（环境与资源保护法学专业论文）欧盟森林生态补偿制度及其借鉴.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文，是受项目资助，在指导教师指导下，通过我的努 力取得的成果，并且是自己撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的 地方外，论文中不包含其他人发表或撰写过的研究成果，也不包含在浙江农林大学或其他教 育机构获得学位或证书而使用过的材料。与我一同对本研究做出贡献的同志，都在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。如被查有严重侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责 任。 学位论文作者亲笔签名：磁 论文使用授权的说明 日期：坦眨：圭：塑 本人完全了解浙江农林大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权送交论文的复 印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。口 不保密，本学位论文属于不保密。口 ( 请在方框内打“”) 学位论文作者亲笔签名：整叁日 指导教师亲笔签名： 日期： 一一一 塑茎 摘要 森林覆盖了欧盟领土的大部分区域，其所体现的多功能性和生态价值显得格 外关键，欧盟森林生态补偿制度作为欧洲共同农业和农村发展政策的重要组成部 分，其目的在于给予提供森林生态服务和产品的林农支持，服务于林地环境的保 护，从而以促进欧洲共同农业和农村的可持续发展。研究欧盟森林生态补偿制度 的产生和发展，探讨其在实施过程中的经验，有利于我们深化对森林生态补偿制 度的认识，为我国森林生态补偿制度的确立和应用提供借鉴。 本文首先在欧盟森林战略和欧盟森林行动计划框架下为“森林生态补偿制 度”下了定义，并通过比较研究方法分析了欧盟森林生态补偿制度的理论与价值 基础，并在其中纳入了与森林生态补偿密切相关的其他农业环境措施的内容。其 次，归纳总结了欧盟森林生态补偿制度的历史沿革和演进过程，叙述了制度构建 所涵盖的主要内容。最后，本文深入分析了欧盟森林生态补偿制度的目标、任务 以及具体实施的情况，总结了森林生态补偿制度对欧盟环境保护和经济发展的影 响。 通过以上研究分析，本文总结出了相关的结论。第一，欧盟森林生态补偿制 度蕴含着深厚的可持续发展理念基础；第二，欧盟森林生态补偿制度体现了高度 的环境公平正义；第三，欧盟森林生态补偿制度拥有其特有的任务、目标和实施 措施，并在发展中不断的改进和完善；第四，欧盟森林生态补偿制度取得了显著 的成功，有效的解决了经济发展和环境保护的博弈问题，并从整体上推动了欧洲 共同农业和农村发展政策开展与落实。 本文在对欧盟森林生态补偿制度进行研究分析的基础上，提出了我国在森林 生态补偿制度构建的过程中所应借鉴的相关经验。并且强调我国在环境法治建设 中，借鉴国外先进经验要进行理性和深入的分析与研究，讨论国外政策法规制定 和实施的合理性，并探讨相关环境法律制度在实施过程中的问题。 最后，本文认为我国应当充分认识到森林生态补偿制度在整个环境法治体系 中的重要性，进一步加大对森林生态资源的保护，以促进经济发展和环境保护这 个博弈问题的有效解决，确保森林生态价值真实体现并充分发挥森林的多功能性 效用。 摘要 关键词：欧盟，森林生态补偿，森林生态价值，森林多功能性，环境保护 i i a b s 仃a c t a b s t r a c t f o r e s tc o v e r sm a j o r i t yo fe ut e r r i t o r y , w h i c he m b o d i e sp a r t i c u l a r l yc r i t i c a le c o l o g i c a lv a l u e a n da g r i c u l t u r a l v e r s a t i l i t y a sa nv e r yi m p o r t a n tp a r to ft h ec a p , t h eg o a lo fe u r o p e a nf o r e s t e c o 。