（行政管理专业论文）论西方国家的政府再造及其启示和借鉴.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 2 0 世纪8 0 年代以后 为迎接全球化 信息化 国际竞争加剧的挑战以及 摆脱财政困境和提高政府效率 西方各国相继掀起了政府再造的热潮 采取了 一系列改革的战珞和战术 这场改革使支配了2 0 世纪大部分时光的传统的公 共行政模式向 管理主义 或 新公共管理 模式转变 如澳大利亚学者休斯 在 公共管理导论 一书中所说 2 0 世纪8 0 年代中期以来 西方发达国家公 共部门的管理方式已发生了变化 以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转 变为 种以市场为基础钓耨公共管理模式 目前 我国正处于出计划经济体制向市场经济体制转轨的时期 市场经济 的发展特别是加入w t o 的现实 要求转变政府职能 规范政府行为 建立起一 个灵活 高效 廉洁的政府 形成新的政府管理或治理模式 为了适应变化了 的中国社会的需要 自2 0 世纪8 0 年代以来 中国共进行了四次较大规模的政 府改革 即1 9 8 2 1 9 8 8 1 9 9 2 9 9 8 的政府改革 通过这四次改革 政府职 能有了较大转变 机关作风不断改善 机构设置相对猫干 政府运作更加协调 办事效率有很大提高 但是 不可否认的是 同社会主义市场经济体制的要求 相比 政府的行政管理体制仍存在许多亟待解决的问题 政府管制仍然较多 市场机制没有得到充分发挥 政府对经济领域的干预仍然较多 政府内部决策 职能与执行职能不明确 致使一些部门忙于具体事务 疏于决策 重审批 轻 监管 既当裁判员又当运动员 缺乏有效的制约机制 地方或部门利益观念强 公共意识和公共责任感不强 等等 为了解决这些问题 借鉴发达市场经济国 家在公共管理及政府改革方面所取得的经验 无疑是一个不可忽视的重要方 面 因此 研究西方国家政府再造的经验及其启示和借鉴 显然具有重要的理 论价值和现实意义 本文除导言外 主要分为三个部分 第一部分 提出当代西方政府再造的 背景 即由于什么原因引起西方政府再造 在大量文献砑究的基础上 认为引 起当代西方政府再造主要原因包括 行政国家 出现所带来的种种问题 政 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 府财政状况的恶化和财政赤字的增加 全球化与信息技术革命的挑战和影响 官僚主义的加剧和民众对政府的不满 第二部分 重点从理论和实践的两个视 角对西方的政府再造进行探讨 在理论层面 认为政府再造的目标是打造企业 型政府 包括三大主题 政府定位的再造 政府组织结构的再造 行政流程的 再造 在止 基础上 剖析美国 英国 新西兰等西方国家进行政府再造的实践 第三部分 着重分析西方国家政府再造对我国的启示 认为中国的政府再造 必须重新认识和调整政府与市场 政府与企业 政府与社会 中央与地方 政 府与公民之间的关系 本文的创新主要有两点 其一是研究角度的创新 在国内外有很多学者对 政府再造进行研究 但很少有人深入探究西方政府再造对本国政府改革的借鉴 作用 其二是研究工具的创新 本文以新公共管理理论为研究工具 分析中国 的政府再造 必须重新认识和调整政府与市场 政府与企业 政府与社会 中 央与地方 政府与公民之间的关系 关键词 政府再造 组织结构 行政流程 政府定位 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t a f t e r 1 9 8 0 s m a n y s t a t e sw e r e h o l d i n gu pt h e c l i m a t eo fg o v e r n m e n t a l r e e n g i n e e r i n ga n dt a k e o ns e r i e so fs t r a t e g i e sa n dp o l i c i e si nw e s tt of a c et h e c h a l l e n g eo fg l o b a l i z a t i o n i n f o r m a t i o n i z a t i o na n di n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o n t h i s r e f o r m a t i o nt r a n s f e f r e dt h et r a d i t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i v em o d e l w h i c ht o o ku p t h em o s to ft h et i m ei n2 0 t hc e n t u r y i n t o m a n a g e m e n t a l i s m o r u e wp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n f o ri n s t a n c e a u s t r a l i as c h o l a rh u s b r o u g h t f o r t hs u c h v i e w p o i n t s a d m i n i s