（产业经济学专业论文）我国煤炭资源产权制度变革——以山西省为例.pdf

摘要 摘要 煤炭是我国的重要能源，关系到我国今后的经济发展和人民消费。在现 阶段，我国煤炭业中长期遗留下来的问题再次凸现了出来。目前，最受注目的 便是煤矿安全和资源浪费两大问题，这严重威胁到了我国的能源安全战略。造 成这两个问题出现的原因是多方面的，对此，我国政府给予了高度重视，也采 取了很多措施加以整治，但成效一直不是很明显。于是，有人指出，实现我国 煤炭资源产权的市场化改革是一个可行之策。2 0 0 4 年底，山西省在取得国家认 可的条件下，率先实施了采矿权的有偿转让，开启了中国煤炭资源产权新一轮 改革的先河，启动了中国历史上最大规模的矿产资源存量资产的市场化进程。 以此为契机，本文回顾了建国以来我国矿产资源产权制度的变迁，指出了 这一变迁过程中所包含的计划经济时期遗留下来的弊端。在此基础上，运用产 权和经济学的有关理论，借鉴以往文献对于资源产权的观点，以经济学中理性 经济人假设为基础，对处于产权代理者位置的地方政府在行使权利过程中表现 出的与委托人利益不一致的行为，及其被企业俘虏的行为进行了分析，从这个 角度阐述_ 我国现行矿产资源产权制度的低效性。同时也阐述了这次新启动的 煤炭资源产权改革的创新和进步之处以及一些不足之处。最后给出了相关结论 及建议：我国煤炭资源产权制度市场化改革的最终方向是实行处于产权安排核 心地位的资源所有权的有偿交易和所有权主体的多元化。但这个过程不能一蹴 而就，目前应从能源安全及实际情况出发，在现有制度安排的基础上做一些改 进，使新的制度能体现各产权主体的权益，以减少制度运行中的交易成本，提 高制度安排的效率。 关键词：煤炭资源，产权制度，市场化改革 a b s t r a c t a b s t r a c t c o a li st h ei m p o r t a n te n e r g yo fo u r c o u n t r y ；i tc o n c e i t i se c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n dt h ec o n s u m m a t i o no fp e o p l ei nt h ef u t u r ei no u rc o u n t r y a tt h ep r e s e n ts t a g e ， t h ep r o b l e mi nc o a li n d u s t r y , w h i c hh a se x i t e df o ral o n gt i m e ，i sa p p e a r e da g a i n n o wt h e r ea r et w op r o b l e m sa t t r a c t e dp e o p l e sa t t e n t i o n s ，w h i c hh a v et h r e a t e n e dt h e e n e r g ys e c u r i t ys t r a t e g yo fo u rc o u n t r ys e r i o u s l y t h er e a s o n sc a u s i n gt h e s et w o q u e s t i o n sa p p e a ra r ei nm a n ya s p e c t s ，a st ot h i s ，0 1 1 1 g o v e r n m e n th a sp a i dg r e a t a t t e n t i o n ，h a v i n gt a k e nal o to fm e a s u r e st or e n o v m et o o ，b u tt h ee f f e c th a sn o tb e e n v e r yo b v i o u sa l lt h et i m e t h e n ，s o m e o n ep o i n t e do u tt h a ti t i saf e a s i b l es c h e m et o r e a l i z et h em a r k e t b a s e dr e f o r mo f t h ec o a lr e s o u r c ep r o p e r t yr i g h to f o u rc o u n t r y a t t h ee n do f2 0 0 4 ，s h a n x it o o kt h el e a di ni m p l e m e n t i n gt h ep a i dt r a n s f e ro ft h e m i n i n gf i g h tu n d e rt h et e r m so fo b t a i n i n gt h ec o u n t r yt oa p p r o v eo f , o p e n e dt h e b e g i n n i n go fo n ef l e wr o u n do fr e f o r m se l c h i n e s e c o