（人口学专业论文）上海黄浦江开发土地流转及相关人口问题研究.pdf

中文摘要 黄浦江沿岸综合开发是上海实现建成“四个中心”目标的重大战略举措。 清江沿岸开发关键之一是如何解决沿岸土地流转及其伴生的人口问题，而由于各 种原因目前国内这方面的系统研究还很少见。本文深入分析和研究了上海市黄浦 江沿岸综合开发土地流转模式创新，土地收购、定价、储备、转让环节需要着重 解决的问题，土地流转和人口安置投融资机制以及土地流转中的人口问题等方 面，在着重研究土地流转机制的同时分析伴生的人口问题及其解决对策。研究认 为土地是浦江开发的最大资源，建立良好的土地流转机制有利于浦江综合开发过 程中土地资源的优化配置，事关浦江开发的成败。在深入研究对土地流转模式的 基础上对土地收购、置换、储备和转让过程中土地定价、运作方式等技术环节进 行分析，有利于保证土地资源配置模式在实际运作中落到实处。土地流转在某种 意义上是价值和资金的流转，研究和建立浦江开发土地流转和人口迁移的良性、 长效投融资机制是浦江沿岸综合开发能否成功的关键，借鉴已有的成功模式并结 合浦江开发特点探讨创新的融资模式，可以为浦江沿岸土地开发提供可持续的、 源源不断的资金保障；浦江开发四个重点地区都位于上海市的老城区，城区形成 历史悠久，人1 3 密集，土地流转中存在的人1 3 迁移和安置问题具有很强的挑战性， 如何解决好浦江沿岸综合开发土地收购定价和原有居民的拆迁补偿问题事关社 会经济稳定和浦江开发能否顺利进行，关键是要在土地流转过程中兼顾效率公平 相结合的原则，实现二者的良性互动和双赢。本文是对发展中国家超大型城市中 心河流沿岸综合开发土地流转和人口迁移问题的一次系统研究。是对发展中国家 城市中心区功能定位转变、土地资源优化配置理论的重要案例分析和实证研究， 具有较大的理论和现实意义。 关键词：黄浦江，综合开发，土地流转，人口问题 中图分类号：c 9 2 4 2 4 a b s t r a c t t h eh u a n g p u j i a n gr i v e rb a n k s c o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n tp r o g r a m ( h e r e a f t e rc a l l e dh r b c dp r o g r a m ) i sas t r a t e g i cs t e pi nr e a l i z i n gs h a n g h a i s a m b i t i o u sg o a lo f b e c o m i n ga 1 1i n t e r n a t i o n a le c o n o m i c ，t r a d e ，f i n a n c ea n dw a t e r t r a n s p o r tc e n t e r o n eo f t h ek e yi s s u e so f t h a ti sh o wt os o l v et h ep r o b l e mo f l a n d c i r c u l a t i o na n da c c o m p a n y i n g p o p u l a t i o np r o b l e m s s of a r t h e r ei sl i m i t e ds y s t e m a t i c r e s e a r c hi nt h i sr e s p e c tw h i c hl a c k sg u i d a n c et ot h ec u r r e n th r b c d p r o g r a m t h i s r e s e a r c hg i v e sa ni nd e p t ha n a l y s i so ni s s u e ss u c ha sl a n dc i r c u l a t i o nm e c h a n i s m i n n o v a t i o n ，k e ya s p e c t si nl a n da c q u i r e m e n t ，p r i c i n g ，r e s e r v a t i o na n ds e l l i n g ， f i n a n c i n gm e c h a n i s mo f l a n dc i r c u l a t i o na n dp o p u l a t i o nr e a l l o c a t i o n ，f o c u s i n go nl a n d c i r c u l a t i o ni s s u e sw h i l ed i s c u s s i n gr e l i e dp o p u l a t i o ni s s u e sw h e nt h e ya r i s e t h e r e s e a r c hf i n d st h a tl a n di st h eb i g g e s tr e s o u r c ef o rh r b c d p r o g r a ma n dh e a l t h