c o m p e n s a t i o ns y s t e mi st os u p p o r tt h ef a r m e r sw h op r o v i d ef o r e s te c o l o g i c a lg o o d sa n d s e r v i c e s ，t op r o v i d ep r o t e c t i o no ft h ew o o d l a n de n v i r o n m e n t ，s oa st op r o m o t et h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fc a ei ti st h a ts t u d y i n gt h ee x p e r i e n c e so ft h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s sw i l lh e l pu s t od e e p e no u ru n d e r s t a n d i n go ff o r e s te c o - c o m p e n s a t i o na n dw i l lp r o v i d eu sr e f e r e n c ef o rt h e e s t a b l i s h m e n ta n da p p l i c a t i o no ft h ef o r e s te c o c o m p e n s a t i o ns y s t e m f i r s t ，t h i sa r t i c l ed e f m e st h ef o r e s te c o c o m p e n s a t i o ns y s t e mu n d e rt h ef r a m e w o r ko ft h ee u f o r e s ts t r a t e g ya n dt h ee uf o r e s ta c t i o np l a n ，a n da n a l y z e st h et h e o r ya n dv a l u e t h r o u g ht h e c o m p a r a t i v es t u d ym e t h o d ，a sw e l la si n c l u d eo t h e ra g r i e n v i r o n m e n t a lm e a s u r e sw h i c hi sr e l a t e d t ot h ef o r e s te c o c o m p e n s a t i o ns y s t e m s e c o n d l y , t h i sa r t i c l es u m m a r i z e dt h eh i s t o r i c a le v o l u t i o n a n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ee uf o r e s te c o c o m p e n s a t i o ns y s t e m ，a n dd e s c r i b e st h em a i nc o n t e n to f t h ee s t a b l i s h m e n to ft h es y s t e m a tl a s t ，t h i s a r t i c l ep r o v i d e si n d e p t ha n a l y s i so ft h eo b j e c t i v e s t a s k s ，a n dt h es p e c i f i ci m p l e m e n t a t i o no ft h ee uf o r e s te c o c o m p e n s a t i o ns y s t e m ，a n ds u m s u pt h e i m p a c to ff o r e s te c o c o m p e n s a t i o n s y s t e m f o re n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o na n de c o n o m i c d e v e l o p m e n ti nt h ee u b a s e do nt h ea n a l y s i sa b o v e ，t h i sa r t i c l es u m m a r i z e st h ec o n c l u s i o n s f i r s t ，t h e e uf o r e s t e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e mc o n t a i n sa p r o f o u n db a s i so ft h ec o n c e p to fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ；s e c o n d l y , t h ee uf o r e s te c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e mr e t i e c t st h eh i 2 hs t a n d a r d o fe n v i r o m n e n t a le q u