政府与社会资本合作项目PPP合同指引.ppt.ppt

政府与社会资本合作项目通用合同指南 2015年3月 中国国际工程咨询公司研究中心 1 1 理解政府与社会资本合作项目2 合同指南 编写思路和结构特点3 合同指南 要点介绍 目录 2 理解政府与社会资本合作项目 政府和社会资本合作 项目 是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设ppp public private partnership 模式的基础上 结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念 西方国家的 公共部门和私人部门合作 ppp模式 是公共部门 政府 与私人部门 企业或其他组织 合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式 采用的是西方市场经济国家的话语体系 西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动 二者划分界限清晰 各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则 模式及评价机制 ppp模式是公共部门和私人部门共同合作的模式 具体可采用boot bot boo tot等形式 3 投资项目的划分 鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特征 现行投融资体制并不将国家经济部门划分为 公共部门 和 私人部门 而是划分为 政府 和 企业 两个部分 并将投资项目划分为 政府投资项目 和 企业投资项目 政府投资项目实行 审批制 管理模式 企业投资项目实行 核准制 和 备案制 管理模式 这里所说的企业 包括国有企业 民营企业 外资企业 混合所有制企业及其他形态的企业 我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设 不同于西方国家 公共部门 和 私人部门 的合作 因而不是传统意义上的ppp项目 是通过变通和本土化而形成的 4 ppp的合作主体 政府和社会经营性企业合作 可采用政府授予项目公司特许经营的模式 也可采用政府通过特定的投融资平台公司 向项目公司进行资金等pfi模式开展合作 参与合作的市场主体 应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有企业 民营企业 外资企业 混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体 鉴于 政府和社会资本合作 概念被有关部门提出并得到一定程度的认可 我们决定采纳这一概念 我们将合作各方表述为 政府主体 和 社会资本主体 将二者的合作表述为 政府方 和 社会资本合作伙伴 之间的合作 其中 政府方 是指政府部门或其授权的代表机构 社会资本合作伙伴 是指符合条件的经营性国有企业 民营企业 外资企业 混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体 5 6 2005年2月7日 港铁公司与首创联合组建的北京地铁四号线特许经营公司与北京市政府联合签订 北京地铁四号线特许经营协议 特许公司负责投资车辆 信号 自动售检票系统等机电设备 并根据与北京地铁四号线公司签订的 资产租赁协议 取得轨道部分资产的使用权 负责地铁四号线的运营管理 全部设施的维护和除洞体外的资产更新 以及站内的商业经营 30年特许经营期结束后 特许公司将轨道部分项目设施完好 无偿地移交给市政府指定部门 将机电设备归还给四号线公司 港铁公司在北京四号线建设中并未获得沿线土地的开发权 北京地铁4号线ppp模式探索 7 地铁四号线ppp项目结构示意 北京地铁4号线ppp模式 北京四号线ppp项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目 是国内第一个利用外资 引入私营部门运作的地铁项目 确定轨道交通项目政府投资与社会投资7 3的基础比例特许经营权 给予社会投资自主经营 自负盈亏的权利 奠定轨道交通项目市场化经营基础轨道交通影子票价 联接地铁项目政府定价与市场价格的纽带公益性资产租赁 实现公益性资产与营利性资产在一个项目上的管理整体性 北京地铁4号线ppp模式探索 8 构建轨道交通ppp模式新型的契约化政企合作关系合作关系 政府以经营权的让渡向社会投资者购买社会公共产品服务 以此履行其作为政府的公共产品提供职责 双方权利义务平等 自愿 契约关系 建立硬约束关系并且清晰 可操作 政府与特许公司签署特许协议 规范双方权利义务 设计租金调整机制 项目成长期适当减免租金 项目成熟期适当调增租金 设计合理的社会投资退出机制 