a l r e s o u r c ep r o p e r t yr i g h t s t a r t e dt h em a r k e t b a s e dp r o c e s so ft h em o s te x t e n s i v ea s s e t so fs t o c ko fm i n e r a l r e s o u r c e si nc h i n a sh i s t o r y r e g a r dt h i sa st h eo p p o r t u n i t y ，t h i st e x th a sr e v i e w e dt h ec h a n g e so f t h em i n e r a l i e s o u r c e sp r o p e r l yr e l a t i o n so fo u rc o u n t r ys i n c et h ef o u n d a t i o no ft h es t a t e h a s p o i n t e do u lt h ed r a w b a c k ，w h i c hs t e m m e df r o mt h ep l a n n e de c o n o m yp e r i o d o n t h i sb a s i s ，t h i sa r t i c l eu s e dt h e o r i e so fp r o p e r t yf i g h ta n de c o n o m i c sa n dd r a w l e d l e s s o n sf r o mt h ev i e wo ft h er e s o u r c ep r o p e r t yr i g h to ft h ep a s tl i t e r a t u r e a tt h e a s s u m p t i o n o fe c o n o m i c p e o p l e ，t h e b e h a v i o ro fl o c a l g o v e r n m e n t t h a ti s i n c o n s i s t e n tw i t ht h ec l i e n t si n t e r e s t si nt h ec o u r s eo fe x e r c i s i n gt h er i g h t ，a n dt h e i r b e h a v i o rc a p t u r e d b ye n t e r p r i s e s h a sb e e na n a l y z e d t h i se x p l a i n e dt h e p o o r e f f i c i e n c yo fc u r r e n tp r o p e r t ys y s t e mo fm i n e r a lr e s o u r c e si n o u rc o u n t l 3 , a tt h e s o m et i m e ，t h ei n n o v a t i o n p r o g r e s s i v ep l a c ea n ds o n l ew e a k n e s s e so ft h i s c o a l r e s o u r c ep r o p e r t yr i g h tr e f o n q ah a v eb e e ne x p l a i n e d f i n a l l yt h i sa r t i c l ep r o v i d e d a b s t r a c t r e l e v a n tc o n c l u s i o n sa n dp r o p o s e s ：t h ef i n a ld i r e c t i o no fr e f o 丌no fc o a lr e s o u r c e p r o p e r t yr e g u l a t i o n si no u rc o u n t r yi st h ep a i dt r a d em i dp l u r a l i s mo fo w n e r s h i p s u b j e c tw h i c hl a y st h ek e yp o s i t i o ni nt h ep r o p e r t yr i g h ta r r a n g e b u tt h i sc o u r s e c a n 。