t r a t i o ni nd e v e l o p e dc o u n t r i e sp u b l i cd e p a r t m e n th a sc h a n g e ds i n c e1 9 8 0 s t r a d i t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i v em o d e lb a s eo nt h eb u r e a u c r a c yw a st r a n s f e r r i n g i n t o n e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a tp r e s e n t o u r c o u n t r y i sa tt h e p e r i o d s o fp l a n n i n ge c o n o m i cs y s t e m t r a n s f e ri n t o m a r k e t i n ge c o n o m i cs y s t e m w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e t i n g e c o n o m i c e s p e c i a l l y a sam e m b e ro f w t o i t s n e c e s s a r y t ot r a n s f e rt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n r e g u l a t et h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s a n ds e t u p af l e x i b l e h e i g h ta f f e c t i o na n dp r o b i t yg o v e r n m e n t i nf i tf o rc h a n g i n gc h i n e s es o c i e t y s i n c e 1 9 8 0 s c h i n aw e n to ng o v e r n m e n t a lr e f o r m a t i o nf o u rt i m e s i t s1 9 8 2 1 9 8 8 1 9 9 2 a n d1 9 9 8 a f t e rt h e s er e f o r m a t i o n s g o v e r n m e n tf u n c t i o nh a sc h a n g e d g o v e r n m e n t s t y l eh a si m p r o v e d g o v e r n m e n ts t r u c t u r eh a ss a m p l e d g o v e r n m e n to p e r a t i o nh a s h a r m o n i z e da n da f f e c t i o nh a si m p r o v e d b u tt h i ss i t u a t i o ns t i l lh a sm a n yp r o b l e m c o m p a r i n g t os o c i a l i s m m a r k e t i n g e c o n o m i c t h e r et o o m a n yg o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o n s m a r k e t i n gs y s t e mc a n tf u l l yd e v e l o p e d d e c i s i o nf u n c t i o n a n da c t i o nf u n c t i o nu n c l e a ri n g o v e r n m e n t a l lt h e s ep h e n o m e n o n sl e a dt os o m ed e p a r t m e n t sb eb u s yw i t hc o n c r e t ea f f a i r s i g n o r a n c ed e c i s i o n e m p t h s i n ge m a m i n g r a i n i n gm a n a g e m e n t g o v e r n m e n t n o t o n l y a s a r b i t r a r yb u ta ss p o r t s m a n l a k eo fe f f e c t i v er e s t r i c t e ds y s t e m p a ym o r ea t t e n t i o nt ot h el o c a l b e n e f i t s w e a k e no np u b l i ca w a r e n e s sa n dp u b l i cr e s p o n s i b i l i t y i no r d e r t or e s o l v et h e s e p r o b