因投资者自身经营不善 违约导致退出 因不可抗力 政策性风险等因素导致退出 北京地铁4号线ppp模式探索 9 10 起源 发展及争论 一般认为 ppp主要包括两种基本类型 一是特许经营 是盈利性项目 使用者付费 基本类型是bot项目 二是pfi项目 政府出资购买服务 一 使用者付费根据使用量的多少决定付费金额 主要包括bot boo和boot等类型 在英国统称为特许经营的ppp模式 一是具有自然垄断性的项目 完全可以通过收费回收成本 关键是要确定价格形成机制 二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目 需要政府财政补贴 三是财务风险影响因素较多的项目 如高速公路 政府会在低收益期给予相应补贴 达到一定程度后不再补贴 对于高收益还会予以收益管控 二 政府付费属于基本公共服务 或者难以确定使用者 只能由政府通过税收向生产者购买服务 是采取私人融资计划 pfi 的ppp模式 社会资本负责提供公共产品 并保证质量 政府根据产品或服务的结果付费 按业绩获得补偿 政府购买公共服务 11 我国经常采用的ppp模式 类型 基本含义 tot bot boot rot boo bto 政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营 通常社会资本主体需要支付一笔转让款 期满后再将设施无偿移交给政府方 社会资本主体为设施融资并负责其建设 完工后即将设施所有权移交给政府方 随后政府方再授予其经营该设施的长期合同 社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设 拥有和经营这些设施 待期限届满 社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方 社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建 改建项目的资金筹措 建设及其运营管理 期满将全部设施无偿移交给政府部门 社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施 拥有该设施的所有权并负责其经营 并将一直拥有并经营该设施 1990 2005年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资 ppp模式目前已经在全世界得到广泛应用 范围涉及道路 桥梁 港口 轨道交通 供水 供电 电信 垃圾处理等传统公用事业 也包括监狱 学校 国防和基础医院等纯公共产品项目 12 亚洲国家ppp应用模式分布 13 ppp不同模式的主要特征 14 政府推动ppp模式三大主要动机 1 吸引民间资本投资 以弥补财政资金之不足推进城镇化 修缮老旧设施 满足新进入城镇的居民的公共需求 以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等 都是政府部门面临的挑战 此外 由于基础设施的运营经常产生亏损 只能靠财政补贴 从而增加公共财政支出 由于政府财力有限 融资压力巨大 成为调动社会资本参与基础设施建设的主要原因 若ppp设计合理 则可调动此前闲置且正在寻求投资机会的本地 地区或国际范围内的社会资本 社会资本参与ppp项目是为了利用其管理能力和经验 特别是运作公用事业的经验 获利 参与ppp项目的社会资本通过提供服务获得政府补偿 从而获取适当的投资回报 15 政府推动ppp模式有三大主要动机 2 提高效率 更有效地利用现有资源政府部门由于缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率 使得基础设施建设和运营效率较低 在僵化的公共部门采用激励措施提高效率非常困难 社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确 即实现利润最大化 而利润主要通过提高投资和运营效率来获得 如果ppp的设计允许运营商实现这一目标 那么基础设施服务的效率很可能得以提高 从而使得社会资本在获得回报的同时 通过合理收费使得公共服务供给在经济上可持续 ppp允许政府将运营职能转移给高效的社会资本 同时保留和完善监管及监督等核心职能 这种框架如果得到正确实施 可减少政府的现金支出 并能向消费者提供质优价廉的服务 即使政府承担部分投资或运营成本 也能实现控制成本支出 提升服务质量的目标 16 政府推动ppp模式三大主要动机 3 通过职能 激励和责任的再分配推动相关领域改革政府有时会将ppp当作推动改革的催化剂 通过实施ppp项目 要求重新审视和分配政策制定者 监管者和服务供应商的职能 动员资本和提升效率 重新分配部门职能 以消除潜在矛盾 并考虑允许私营实体参与特定行业项目 这样就会推动改革取得实质性进展 