yl a n d c i r c u l a t i o ni sk e yt ot h es u c c e s so f t h a t i na d d i t i o n ，i nd e p t ha n a l y s i so nl a n d c i r c u l a t i o nm o d e l sa n dt e c h n i c a la s p e c t so f l a n da c q u i r e m e n t ，p n c i n g , r e s e r v a t i o na n d s e l l i n gi sn e c e s s a r yf o r t h ec u r r e n tp r o g r e s so f h r b c dp r o g r a m t or e s e a r c ha n df i n d ah e a l t h y , i o n g - t e r ms u s t a i n a b l ef i n a n c i n gm e c h a n i s mi sf u n d a m e n t a lt ot h es u c c e s so f h r b c d p r o g r a m s i n c et h ef o u rk e ya r e a so f h r b c dp r o g r a ma r ea l ll o c a t e di n h e a v i l yp o p u l a t e dc e n t r a lm e t r o p o l i t a na r e a sw h i c hp o s e sc h a l l e n g i n gq u e s t i o n so f p o p u l a t i o nr e a l l o c a t i o na n dw h i c hi si m p o r t a n tt os o c i a ls t a b i l i t ya n dt ot h es m o o t h p r o g r e s so f h r b c dp r o g r a m ，i ti si m p o r t a n tt ob a l a n c ee f f i c i e n c ya n df a i r n e s si nl a n d c i r c u l a t i o np r o c e s s t h i sp a p e rc a nb er e g a r d e da so n es y s t e m a t i cr e s e a r c ho nl a n d c i r c u l a t i o na n dp o p u l a t i o nr e a l l o c a t i o n si nm u n i c i p a lc e n t r a la r e ao f d e v e l o p i n g n a t i o n sw h i c hi sa ne n r i c h m e n to f b o t h m u n i c i p a lc e n t r a la r e ad e v e l o p m e n tt h e o r ya n d m a r x i s ml a n dr e n tt h e o r y i ti sa l s os e r v e sa sa ni m p o r t a n tc a s es t u d yo nm u n i c i p a l c e n t r a la r e al a n df u n c t i o nc h a n g ea n dl a n dr e s o u r c er e a l l o c a t i o ni nd e v e l o p i n g c o u n t r i e sw i t ht h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e k e yw o r d s ：h u a n g p u j i a n gr i v e r , n ，p o p u l a t i o np r o b l e m c 9 2 4 2 4 v 一 第1 章引言 1 1 上海浦江开发的历史背景和现实意义 1 1 ，1 浦江开发的内涵和意义 黄浦江开发的直接原因是黄浦江沿岸功能定位发生变化导致市政规划发生 改变，发展定位由原来的以航运、仓储、港口服务为主转变为以商业开发、旅游、 会展、高级住宅等第三产业为主。发生这种功能改交的进一步原因是上海在中国 国民经济和世界经济中的定位发生了根本的变化，由改革开放前中国的工业中心 向“四个中心”转交，上海的产业格局由原来的“2 1 0 ”向“3 2 1 1 ”顺序转变。 更深层次的原因在于经济全球化的大背景和改革开放后上海经济、社会、城市现 代化建设的快速发展，中国加入w r o 和上海申博成功进一步加快了上海城市功 能转变的步伐。