l e m s i t sn e c e s s a r yt oe x a m p l et h ee x p e r i e n c ei nw e s i e i i id e v e l o p e dc o u n t t y t h e s ew i l l h e l p u st o d e e p e nt h eg o v e r n m e n t a lr e f o r m a t i o n a n df o r mn e wa d m i n i s t r a t i v em o d e la n d 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s i m p r o v eg o v e r n m e n t a le f f e c ti o i l i nt h es t r u c t u r eo ft h i sp a p e r e x c e p t p r e f e r e n c e t h e r e a r et h e r em a n y p a r t s t h ef i r s tp a r ti st h eb a c k g r o u n do fg o v e r n m e n t a l r e e n g l n e e r i n gi nw e s tn o w a d a y s w h i c hm e a n sw h a th a sc a u s e dt h eg o v e r n m e n t a lr e e n g i n e e r i n gi nw e s t ib e l i e v e t h a tt h ef o l l o w i n gr e a s o n sc a u s et h i ss i t u a t i o nb a s eo nr e s e a r c h i n gt h ep l e n t yo f r e f e r e n c eb o o k a d m i n i s t r a t e ds t a t e s a r o u s e d m a n y k i n d so f p r o b l e m d e t e r i o r a t i o no fg o v e r n m e n t a lf i n a n c i a ls i t u a t i o na n di n c r e a s i n go ff i n a n c i a ld e f i c i t s t h e o r y o fp u b l i cc h o i c eh a sb e e n r a i s i n g c h a l l e n g i n g a n di n f l u e n c eo f g l o b a l i z a t i o na n dr e f o r m a t i o no fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y s e v e r i t yo fb u r e a u c r a c y a n dd i s s a t i s f a c t i o no f p u b l i c i nt h es e c o n d l yp a r t i p a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ea n a l y s i so fg o v e r n m e n t a l r e e n g i n e e r i n gi nw e s to nt h e o r ya n dp r a c t i c e o nt h e o r y i t h i n kt h ep u r p o s eo f g o v e r n m e n t a lr e e l l g i n e e r i n g i nw e s ti s e n t e r p r i s eg o v e r n m e n t w h i c hi n c l u d e s t h r e em a i n t o p i c r e e n g i n e e r i n g o fg o v e r n m e n t a ld i r e c t i o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o na n da d m i n i s t r a t e dp r o c e s s t h e ni h a v ed os o m et y p i c a lc a s ea n a l y s i s o fu s u na n dn e w z e a l a n d t r yt of i n ds o m e t h i n g d e f e r e n c e a tl a s t ih a v ed i s c u s s e da p o c a l y p s eo fg o v e r n m e n t a lr e e n g i n e e r i n gi nw e s t t oc h i n e s e ip o i n to u tt h a t r e e n g