i t ya n dj u s t i c e ；t h i r d ，t h ee u f o r e s te c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e mh a si t s u n l q u em l s s l o n ，g o a l sa n di m p l e m e n tm e a s u r e s ，a n dm a k ec o n t i n u o u si m p r o v e m e n td u 血gm e d e v e l o p m e n t ；f o u m l ，t h ee uf o r e s te c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e ma c h i e v e ds i g n i f i c a n ts u c c e s s e 虢c t i v es o l u t i o nt ot h ep r o b l e mo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o ng a m e ， a 1 1 dp r o m o t et h ee u r o p e a nc o m m o na g r i c u l t u r a la n dd e v e l o p m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no fm r a l d e v e l o p m e n tp o l i c yi no v e r a l l b a s e do nt h es t u d yo ft h ee uf o r e s te c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o ns y s t e m ，t h i sa r t i c l es u m su pt h e r e j e v a n te x p e n e n c e st h a tc h i n as h o u l dl e a r nf r o mi nt h ep r o c e s so ft h e e s t a b l i s l l l l l e n to ff o r e s t e c o 。c o m p e n s a t i o ns y s t e m a n dt h i sa r t i c l es t r e s s e st h a tc h i n as h o u l dd i s c u s st h er e a s o n a b l eo f t h e i i i a b s t r a c t f o r e i g np o l i c ya n dr e g u l a t i o n sa sw e l la st h ep r o b l e mi nt h ei m p l e m e n t a t i o nw h i l el e a r n i n gf r o m t h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo f f o r e i g nc o u n t r i e s f i n a l l y ，t h i sa r t i c l ei n d i c a t e st h a tc h i n as h o u l df u l l yu n d e r s t a n dt h ei m p o r t a n c eo ff o r e s t e c o c o m p e n s a t i o ns y s t e mi nt h ee n v i r o n m e n t a ll e g a ls y s t e m ，a n di n p r o v et h e t h ep r o t e c t i o no f f o r e s te c o l o g i c a lr e s o u r c e s ，i no r d e rt op r o m o t ee f f e c t i v es o l u t i o nt ot h ep r o b l e mb e t w e e n e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，s oa st oe n s u r et h et r u er e f l e c t i o no ft h e v a l u eo ff o r e s te c o - - s y s t e ma n dt h ev e r s a t i l i t yo ft h ef o r e s te c o - - r e s o u