17 18 中国的引进及推广 20世纪80年代以前 基础设施及公共事业投资一般有政府或其授权机构负责 广东沙角 电厂是我国第一个成功兴建 成功移交的 项目 总投资40亿港元 1985年7月1日电厂正式开工 两台机组分别于1987年4月 7月并网发电 1999年 月 日正式移交 我国开展ppp已有30年历史 从1996年开始 我国政府对公路 发电厂 自来水厂推动采用bot方式 并取得进展 2004年建设部出台 市政公共事业特许经营管理办法 建设部2004年第126号令 明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设 运营和管理 19 2004年7月国务院颁布 关于投资体制改革的决定 提出进一步拓宽项目融资渠道 发展多种融资方式 放宽社会资本的投资领域 允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施 公用事业及其他行业和领域 2005年国务院 关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 指出按照 公平准入 公平待遇 原则 允许非公有资本进入法律法规未禁的行业和领域 加快垄断行业改革 在电力 电信 铁路 民航 石油等行业和领域 进一步引入市场竞争机制 对其中的自然垄断业务 积极推进投资主体多元化 非公有资本可以参股等方式进入 对其他业务 非公有资本可以独资 合资 合作 项目融资等方式进入 中国的引进及推广 国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见 国发 2010 13号 新36条 鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施 市政公用事业和政策性住房建设 社会事业等领域 2014 9 21 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发 2014 43号 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 国发 2014 60号 2014 9 23财政部 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 2014 76号 中国的引进及推广 20 中国的引进及推广 2014 10 23 地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法 财预 2014 351号 2014 11 30 财政部 关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 财金 2014 112号 2014 11 29 财政部 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 试行 的通知 财金 2014 113号 2014 12 2 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投资 2014 2724号 围绕ppp模式争议从未中断 ppp模式面临的法律难点 1 法律体系方面一是对于法律适用本身存在不同观点 二是相关法规制度不完善 难以对参与方进行有效约束 三是争议的解决 利益保障机制不完善 2 实践方面一是项目经验不足 前期工作规范性亟待加强 二是各方责 权 利划分和风险分担机制还不成熟 三是缺乏合理定价机制以及 约束性条款 3 各方主体能力方面一是资本市场发育相对滞后 二是各类中介服务机构支撑能力有限 三是政府主体自身能力也需要加强 22 ppp缺乏有效指导 在全国各地公共服务设施民营化等探索已经呈现遍地开花的状态下 但在指导实际操作的政策层面也暴露出诸多问题 特别是ppp项目的核心文件 合同文本缺乏规范指导 为后续的项目建设实施和运营管理埋下隐患 23 24 ppp实践中的挫折 1997年北京市开始尝试公交市场化 以 北京巴士 为龙头并上市 2006年北京市政府开始整合交通资源 使步履艰难的 北京巴士 正式退出城市客运业务 经过10年探索和受挫 2007年10月北京公交重新回归公益性的发展模式 2004年之后 公用事业领域市场化浪潮开始席卷全国 ppp模式在全国各地进行试验 在湖北十堰市已推行5年的 全国首家 城市公交整体民营化 改革 于2008年5月正式以 夭折 的结局尴尬谢幕 北京地铁5号线决定与加拿大一家公司合作决定采用ppp模式 但没有成功 2009年2月 上海再次实现城市公交资产的 国进民退 城市公共交通资产从上市公司剥离 使国有公交重新成为行业主力军 总体效果差强人意 从前述案例来看 都有以下几个现象 交通问题并没有因为市场化改革而彻底解决 