法制化 政府行为有效性的持续提高 还有待于从体制 上着手 健全政府体制 换言之 在从技术层面入手的同时 政府还必须从体制 方面的改革入手 进一步加强民主建设 才能从根本上解决政府低效问题 中国 公共部门绩效管理还处于起步阶段 还缺乏制度化 从制度层面来建构多元的绩 效管理体系 形成强有力的制度保障 建立和完善绩效管理机构 建立公共部门 绩效管理信息系统 加强相关立法等是一种发展趋势 也是实际需要 要从贯彻 落实科学发展观的高度 认真总结各地近年来开展的 目标