r c e s k e yw o r d s ：e u ，f o r e s te c o c o m p e n s a t i o n ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ， i v 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i i l 导言1 1 1 研究背景和研究意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究意义1 1 2 研究内容和研究方法2 1 3 国内外研究现状综述2 1 4 论文的创新与不足3 2 欧盟森林生态补偿制度概述5 2 1 历史与内涵5 2 2 理论基础5 2 2 1 可持续发展原则5 2 2 2 环境公平6 2 2 3 森林功能性与生态价值理论6 3 欧盟森林生态补偿制度的实施8 3 1 概述8 3 2 目标9 3 2 资格标准9 3 2 1 受益主体资格的确认一9 3 2 2 生态补偿标准的确立1 0 3 2 3 生态补偿的实施过程11 3 3 措施与机制1 2 3 3 1l i f e 环境金融工具1 2 3 3 2 政府提供林业补贴的措施1 4 3 3 3 森林生态标签认证措施2 0 3 3 4 森林碳汇交易措施2 2 3 3 5 公众参与措施2 3 4 欧盟森林生态补偿制度对我国的启示2 6 4 1 突出森林多功能性和生态价值理论2 6 4 2 明确补偿对象和补偿标准2 7 4 3 完善补偿措施和机制一2 8 4 3 1 制定适合我国的中央环境金融工具2 8 4 3 2 丰富并完善补偿措施2 9 4 4 体现环境公平法理基础一3 0 结诸一31 参考文献3 2 致谢3 6 个人简介3 7 v ! i 童一 一一一 1 垦言 - 寸嗣 1 1 研究背景和研究意义 1 1 1 研究背景 随着当前以全球气候变化为主的生态危机的加剧，森林生态系统保育和维系 生态环境的价值凸显出来，并在全世界范围内起着越来越重要的作用。森林是一 项有着多种作用的生态系统，它不但能够提供传统的木材和林业产品，同时还能 够提供诸如碳储存、环境景观以及生态平衡等生态服务。2 0 0 2 年，由国家林业 局成立的“中国可持续发展林业战略研究项目小组”发表了中国可持续发展林 业战略研究总论的报告，提出了“生态建设、生态安全、生态文明”的战略思 想；中共中央国务院作出的关于加快林业发展的决定则确立了新世纪林业以 生态建设为主的指导思想。 在当前由于温室气体排放所引发的全球气候变化的国际形势下，基于共同但 有区别的责任，无论是发达国家还是发展中国家都积极的通过增加森林的覆盖率 来加大对碳的储存力度，同时发挥森林在环境保护、自然资源保育、生物多样性 维系等方面重要的作用，从而最终解决全球气候变化和生态危机的问题。在欧盟， 为了促进森林的可持续发展，同时使得提供森林生态产品和服务的林农得到补贴 与支持，欧盟在共同农业和农村发展政策的基础上开展了森林生态补偿措施。 1 1 2 研究意义 2 0 0 9 年哥本哈根、2 0 1 0 年坎昆和2 0 1 1 年德班气候变化大会的主题便是如何 解决由于二氧化碳过度排放所引发的全球变暖的问题，而森林则是将二氧化碳转 化为氧气，减少大气中二氧化碳含量的最为重要的系统。保护森林，退耕还林， 禁止非法砍伐森林，同时增加地球上森林的覆盖率便成为了当今解决国际环境问 题的有效措施。然则，在当今环境危机的全球的大背景下，保护森林也就是保护 森林生态系统中所蕴含的日趋重要的生态价值。而实现生态价值公平平等的最佳 解决途径便是建立完善的生态补偿制度。因此，透过生态补偿制度，我们所能看 到的便是社会发展中所存续和暗含的一种公平。因而，生态补偿机制的法理基础 是公平，其本质是一种政治安排，实施生态补偿需要中央与地方政府建立财政转 移支付制度，建立区域可持续发展的环境财政制度，以维护各地区、各行业之间利 益的动态平衡，保证生态保护主体自身利益的实现和满足，便是生态补偿制度其 根本价值和意义的突出体现。而欧盟则通过在森林战略，共同农业政策与农村发 展计划，交叉遵守政策等与“l i f e ”环境财政工具的结合，形成了较为完善的森 林生态补偿体系。因此，要学习借鉴欧盟在森林保护中所采用的生态补偿的财政、 欧盟森林生态补偿制度及其借鉴 行政和公众参与的途径，从而使我国从政策和立法的层面上体现森林生态补偿所 应具有的价值理念和法律基奠。 1 2 研究内容和研究方法 本论文的总体性任务在于：在欧盟共同农业和农村发展政策的基础上，结合 欧盟森林战略和森林行动计划的具体实施，研究分析并借鉴欧盟在森林生态补偿 制度上的成功经验，为在我国系统并科学的构建森林生态补偿制度提供借鉴。 本文通过解读我国森林生态补偿制度实施的现状，找到我国森林生态补偿制 度在理论架构上的不足以及在实施过程中已经出现的问题和将要面临的困境。