i n e e r i n gt h eg o v e r n m e n t i t se s s e n t i a lt oa a j u s t t h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dm a r k e t g o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e c e n t r a l i t ya n dl o c a l i t y g o v e r n m e n ta n d c i v i l t h e r et w oc r e a t i v i t i e sa s p e c t si nt h i sp a p e r o no n eh a n d ip a ym o r ea t t e n t i o n t ot h er e f e r e n c ev a l u ew h i l eo t h e r sn o t i c et h ea c t u a le x a m p l e s o no t h e rh a n d iu s e t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v et h e o r ya st h e a n a l y s i s t 0 0 1 b a s eo nt h en e wp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ia n a l y z et h eg o v e r n m e n t a lr e e n g i n e e r i n gi nc h i n a i t se s s e n t i a lt o a d j u s t t h e r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n g o v e r n m e n t a n dm a r k e t g o v e r n m e n t a n d e n t e r p r i s e c e n t r a l i t ya n dl o c a l i t y g o v e r n m e n t a n dc i v i l k e y w o r d s g o v e r n m e n t a l r e e n g i n e e r i n g o r g a n i z a t i o n s t r u c t u r e a d m i n i s t r a t e d p r o c e s s g o v e r n m e n t a ld i r e c t i o n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师指导下 独立进行研究 工作所取得的研究成果 除文中已经标明引用的内容外 本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果 对本文的研究做出贡献的个人和 集体 均已在文中以明确方式标明 本声明的法律结果由本人承担 作者签名 霞 睦 丫面 日期 嘴6 月 p 日 j 一 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 即 学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查 阅和借阅 本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文 作者鲐印嘲锄始1 够匆驽 f 1 日期c 魏越年6 月 矛日曰期 础塞午6 月凹日 本人已经认真阅读 c a i a s 高校学位论文全文数据库发布章程 同意将本 人的学位论文提交 c a l l s 高校学位论文全文数据库 中全文发布 并可按 章 程 中的规定享受相关权益 同意论文提交后滞后 口半年 口一年 d 年 发布 作者签名 邢曙泥 日胤肿 年 月留日 导师签名 谬之髯 日期 弘够年6 月蹿目 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 导言 2 0 世纪8 0 年代以来 为迎接全球化 信息化和知识经济时代的来临以及 摆脱财政困境 提高国际竞争力和政府效率 西方国家相继掀起了大规模的政 府再造运动 这场深刻的变革在一些国家收效甚大 其理论设计和实践经验值 得我们研究和借鉴 本文拟对西方国家政府再造的背景 主题与实践进行分析 和总结 从中得出对我国政府改革的有益启示 1 9 9 2 年 奥斯本和盖布勒出版了 改革政府 一书 提出了用 公共企业 家 精神进行政府改革 这本书吸引了成千上万的公共管理者的注意力 并被 广泛讨论 甚至付诸于实旅 时至今日 人们仍从不同的视角对所谓的 政府 再造运动 进行了研究和分析 在国外学者的研究专著中 戴维 奥斯本和特 德 盖布勒 t e dg a e b l e r 在 改革政府 一书中提出了政府再造的i o 条原则 其中强调企业化政府应该把政策制定 掌舵 与服务提供 划桨 分开 成为 政府改革的重要指南之一 拉塞尔 m 林登 r u s s e lm l i n d e n 在 无缝隙 政府 