堵车现象依然严重 服务没有明显改善 公共服务依然落后于城市发展 不能有效解决基础设施落后的问题 运营企业亏损 事故频发 服务价格上涨等 有些城市如十堰 更多次发生停运事件 对居民生活造成较大影响 25 26 公益属性面临资本逐利本性的挑战 可能的权宜之计就是提高公共服务价格 当价格刚性 财政补贴缺失时 运营企业只能通过降低员工收入 经营上抢热线 弃冷线 由此造成公司与员工之间 企业赢利与公益服务之间 政府与市民之间的尖锐矛盾不断升级 加速城市化中的中国 公用事业的需求与供给矛盾重重 欠账 问题依然会很严重 仅靠地方财政的力量将很难满足公众对公用事业的需求 如何利用好ppp 有效吸引社会投资进行城市公用事业的建设和完善 将仍然是机遇和难题并存 效果差强人意 台湾高铁濒临破产 27 台湾高速铁路 简称台湾高铁 是连接台湾的台北市与高雄市之间的高速铁路系统 以台北为起点 经板桥 桃园 新竹 台中 嘉义 台南至左营 共八个车站 全长345公里 高铁采用日本新干线技术 最高营运速度300公里 小时 它的开通使往返台北高雄两市的时间缩短为1个半小时 1998年启动台湾高速铁路兴建计划 全线预定于2005年10月31日完工通车 但由于机电与号志系统整合 试车进度大幅落后 延后一年多 全线已于2007年1月5日正式通车 台湾高速铁路是台湾岛内第一个 也是全世界最大规模 采取bot模式的公共工程 建设总成本估计约达新台币4806亿元 由 台湾高速铁路股份有限公司 大陆工程 长荣集团长鸿建设 太平洋电线电缆 富邦集团与东元电机为主要股东 负责兴建 营运阶段的工作 特许期限为35年 自1998年起算 事业发展用地则为50年 台湾高铁濒临破产 台湾高铁bot工程变成钓鱼工程当初 台湾高铁联盟 之所以能拿下项目 最主要的理由就是他们提出 台当局可以真正 零出资 不但工程开工后的经费全由公司自筹 而且在高铁投入营运后 还可以分期将台当局先前支付的1057亿元新台币前期费用予以 回馈 不花一分钱就可以建好高铁 这份诱惑确实很吸引人 可是在拿下项目正式签约后 台湾高铁公司的五大发起行股东 分别为台湾大陆工程 富邦 太电 长荣和东元电机财团 就对出资义务拖拖拉拉 一直不肯认真履行 按原来的规定 台湾高铁项目的自有资金应该达到1200亿新台币 其中五大发起人股东不应该少于40 而台湾高铁公司的额定资本金为500亿元新台币 但由于发起人股东们全都极力寻找合同和法律中的漏洞 当时实际到位的却只有125亿元新台币 直到台高铁正式投入运营时 到位的资本金也只有1051亿元新台币 其中五大发起人股东更只占到了18 5 左右 即使加上关联企业等的出资 实际投资也不到300亿元新台币 为了填补空缺 已经骑虎难下的台当局不得不一再指使台糖 中华电信 中钢 中技社财团 航空发展基金会以及 行政院开发基金 等官营企业和基金直接注资 结果到开通营运时 台公营企业持有的台湾高铁公司股份比例至少超过了35 远远超过bot项目中公营企业不得超过20 的规定 在前10大股东中有5个是公营企业 在前4大股东中更已经占据3席 由于民间纷纷不看好怪状百出的台湾高铁公司 使它几乎在市场上求贷无门 结果最后也不得不由台当局出面组织了以公营金融机构为核心的银行团 并以全额担保的方式 为工程筹集了3233亿元新台币的贷款 但是由于资金来源过于倚重贷款 台湾高铁从最初就背上了沉重的债务负担 开始营运时资产负债率已经超过80 为走到今天的处境埋下了深深的伏笔 只有发起人股东们成了大赢家 由于掌握着公司运营权 又和当时的台湾当局关系亲密 五家原始大股东都在台湾高铁项目中分到了大量利润丰厚的业务承包合同 仅据公开信息它们就接到了价值800多亿元新台币的分包 相当于其实际出资额的三倍 而根据台 监察院 的不完全调查 这几家大股东及其关联企业承揽的实际合同金额可能超过2000亿元新台币 净利可达数百亿元 而根据bot合同的约定 如果最后高铁公司破产 台当局还必须赔偿投资人的损失 其实免除了它们的风险 事实已经无需争辩 台湾高铁的bot协议只是看上去很美 魏峰 台湾高铁为什么濒临破产 28 29 资料来源 中国台湾网 台湾高铁濒临破产 30 资料来源 中国台湾网 台湾高铁濒临破产 31 资料来源 中国台湾网 台湾高铁濒临破产 32 如何正确操作ppp项目 1 把握ppp模式运用的关键环节2 ppp不能仅作为融资工具3 市场化运作 依靠市场收回投资 4 采用ppp模式需要专业化的财务分析5 兼顾逐利性和公益性 审慎决策6 加强履约监管 ppp模式的三大特征 ppp项目可以采用不同的模式 然而所有的ppp必须满足三大重要特征 一 伙伴关系要求目标一致 形成合力 在具体项目上 以最少的资源 实现最多的产品和服务 二 利益共享政府部门不是与社会资本分享利润 政府部门需要对社会资本可能获得的高额利润进行调控 公益性项目不应追求利润最大化 社会资本主体可以取得相对平和 