ta c c o m p l i s hi nonem o v e ，a tp r e s e n t ，i ts h o u l db ep r e c e d e df r o me n e r g ys e c u r i t y a n da c t u a lc o n d i t i o n s ，d o i n gs o m ei m p r o v e m e n to nt h eb a s i so fe x i s t i n gs y s t e m ，t o e n a b l en e ws y s t e mt or e f l e c tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fe v e r ym a i np a r to fp r o p e r t y r i g h t ，i n o r d e rt or e d u c et h et r a n s a c t i o nc o s ti ns y s t e mo p e r a t i n g ，i m p r o v et h e e f f i c i e n c yo fs y s t e ma r r a n g e m e n t k e y w o r d ：c o a lr e s o u r c e s ，p r o p e r t ys y s t e m ，m a r k e t i n gr e v o l u t i o n i i 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交 中国蚴产喇嘲一魄 硕士学位论文 在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期阆独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：趑燕 日期：汐彩年月2 2 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 卑厦嫩凌穗 叙釉自毒争一心山耐笔操人在东北财经 大学攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名：赵煎日期：删年月2 z 日 导师签名 日期：年月日 第一童导论 1 1 引言 第一章导论 由于矿产资源分布的地域性、监测的复杂性以及对人类生存和发展的重要 性，矿产资源的产权界定远远落后于其他资源。矿产资源产权弱化容易引起 矿产资源的耗竭性使用，导致“公地的悲剧”。之所以会如此，是因为缺乏以 产权制度为核心的制度激励。随着对我国矿产资源产权实行市场化改革一致认 识的形成，以及资源部门的市场化改革的不断深入，我国学术界涌现出了大量 的对资源产权制度进行研究的文献。 由于产权制度是一个既涉及法律又与经济相关的命题，所以已有的文献可 以从法律角度和经济学角度分为两大类。从法律角度进行研究的学者主要是郑 州大学的肖国兴教授，他主要从立法角度对我国的矿产资源产权制度进行了系 统的研究，结论是要实现产权制度的市场化，需要政府在宪法及相关法律的制 订上做出有利于所有权交易的安排，实施强制性制度变迁。除此之外，大多数 文献是从经济学角度来论述的。这些文献对资源产权制度的研究主要集中在两 方面：资源使用制度研究和资源产权市场建设研究1 。具有代表性的研究有：从 国务院、地方各级政府及矿山企业之间的委托代理关系角度来分析( 夏佐 铎，姚书振2 0 0 2 ) ，从产权交易市场的角度进行论述( 王万山，廖卫东2 0 0 2 ) 。 此外，还有学者从资源资产化管理和有偿使用角度进行了阐述( 仲丛生 2 0 0 5 ) 。他们对我国现行矿产资源产权制度中存在的问题的认识基本是一致的， 即矿产资源公有化和政府审批制度是无效率的产权安排，在这种制度下，各主 体的产权关系不明晰，计划经济色彩仍很浓厚，由此带来了资源浪费以及所有 者权益得不到体现等问题。 但这些文献都倾向j ：从比较宏观的角度对现存产权制度进行阐述和批评， 而且角度都比较单一。一项产：权制度之所以低效，是相关的一系列内容规定和 在此制度环境f 各产权主体的行为选择综合作用的结果。而这些行为选择则是 我国煤炭资源产权制度变革一以山西省为倒 行为主体在约束条件下追求个人利益最大化的结果，因此这些内容是一个系统 的整体。现有文献从单个角度来看都有合理性和正确性，但本文认为，这些文 献研究都有些不够系统和完整，对各权利主体的利益诉求关注不够的也不够。 考虑到我国资源产权市场是一个多层次的权力关系体系，要高效地构造产 权制度，以使中央政府、地方政府、集体和个人之间在资源开发中各自外部性 最小、效率最高，就需要先从总体上明确现存的权利体系中各权利主体之间的 各种权利利益关系，这是使资源市场化改革有效的前提。 煤矿资源作为矿产资源的一种，其产权改革的路径和进度都与矿产资源总 体的情况基本保持一致。近年来，山西省作为一个煤炭资源大省，率先开启了 我国新一轮的产权市场化改革。本文以此为契机，在借鉴、综合以往文献观点 的基础上，回顾了建国后我国矿产资源产权制度市场化改革在相关法律法规方 面的变迁，并对山西省改革前后煤炭资源产权中的各权利利益主体之间的关系 及他们的行为进行了经济分析，旨在指出我国煤炭资源以至矿产资源产权制度 市场化改革需要解决的内在乇要矛盾。此外，在市场化程度的问题上，尽管有 学者认为资源国有是无可争辩的，关键是要明确资源开采使用中中央与地方、 地方与地方之间的经济利益关系以及建立探矿权、采矿权有偿转让的两级市场 ( 王金洲2 0 0 2 ) ：但更多的人认为，要进行彻底的市场化改革，就应建立矿产 资源所有权的有偿交易制度，实现所有权主体的多元化( 仲丛生) 。