一书中也对再造的策略 步骤等提出了许多构想和建议 在国内也有很 多学者对政府再造进行了研究分析 如张成福教授认为 当代政府再造的核心 理念是企业型政府 陈振明教授对西方政府再造进行了比较研究 对西方政府 的 新公共管理运动 做了述评 但很少有人深入探究再造运动对本国政府改 革的借鉴作用 我国目前正处于由计划经济体制向市场经济体制的转轨时期 市场经济的 发展特别是加入w t o 的现实 要求转变政府职能 建立起一个灵活 高效 廉 洁的政府 形成新的管理模式 为此 中央编委已确定广东的深圳和顺德 福 建的晋江 浙江的上虞和青岛的城阳五个市 区 作为全国深化公共行政体制改 革的试点 为全国新一轮的改革探路 试点的主要内容是 从行政组织结构和 运行机制的改革入手 创新行政管理体制 调整政府职能定位 实行决策与执 行相对分离 完善组织结构和运行机制 改进公共服务和加强依法行政 发达 国家的政府改革以及行政管理的有益做法与经验是深圳 顺德和晋江等地试点 硕士学位论文 m a s n r st h e s i s 改革的一个重要参照系 因此 研究当代西方政府改革理论与实践意义是不言 而喻的 这对于我国行政改革的深化 对于在市场经济条件下处理好政府与市 场 企业和社会的关系 完善宏观调控机制 规范政府行为 形成新的管理模 式 提高政府行政效率 具有一定的参考价值 美国政府再造理论大师奥斯本等人认为 所谓政府再造就是指对公共体制 和公共组织进行根本性的转型 以大幅提高组织效能 效率 适应性以创新 的能力 并通过变革组织目标 组织激励 责任机制 权力结构以及组织文化 等来完成这种转型过程 为此 在本文中 政府再造一词 精确地讲是政府行 政的再造 它不是简单的组织精简和组织重组 而是对政府治理的理念 原则 结构 行为等进行大规模的改革 以提高政府的绩效和服务的品质 换言之 政府再造是对政府的系统革命 是将企业经营的理念引入到政府部门中来 扬 弃传统的政府包办一切的心态与政府管制理念 建立以服务为导向 以公众为 顾客的新的政府治理理念 期望能够真正达到提高效率 简政便民的目标 创 新与改革是政府再造的核心理念 根据这一理念 需要解除规则枷锁 打破结 构惯性 激活官僚思维 便成为创新与改革的先决条件 创新与改革的需求来 自环境变迁的压力与现实问题之间的困境 以致无法使用旧方法加以解决 政 府体系由于过于保守 僵化 以致无法适应变化了的环境 于是政府再造需要 从全方位推动政府的改造 从理念到实践层面对政府进行重塑 本文首先将阐明当代西方政府再造的背景 即由于什么原因引起西方政府 再造 然后重点从理论和实践的两个视角对西方的政府再造进行探讨 最后着 重分析西方国家政府再造对我国的启示与借鉴 一 西方国家政府再造的背景与动因 经济全球化 信息化 市场化和民主化是当今四大国际性潮流 它将人类 社会带进了一个快速变化的新世纪 2 0 世纪8 0 年代以后 为了迎接国际化和 国际竞争的挑战 西方各国政府都面对着一些相似的压力与挑战 这就是一场 全球性的行政改革的根源 解决越来越复杂的国内社会问题 克服政府的各种 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 弊病 西方各国都进行了大规模的政府再造即政府改革运动 这个改革的主导 理论就是企业型政府理论 该理论主张把企业经营中重视成本 品质 顾客至 上等策略注入到政府管理之中 主张用创新 积极 弹性来改造传统的官僚体 制 使政府运作更有效率 更具品质 从而成为一个 具有企业精神的政府 政府再造不仅仅是政府体制改革 而是一种 质 的改变 政府再造就是政府 改革 这场改革涉及到改变国家与社会 政府与市场 政府与公众 政府与企 业等诸多关系的调整 涉及到政府治理观念 结构 方式和方法的变革 涉及 到政府内部的组织 运作程序的调整 也涉及到外部关系的调整 当代西方各 国的政府再造 有其深刻的政治 经济以及文化等发展变化的背景 公共行政是社会系统中的一个子系统 在社会日益复杂 变化日益加快的 今天 要完全弄清并阐述公共行政改革的驱动力量及其作用方式 无疑是困难 的 但是 透过近2 0 年来全球公共行政改革的发展态势 我们仍能看到其背 后隐含的动力主线 这就是 全球化 信息化 政府规模过大和传统公共行政 模式的失灵 一 全球化的挑战 全球化是影响当今社会发展的重要现象 所谓全球化 指的是在交通和通 信技术的促进下 全球经济 文化 政治等方面出现的相互联系 相互依赖 彼此交融 彼此同化 并最终出现一体化的过程或现象 在全球化的诸内容中 经济的全球化尤其重要 对西方国家的公共行政改革起着至关重要的影响作 用 经济全球化 使得经济资源超越政治上的国界而自由流动 在全球范围内 进行配置 并形成了世界性市场 全球化是西方各国公共行政改革的外在压力 通常 它以非直接的方式传达给国家的政治家 再依靠政治力量推动着公共行 政改革的进行 当然 也有一些国际因素直接对行政系统施压 迫使后者做出 适应性改革 w t o 或其他国际组织就是典型的例子 那些想加入w t o 的国家发 现 它们只有在对自己的行政职能 体制 规则 流程和方法进行根本性变革 以后 方能达到自己的意愿 还有一个例子就是世界银行和国际货币基金组织 目前 世界银行的很多贷款项目 1 9 9 2 年为2 7 都以受贷国的行政改革作 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 为戳规条梅 随着经济全球化的迅猛发展 