稳定的投资回报 三 风险分担政府部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险 社会资本主体需要承担大部分甚至全部管理职责 33 把握ppp模式运用的关键环节 建立长期的政府与社会资本合作机制 关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系 由 经营者 转变为 监管者 合作者 发挥社会资本合作伙伴在整合设计 建设 运营 管理等方面的综合优势 让专业人做专业事 建立合理的利益共享机制 通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准 实现项目建设运营的财务可持续性 既要保障公共利益 提高公共服务质量和效率 又要避免企业出现暴利和亏损 实现 盈利但不暴利 34 建立平等的风险共担机制 政府和社会资本应该平等参与 诚实守信 按照合同办事 依据对风险的控制力 承担相应的责任 不过度转移风险至合作方 企业主要承担投融资 建设 运营和技术风险 政府主要承担国家政策 标准调整变化的风险 双方共同承担不可抗力风险 建立严格的监管和绩效评价机制 政府对ppp项目运作 公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价 认真把握和确定服务价格和项目收益指标 加强成本监审 考核评估 价格调整审核 可以考虑引入第三方进行社会评价 健全完善正常 规范的风险管控和退出机制 禁止政府为项目担保 防范项目风险转换为政府债务风险 对未能如约 按量 保质提供公共产品和服务的项目 应按约坚决要求企业退出并赔偿 投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿 严格责任追究 对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避 把握ppp模式运用的关键环节 35 ppp不能仅认为是一种融资模式 融资仅是ppp的目的之一 而不是全部 引入社会资本 除引入资金外 更重要地是引入先进技术和管理经验 融资更多地是考虑各自风险最小化 ppp则要求使项目整体风险最小化 通过合作降低各自风险 发挥 1 1 2 的机制效应 融资仅考虑自身财务利益最大化 ppp则追求在保障公共利益的前提下 使社会资本获得合理回报 不允许过分追求各自利益 政府有对社会资本投资收益进行管控的责任 36 政府对实施ppp项目的战略承诺 社会资本主体期望政府成为负责任的合作伙伴 以减轻自身在政策和改革规划 项目开发以及合同监督等方面的负担 并希望政府建立恰当的法律和其他框架 以便设立目标 监控进度 评估进展 报告进度 执行合同规定和处理纠纷 制定一份详细的路线图可帮助社会资本主体管理这些预期 并对政府的实际表现进行监测和评价 政府的承诺通常包括 就ppp的改革战略和预期发表公开声明 与利益相关方协商和提高透明度 提供充足资金和支持 指定一个强有力的ppp项目推动机构 37 38 我国收费高速公路占全世界的70 若包括一 二级收费公路在内 占到90 通过向道路的使用者收取过路费来回收投资 在国外仅仅作为辅助手段 在我国却成为回收公路建设成本的主要手段 甚至是唯一手段 不符合国外的普遍做法 国外监狱也在采用ppp 是不是要向犯人收费以回收监狱的建设和运营成本 市场化运作 依靠市场收回投资 39 ppp不能成为规避责任的一种工具 ppp不应该成为政府向纳税人 二次收费 的理由 ppp不应该成为政府转移向纳税人提供 公共服务 责任的手段 ppp不应该成为将责任推卸给将来的工具 对公用事业 一改了之 的态度是极其危险和不负责任的 也是不可持续的 ppp不应该成为转移财务风险的途径 40 采用ppp模式需要专业化的财务分析 以城市轨道交通项目为例 考虑到银行贷款的实际利率等融资成本 以及城市轨道交通投资所面临的风险等因素 企业投资于城市轨道交通项目的财务内部收益率如果仅仅大于所谓的3 的财务基准收益率水平 从企业理财的角度看 肯定不具有财务可行性 我国在设计基础设施及公益性项目的财务评价方法框架中 没有考虑这类项目独特的行业特征 而是按照一般的商业性投资项目财务评价的思路对这类项目进行财务评价 将企业理财的现金流量与政府公共投资的现金流量混淆在一起 41 目前的城市轨道交通项目无论是所谓的国民经济评价还是财务评价 都与项目融资的实际运作相脱节 在本质上仍然难以摆脱 可批性研究 的桎梏 为政府部门的可批性审批服务 但难以为处于市场经济环境下的企业参与城市轨道交通项目的融资运作发挥实际指导和评判作用 这种状况应该改变 要摆脱 可批性研究 的思维习惯 应明确提出城市轨道交通项目的财务内部收益率仅仅大于3 或者5 在财务上是不可行的 同时要强调 财务不可行并不意味着项目不能投资建设 