从建立高 效产权的角度出发，且经过本文的分析，本文同意这个观点，但鉴于我国经济 发展的实际情况，本文认为这一过程宜渐进地进行。 1 2 本文结构安排 本文主要内容共五章，重点是后三章。第二章论述了关于产权理论的框架 内容；第三章对我国矿产资源产权制度的历史变迁进行了阐述，指出我国现行 产权制度仍具有计划经济时期遗留下来许多特征，随后分析了在此制度下的地 方政府行为及产生官商联合这种产权组织形式的必然性和合理性：第四章以近 来山西省煤炭资源产权改革试点为出发点，阐述了改革前存在的问题和改革后 第一章导论 仍存在的不足，同时也为上章的理论提供了个例证；第五章是全文的总结 部分，主要对前几章的内容进行了一个总结概述，并在此基础上提出了对我国 煤炭资源产权改革方向的建议。 1 3 研究背景 1 3 1 中国能源开发状况 在我国的自然资源中，基本特点是富煤、贫油、少气，这就决定了煤炭在 一次能源中的重要地位。与石油和天然气比较而言，我国煤炭的储量相对比较 丰富，占世界储量的1 1 6 0 。我国煤炭资源总量为5 6 万亿吨，其中已探明储 量为l 万亿吨，占世界总储量的1 1 ，而石油仅占2 4 ，天然气仅占1 2 。 2 0 0 3 年，中国能源生产总量为1 6 0 3 0 0 万吨标准煤，其中原煤所占的比重 为7 4 2 ，原油所占的比重为1 5 2 ，天然气和水电则分别占2 9 和7 7 ； 同年，能源消费总量1 6 7 8 0 0 万吨标准煤，其中煤炭、石油、天然气和水电所 占的比重则分别为6 7 1 、2 2 7 、2 8 和7 4 。( 见表1 1 ) 表卜1我国能源生产总量及构成 年份能源t 产总 i 、能源生产总量的比重( ) 蓬( 万吨标准 原煤原油人然气水电 煤) 1 9 7 8 6 2 7 7 07 0 3 2 3 72 93l 1 9 9 0 1 0 3 9 2 2 7 4219 o2 04 8 19 9 51 2 9 0 3 47 j31 6 61 96 2 2 0 0 01 0 6 9 8 8 6 66 2 1 83 4 82 2 0 0 112 0 9 0 06 861 9 43 38 7 2 0 0 21 3 8 3 6 97 l2l733 】84 2 0 0 31 6 0 3 0 07 421 522 97 7 资料来源：中国统计年鉴2 0 0 4 ) ) 我国煤炭资源产权制度变革一以山西省为倒 1 3 2 中国煤炭资源在一次能源消费中的基础性地位 中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国。建国以来，煤炭在全国一次能 源生产和消费中的比例长期占7 0 以上。1 9 9 9 年，中国生产原煤1 0 4 5 m r ，占世 界煤炭总产量的2 4 3 ，占中国一次能源总产量的6 8 2 ，占一次能源总消费量 的6 7 1 ( 见表1 2 ) ；我国7 7 的发电能源、6 5 的化工原料、4 5 的民用商品 能源是由煤炭提供的。据有关部门预测，到2 0 0 5 年，全国一次能源生产量为 1 2 3 亿吨标准煤，其中煤炭为7 8 5 亿吨标准煤( 折合1 1 亿吨原煤) ，仍占6 3 8 t 。 专家预测，在本世纪前3 0 年内，煤炭在我国一次性能源构成中仍将占主体地 位。煤炭的基础性地位还体现在，与其他能源相比，煤炭具有明显的成本优势。 与所有石化能源相比，煤炭是最便宜的一种能源，同等的发热量，用煤的成本 只相当于用油的3 0 ，天然气的4 0 。专家预测到2 0 1 0 年，使用石油、天然 气的成本将是煤炭的8 倍，甚至更高。依靠大量使用石油、天然气来解决中国 能源问题的设想，是不实际的。煤炭仍将是我国的主要能源。我国经济发展的 阶段性、区域经济的不平衡性和资源禀赋的特殊性，决定了煤炭是我国的手要 能源。在可以预见的未来几十年内，煤炭仍将是我国的主要能源和重要的战略 物资，具有不可替代性，煤炭工业在国民经济中的基础地位，将是长期的和稳 固的。在中国可持续能源发展战略研究报告中，2 0 多位中科院和工程院院 士一致认为，到2 0 1 0 年煤炭在一次性能源生产和消费中占6 0 左右；到2 0 5 0 年，煤炭所占比例不会低于5 0 。 此外，煤炭和相关行业提供了大量就业机会。因此，综上所述，在今后的 相当长时期内，煤炭在国民经济和社会发展中仍将占重要地位。 第一章导论 表卜2 中国19 8 0 19 9 9 年一次能源消费及结构2 总消费量消费结构 水电 m l c e煤炭 t i 油大然气 年1 1 梭电 1 9 8 06 0 27 j7 21 52 0 7 63 1 039 9 1 9 8 57 6 68 27 58 11 7 1 02 2 448 j 】9 9 09 8 70 37 62 0i 66 02 1 0j1 0 1 9 9 5l 3 】17 67 4 617 jl86 1 1 9 9 61 3 8 9 4 87 4 71 8 01 85 5 1 9 9 71 3 8 】7 37 152 0dl76 2 1 9 9 81 3 2 z 1 46 9 62 1 52 267 1 9 9 91 2 2 0 o o6 7 i2 3 42 86 7 