一方面使世界各地之间的联系更加紧密 相 互依赖程度更大 另一方面 各国之间的竞争也日益紧张激烈 西方各国已明 确认识到 在当今时代 个国家的竞争优势在很大程度上取决于政府的效能 面对全球化的挑战 政府必须提出前瞻性的 有效的经济和社会政策 以增强 国家的竞争力 全球化进程也使世界形势更加复杂 变化速度更快 不确定因 素增多 而新的时代环境使社会利益和价值观念多元化 社会要素多元化 社 会需求多样化 中产阶级的力量曰益壮大 公众素质不断提高 自主意识和参 与意识大为增强 时代的变化使社会制约政府的能力有所提高 政府与社会共 同治理国家成为历史的必然 这对政府也提出了新的要求 即政府必须更加灵 活 高效 具有较强的应变力和创造力 对公众的要求更具有回应力 政府应 更加注重服务和治理 与工业社会相适应的传统官僚制行政模式在全球化挑战 面前 显得日益僵化 迟钝和低效 难以适应时代的需要 时代的转换呼唤着 新的政府模式 要求提升政府的管理和服务能力 信息化的挑战 公共行政以信息的收集 处理 储存和利用 发布为主要任务 信息化对 公共行政有着深深的影响 从历史上看 信息技术在公共行政中的应用可分为 三个阶段 2 0 世纪7 0 一8 0 年代 办公自动化 o a 阶段 主要特征是利用信息 和通信技术 处理行政办公室内部业务 尤其是文件的制作 传送和储存 2 0 世纪8 0 年代以后 管理信息系统阶段 为了适应行政决策的需要 建立了政 务信息加工和处理系统 2 0 世纪9 0 年代以后 电子化政府阶段 主要特征是 在办公自动化的基础上 应用互联网技术 联结政府单位及各资料库 建立其 电子化 数字化以及网络化的政府信息系统 并通过政府网络体系 直接为社 会公民提供信息 沟通和交易服务 每一个阶段 不仅提高了行政技术 也改 变了公共行政的流程 规则 组织结构 服务内容和方式 如在办公自动化阶 段 行政办公室可以减少人员 实现工作的无纸化 到第二阶段 行政机关就 可以减少中间层次 实现组织结构的扁平化 到了第三阶段 可以建立 虚拟 4 硕士学位论文 m a s t e 列st h e s i s 政府 在网络空间里为公民提供一站式服务c o n e s t o ps e r v i c e 总的看来 信息化为公共行政改革提供的是一种技术手段 一种可能性 目前 还没有证 据表明它能独立为公共行政提供改革的动力 但是 我们不能因此忽视它的作 用 因为 一旦与其他公共行政改革的动力因素结合起来 信息化的力量就会 空前的大 事实上 当今西方发达国家实旅的行政改革计划 基本上都与现代 信息技术的利用有关 三 行政国家 带来的种种问题 二次大战以后 受国家干预理论和福利国家观点的影响 像美国这样的一 些西方国家出现 行政国家 的趋势 所谓 行政国家 是指人类社会发展 到这么一个阶段 国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域 人们在其生 命的整个过程中都离不开行政机关 行政机关的行政行为成为影响人们生命 自由 财产和国家安全 稳定 发展的一种几乎无所不能之物 行政国家的显 著特征是行政机构和行政人员大量增加 行政职能大为扩张 行政权力大为膨 胀 行政自由裁量权大为增长 这样 行政国家 在给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的 公 共产品 的同时 也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品 干了 许多自己干不了也干不好的事情 行政效率日渐低下 社会问题层出不穷 因 而引发了社会公众对政府治理能力的怀疑 也就是所谓的 政府失灵 问题 主要包括 对民主 自由和人权的威胁 腐败和滥用权力 官僚主义和效率低 下 人 财 物资源的大量浪费 人的生存能力和创造能力的退化等 四 政府财政状况的恶化和财政赤宇的增加 在传统 福利国家 理念中 享受社会福利 抵御各种经济和社会风险 以及享受文明人应有的生活标准是公民的一项基本权利 这些保障表现为公 民的政治权力而不是阻慈善的形式出现的 政府有义务对此作出保障 并承 担最后责任入的角色 而新 福利国家 理念认为 传统福利国家片面强调公 民权利 忽视了公民个人应尽的责任和义务 结果造成国家财政负担过重 公 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 民工作积极性不高和对福利过度依赖等问题 在工业化国家向福利化国家发展 的过程中 导致政府支出不断膨胀 因而加大了人民群众的纳税负担 世界各 国面对日益庞大的财政负担 纷纷寻找开源节流 平衡预算之道 因而 通过 改革政府以控制财政赤字 便成为一个可行的手段 五 官僚主义的加剧和民众对政府的不满 随着世界的变化和时代的变迁 传统官僚体系与生俱来的局限性以及与时 代发展的不适应性日益暴露出来 这主要表现在 组织结构趋向僵化和效率低 下 丧失了迅速解决公共问题和及时回应公众需求的能力 过多过旧的法规制 度限制了公共机构中人员的积极性和创新能力 无法及时适应环境的变化 行 政机构规模和公共预算总额产生的最大化倾向 使公共服务越来越高成本低绩 效 除了结构性因素外 官僚体系中还有许多官僚病症和组织病症 如墨守陈 规 反应迟缓 不负责任 衙门作风 繁文缛节 官样文章 形式主义 滥用 权力 以权谋私等等 诸如此类问题的存在 严重地损害了政府的威信 导致 了政府的 信任赤字 甚至形成 