如果通过经济费用效益分析认为项目建设具有经济合理性 那么即便是财务收益率为负值 也应该投资建设 但应该策划出具有财务可持续性的财务方案 采用ppp模式需要专业化的财务分析 42 巴黎轨道交通的融资方式 巴黎大区轨道交通系统基础设施的建设资金主要由国家和地方政府承担 基础设施维修及运营成本费用等则由票款收入和企事业单位缴纳的特别交通税来支付 差额部分由政府补贴 法国城市公共交通融资方式的选择 取决于法国政府对公共交通认识的独特理念 作为组织公共交通 制定票价政策的交通部门认为 公共交通票价不能全部由乘客承担 地方政府应该负担部分基础设施的开支和公共交通的维护费用 另外 法国政府还认为雇主是建立公共交通体系的最大受益者 所以应该参与公共交通的融资 43 法国城市公共交通的融资一般由四个方面共同承坦 1 乘客 即票款收入 乘客大约承担了公共交通成本的三分之一 为吸引乘客 巴黎针对不同对象发售不同的车票 并提供相应的优惠 如按区域发售的月票和年票以及对失业者提供优惠等等 2 雇主 在巴黎 公共运输投资大部分是由公众基金承担的 主要来自于雇主交纳的交通税 巴黎所有拥有9名以上职工且设在城市公共交通服务区域之内的企 事业单位均要缴纳特别交通税 并与雇主的工资总额成比例扣收 税率由交通组织机构决定 巴黎大区征收的税率是法国最高的 税收将专项用于城市交通设施的建设维修以及融资成本的支付 3 地方政府 当乘客和雇主的资金不能满足公共交通发展的需要时 就要由地方政府通过地方税为城市交通收集资金 其主要是用于基础设施投资 4 国家 国家出资也主要是用于基础设施的项目投资上 目的在于通过国家的政策引导和鼓励发展公共交通 鼓励实现多元化的交通体系 并使现有的交通网络现代化 巴黎轨道交通的融资方式 基础设施可销售性评估框架 世界银行在1994年的世界发展报告中 对基础设施的性质进行了详细分类 选取竞争潜力 商品或服务的特点 向用户收取补偿费用的可能性 公共服务的责任 环境外部性等五个方面评价指标 对各类基础设施的可销售性进行评估 按1 3计分 分值越大越容易销售 按照世界银行的对基础设施可销售性评价框架 采用ppp模式的可能性可以参照基础设施的可销售性进行判断 可销售性越强 社会资本进入的可能性就越大 44 基础设施可销售性评估表 45 基础设施可销售性评估表 46 47 兼顾逐利性和公益性 进行科学论证 审慎决策 联合国开发署 undp 定义 ppp是指政府 营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系 通过这种合作形式 合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果 在公私合作模式中 既要体现私人部门资本的逐利性 还受其公益性和福利性的制约 既要考虑经济效益 更要考虑社会效益 公共部门投资项目无论在何种合作模式下 都要在社会福利最大化和保护投资者利益之间寻找到平衡点 从而既能确保最大程度满足公众需求 又能使运营企业有一定的利益回报 48 基础设施项目采用ppp运作模式 就决定了必须遵循商业规则以吸引社会投资者参与项目建设 因此在项目评估论证中必须强调商业性的分析评价 基础设施项目的公共产品或准公共产品属性又决定了政府部门必须确保其公益性目标的实现 从而需要根据公共项目的特征对拟建项目进行分析评估 采用ppp模式的公共项目 即不能象一般商业性项目那样进行评估论证 也不能象一般的公共项目那样进行评估论证 兼顾逐利性和公益性 进行科学论证 审慎决策 49 要求ppp项目的评估论证要处理好政府与企业 政府与社会 政府与市场 政府与公民之间的关系 兼顾公益性和商业性目标 解决好政府公共理财和参与ppp运作的社会投资者的企业理财之间的关系 通过构造具有可持续性的财务模式 理清不同参与者间的利益博弈关系 满足投资主体多元化 融资渠道多样化和融资方式复杂化背景下融资决策的需要 兼顾逐利性和公益性 进行科学论证 审慎决策 50 ppp模式作为项目融资模式 应根据项目的预期收益 资产以及政府扶持措施力度来构造财务方案 因此必须关注项目本身的财务盈利能力 而不是其背后的其他法人机构的财务状况 应要求项目的参与各方及早共同参与项目的确认 技术方案设计和可行性研究工作 对融资方案的可行性进行评估 并采取有效的风险分配方案 让各参与方合理地承担风险 为了让社会资本有效参与到项目中来 应重视对政府部门与社会资本之间的特许权协议进行策划和评估 及时发现和协商公共部门与社会资本之间出现的分歧 形成互利双赢的特许方案 兼顾逐利性和公益性 进行科学论证 审慎决策 51 作为政府部门在基础设施建设中减轻负担并降低风险的一种有效方式 在ppp模式下 公共部门和社会资本共同参与基础设施的建设运营 政府部门必须创造条件 使得一些原本公共部门垄断的行业打破垄断 在行业准入和政府部门的公共管理之间寻求平衡 