注：据国家计委、煤炭工业部课题组“全国煤炭消费状况和预测研究”调查的煤炭消 费数据1 9 9 5 年全国一次能源消费量为1 2 6 1 2 m t c e ，煤、油、气、水电和核电分别占7 36 、 1 82 、1 9 和63 ：1 9 9 6 年相应数据为：1 3 1 29 m t c e ，3 72 、1 91 、19 和5 8 ：1 9 9 7 年相应数据为：13 2 7 3 m t c e ，7 05 、2 12 4 、18 和6 5 图卜119 9 5 2 0 0 4 年我国煤炭消费量曲线 数据来源：中国煤炭工业协会 我国煤炭资源产权制度变革一以山西省为例 1 3 3 中国现阶段煤炭资源生产中面临的问题 一、煤炭资源回采率低，浪费严重3 调查显示，我国煤炭企业的资源回收率平均只有4 0 左右，小煤矿的资源 回收率更低，平均只有1 5 ，与国际产煤国家一般都在6 0 以上、高的可达 到7 0 到8 0 相比，资源浪费十分严重。自新中国成立以来至2 0 0 4 年，我国 累计产煤约3 7 0 亿吨，煤炭资源的消耗量却超过1 0 0 0 亿吨，有人估计可能超 过2 0 0 0 亿吨，即使按1 0 0 0 亿吨计，也至少扔掉了6 3 0 亿吨煤炭资源。按2 0 0 5 年的全国煤炭消费2 1 亿吨左右和国际平均采煤回收率计，被扔掉的煤炭资源 至少仍够我们再用1 0 多年。照此下去，到2 0 2 0 年，全国将有5 6 0 亿吨煤矿资 源被浪费。 我国煤炭资源回收率低，主要受三个因素的影响：一是煤炭赋存条件较差。 我国煤矿9 5 以上为井工矿，瓦斯等自然灾害严重，提高煤炭资源回收率客观 上有一定难度。二是对煤炭资源珍惜程度不够。一些大矿吃肥丢瘦，浪费资源： 许多小矿乱采滥挖、破坏资源。三是政策因素。目前我围的矿产资源补偿费是 按产量计征，平均费率f 矿产品售价与税费比率1 为1 1 8 ，而国外为2 一8 。 计征方法不当和费率过低不仅造成国家利益受损，而且导致产业进入门槛、办 矿标准过低。同时，矿产权制度的不完善，规划、勘探相对滞后，也是不可忽 视的原因。 二、矿难频发，安全问题严峻 过去2 0 年，中国煤炭安全状况有很大改善，但是煤炭事故死亡率仍是世界最 高的国家之一。近几年来，随着由对煤炭的大量需求而引起的煤炭价格的路 飙升，我国的煤矿安全问题进一步突现了出来。在煤炭采掘业，美国百万吨煤 死亡率为o 0 3 ，印度0 5 ，俄罗斯0 6 5 。而在我国，2 0 0 3 年全国煤矿百万吨煤 死l 二= 率为3 1 7 ，其中：国有重点煤矿百万吨死亡率1 0 7 ；国有地方煤矿3 0 0 ： 乡镇煤矿为7 6 1 。由此可见，我国的煤矿死亡率远远高于世界其他国家，而在 不同性质的煤矿宅产中，乡镇小煤矿的死亡率居于首位。 造成这一情况的原因是多方面的：执法不严，未能关闭不具备起码安全生产 条件的小煤矿，有些事故没有依法处理；安全管理薄弱，绝大部分重大事故是 违章作业的恶果；乡镇矿工人很少经过安全培训l ，从业人员素质低，文盲半文 第一章导论 盲占5 0 以上。对此，我国出台了一系列的安全法对此加以整治。此外，在近 来对煤矿安全问题对策的热烈讨论中，也有一些学者指出，变革煤炭资源产权， 实现市场化才是治本之道。 t 参见成金华中国矿产经济学研究现状和前景展望，载于理论月刊2 0 0 50 5 。 2 该表数据转引自王庆一中国煤炭工业：演变及前景( 上) 。 3 该部分数字转引自王显政培高大型煤炭企业鼓励兼并重组中小煤矿载于经济日报。 第二章关于产权的理论 2 1 产权的概念 2 1 1 产权与所有权 第二章关于产权的理论 产权是现代产权学派，交易成本学派和新制度学派中的个重要概念。自 科斯和其他经济学家开创性的工作以后，经济学理论对一个比较古典经济学更 现实的，交易费用不为零和信息不完全的现实世界的理解大大加深了。在这个 世界里，由于交易费用和信息不完全的存在，使得物的各项权利在不同的人们 之间的分配、界定不再无足轻重，它对于资源的合理、有效利用，对于经济的 发展都具有很重要的意义。 产权不同于我们通常所说的所有权。一般来说，所有权强调的是法律规定 的所属关系，而产权强调的则是实际的经济利益。所有权是一种财产权利，指 所有者对其财产拥有的明确的使用权、收益权和处分或说处理权，现代经济学 家将其归纳为转让权。 “一般说，财产的使用权是指所有者使用、经营财产的权利，这种使用和 经营包括了对这些财产的占有或者说排他。换言之，使用权是运用财产的权 利。收益权则指享有财产增值或损失的权利。处理权指处置则产的权利， 包括财产的转让、赠予、放弃等等。一些经济学家指出，使用权和处理权共同 构成了对财产的控制权，简言之，一般的控制权指使用权和转让权的合一。”( 刘 风芹2 0 0 5 ) 产权产生下人们在行使自己的所有权时所产生的“不确定性”和“共同财 产”，由于人们之间行使所有权的区域是有交叉的，各自的界线不确定，所以 一方在行使自己的权利时就有可能对另一方造成损害，使另一方的所有权受到 限制。由此而产生了双方收益分配的不确定。换句话说就是，财产所有者们是 我国煤炭资源产权制度变革以山西省为倒 否有权去损害他人利益，或是否有权制止他人对自己的损害都不确定。