在上海加快脚步建设现代化、国际化大都市的进程中，占据浦江 两岸5 0 土地的单位都是以第一、二产业为主，产业功能与层级已经严重滞后于 上海成为现代化国际大都市的建设目标，浦江沿岸开发势在必行。 黄浦江开发主要是实现黄浦江及其两岸的功能转换，从原来的以交通运输、 仓储码头、工厂企业为主，转换到以金融贸易、文化旅游、生态居住为主，实现 由生产型向综合服务型转换。进行景观重塑，充分发挥黄浦江蜿蜒开阔水体的形 态优势，通过整体景观设计，使临水建筑物、绿化和公共空间有机协调，让黄浦 江两岸成为上海城市一道亮丽风景线；坚持可持续发展理念贯彻综合开发始终， 创造人与自然相协调的新发展模式，改善滨江地区自然生态环境，让绿色重返黄 浦江；坚持以人为本。开辟活跃的公共岸线，创建多种多样的滨水活动空间，让 市民亲近水、亲近自然，让黄浦江真正成为“母亲河”；延续历史，两岸历史建 筑比较集中的街区和优秀历史建筑，将在保持原有风貌的基础上进行改造、更新 和合理利用以延续城市文脉；创新开发机制，遵循“规划国际化、运作市场化、 投资社会化”原则，通过建立政府宏观引导和市场运作化相结合的综合开发机制， 吸收国内外多元投资，形成社会共同参与、各方多赢的新格局。 黄浦江两岸是近代上海经济社会的起源地，产业和人口密集度高，实现黄浦 江及其两岸的经济社会功能转换意味着两岸土地的再开发和现有人口的重新安 置，而且土地流转和人口迁移是相互交叉、相互影响的。由于浦江开发4 个主要 区域都位于上海城市中心段，地价高且人口密集，一方面人口安置费用构成土地 流转的主要成本，人口安置成功与否是浦江能否顺利开发的关键；另一方面良性 的土地流转也是筹集居民重新安置资金的主要来源，同时也是解决两岸居民生 活、居住问题的唯一可行途径。再者，只有成功实现浦江沿岸开发并由此提高上 海市的整体经济实力后政府才有真正的财力来提高整个城市的居住生活水平。浦 江沿岸土地流转和提高整个城市居民居住生活水平的目标是一致的。 2 0 0 2 年1 月1 0 日黄浦江两岸综合开发正式启动。长期以来黄浦江两岸较长岸 线的环境没有形成优美的城市风貌；外滩虽然举世闻名，但功能开发也显不足。 黄浦江两岸综合开发将使母亲河焕发青春，把黄浦江建成具有国际水平的水景岸 线，展示上海的城市风貌，成为2 l 世纪上海形象的新面孔，并以此促进城市功能 调整，优化土地资源配置，提高上海城市的综合竞争力是历史赋予的责任。浦江 开发将进一步优化城市中心区产业结构，增进房地产业的持续增长，土地价值得 到体现，增加城市国际竞争力，规范政府运作并改善城市居民生活质量。 1 1 2 浦江开发地理范围i 黄浦江两岸规划控制范围从吴淞口到徐浦大桥，河道长度约4 2 5 千米， 两侧岸线长度约8 5 千米，包括核心区和协调区在内，规划控制面积约7 3 3 平方千米。其中核心区自五洲大道至卢浦大桥为中心段，规划控制面积为 2 2 6 平方千米，岸线长度约2 0 千米；五洲大道至吴淞口为北延伸段，卢清大 桥至徐浦大桥为南延伸段。规划控制范围涉及浦东、宝山、杨浦、虹口、 黄浦、卢湾和徐汇七个行政区。 根据规划黄浦江两岸综合开发将分三步进行，首先是包括北外滩一上海船厂 地区、杨浦大桥地区、十六铺一东昌路地区和南浦大桥地区( 含世博会选址地区) 的四个重点地区；第二步是杨浦大桥和南浦大桥之间的非重点地区；第三步是南、 北延伸段。其中第一步是黄浦江沿岸综合开发中的重中之重，包括： ( 1 ) 杨浦大桥地区：占地1 9 8 6 2 公顷，规划设想是通过建设特色居住区和 科教办公区，创造一个把居住和工作有机结合的综合社区。 i l l 根据上海市黄浦江两岸开发工作领导小组办公室时站h t t p ：l l w w w h p j b a n k s c o m w t h o m e n s f f h o m e p a g c 中的浦江规划材料整理 - 2 。 ( 2 ) 十六铺一东昌路地区：占地3 5 4 6 公顷，规划以商务、旅游、娱乐功能 为主，并在景观风格上与老城厢的古典风貌、外滩的近代风貌、陆家嘴的现代风 貌和谐统一。 ( 3 ) 北外滩一上海船厂地区：占地1 1 5 7 7 公顷，根据规划，北外滩地区将 结合国际客运中心项目建设，形成与航运业相关的商务、居住综合区；上海船厂 地区主要作为陆家嘴金融贸易区的延伸，建成现代化的商务办公和居住区。 ( 4 ) 南浦大桥地区( 含世博会选址地区) ：占地3 4 2 9 公顷，规划设想是结 合世博会设施建设及后续使用，引入大型文化、科研、体育设旌，建设融商务、 生活、娱乐为一体的现代生活区。 图1 - 1浦江并发的规划范围 图片资料来源：浦江沿岸综合开发宣传圈册，上海市浦江开发办公室，2 0 0 4 年l o 月 从图1 1 可以看出规划的4 个重点地区主要位于人口密度较大的杨浦、虹口、 黄浦、卢湾城区以及浦东新区的沿江人口稠密地区，经济活动密集根据上海市 第五次人口普查的相关数据分析，2 0 0 0 年黄浦区户籍人口密度为4 6 ，2 9 6a ， k m 2 ，卢湾区4 0 ，5 8 9 , k k m 2 ，虹口区3 6 ，6 5 8 ) t , d k m 2 ，杨浦区2 0 ，4 8 0 d k m x 。 