必须保证社会资本获得最低可接受的盈利能力 在ppp模式下 政府通过给予社会资本相应的政策扶持 投资补助 贷款担保 税收优惠等 确保社会投资具有商业吸引能力 以便提高社会资本投资基础设施项目建设的积极性 兼顾逐利性和公益性 进行科学论证 审慎决策 52 ppp融资项目的评估应考虑以下特征 以项目为主体 ppp项目主要根据项目的预期收益 资产以及政府扶持措施的力度来安排融资 其贷款的数量 融资成本的高低以及融资结构的设计都是与项目的现金流量和资产价值直接联系在一起 因此ppp项目的融资是以项目为主体的融资活动 有限追索贷款 传统融资模式实行的是根据借款人自身资信情况确定的完全追索贷款 而ppp项目融资实行的是有限追索贷款 即贷款人可以在贷款的某个特定阶段对项目借款人实行追索 或在一个规定范围内对合作双方进行追索 除此之外 项目出现任何问题 贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产 现金流量以及政府所承诺义务之外的任何形式的资产 兼顾逐利性和公益性 进行科学论证 审慎决策 53 合理分配投资风险 应尽早地确定哪些基础设施项目能够进行ppp项目融资 并且在项目的初始阶段就较合理地分配项目整个生命周期中的风险 并在现金流量的规划中得到清晰反映 资产负债表之外的融资 作为资产负债表之外的融资 根据有限追索原则 项目投资人承担的是有限责任 因而通过对项目投资结构和融资结构的设计 可以帮助投资者将贷款安排为一种非公司负债型融资 使融资成为一种不需进入项目投资者资产负债表的负债融资形式 灵活的信用结构 ppp项目具有灵活的信用结构 通过将贷款的信用支持分配到与项目有关的各个方面 提高项目的债务承受能力 减少贷款人对投资者资信和其他资产的依赖程度 兼顾逐利性和公益性 进行科学论证 审慎决策 54 ppp要根据具体的情况 考虑不同行业 地域 城市发展水平等选择适合的模式 关于股权 即便是完全国有 也必须保障运营企业的自我发展能力 才能使公用事业可持续发展 因此 所有权性质并不能完全决定公用事业的服务质量和可持续经营 也并非完全国有才能保障公用事业的公益性 对于公用事业企业的上市要慎之又慎 因为企业一旦上市就成为公众公司 多元化股东的投资收益最大化与公用事业局部公益性的矛盾使得问题更加复杂 加强监管 55 ppp成败的关键在于 是否建立了与其相适应的完善有效的监管体系 要想实现获得社会投资 提高效率并改善服务的多重目标 在选择好既定的公私合作模式后 就必须对其进行必要的监管 规范企业的行为使其符合公用事业的服务宗旨 监管体系包括价格 质量与安全规制 对应的财政补贴机制以及发挥公众监督的作用等 加强监管 1 政府与社会资本合作项目理解2 合同指南 的编写思路和结构特点3 合同指南 要点介绍 目录 56 政府与社会资本合作项目合同 如何看待ppp合同 1 合同 中华人民共和国民法通则 第85条 合同是当事人之间设立 变更 终止民事关系的协议 依法成立的合同 受法律保护 中华人民共和国合同法 第2条 合同是平等主体的自然人 法人 其他组织之间设立 变更 终止民事权利义务关系的协议 2 合同有效的条件1 双方当事人应具有实施法律行为的资格和能力2 当事人应是在自愿的基础上达成的意思表示一致3 合同的标的和内容必须合法4 合同必须符合法律规定的形式 3 合同约束力1 自成立起 合同当事人都要接受合同的约束 2 如果情况发生变化 需要变更或解除合同时 应协商解决 任何一方不得擅自变更或解除合同 3 除不可抗力等法律规定的情况以外 当事人不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的 应承担违约责任 4 合同书是一种法律文书 当事人发生合同纠纷时 合同书就是解决纠纷的根据 是政府与社会资本双方围绕特定项目 设定 变更 终止权利义务关系的协议 是约束规范行为 维护各方利益 解决合同纠纷的依据 项目合同是一个体系 其中 主合同处于核心地位 是对双方的激励与约束机制的结合 4 政府与社会资本合作项目合同 57 政府与社会资本合作项目合同 政府与社会资本合作项目操作流程 战略规划 跟踪项目 参与准备 落实合作伙伴 竞标 争性谈判 谈判与合同签署 项目建设 项目运营 接受监督 项目移交 项目清算 社会资本操作流程 合同体现 合同调整 58 合同指南 的编写思路和结构特点 一 编制依据文件依据 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 中共中央政治局 深化财税体制改革总体方案 国务院关于投资体制改革的决定 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见 等 经验借鉴 发达国家吸收社会资本参与公共设施建设的经验和做法 