从 而在此基础上，解析欧盟森林生态补偿制度体系，重点分析欧盟森林生态补偿制 度中的理论支持、财政支持、公众参与措施和具体实施过程，运用比较分析的研 究方法，结合中国国情，借鉴合理的经验制度，将森林多功能性、森林生态价值 的实现、可持续森林管理和绿色补贴等理念是用于我国的森林生态补偿制度的建 构中，更多注重与森林有着密切联系的人群的利益，从而确保其在森林生态补偿 制度的实施和森林的保护上发挥更加积极的作用，进而最终建立适合保护森林生 态系统和照顾与森林有着密切关系人群的利益并有利于实现森林生态系统可持 续发展的完整的制度体系。 1 3 国内外研究现状综述 欧盟森林生态补偿制度是欧盟共同农业和农村发展政策之下的一项十分重 要的环境保护制度，国内学者虽然对此有所研究，但是依旧存在着不足，主要集 中在两个方面：第一，便是对森林生态补偿研究的内容缺乏针对性。因为欧盟所 实施的是大农业政策，因而森林生态补贴的部分常常暗含于农业补贴当中，即对 于森林生态补贴的研究基本上是在对农业补贴的研究过程中所引带出来。第二， 便是对欧盟森林生态补偿制度的研究缺乏系统性。即对于森林生态补偿制度的研 究经常是局限于财政工具和措施之中，而忽略了对于行政管理措施和欧盟所特有 的公众参与措施的介绍和研究，故而不能形成一套对于欧盟森林生态补偿制度严 谨的研究体系。 国外学者在此方面的研究成果则是比较丰富的。其中，欧盟森林战略官方网 站指出，森林是欧洲最重要的可再生资源之一，它对环境起着关键性的作用。自 1 9 9 2 年开始，l i f e 环境金融工具与其他的欧盟金融措施一起，已经通过实施各 种项目来减缓对森林的破坏以及加强对森林自然资源的保育( l i f ea n de u r o p e a n f o r e s t ) 。并且在森林自然资源保育和农民或者土地主利用林地发展经济的关系 中，实现可持续发展的平衡。( l i f e n a t u r ea n df o r e s t r y ) 。在2 0 0 2 年约翰内 斯堡可持续发展世界峰会上提出并强调，可持续的森林管理在可持续发展，消除 1 导言 贫困，提升食品和饮用水的安全，以及对人类的生存环境的改善有着重要的作用。 欧盟则由于其森林覆盖领域从滨海平原到阿尔卑斯山区的领域广泛性，则更是要 将森林的可持续管理作为一项创新的计划来实施。( s u s t a i n a b l y m a n a g e d f o r e s t s ) 。在欧盟森林战略中，欧盟委员会通过5 项目标来实施森林战略，以达 到实现森林生态可持续发展的目的( e u r o p ei nf i g u r e s e u r os t a ty e a r b o o k 2 0 1 0 ) 。同时在欧盟森林行动计划的也体现了森林多功能性在满足当今和未来社 会需要中的作用，并且也为以森林为生的人们提供良好生活保障的支持。( o na n e uf o r e s ta c t i o np l a n ) 。在财政与行政管理措施之外，欧盟还利用一切的方法 调动农民和森林土地主保护森林的积极性，通过自愿性和强制性的管理合同与协 议，在有着可观的补偿奖金的条件下，来从微观的个体方面来具体的实施森林生 态补偿制度。并且将公众参与列入到生态补偿政策和立法当中，这从森林生态补 偿制度的层面上讲，有利于保护广大受偿者的利益，并且实现这些受偿者的需求 ( l e g a la s p e c t so fn a t i o n a lf o r e s tp r o g r a m ) 。并且在具体的实施方面，通 过强制性的交叉遵守原则( c r o s sc o m p ll a n c eg u i d et os o ilm a n a g e m e n t2 0 1 0 ) 和自愿性的土地管理协议( s o i lp r o t e c t i o nr e v i e w2 0 1 0 ) 来对农民和森林土 地主在森林保护中的行为进行规范，并对他们在既定目标的实现和规定义务的不 遵守进行奖励和惩罚，从而来调动这些基层人群的积极性，最终实现森林生态补 偿的公众参与。 1 4 论文的创新与不足 二 本文通过解读我国森林生态补偿制度实施的现状，找到我国森林生态补偿制 度在理论架构上的不足以及在实施过程中已经出现的问题和将要面临的困境。从 而在此基础上，解析欧盟森林生态补偿制度体系，重点分析欧盟森林生态补偿制 度中的理论支持、财政支持、公众参与措施和具体实施过程，运用比较分析的研 究方法，结合中国国情，借鉴合理的经验制度，将森林多功能性、森林生态价值 的实现、可持续森林管理和绿色补贴等理念是用于我国的森林生态补偿制度的建 构中，更多注重与森林有着密切联系的人群的利益，从而确保其在森林生态补偿 制度的实施和森林的保护上发挥更加积极的作用，进而最终建立适合保护森林生 态系统和照顾与森林有着密切关系人群的利益并有利于实现森林生态系统可持 续发展的完整的制度体系。