表1 1国际犬城市中心区人口密度情况比较 城市中心区 人口密度( 万人，k r r l 2 ) 美国纽约曼哈顿地区 2 o 法国巴黎市区( 1 0 5 i o n 2 ) 2 0 i d 平尔尿| i 】匹 1 4 美国费城市区 1 2 日本大孤市区 1 2 上海市中心区内环线内约1 0 d l g n z ) 3 4 其中旧区( 内环线内浦西地区) 3 7 资料来源；见汤恚平王林上海市人口椎局导向战略研究城市规划v 0 1 1 2 7 n 0 1 5 m a y l ，2 0 0 3 从上表1 1 就可以看出黄浦江沿岸开发所涉及到的中心城区与国际上些大 城市相比，远远高于国外其他城市中心区的人口密度，黄浦江开发面临的入口迁 移安置问题尤其突出。 1 1 3 浦江两岸土地利用现状与开发规划 随着上海“四个中心”地位逐步确立以及浦东开发、开放政策实施和城区范 围的扩大，整个上海市产业结构及与此相应的城市功能正在发生着深刻的变化。 经过多年建设浦东陆家嘴金融贸易区已初具雏形，与浦西外滩金融一条街遥相呼 应，构成了国内集聚程度和现代化程度最高、结构也最为复杂的中心商务n ( c b d 1 。围绕着该中心商务区各种第三产业及与此配套的科技文化设施和生活娱乐 设施也在蓬蓬勃勃地发展。一个面向2 l 世纪、代表中国城市发展最高水平的新 上海正在浦江两岸呼之欲出。 黄浦江港区特别是穿越“两桥之间”的黄浦江沿岸各种码头设施及其它沿岸 土地的不合理利用极大困扰了上海城市改造发展的步伐和生态环境的改善。在城 市结构布局中由于工业、码头仓储等大量占地，导致港区和市区犬牙交错，造成 土地价值利用不足，土地资产严重浪费。 黄浦江索称上海市的黄金水道。时代不同，黄金水道的涵义也在随之 变化。在工业化时代，黄金水道主要意味着便捷的水上交通和繁荣的水运 经济，滨水区域的土地价值首先也体现在港1 3 创造的航运效益上。随着后 工业化时代的到来和城市中第三产业的日益广泛地蓬勃兴起，在以人为本 的思想引导下，滨水地区独特的自然景观和生存环境引起人们更大的重视， 对土地利用价值的评价也相应发生了很大的变化。仅以杨浦大桥和南浦大 桥之间的土地为例，根据上海市关于在全市范围实施基准地价的公告， 该沿岸地区的大部分土地处于三级、四级和五级区域，该区域内的外销楼 宇地价一般在2 5 0 5 5 0 美元m 2 之间。表1 2 如果考虑港区直接临水的特 点，则实际地价将应该更高，远远超过港务系统和一般工业企业所能创造 的土地收益。以上海港务局为例。根据其统计资料粗略估算，两桥之间各 港务公司多年来实际的土地年毛收益每平方米平均不足几十元。由此可知， 目前两桥之间港区土地的使用远未发挥应有的价值，从而造成土地资源和 土地资产的严重浪费。 表1 - 2 黄浦汪两岸各港段利用状况( 单位：k m 、) 资料来源：根据上海市黄浦江两岸开发工作领导小组办公室提供的内部材料和有关统计资料整理 其中公用码头指港务局所属码头，货主码头指企业自用码头该比例为各种用途的岸线长度与已 利用岸线的长度之比。 当然，黄浦江两岸土地利用的不合理导致了浦江沿岸产业结构的不合理及人 口结构的不合理。从调研中看该地区的就业人口中约7 0 左右从事个体或“三产” 工作，而其中就有8 0 居住在本地区。居民主要以中低收入的家庭为主并有不少 贫困人口和弱势群体，人口年龄结构偏高、文化层次偏低，很难满足该地区发展 新兴第三产业对就业人口的需要。 黄浦江整条岸线地区中用于绿地、景观的不足4 k m ，这不仅使滨江区域 的宝贵土地资源不能按照新的城市功能和城市风貌重新优化配置，也无法 满足人们依据天性实现亲水、近水的愿望。黄浦江两岸综合开发这一世纪 工程正是继上世纪8 0 年代老外滩改造、9 0 年代浦东陆家嘴地区岸线建设之 后，对黄浦江及其两岸地区进行的又一次改造与开发。目的是通过城市中 心旧城区改造、产业结构升级调整、土地资源合理配置、城市生态环境改 善等让黄浦江重新焕发青春活力，从而带动中心城区社会、经济、环境的 共同发展，促进上海尽快成为国际化大都市。 针对上述土地利用不合理的现状，浦江两岸开发已经作出如下规划，见 “表1 3 ：黄浦江沿岸四个重点地区的土地分类使用规划” 表1 3黄浦江沿岸四个重点地区的土地分类使用规划 重点地区 杨浦大桥地区北外滩一上海船十六铺一东南浦大桥地区 厂地区昌地区 浦西浦东浦西i 浦东浦西浦东浦西浦东 占地面积 8 8 6 3】0 9 9 94 6 6 2 i 6 9 1 52 1 2 6】4 11 7 9 4 9】6 3 5 保留项目用地 1 5 9 83 2 7 33 4 95 6 7 l 保留建筑面积 4 1 0 56 5 761 1 6 9 8 在建项目用地 0 9 8 6 3 2 5 建筑面积 1 9 1 0 4 8 3 6 规划拆除改造用地 1 9 8 6 28 1 1 63 4 2 9 9 拆除建筑面积 1 2 7 - 3 5l s 4 4 92 5 8 62 1 1 5 4 新建所需拆除用地 2 2 8 2 3 5 6 8 新建建筑面积 2 5 9 2 97 5 1 5 3 8 7 64 4 7 _ 3 5 资料来源：根据上海市黄浦江两岸开发工作领导小组办公室提供的材料和有关统计资料整理其 中上表中用地单位为公顷；建筑面积单位为万平方米 根据上表中的土地利用规划，浦江两岸开发中面临大量的土地收购、 储备、交易、融资等土地流转问题，尤其是其中老城区低收入居民安置补 偿等问题错综复杂，需要对这些问题进行科学研究才能充分发挥土地资源 的综合效益，以利于尽早实现上海建设成为“四个中心”的目标。 