科斯举 了大量的例子来说明这种不确定性，如无线电台争夺同一广播频率而互相干 扰，牧人的牛群损害了相邻土地上农民的庄稼，火车排放废气及烟尘损害了铁 路两旁的农田，制糖厂机器的噪音干扰了医生的工作等等。在这些例子中，双 方的行为都属于自己所有权的范围，但双方的权利界线及收益分配却不确定 ( 科斯1 9 8 9 ) ，双方如何解决这一问题也是不确定的，这种不确定性产生了共 同财产，为此便产生了产权理论。所以从一定层面上可以说，产权是受到限制 的所有权，但产权更强调人们之间的关系，它指的是两种平等的所有权之间的 责、权、利关系。对此，德姆塞茨给产权下的定义是：“所谓产权，就是使自 己或他人受益或受损的权利”，他指出，“产权规定了人们怎样受益或受损，从 而规定了人们谁需要给谁补偿以改变人们的行动”，“产权所有者拥有他人允许 他以特定方式活动的承诺”( 德姆塞茨1 9 6 7 ) 。这些问题可通过人们相互之间 的交易得以实现。可见，产权比较所有权而言具有可交易性，它为人们在交易 中提供了准确的预期。因此，产权的概念比所有权的概念要广泛，“比如，某 人没有某物的所有权，但他有该物的使用权、收益权或者转让处置权，那么， 此人就拥有了该物的产权”( 刘凤芹2 0 0 5 ) 。 2 12 产权包含的权利 前面提到，产权强凋的是实际的经济利益，是不同所有权主体之间的权、 责、利关系。其基本内容包括行动团体对资源的使用权、受益权和转让权，既 包括属于木人的财产( 拥有所有权) 和不属于本人( 不拥有所有权) 、但归本 人支配和控制的财产权利( 如租赁) 。 在本文中涉及煤炭资源的产权，则主要体现为由煤炭资源所有权，及由此 派生的矿业杈等权利组成的权利集合。煤炭资源产权的内涵是指煤炭资源所有 权及其派生出来的矿业权，即对该资源的使用权、转让权及受益权。 第二章关于产权的理论 2 。2 产权的分割与交易 产权的界定是产权交易的前提，科斯( 1 9 9 0 ) 指出：“没有这种权利的初 始界定就不存在权利转让和重新组合的市场交易。”在产权被明确界定之后， 产权所有者所拥有的排他性的权利也就明确了。在通常情况下，产权所有者为 了从自己所拥有的对于该资产的一束权利中获得收益，就需要将自己所拥有的 一部分权利让渡出去。被让渡出去的，可能是全部的权利也可能是权利束中的 一个或一组权利( 如租赁) 。所有者通过将这些权利分割、重新组合，然后与 他人进行交易而获得收益。因此，我们通常所说的商品交易，实际上是附着在 商品上的一组权利的交易。对此，德姆塞茨( 1 9 6 7 ) 说的很明确：“经济学家 们常把一组所有权作为论据，寻求解释决定这些产权附着物的价格和数量的力 量，”但在交易中却是“两组产权在发生交换。”巴泽尔说：“个人对其资产的 权利包括消费权、收益权以及转让权。要想凭借资产取得收益或转让资产，就 必须进行交换，而交换是双方权利的互相让渡”( 巴泽尔1 9 8 9 ) 。此外，“同一 物品的使用权、收益权和转让权不仪是可以交易的，而且还可以分别地交易若 于次或同时与若干个人交易它们可以被分割为若于部分而归属与不同的 人所有，也可以因其属性的不同而多次地被交易或签订一系列的合约”( 刘风 芹2 0 0 5 ) 。 有效率的产权必须是可以分割的。叮分割性使有不同需求和知识的人能将 某项独特的资产投入他们所能发现的最有价值的用途上去。另外，产权所有者 分割、交易产权的目的是为了使资产的总收益增加，因此，他对出让的权利所 索取的价格应至少可以弥补因权利出让而带来的资产总收益的下降部分。 2 3 产权的不完全 产权的分割、交易要求产权被清楚地界定。但在现实中，由于交易费用不 为零，界定产权和保护界定后的结果都需要花费费用。对此，巴泽尔( 1 9 9 7 ) 说：“人们对其资产所拥有的权利并不是一成不变的，而且随着自己对资产的 我国煤炭资源产权制度变革以山西省为例 直接保护程度，别人对该资产的觊觎程度，以及政府对公民财产的保护程度等 条件的变化而变化。”产权不是绝对的，而是能够通过个人行动改变的。产权 被界定的越清晰，界定结果的安全性越高，为此所支付的代价就越高，直到完 全保护和界定的成本非常高昂，以至于这个成本高于这样做带来的收益。在这 种情况下，对于理性的经济人来说，一部分产权就被放弃了。这时，产权是不 完全的。 2 4 产权的不独立与政府的设寻租 2 4 1 国家的介入 界定产权有两种方式，一是诉诸法律，二是私下交易。当交易费用为零时， 产权的初始界定可依赖于这两种方式中的任何一种，而且，这个界定结果不影 响资源的有效配置。但是，当交易费用为正时，产权的初始界定更多地通过法 律规定来界定，而且界定之后的执行与有关的制度和意识安排有很重要的作 用。也就是说，在现实世界里，权利的界定及对界定结果的保护都要诉诸于法 律，要依赖国家来得以实现。正如周其仁( 2 0 0 2 ) 所说：“如果产权纯粹足一种 私人之间的合约，并且可以由私人信守来得到履行，那么国家就并不构成产权 安排的一个要件。遗憾的是，在任何大规模交易的现实中，不存在这样一个世 界。因此，当产权经济学家阐述“权的排他性收益权利时，通常都要强调 产权是被强制实施的，因此产权的强度不能不涉及到国家所提供的保护的有效 性。”所以，“没有国家理论的产权方法是不完整的”( 思拉恩埃格特森1 9 9 6 ) 。 