同时，本文选取欧盟森林生态补偿制度这一国内较少 研究的方向，在对欧盟l i f e 环境财政工具、森林生态服务价值和森林多功能性 效用，以及公众参与和生态补偿内容翻译的基础上，不局限于对这些内容本身的 介绍，而是通过以上内容在欧盟各成员国实施中所遇到的挑战和取得的成果进行 深入的研究，并结合典型案例进行分析，全面深入研究欧盟森林生态补偿制度的 结构和体系，以此可以对我国森林生态补偿制度的构建有更针对性的借鉴。 欧盟森林生态补偿制度及其借鉴 论文的不足之处在于，由于自身的阅历和水平限制，不能够更深层次的理解 和掌握欧盟森林生态补偿制度。一方面，本片文章并不能够涵盖欧盟森林生态补 偿制度的所有方面，同时也没有能够将全部的森林补偿和激励措施进行关联，本 片文章只是进行了粗略的整合；另一方面，本篇文章写作所引用的资料来源大多 数为欧盟官方网站，所以在更小的地域层次上的把握肯定存在很大的缺陷，故而 还存在有很大的深入研究空间。 2 欧盟森林生态补偿制度概述 2 欧盟森林生态补偿制度概述 2 1 历史与内涵 自1 9 9 2 年起，欧盟就开始在一些地方为森林行动的实施提供财政支持，但 随着委员会2 0 8 0 9 2 号规则的实施，欧盟增加了对森林的财政支持额度。1 9 9 8 年1 2 月1 5 日欧盟委员会关于森林战略通过了决议，决议表述为在委员会和个成 员国森林政策的基础上，在欧盟范围内建立支持森林可持续管理的森林行动框 架。欧盟森林战略将森林多功能性和可持续森林管理作为重中之重，并且确定了 一系列的以实施为目的的关键性措施。在战略中，森林政策依赖于各个国家的权 力来实施，但是总体上是以补偿原则和共享概念为基础。它同样强调到在森林战 略的实施中需要加强在所有与森林相关的政策领域的合作、沟通和交流。坦。从 1 9 9 3 年到1 9 9 9 年，在2 0 8 0 9 2 号规则的规定下，欧盟每年对森林所提供的资金 支持为2 1 7 亿欧元，而从2 0 0 0 年到2 0 0 6 年，在1 2 5 7 9 9 号规则的规定下，欧 盟每年对森林所提供的资金支持则高达6 7 7 亿欧元。阳1 除去在财政措施上的逐 年增强，欧盟森林生态补偿制度在历史的发展进程中，缔造了更多的创新型措施。 首先是公众参与措施：将公众参与更多的引入到政策的制定当中在全世界不同地 区的政府政策中是一种趋势，这种趋势被描述为在传统意义上是由政府来考虑和 制定政策，但是现在越来越多的森林所有者拥有了无论是在政策目标制定还是在 政策实施方法上进行表决的权利。h 1 其次是公有制和森林管理措施。最后是政府 森林部门的角色转化。这三项措施都是在过去2 0 年间由于各种各样的社会、经 济和法律原因而逐渐产生和发展的。 而在当前的欧洲，在经历了2 0 0 3 年欧盟共同农业政策由“蓝箱”措施向“绿 箱”措施的改革之后，欧盟已经将环境保护坚定地确立为欧洲农业管理的中心目 标，同时也对农业环境补贴法律制度做了创新。扣3 作为大农业背景下的森林生态 补偿制度也因为以上内容的改变进行了革新和修缮。 在当今通过l i f e 环境金融工具，自愿性环保合同和交叉遵守的强制性义务 等公众参与措施，以及可持续森林管理措施、森林生态标签和碳汇交易等多方面 多领域的措施的共同作用，在欧盟森林战略，野鸟和栖息地指令以及欧盟共同农 业和农村发展政策的共同引领下，已经形成了较为完善的森林生态补偿体系。 2 2 理论基础 2 2 1 可持续发展原则 森林生态补偿问题究其本质而言就是一个可持续发展的问题，即如何在从森 林生态系统获得资源之后，对森林给予补偿和回馈以使其能够持续的为我们人类 提供可以使用的资源。可持续发展原则始于1 9 7 2 年，并且在1 9 8 7 年由世界环境 欧盟森林生态补偿制度及其借鉴 与发展委员会在我们共同的未来中进行了明确的定义，即“既满足当代人需 要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”这一原则的提出以及其 定义的明确，从国际法的理论与政策层面上奠定了森林生态补偿原则产生和发展 的必然。 2 2 2 环境公平 所谓环境公平是指在环境资源的开发、利用和保护上所有主体律平等，享 有同等的权利、承担同等的义务。任何主体的环境权益都有可靠的保障，收到侵 害时均能得到及时有效的救济，对任何主体违反环境义务的行为都要予以及时有 效地纠正和处罚。哺1 除了在理论研究和规则规定层面上要体现环境公平，同样也 要在生态补偿的过程当中体现环境公平，这就集中表现城市对农村，经济发达地 区对为生态而做出牺牲的经济欠发达地区的补偿，因此生态补偿机制的法理基础 是公平，在保证生态保护主题自身利益的实现和满足的同时，又能保护生态环境， 让生态受益者享受到更多的生态服务。列 2 2 3 森林功能性与生态价值理论 森林生态系统是地球各个生态系统当中最为重要，同样也是最为复杂的生态 系统。自人类出现以来，便一直在享受着森林所为我们提供的各种有形与无形的 服务。其中诸如森林产品、森林周边生物产品以及相关的森林景观旅游等可以以 有形产品的形式来用货币进行衡量。但是森林为人类提供的却远远不局限于这些 有形服务，其更多的是提供给人类以无法构型，无法对价以及无须补偿的生态服 务。