1 2 开发中的土地流转与人口问题 1 2 1 土地流转与人口安置 黄浦江沿岸开发土地流转由于其区位地理位置处于城市市区规划范围内而 属于城市土地流转。1 9 9 8 年新土地管理法第8 条规定：“城市市区的土地属于 国家所有。”因此城市土地流转也可称为城市国有土地流转，广义上划分为土地 功能流转和士地权利流转。 城市土地权利流转，是指城市土地的权利主体在一定条件下将其拥有的土地 权利全部或者部分地转移给其他主体的行为，可分为城市土地的初次流转和再次 流转。城市土地的初次流转是指在保留所有权的前提下，国家可以将国有土地的 占有、使用、收益以及部分处置权能在一定条件下流转给公民、法人或者其它非 法人组织。城市土地的再次流转是指从国家取得了城市土地使用权的权利主体， 在定的条件下又将该土地使用权的权能全部或者部分地转移给其它的国民、法 人或者其它非法入组织的行为。 6 一 城市土地功能的流转，现阶段比较典型的事例是一些大中城市为提高土地经 济效益而进行的“退二( 指第二产业) 进三( 指第三产业) ”，还有一些城市将繁 华地段上的政府机关迁出，在该地段上引进商业服务业。上述土地功能流转即土 地用途的改变，盘活了城市土地资产，使土地得到更合理的利用。 城市土地流转也是一个社会过程，土地功能转变和土地利用结构调整意味着 原有地区就业模式和人口结构变化，伴随着新型社区文化的形成和原有文化的减 退甚至消失。 土地流转过程包括土地收购、储备和出让等环节及其伴随的土地利用 结构调整等经济过程和地面人口迁移及其结构调整的社会过程，见图l 2 。 图1 - 2 土地流转流程 1 2 2 浦江开发土地流转及伴生的人口问题 1 土地权属极其复杂，对土地流转带来一定难度 由于历史原因，浦江沿岸占用土地的有大大小小数百个隶属不同、性质各异 的单位和上千户居民，黄浦江规划区域内的土地分属于不同单位使用，有中央部 属单位，有市属单位，有区属单位，有市各委办局单位，有属于不同兵种的部队 单位，还有宗教单位；产业类型复杂，第一产业、第二产业、第三产业错综复杂， 仓储、装卸、制造、化工、纺织、印染、食品应有尽有；土地用途复杂，有企业， 有事业，有公用设施，有交通和绿化，还有大量的各类住房用地。另外该些单位 和居民性质各异，其复杂性为上海市所罕见，这也为黄浦江沿岸开发造成了极大 的难度。由于土地权属复杂，土地的获取需要与大量不同权属的土地所有者谈判。 黄浦江沿岸开发由于涉及广大市民的利益，需要由政府介入与监督，在获取土地 前需公开开发目的，这种公开性必然导致地价攀升，开发投资成本增大。再加上 上述各个单位和居民对土地流转的认识、要求、期望也有很大的差别，因此整个 土地流转关系将异常复杂。 2 黄浦江沿岸开发的规划内容与开发商利益矛盾冲突 黄浦江沿岸开发的地理位置处于城市中心，作为建筑密集、规划档次高的地 区，企业的动迁量远远高于其它任何开发区，投资成本将高于浦东新区和其它地 区。黄浦江沿岸开发规划要创造足够的公共游憩场所和公共娱乐设施导致非经营 性用地比重大大提高，加之为创造世界级特色景观需要对规划区域内开发强度即 容积率进行限制。为了不破坏原有的历史文脉，浦西将不允许建高楼，豫园将真 正成为视觉可见的景观区。规划以黄浦江为中心向外的横轴第一层面不得超过2 4 米，第二层面为3 0 至5 0 米，第三层面不得超过8 0 米。为了还绿给母亲河，规划方 案中单绿地面积的比例就将从现在的2 3 5 提高到2 5 以上。这些规划内容将大 大降低直接开发的商业性价值，而开发商的首要目标是最大的商业利润，这势必 直接影响到开发资金的注入，从而给单位的动拆迁带来资金困难。 3 规划区域范围大开发技术难度高导致资金需求巨大 滨水区开发工程有许多特殊的技术要求，会导致昂贵的开发费用。例如，地 基承载能力低对基础设旌建设要求高，工程结构复杂，开发技术难度大，环境问 题敏感。此外，滨水区还经常遭受自然生态因素的破坏，如洪水泛滥及滑坡等。 滨水区是城市中最为敏感的生态地段之一，由于黄浦江沿岸综合开发工程涉及航 运、岸线治理、水源储备与供应、植被养护、鱼类栖息、水质、能源、城市安全 等诸多方面，因而必须从诸多方面进行论证，充分考虑拟建项目可能对周边环境 及公共利益的影响，这就需要做大量的前期工作。 4 动拆迁以及居民职工安置资金成本高 市中心浦江沿岸地区仍然还存在着大量的与周围繁华市容格格不入的拥挤 不堪的住宅区，甚至有些棚户区。上海在大规模的旧城改造过程中大量居民住宅 动迁，房地产开发浪潮不断兴起，但沿岸地区却出现无人问津的情况。其中主要 一8 一 原因有：( 1 ) 居民动迁成本日益攀高。这些地区属于难啃的骨头。据有关资料， “八五”期间，本市每平方米土地动迁成本大约5 0 0 0 元左右；“九五”期间，上 升至7 0 0 0 元：目前已达到8 0 0 0 元以上。随着物价指数的上涨及动拆迁地块的调整， 估计其成本将进一步攀升。( 2 ) 安置成本高。浦江开发规划要开辟大面积的绿 化地和限制房地产开发的楼层高度，这无疑给开发企业提出了一个难题，因为开 发企业既然以高价收购土地使用权并安置居民，就会设法采用提高容积率的办法 降低成本，然而浦江的规划无疑会影响开发企业的积极性。 