但是，国家对产权提供的保护不可能是免费的，“它为保护产权所能花费 的资源归根到底来自于产权的负赋。换言之，所有权从一开始就不那么完 整独立，而注定要遭到国家的纠缠”( 周其仁2 ) 0 2 ) 。 第二章关于产权的理论 2 4 2 政府的设一一寻租 寻租理论思想最早萌发于1 9 6 7 年塔洛克的一篇文章：关税、垄断和偷窃 的福利成本。但“寻租”这一概念，则是在1 9 7 4 年才由克鲁格首次提出来的。 “租”实质上是一种超额利润，但它不由企业家创新而形成，而是由政府 干预经济形成。“寻租”，顾名思义就是对“租金”的追求，包括谋求特权与优 惠的游说活动，权钱交换的腐败行为，偷漏税金、走私放私等非生产性的行为。 概括地来说，“寻租”是指那种利用资源并通过政治过程获得特权，从而构成 对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为。它要耗费一定的资源，但却不 产出新的产品，而只是对现有经济利益的再分配，因此，“寻租”活动造成了 大量的资源浪费和社会福利损失。 各国政府都对本国的经济生活起着重要作用，有的甚至直接介入了经济的 运行。寻租活动出现在政府承担一部分资源配置的责任，或是以各种方式影响 着资源拥有者对其资源支配和使用的这种制度下。在这种“寻租社会”中，租 金的来源有三种情况：一是政府的“无意创租”，即政府为弥补市场不足而干 预经济生活，但由于方式不当而造成了防调失灵，从而产生了租金；二是政府 的“被动创租”，即政府受利益集团的左右，成了某些利益集团谋私的工具， 通过并实施一些能给特殊利益集团带来巨额租金的法案，客观上为这些利益集 团服务；三是政府的“主动创租”，即政府官员利用行政干预的办法来增加某 些行业或企业的利润，人为地制造租金，诱使寻租企业向他们进贡作为获取这 种垄断租金的条件。同时，政府官员还会故意提出某项会使一些企业利益受损 的政策或规定作为威胁，迫使企业割舍部分既得利益给他们，以求其高抬贵 手，放弃制定或实施该项政策或规定，使自身的利益不再受损，这实质上是一 种权钱交易。在这三种租金来源中，“被动创租”一般产生于市场经济发达阶 段；“主动创租”则通常产生于市场经济的不发达、不成熟阶段。 第三章我国矿产资源产权制度 第三章我国矿产资源产权制度 3 1 矿产资源产权及我国矿产资源产权制度 矿产资源产权是指矿产资源的所有权及由此而派生出来的一系列对于矿 产资源的占有、使用、收益和处置权，即矿业权。世界各国的矿业立法对矿业 权所包含的内容、范围不尽相同。根据我国的相关法律，我国的矿业权即探矿 权和采矿权的合称。 我国8 0 年代矿产资源法安排的矿产资源产权制度包括国家矿产资源 的所有权制度和矿业权制度。关于所有权，一直以来我国都强调国家是矿产资 源的唯一所有主体。新中国的第一部宪法就规定了：“矿藏、水流，由法律规 定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，矿产资源法进一步 指出：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”1 ， 对此，1 9 9 5 年国务院又重新强调：“矿产资源属于国家所有，而不是所在地方 或分管部门所有，更不属于小团体”2 ，这项规定至今没有被改变，也就是说 我国的矿产资源所有权高度集中在国务院，由国务院代表国家行使所有权。因 此，我国矿产资源产权制度的变迁仅体现在矿业权制度的变更上，它经历了为 与市场经济接轨而进行的一系列变革。 3 2 我国矿产资源产权制度的变迁 矿产资源是一国经济发展的重要要素，因此任何一个国家部很重视矿产资 源产权制度的安排。“中国早在1 9 0 7 年( 光绪三十三年) 就颁布了大清矿务 章程；1 9 1 4 年( 民国三年) ，中华民周农商部又参照日本矿业法修订了矿业条 例，以大总统令的形式颁布；1 9 3 0 年( 民国卜九年) ，国民党政府正式颁布了 我国爝炭资源产权制度变革一以山西省为例 矿业法。”3 新中国成立后，长期实行计划经济，矿产资源又是重要的战略资 源，因此，政府就成为矿产资源供给与分配的主体。矿业法律制度主要表现为 政府对矿产资源的供给与分配制度，甚至是统配制度。在长达近3 0 年的时间 里行政性规范一直是中国矿业法律制度的主要渊源。自7 0 年代末开始，在我 国总体上由计划经济逐步向市场经济过渡的过程中，矿产资源产权制度也进行 了缓慢的由计划经济向市场经济的渐进。我国矿产资源产权制度的变迁大体上 可分为三个历史阶段：即从公有产权开发利用产权的有偿低价委授开 发利用产权的有偿交易4 。 3 2 1 矿产资源产权的初始界定与公有 本世纪5 0 年代，新中国刚刚成立，作为一个社会主义国家，其建立资源 产权制度的初级目标足“实现耕者有其田”，高级目标是自然资源的公有制。 因此，这一时期建立的产权制度更多地体现了国家的政治制度要求。于是，中 国的矿产资源公有产权就在推翻旧中国私有产权的基础上建立起来了。 随后，从1 9 5 3 年开始，国家着手制订社会主义建设的第一个五年计划， 在这段时期内，为将全国的资源集中于工业建设，我国实行社会主义的计划经 济，全国资源由国家统一调配、使用。