基于以上对于森林所提供的有形与无形服务认识不足的原因，人类也就对森 林在环境形势十分恶劣的当今所提供的能够改善环境的无形服务的价值预估不 足，所以才会导致在某些国家和地区大规模的乱砍滥伐林木的现象的出现。科学 研究证明，森林的立木价值只是森林价值的一部分，其涵养水源、保持土壤、调 节气候、维护c 0 2 平衡、净化大气等方面的功能对于人类的生存和发展的价值 远大于此。随着科学的进步和环境问题的日益突出，全面了解并恰当估价生态系 统功能的问题提到了议事日程。睛3 在欧盟所有的生态环境系统中，森林是众多物 种的居所，提供着诸如生物多样性保育和水土保持等生态服务的重要的环境和生 态功能。欧盟森林生态系统的服务功能大体分为三个方面：生态服务功能、生产 功能、景观与社会文化功能。其中生产功能主要满足人类的物质生活需求；景观 与社会文化功能主要满足人类的精神生活需求；而生态服务功能则为上述两种功 能的实现提供保障。阳3 然而，表现森林生产功能的森林产品可以进行价格估算， 从而实现其经济实体价值，但是被誉为无价的森林许多生态服务功能是无法货币 化，n 们所以通过森林生态补偿制度采取一定的措施将森林生态效益的外部性内部 化，对提供森林生态效益的私人或组织所产生的成本或所遭受的损失进行补偿， 从而实现森林生态效益的价值。n 2 欧盟森林生态补偿制度概述 欧盟在认识到森林所具有的原始的提供森林产品的功能之外，还发现了森林 在生物多样性和陆地景观保育，影响全球和区域气候，水资源和土壤保护等多个 生态环境方面的功能，故而在经历了1 9 9 3 年赫尔辛基和1 9 9 8 年里斯本关于森林 保护的部长级会议之后，从1 9 9 8 年开始实施可持续森林管理。其主要目标在于 ( 1 ) 促进欧盟森林的可持续发展，和对农业发展作用以及为农村创造就业机会 ( 2 ) 确保森林在土壤保护，水资源管理，空气质量改善，生物多样性保护方面 所起的作用( 3 ) 在国际框架下以及联合国义务下，改善和加强森林的生态、经 济和社会效益( 4 ) 增强欧盟森林产品的国际竞争力( 5 ) 将森林可持续管理和森 林生态补偿作为消除欧盟范围内的贫困和欧盟相关政策实现的工具。1 纠同样，在 经历了1 9 9 0 年斯特拉斯堡，1 9 9 3 年赫尔辛基，1 9 9 8 年里斯本和2 0 0 3 年维也纳 关于森林保护的欧盟部长级会议之后，欧盟森林战略得以制定、实施和发展。这 项战略强调了森林多功能性和森林可持续管理对社会发展的重要性，并且确定了 成为该战略实施基础的一系列的关键性元素。 而森林多功能性作用实现的基础则在于广泛的森林资源的存在，欧盟对农户 在农用土地上绿化给予补贴，从而不仅引导农民把绿化作为其农业活动的一部 分，而且促进了林业产业和经营活动的发展，从而既到达了植树造林保护环境的 目标，又提升了农民的收入水平。n 朝所以森林生态补偿促进了欧盟森林覆盖率的 提升，而越来越多的森林资源则又发挥着更多的更为重要的多功能性作用。 所以，森林生态服务价值的提出，使得为实现森林生态服务价值而产生了森 林生态补偿制度，而森林生态补偿制度的实施则又进而促使了森林覆盖率的增 加，更为充分的发挥森林的多功能效用。这是一个连锁反应，从而将森林生态服 务价值，森林生态补偿制度和森林多功能性效用串接起来。 欧盟森林生态补偿制度及其借鉴 3 欧盟森林生态补偿制度的实施 3 1 概述 欧盟森林战略官方网站指出，森林是欧秽、i 1 最重要的可再生资源之一，它对环 境起着关键性的作用。同时森林是生物多样性的重要的储存库，是大多数的哺乳 动物、鸟类、爬行动物和两栖类动物的居所。更为重要的是，森林还对强化陆地 景观的保护和调节气候、水和土壤有着重要的帮助。除此之外森林还是成千上万 个工人、公司和森林的所有者的生存依托，它在经济增长，就业率和社会繁荣， 特别是农村地区的发展上有着巨大的贡献。自1 9 9 2 年开始，l i f e 环境金融工具 与其他的欧盟金融措施一起，已经通过实施各种项目来减缓对森林的破坏以及加 强对森林自然资源的保育。n 4 1 这些l i f e 工具所资助的计划主要将重点放在森林 管理，生物多样性保护的增强，以及建立与森林更为友好关系的形式上。从而最 终在森林自然资源保育和农民或者土地主利用林地发展经济的关系中，实现可持 续发展的平衡。h 副与此同时，除了l i f e 环境金融工具之外，欧盟在对森林的行 政管理方面，也有着独到性的设计。欧盟通过制定可持续森林管理计划，森林战 略以及森林行动计划来从政策的宏观角度上对整个森林系统的管理进行指导。在 2 0 0 2 年约翰内斯堡可持续发展世界峰会上提出并强调，可持续的森林管理在可 持续发展，消除贫困，提升食品和饮用水的安全，以及对人类的生存环境的改善 有着重要的作用。欧盟则由于其森林覆盖领域从滨海平原n 5 - i 尔卑斯山区的领域 广泛性，则更是要将森林的可持续管理作为一项唱戏的计划来实施。n 6 3 在欧盟森 林战略中，欧盟委员会将森林战略的目标定位如下几点：( 1 ) 通过保护自然环境 和森林资源来加强对土壤，水资源，大气，碳排放，气候变化效应以及生物多样 性的保护和管理。