城市土地流转同时意味着城市产业结构的调整，而城市产业结构的调整必将 引起大量的职工安置问题。仅以港务局为例，该局设在杨浦大桥和南浦大桥之间 的下属单位有一个客运公司和六个货运公司，职工人数约11 8 万余名。由于土地 流转这些职工中的多数人将重新择业。但是由于年龄、技能、文化水准等问题， 重新择业对这些职工将是一个十分艰苦的过程。对于政府而言妥善地安置好这些 职工既是应尽的政治责任，也是稳定社会和一个重要条件。问题是在普通劳动力 市场当前供给普遍过剩的情况下再要安置这么多职工确非易事。 5 人口迁移带来居民社会网络纽带断裂 浦江沿岸地区人口密度较高，居民职业构成复杂，邻里关系密切形成了复杂 的社会纽带，这种社会网络是新建社区在短期内绝对无法形成的。并且旧城区发 展历史中一直延续着小型零售商业的传统，社区中有相当一部分居民从事着小生 产服务和商业活动。从2 0 0 2 年市政府进行的调研工作中可以看出该地区的就业人 口中约7 0 左右从事个体或“三产”工作，而其中有8 0 居住在本地区。说明旧 区人流密集的区位环境以及历史形成的社会经济网络对某些中低收入的家庭来 说也许就是其家庭生活的主要来源。旧区的搬迁无疑割断了低收入居民赖以生活 的来源，以及原有的社会生活网络，带来一定的社会问题。 6 贫困人口迁移和人口结构问题 现今旧区居民中有一定经济能力的部分户主由于其对社区资源的依赖性不 强己搬迁到环境条件优越的新区。仍生活在沿岸地区的居民可以说多半是没有能 力脱离这些地区过上理想生活或依赖旧城区提供的经济、社会经济网络生存的低 收入者。对这些贫困人1 2 1 的迁移补偿和安置无疑是浦江沿岸开发是否能得以顺利 实施的关键。这些贫困人1 2 1 的安置问题也一直是城市旧城改造过程中的重中之 重，处理不好将影响整个城市的更新和发展。简雅各布斯在总结美国早期城市 更新失败的原因时曾提到的一点就是旧城更新并未使贫民窟“非贫民化”，仅仅 一9 一 是将贫民窟移到别处，在更大范围内造就新的贫民窟。西方1 9 7 0 年代之后的社 区更新取得了很大成效主要是因为重视了原居民的利益，从社会经济角度来改善 原居民特别是低收入居民的生存条件，而不是为了经济利益单纯地改善物质环 境。漓江沿岸开发也急需改变该地区的人口结构特别是人口的年龄结构问题。尤 其是处于城市中心的区域因为历史原因出现了人口结构老龄化、少予化现象，人 口增长减缓。人口老龄化最大的特点就是储蓄增加，消费降低，不能很有效地带 动周围商业以及房地产的发展，也不能满足新兴行业的就业需求。 1 3 论文选题与研究目的 浦江沿岸综合开发是一项世纪工程，涉及经济、社会、文化、道德伦理等方 方面面的问题，需要进行相关领域的综合研究。本文将研究的着重点聚焦在研究 浦江沿岸综合开发中遇到的土地流转及伴生的人口问题上，并以浦江开发所面临 的土地流转模式，土地流转和人口安置投资融资机制以及土地收购、定价、储备、 转让等环节中的关键问题研究为主，将土地收购、定价、储备、转让环节中涉及 的人口迁移、安置补偿问题作为土地流转一个重要环节或方面进行研究和分析。 具体地说，本文的研究内容及目的主要包括以下几点： 1 探讨促进浦江两岸综合开发的土地流转创新模式 2 如何搞好土地收购( 置换) 、储备和出让过程中的关键技术环节，保证浦江开 发土地流转流程的高效运行； 3 漓江开发中的人口迁移和安置补偿问题； 4 研究建立有利于土地流转和人口安置的良性、长效投资融资机制，为黄浦江 沿岸土地开发提供可持续的资金保障； 5 最后提出政策建议； 漓江开发所面临的土地流转和人口安置问题错综复杂，特别是人口安置标准 问题涉及老百姓的切身利益，关系到社会稳定和浦江开发能否顺利进行，是一个 非常敏感的社会问题。尽管笔者花了大量时间进行文献检索、包括到浦江开发办 公室和浦江沿岸有关开发街区进行实地调研，但由于目前关于土地流转方面特别 是人口安置方面的公开统计资料有限，给本文的研究工作带来了难度，这同时也 一1 0 显示了这一研究选题的必要性。 这里需要说明的是由于上海市获得了举办2 0 1 0 年世界博览会的权利，而且 2 0 1 0 年上海世博会选址正好位于浦江开发的四个重点区域之一的南浦大桥地区， 因此该地区规划设想必须结合世博会设施建设及后续使用，同时该段开发也会因 世博会设施建设拉动而大大加速。由于世博会设施建设、南浦大桥地区综合开发 遇到的土地流转和人口问题与其他地区有较强的共性，本文在研究过程中没有把 世博会设施建设作为一个单独的课题进行研究，而是着眼于研究浦江开发过程中 有关土地流转和人口问题的共同规律，这些共同规律同样也会对世博会设施建设 实践产生应有的理论指导作用。 1 4 国内外相关研究综述 正如“1 3 节论文选题与研究目的”所描述的那样，由于浦江开发所面临的 土地流转和人口安置问题错综复杂，尤其是人口安置标准问题涉及老百姓切身利 益，事关社会稳定，是一个非常敏感的问题。因此目前关于浦江开发土地流转方 面特别是人口安置方面的公开统计资料和数据非常有限，尽管笔者花了大量时间 进行文献检索，但仍难发现有关上海市黄浦江沿岸综合开发土地流转与人口安置 方面的系统研究成果。