合法性危机 为重振政府的威信 与官僚 主义作斗争便成为西方各国政府改革的一个重要目标 二 西方国家政府再造的主题与实践 一 政府再造的主题 西方国家政府再造有三大主题 即政府定位的再造 政府组织结构的再造 和行政流程的再造 1 政府定位的再造 政府定位的再造主要是重新界定政府的角色 重新界定政企关系 政府与 公民的关系 重新定位后的政府不再是所有服务的提供者 政府是有限政府 政府的职责 效能是有限的 有些学者认为 行政业务的再造不过是蕴涵在政 府定位的再造之中 重在实现三方面的转变 即在指导思想上实现由政府本位 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 竺 毫 竺 i l i 宫本位 权力本位向社会本位 公民本位 服务本位的转变 树立现代政府理 念 所谓现代政府即公共服务型政府 也就是以公民为中心的政府 政府是人 民的政府 因而政府在为 国家 这条船掌舵的时候 必须听从人民的意见 这就要求政府在从经济发展型向公共服务型转变的过程中 树立如下理念 l 以民为本 政府要确立公民取向的公民第一主义 2 主权在民 国家主权属 于人民 而不是属于某个个人或利益集团 因此 保障公民权利 促进公民权 利的实现是政府的基本职能 3 顾客 至上 政府要致力于建设一个 企 业家政府 像企业家一样想尽一切办法满足作为消费者的人民的合理期待和 正当要求 不断提升为人民服务的标准 4 有限政府 现代政府是一个权力 有限的政府 其权力的最大边界是不损害公民合法权益 5 民主开放 现代 政治的基本特征是民主 民主政治的基本要求是公开 只有制定出相关政策和 制度以保障人民参与政府决策 监督政府行为 才是真正的民主 2 政府组织结构的再造 就行政组织再造或政府组织重塑而言 主要以组织弹性化为目标 力求政 府部门的组织重塑与环境的变迁相适应 为此 则要求政府组织更为精简 结 构更具弹性化 职责更加明晰 例如英国的执行机构的设置 是组织再造的典 范 典型的表现是政策与执行职能的区分 增加了文官的弹性化管理 实现了 文官制度的创新 提高了行政效率 文官被赋予更高的期待与要求 部分高级 文官不再由传统的升迁方式任用 而是直接从市民社会举贤任能 为文官队伍 注入新的活力 在工业社会 行政组织作为整个社会组织系统中最大的子系统 它最大的 特征就在于行政组织的科层制度化 换言之 现代政府基本上都是集权的金字 塔型组织体系 以庞大的 严密的组织结构维持着对整个社会的控制 以层层 节制的中层管理人员承上启下 以达到相互沟通与交流的目的 而行政再造就 是对马克斯 韦伯的 理想的官僚组织体系 的观点提出挑战 在韦伯看来 这种组织体系从纯技术的观点看来最符合理性原则 其效率是摄高的 它在精 确性 稳定性 纪律性和可靠性等方面优于其他组织形式 但毫无疑问的是它 也存在着许多固有的缺陷 并且随着客观条件的变化 这些缺陷越来越明显 从而使体系本身逐渐陷入僵化状态 正是因为这些固有的缺陷 美国学者本尼 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 斯1 9 6 6 年在 科层制组织的没落 一文中大胆预言 未来2 0 5 0 年内 我们 将会结束科层制组织形式 迎来新的更适合工业化需要的组织系统 传统的政府权力多集中在中央行政组织 以致行政组织 预算编制不断膨 胀 有鉴于此 西方政府在再造计划中 有些国家试图将政策拟定与政策执行 机关分离 加强地方分权 事业民营化 降低政府对民营企业的干预 激活民 营企业的活力 以精简中央行政组织及业务量 减轻政府的财政负担 并提高 政府行政效率 实现小而能 精而优的政府 此计划改革内容分为政府业务及 事业合理化 创设独立的行政法人制度 国家行政组织的重新整合及裁减公务 员等 将过去政策决策的主导权从一般公务员身上回归到民选代表政治家手 中 也就是说 由行政官僚手上回归到民选政治家手中 回归民主主义的本质 部门的大小与权力 预算及人力 保持均衡 以及维持组织弹性 使组织成为 一种灵活 高效的机构 3 行政流程的再造 政府作为国家的代表 与其他主体相比 客观上具有更强 更广泛的 理 性 必须以全社会的均衡利益最大化为目标 在一定地域内合法垄断着行政 流程的再造 1 行政流程的法制化 为了恪守依法行政的理念 重塑后的行政流程 必须要用相应的法律规范予以制约 其中包括实体法上的权利和义务的规定 同时也包括程序法上的严格规范 再造后的政府流程由于职能的综合性被提 高 从而加强了每一个工作单位的权力和责任 尤其是自主决策的裁量权的强 化 不借助严格的法律法规的约束 便会出现滥用职权的现象 2 行政流程的合理化 对目前的行政流程予以检讨 根据行政流程的 性质 目标 活动方式进行重新组合 该合并的合并 该精简的精简 以便达 到整体优化 功能整合 离效精干 3 行政流程的科技化 行政流程的再造是和科技的进步紧密相连的 科技的发展首先带来的是行政管理技术的进步 新的行政技术使管理的若干环 节更为科学 合理 从而减少了管理体制的中间层次 于是 科技的进步使行 政流程的集约化 科学化 高效化成为可能 同时 科技的迸步有利于提高信 息流通的速度 品质 提高政府决策的质囊 提高行政流程的规范化和制度化 r 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 4 行政流程的再造可分为政府内部行政作业流程的再造和对外服务流 程的再造 