( 2 ) 通过森林在整体宏观的框架下，改进生态、经济和社会三 方面的关系。( 3 ) 确保欧盟森林产品的国际竞争性。( 4 ) 借助环境协议来强化森 林监管工具的使用。( 5 ) 增加森林认证产品的使用。( 6 ) 通过森林战略，减少并 消除贫困，来为欧盟可持续发展政策做贡献。n 7 1 同时在欧盟森林行动计划的也体 现了森林多功能性在满足当今和未来社会需要中的作用，并且也为以森林为生的 人们提供良好生活保障的支持。n 8 1 在财政与行政管理措施之外，欧盟还利用一切 的方法调动农民和森林土地主保护森林的积极性，通过自愿性和强制性的管理合 同与协议，在有着可观的补偿奖金的条件下，来从微观的个体方面来具体的实施 森林生态补偿制度。其中，在1 9 9 2 年里约热内卢宣言和1 9 9 8 年奥尔胡斯公约之 后，对于自然资源和环境保护的政策和立法的制定和修改已经从单纯技术性为主 的过程变为了公众参与为关键性要素的过程，从森林生态补偿制度的层面上讲， 这有利于保护广大受偿者的利益，并且实现这些受偿者的需求。并且在具体的实 施方面，通过强制性的交叉遵守原则。n 鲫和自愿性的土地管理协议来对农民和森 3 欧盟森林生态补偿制度的实施 林土地主在森林保护中的行为进行规范，并对他们在既定目标的实现和规定义务 的不遵守进行奖励和惩罚，从而来调动这些基层人群的积极性，最终实现森林生 态补偿的公众参与。 3 2 目标 根据欧盟委员会第1 6 9 8 2 0 0 5 号农村发展条例，下属于欧盟共同农业和农村 发展政策的欧盟森林生态补偿制度的首要目标就在于改善环境和提升林农的生 活水平，同时在欧洲森林行动2 0 0 7 2 0 1 3 中也明确的将实现森林的可持续发展和 利用作为主要目标。 由于与森林生态系统相关联的环保措施众多，所以在其他的相关政策或法令 进行调整时，森林生态补偿制度所要实现的环境保护的目标也就更加的明确。无 论是农业环境措施、生物多样性指令还是野鸟指令的调整与发展，都会使得森林 针对于环境保护和林地可持续利用的目标更加明确。同时，由于林农在创造生态 价值的同时放弃了发展经济的权利，因而有针对性的通过一系列的激励措施来支 持和提高林农的收入也是c a p 的重要目的。 随着森林的生态价值逐渐的通过经济学的公式转化为具体可见的经济价值， 并且这种转化是不可逆的。故而，欧盟委员会倡导在开展森林生态补偿措施的时 候，要更多的以维系和改善生态环境为主导，而不要过多的对比补偿当中所投入 的金钱数目，因为可持续的森林生态系统是将能够以数十倍或者数百倍的价值来 回报人类所对此进行的经济投资。 所以，综上可以看出，欧盟森林生态补偿制度的目的是极其明确的，它力求 在利用经济补偿调动林农的积极性，从而使得森林生态资源得到维系和保育，进 而最终实现其环境保护的目的。 3 2 资格标准 3 2 1 受益主体资格的确认 森林生态补偿的受补偿主体的行为提供了生态服务，是具有正外部性的增进 利益的行为。因而，基于法理上的公平、权利义务对等原则，经济学上的正外部 性内部化、公共物品理论，伦理学上的生态环境价值理论，应当给以提供生态服 务的人补偿，n 钉因此如何确定受益主体则成为了森林生态补偿制度研究的一个突 破点。晚近，欧盟第1 6 9 8 2 0 0 5 号条例简要地规定：“农业环境支付应当授予那 些自愿做出农业环境承诺的农民”。( c o u n c i lr e g u l a t i o n1 6 9 8 2 0 0 5a r t i c l e 3 9 ( 2 ) ) 这些农民将来可能对自然保育持更为积极的态度，并且更愿意去接受更 多的土地管理义务，参加的农民现在必须承担责任，积极管理特定栖息地和景观 特征。同时，农民也可以申请参加该计划的更高层级高级管护者项目承 欧盟森林生态补偿制度及其借鉴 担额外管理工作，作为回报，他可获得更多支付。瞳叫然而，在苏格兰的所有申请 当中，要由评判专家小组对申请进行打分，然后按照环境价值分支和成本进行挑 选，选取成本小、环境价值高的申请提供补贴。圳 根据欧盟生态补偿受益主体的描述，在欧盟范围内基本上所有的农民都可以 成为生态补偿的受益主体，但是需要农民作出农业环境承诺，同时在申请作出承 诺之前就要使林地具备较高的环境属性，否则将会因为评判专家小组的打分较 低，而失去接受生态补偿的资格。 3 2 2 生态补偿标准的确立 森林生态效益因其具有外溢性和无法可以直接市场交换的特征，只有通过补 偿才能实现，陋纠因而要科学地确定生态效益补偿的标准。理论上讲，补偿标准迎 接与受偿者的机会成本与其所提供的生态服务的价值之间，雎印但实践中，补偿标 准的设置更趋近于机会成本，往往导致补偿不足。钔虽然有相当多的学者认为应 当用所增加的生态服务价值来核定生态服务补偿的标准，但是这样的计算结果通 常会由于较高而无法在实践中运用。故而，并不能够机械的将生态服务的价值换 算为生态补偿的标准。这是因为我们人类不可能将所获得的生态服务全部通过补 偿的方式回馈给自