这对于将资源用于急需的部门，提高资 源使用效率，对于新中国的快速建设与发展具有重要意义，同时也消除了一切 物品和资源的商品性质，禁止了它们的流通。于是，矿产资源的公有产权性质 也在此期间得到了进一步的加强和实现。 5 0 年代到7 0 年代是中国经济大变革时代，中国矿业经历了由萧条到复苏 的阶段。1 9 5 0 年，当时的政务院制订了矿业暂行条例，以担当起旧中国与 新中国矿业制度接轨的重任，在建立国家对矿产资源所有权的同时，也创立了 国家矿业管理制度，从而为新中国矿业秩序的建立和稳定提供了基本的法律框 架和思路。该法安排的矿业法律系制度包括：矿产资源所有权制度和矿业权制 度。宣布：“全国矿藏，均为国有，如无须公营或划作国家保留区时，准许并 鼓励私人经营。”公营者或公私合营者、私人经营者均可以成为探矿权人和采 矿权人，只是权利的取得不同。前者经许可取得，后者经租用取得5 。且矿业权 4 第三章我国矿产资源产权制度 人的义务是对矿业权不得转租、不得交易。后来的新中国第一部宪法，即五四 宪法也强调了矿产资源的国有。但是，从建国到7 0 年代末，我国还没有一部 比较完整的矿业法。因此，无论是矿产勘查还是矿产开采，基本上是无法可依， 没有制定矿产资源法律对其产权进行确定，一切都由政府的行政命令来决定。 这一时期的产权特征有： 一、矿产资源成为国家的专有物 宪法规定矿产资源属于国家所有，这一公有性质决定了它们的流通是受到 限制的。后来在取消和限制商品交换的论点得到纠正以后，矿产资源作为基础 性生产资料仍被排除在商品交换之外而且把矿产资源以及其他自然资源公有 制的保有作为社会主义的典型特征。矿产资源的禁止交易成为社会主义经济与 政治的铁律，一切交易资源的行为都被视为对资源社会主义公有制的瓦解与破 坏。资源产权的任何变动都要通过行政行为进行。 二、政府经营、管理矿产资源 根据宪法秩序，全民所有制就是国家所有。据此，政府代表或代理国家支 配了中国的矿产资源。为加强对资源的经营管理，我国从中央到地方的各级政 府都设立了完整的行政部门。这些政府部门的矿产资源所有权与行政权是结合 配置的，政府对资源产权的行使主要表现为资源行政管理。它们在向厂商供给、 分配资源的同时，通过计划与指标直接决定企业经营管理。资源行政管埋代替 了资源产权管理。政府本无能力管理全部资源，造成了资源利用的低效率；同 时行政管理既无资产约束，也无资本约束，也造成了管理的无效率与低效率。 管理的经济绩效仅仅足资源开发利用秩序的安定。然而，即便如此，资源纠纷 也始终没有平息过，6 0 年代兴起的小煤窑向国有大矿的侵蚀浪潮一直波及到 9 0 年代。至于资源浪费与破坏及环境污染更是普遍存在的现象。 与此同时，没有对矿产资源产权的具体法律安排，资源行政管理既无法律 根据也无司法监督，使政府各部门拥有的公共权力逐渐成为了它们牟取集团与 部门利益的工具。8 0 年代后期至今普遍存在的政府设租与寻租行为无不起源丁- 5 0 至6 0 年代的资源行政管理。 三、企业成为国家经营矿产资源的车间 国有企业是矿产资源开发利用的主力军，占有了大部分赋存条件好的资 我国煤炭资源产权制度变革一以山西省为例 源。但是国家权力也深入到了企业内部，使企业既不是资源产权丰体，也没有 独立的投资产权人格。这些企业的生产经营活动全部由政府部门来安排，它们 的生产目标只是完成上级下达的生产指标与任务。因此，这些企业充其量只是 国家的一个生产车间。 3 2 2 开发利用产权的有偿低价委授 8 0 年代改革开放后，伴随着中国从“人治”走向“法治”以及中国经济向 市场经济的迈进，资源配置方式开始转型，中国自然资源产权制度才正式进入 创设阶段。 1 9 8 6 年矿产资源法的颁布和旌行标志着中国矿业法进入丁一个新的历 史时期，其中对于矿产资源产权制度的安排包括了国家矿产资源的所有权制度 和矿业权制度。该法强调国家是矿产资源所有权的唯一主体。勘察和开采矿产 资源必须依法取得探矿权和采矿权，禁止采矿权的买卖、出租、抵押6 。“国家 对矿产资源实行有偿开采。”7 同时确定了在国家行政指导下实现矿山企业投资 主体多元化的原则。 但这一有偿使用规定还只是原则性的规定，到1 9 9 4 年国务院发布了矿 产资源补偿费征收管理规定后才在全国付诸实施，期间经过了8 年的时间。 至此，无偿开采结束了，具有划时代的意义。但由于考虑到矿山企业的承受能 力，我国的资源补偿费率比许多国家的“权利金”( r o y a l t y ) 要低的多8 ，因此是 我国现行有偿使用制度是一种低价的有偿使用制度。 对于煤炭资源来说，于矿产资源法出台后明确了有偿使用原则：对于 已经通过行政划拨获得资源的企业，国家按产量或销量收取资源税和资源补偿 费；对于新设立的矿权，煤炭等战略性资源一般仅以1 元吨左右的象征性价格 卖了出去。 这一时期矿产资源产权制度的主要特征有： 一、资源低价有偿使用，不体现国家的所有者权益 资源有偿使用制度的出台标志着我国矿产资源产权制度在向市场化过渡 的方向上迈进了一大步。但我国资源的有偿费用极低，而且并非是国家所有者 1 6 第三章我国矿产资源产权制度 收益的实现形式9 。从征收力度来看，绝大多数类的矿产资源补偿费率为其矿产 品销售收入的1 2 。而且根据矿产资源补偿费征收管理规定的第十一 条规定，矿产资源补偿