就政府内部的行政流程再造而言 可以从制度和技术两方面予以解 决 从技术层面看 主要是可以借用电子 网络 计算机等先进的手段用于政 府治理和电子公文传输 可以提高办公的速度和效率 从制度层面看 建立新 的财政制度 改变预算编制制度 均属于政府内部行政流程再造的范畴 就政 府对外服务流程的再造而言 通过建立单一窗口 为民间团体或个人提供更为 高效 优质的公共服务 二 政府再造的实践 当代西方的政府再造运动 以美国 新西兰等为典型代表 各国的政府再 造运动各有不同的侧重点 因篇幅有限 本文仅介绍美国 英国和新西兰的政 府再造的实践 1 美国的政府再造 9 9 3 年3 月美国总统克林顿宣布 针对联邦政府进行的为期六个月的 国 家绩效评估 n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w 由副总统戈尔负责成立 政 府再造小组 r e i n v e n t i o nt e a m 和 政府再造实验室 r e i n v e n t i o n l a b o r a t o r y 以推动联邦政府的再造工程 美国政府再造计划的要点 依据 副总统戈尔的报告 主要包括以下几个方面 1 放松规制和简化程序 第一 逐步取消繁杂的 联邦人事手册 简化联邦人事分类制度 赋予 各部门在用人和薪资上更多的弹性 下放人事政策管理权 改革文官制度 从 而给部门管理者录用 提升 奖励 辞退公务员的自主权 第二 简化联邦采 购方式 将联邦政府采购管制从严格规定每一具体的环节 改为建立宏观的指 导原则 第三 解除过时和过度的管制规章 预定三年内消除半数以上政府机 关的各项管制性规章 第四 放松对州与地方政府的规制 授权各州及地方政 府 给地方政府以选择权 得以弹性援用联邦政府的管制规定 第五 简化预 算程序 改革预算体制 其核心内容在于 将联邦财政收支改为两年预算 并 允许各部委保留5 0 的当年未用完之经费 要求立法机构淡化对预算账目的明 9 硕士擎位论文 m a s t e r st h e s i s 细分类 允许各行政部门保留剩余的预算资金 2 顾客至上的服务理念 联邦政府机关应遵守新颁布的顾客服务标准 加速改善对纳税人的服务 促进公共服务机关之间的关系 逐步消除公营事业的独占和垄断 推动公营事 业单位私有化 利用市场机制来鳃决问题 同时 给予公民更多的选择权利并 聆听其对服务质量的评价与意见 3 直接分权予社区的制度设计 直接分权予社区是2 0 世纪9 0 年代美国分权的制度选择与创新 它的实践 取向既保证了分权的结果 又有权力自国家向社会转移的潜在取向 历史上美 国的社区组织比较发达 基本上与宗教组织共同承担了公共服务的供给职能 二战以后 社会对公共服务的需求超过了社区和宗教组织的供给能力 社区的 职能为政府所取代 社区组织一度萎缩 2 0 世纪7 0 年代左右 新制度主义经 济学与管理主义运动所带来的最大贡献是 以社区为基础的非盈利性组织 n o n p r o f i ta g e n c i e s 迅猛发展 即建立公私合作关系作为直接供给公拭服务 的重要手段 克林顿政府采取了一些措簏增强社区的力量 1 9 9 3 年联邦政府设 立了社区事业委员会 t h ec o m m u n i t ye n t e r p r i s eb o a r d 目的是在联邦政 府和州的资助下 有机整合 协调 凝聚社区自下而上的创造力以及私营部门 的创新性 联邦政府制定的行政授权区域立法 t h ea d m i n i s t r a t i o n se m p o w e r m e n t z o n el e g i s l a t i o n 的条款将9 0 个社区作为授权区 将9 5 个社区作为事业社 区 从而让社区得到联邦基金和其他方面的补助 以配合政府提供优质的公共 服务 社区是一种自助组织 在政府的资助下 它能使社会更为健康地发展 保证社会政策的实现 保证公民所需的公共服务的质量 4 降低成本 提高效能 为了降低成本 提高效能 一方面精简机构 赋予总统更大的裁减政府支 出的权力 扩增联邦征收余额 鼓励投资以提高生产力 允许联邦各机关成立 创收投资基金以从事长期投资 运用 企业再造工程方式 降低计划成本 另 一方面 充分授权并扩大管理者的权限 在授权的同时 联邦公务员必须承担 成败责任 提供公务员适当的训练与设备器材以完成任务 促进管理与劳动之 1 n 硕士举住论文 m a s t r st h e s i s 间的合作关系 成立国家合作关系委员会 鼓励管理负责人员和联邦雇员之间 的合作 1 2 英国的政府再造1 英国的政府再造方案 主要有效率稽核 财务管理改革方案 续阶方案 公民宪章以及民营化 1 效率稽核 长期以来 英国政府的行政效率不高 早己为英国人民所不满 因此 撤 切尔首相执政后 在首相办公室成立了一个 效率小组 对各行政部门的特 定问题 如提高效率 消除浪费等进行小规模调查 其主要目的在于发现 改 善政府机关阻碍行政效率提高的因素 并提出改进的建议 到1 9 8 5 年 共进 行了3 0 0 多项稽核 为英国政府节省了大约6 亿荚镑 2 实旖财务管理改革 该改革方案是一种绩效管理和目标管理式的财务预算运用模式 它强调政 府机关内各业务主管有权进彳子分权式的财务管理 同时要负责管理成败的责 任 计划的重点在于消除政府浪费 提升行政效率 树立成本意识 确保资源 运用的最大效益 其主要目的在于使各级管理者能够具有明确的工作