这一方面增大了本文研究的工作量和研究难度，同时也显 示了本研究选题的必要性和理论实践意义。目前与本研究相关的国内外研究成果 主要集中在城市土地价格影响因素、城市土地价格评估问题研究等方面，而土地 价格制定是土地流转和人口迁移安置环节的核心问题。 1 马克思主义她租理论。马克思主义理论体系是我国现行土地制度的理论 基础。马克思的企业学说、产权和地租理论也是我国现阶段土地流转的理论指南， 是建立我国土地流转制度的理论基础。马克思认为地租是以土地所有权存在为前 提，一切形态的地租都是土地所有权在经济上的实现，一切地租都是土地所有者 获得的超额收入，朗剩余劳动的产物和剩余价值，亦即土地使用者在一定期限内 ( 例如每年) 按契约规定支付给土地所有者一个货币额。 2 土地供求理论。土地供给的有限性和土地需求的无限性往往造成土地供 需不平衡，形成土地经济运动过程中土地供求关系的永恒矛盾。土地作为一种特 殊商品，既受一般商品供求规律的制约，又有其与一般商品不同的特殊供求形式。 土地供求平衡是相对的、短暂的，而不平衡是绝对的。从实践中看，土地供不应 求是绝对的、普遍的，而供过于求是暂时的、个别的。不同的土地使用方式具有 不同的土地供给曲线。可以通过土地供给曲线的变化来分析不同土地使用条件下 一l l 的土地供给与价格的关系。 3 区位、交通及城市中心影响度对土地收益和价格的影响。区位对于城市 土地收益具有决定性作用。加拿大经济学家m 歌德伯戈和p 钦洛依在城市土 地经济学中指出：“城市不动产的三条最重要的特征，一是区位，二是区位， 第三还是区位”。区位理论包括杜能的农业区位理论、韦伯的工业区位理论、克 力斯坦勒商业服务区位理论以及廖什的市场区位理论。这些区位理论从不同的产 业出发研究了特定区域内人类活动的空间分布及其在空间中的相互关系。认为区 位条件或地段是影响土地经济价值的重要因素。以区位理论为指导，合理布局城 市各产业将有利于城市经济中各经济系统的全面协调发展。 m u r t a z ah a i d e ra n de r i cj m i l l e ( 2 0 0 1 ) ，d i z ar o d e f i e kb ( 1 9 9 9 ) ，d a v i dr b o w e s a n dk e i t hr i h l a n f e l d t ( 2 0 0 1 ) 等研究地铁和城市交通设施对居住用她价格的影响。 他们的研究结果是：( 1 ) 交通因素可以提高城市土地价格；( 2 ) 交通因素对城市 土地价格的作用可以分为两部分，一部分是交通道便捷性提高了城市土地价格， 另一部分是交通因素能引起交通噪声、犯罪率高等负面作用，这种负面作用会部 分抵消交通便捷性所产生的积极作用。 d a v i dr b o w e sa n dk e i mr i h l a n f e l d t ( 2 0 0 1 ) 用1 9 9 7 - - 1 9 9 8 期间加拿大多伦多 ( t o r o n t o ) 地区城市轨道交通系统( s p a d i i l al r t ) 附近的2 3 5 块居住用地交易数 据研究城市轨道交通系统对居住用地价格的影响。他们的研究结果认为城市轨道 交通系统对居住用地价格是一个“正的资本化”，即城市轨道交通系统提高了居 住用地价格。这是因为接近城市轨道交通系统提高了居民到城市c b d 的可达性 和城市其它地区就业的机会，会提高城市土地价格。但同时由于城市轨道交通系 统产生了交通噪声、犯罪率高等负面作用，城市轨道交通系统提高居住用地价格 的幅度并不如想象中的那么大。进一步研究发现到城市轨道交通系统站点实际步 行距离在5 0 0 米以内的居住用地价格要比其它地方的居住用地价格每公顷高 4 3 0 0 美元，而且他们还观察到了在这5 0 0 米范围以内居住用地价格有个“微弱 的、负的价格梯度”，这是交通噪声、犯罪率高等负面作用对居住用地价格影响 的结果。 除了城市交通系统外，城市中心影响度也是西方学者实证研究的一个重要内 容。在西方学者的实证研究中，城市中心影响度因素一般用“宗地到城市c b d 距离来进行测量”，但也可以采用出霉亍对间、出行成本、方便程度、不同交通方 式的可用性来进行测量( b e r r yb j l ，1 9 5 6 ；s oe ta l ，1 9 9 6 ) 。但无论何种形式的城市 中心影响度测量，研究的结果都认为城市中心影响度对城市价格有一定正面影响 ( b e r r yb j l ，19 5 6 ；s oe ta l ，19 9 6 ；m u r t a z ah a i d e ra n de r i cj m i u e ，2 0 0 1 等) 。 a l o n s o ( 1 9 6 4 ) 用规范分析证明城市中心影响度对城市土地价格有重要影响。 他用不同土地使用者进行规范分析，经过一系列复杂的数学运算，最后得到如下 结论：城市土地价格随着远离城市中心而减少，即存在城市价格负的梯度。不同 区位间的地价差异正好补偿其区位通达性的差别，即城市土地的定价遵循“差异 补偿性”原则。 m u r t a z a h a i d e r 和e r i cj m i l l e ( 2 0 0 1 ) 用辛辛那提市的交易数据比较系统地 研究了城市土地价格的影响因素，他们用基本特征价格模型，自变量中包括城市 中心影响度( 用到c b d 距离测量) 、交通因素、邻里因素等。 4 政策对城市土地价格的影响。美国学者a n j lr u p a s i n g h a 和s t e p h a nj g o e t z ( 2 0 0 0 作了深入研究，他们用微观经济学的方法来分析政策对城市土地价格 的影响。他们认为像住房屋顶限制、区划限制、可开发土地总量限制以及城市增 长控制等政策一方面限制了住房和土地供应，房屋成本增加。另一方面由于这些 政策的实施减少了土地不合理利用引起的负外部性，两者相互作用并提高了城市 土地价格。 正因为政策对城市土地价格或住房价格有如此重要的影响，国外许多房地产 研究机构在政府和一些基金会的资助下，对政策与城市土地价格关系、政策与土 地市场效率等问题进行广泛的研究，成为城市土地价格问题研究的一个重点。其 中有关土地使用规制、城市规划、城市增长控制和税收等政策对城市土地价格的 影响研究最多，其主要代表人物有野口悠纪雄、m a nc h o 、t c k o o p m a n s 、 m j b e c k m a n 等。在政策当中，城市规划对土地价格的影响最深。城市规划作为 政府控制城市发展的主要手段，自然受到许多学者和研究机构的关注。大多数的 研究结果表明城市规划会导致城市土地价格提高，但也有的研究结论是混合的。 s e g a l p 和s r i n i v a s a n ( 19 8 5 ) 用供需平衡模型来分析城市规划对城市土地价 格的影响。他们用1 9 7 5 - - 1 9 7 8 期间的美国5 1 个大都市统计区的数据来实证城市 规划对城市土地价格的影响。他们先将需求函数进行变换，认为地价是城市住房 存量、居民收入、人口和抵押贷款利率的函数。同时他们也将供应函数进行转换， 认为地价是城市住房存量、可开发土地量与实际开发土地量的比率、波克建筑成 本指数的函数。他们的研究数据来自语联邦住宅银行。他们将这些数据进行加工 处理，采用独户住宅的销售资料，数据的时间范围为1 9 7 5 - - 1 9 7 8 。他们的研究 结果认为：( 1 ) 在有城市规划控制的城市，房地产价格( 主要是指城市土地价格) 高于没有城市规划控制的城市，其高出的比率为3 ；( 2 ) 用多变量模型进行实 证这个数值只有l ，7 。他们还用最小二乘法( o l s ) 对房地产价格进行回归分 析，得到相同的结果即城市规划控制使得城市土地价格升高。 g u i d r y 、s h i l l i n g 和s i r m a n s ( 1 9 9 9 ) 也用美国土地协会( u l i ) 的数据来分析 城市规划对城市土地价格的影响。他们的研究结果发现，在1 9 9 0 年，美国1 5 个 城市规划最不严格的城市，城市土地价格平均为2 3 8 4 2 美元英亩；而l1 个城市 规划最严格的城市，城市土地价格平均为5 0 6 5 9 美元，英亩。也就是说城市规划 提高城市土地价格。 5 国内学者对城市土地价格影响因素研究。国内学者( 如毕宝德，1 9 9 8 ； 杨继瑞，1 9 9 4 ；李玲，1 9 9 9 等) 都对城市地价的影响因素有系统论述，一般都 按因素的影响范围来划分，将城市土地价格影响因素划分为宏观、中观、微观层 面。即城市土地价格的影响因素可分为一般因素、区域因素和个别因素。 一般因素是指影响城市地价水平的因素，可分为社会因素、经济因素、行政 因素和政策因素。社会因素又分为人口状况和土地制度因索。经济因素分为经济 发展状况、财政金融状况、储蓄消费投资水平、利率和交通状况等因素。行政因 素分为土地利用规划及管制状态、城市规划和行政隶属变更等因素。政策因素又 分为土地价格政策和特殊政策因素。 区域因素是指影响城市宗地价格的因素，一般是指在一个城市( 或区域) 范 围内影响城市土地价格的主要因素。一般有城市中心影响度，城市交通状况，环 境因素，城市规划因素等。对于不同用途的土地，区域因素是有差异的。 个别因素是指由于宗地本身条件的差异而对宗地价格有影响的因素，如宗地 面积、深度、形状等。 除了上述定性研究外，也有一些学者对城市地价格的影响因素进行了定量 分析。如欧阳安蛟( 1 9 9 6 ，1 9 9 5 ) 采用案例研究的方法，研究了开发项目容积率 与地价的关系，分析建筑容积率对土地价格的影响。李斌( 2 0 0 0 ) 用武汉市2 3 个住宅小区样本资料进行因子分析，研究城市居住用地价格的影响因素，结果认 为区位条件、环境条件、出行方便等对居住用地价格有影响。郑云有和周国华 ( 2 0 0 2 ) 以株洲市商业用地为例，研究容积率与建筑密度对株洲市商业用地价格 的综合影响；叶霞飞和蔡蔚( 2 0 0 2 ) 用比较研究的方法研究上海地铁1 号线2 公 一1 4 里内的居住用地与2 公里外居住用地的价格差异，得出轨道交通对城市居住用地 价格有正面影响的结论。舒平和汪丽君( 2 0 0 2 ) 用对比分析的方法，研究北京等 几个大城市有关住宅层数与城市居住用地价格的关系，结果认为住宅层数对居住 用地价格有正面影响。 从国内学者有关城市土地价格影响因素的研究来看，我国学者对城市士地价 格影响因素的研究，从理