我国城市基础设施投资和运营现状和未来需求 我国城市基础设施融资实践的正反两方面经验 世界银行供水项目ppp合同 英国财政部pf2标准合同 standardisationofpf2contracts 英国财政部pfi标准合同 第4版 standardisationofpficontractsversion4 澳大利亚国家ppp指南 nationalpublicprivatepartnershipguidelines 北爱尔兰pfi标准合同编制指南 requiredandsuitabledraftingfromsopcni3foruseinupdatingpficontracts standardforms 北爱尔兰ppp合同标准框架 contractualframeworkforthestandardformpublicprivatepartnershipprojectagreement 制定目的 规范政府和社会资本合作项目合同编制工作 鼓励和引导社会投资 增强公共产品供给能力 核心是指导政府与社会资本合作项目的策划 规范政府与社会资本开展合作行为 参考文献 59 合同指南 的编写思路和结构特点 1 二 编制思路 指导性 阶段性 目前全国各地开展政府和社会资本合作项目尚处起步阶段 虽然这种创新模式有很多国际成熟经验可供借鉴 但如何与中国特色的社会主义市场经济体制环境相适应 如何与 公有制为主体 多种所有制经济共同发展 的国家基本经济制度相符合 不仅需要理论探讨 也需要实践的进一步探索和总结 政府与社会资本合作 不同于西方国家的 公共部门与私人部门合作 我国现行的投融资体制并不将国家经济部门分为公共部门和私人部门 而是将项目分为政府投资项目和企业投资项目 是一种新型的项目运作模式 借鉴国际经验 又要强调本土化特色吸收国外 pfi 等合同的基础上 适应国内投资管理法律法规的话语体系 避免国内没有明确法律定义 晦涩难懂的术语采用模块化编写框架将各类政府和社会资本合作项目合同的组成内容划分为14个模块 分别提出各模块的合同编写要求 可以根据具体合作方式进行组合 60 合同指南 的编写思路和结构特点 2 三 基本原则1 强调合同各方的平等主体地位 合同各方均是平等主体 以市场机制为基础建立互惠合作关系 通过合同条款约定并保障权利义务 2 强调提高公共服务质量和效率 政府通过引入社会资本和市场机制 促进重点领域建设 增加公共产品有效供给 提高公共资源配置效率 3 强调社会资本获得合理回报 鼓励社会资本在确保公共利益的前提下 降低项目运作成本 提高资源配置效率 获取合理投资回报 4 强调公开透明和阳光运行 针对项目建设和运营的关键环节 明确政府监管职责 发挥专业机构作用 提高信息公开程度 确保项目阳光运行 5 强调合法合规及有效执行 项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接 确保内容全面 结构合理 具有可操作性 6 强调国际经验与国内实践相结合 借鉴国外先进经验 总结国内成功实践 积极探索 务实创新 适应当前深化投融资体制改革需要 61 合同指南 的编写思路和结构特点 3 四 结构特点 合同指南 主要反映合同的一般要求 采用模块化的编写框架 共设置15个模块 86项条款 适用于不同模式合作项目 五大可选模块 1 总则 2 合同主体 3 合作关系 4 项目前期工作 5 收入和回报 6 不可抗力和法律变更 7 合同解除 8 违约处理 9 争议解决 10 其他约定 十个必备模块 1 投资计划及融资方案 2 工程建设 3 政府移交资产 4 运营和服务 5 社会资本主体移交项目 62 合同指南 的编写思路和结构特点 5 1 合同主体与项目公司的关系2 不同性质合作项目的回报方式3 公共利益的维护和保障4 社会资本 合理回报 的认定5 政府的监管与反腐败 63 总结实践经验和操作的难点 1 政府与社会资本合作项目理解2 合同指南 的编写思路和结构特点3 合同指南 要点介绍 目录 64 合同指南 要点介绍 一般情况下 起草方在起草合同时能更好地考虑和保护自己的利益 目前我国还处于探索阶段 争取到合同的起草权意义重大 合同指南 在项目招标或招商之前 政府应参考 合同指南 组织编制合同文本 并将其作为招标或招商文件的组成部分 合同的起草过程项目识别阶段 对合作模式予以考虑 作为评价的基础 项目准备阶段 发起人组织编制项目实施方案 提出风险分配 运作方式 交易结构 合同体系 监管结构 采购方式等 确定核心条款 项目采购阶段 合同作为采购文件的组成部分 谈判小组依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判 率先达成一致的即为中选者 确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款 合同签署程序 一般应经公示 政府审核后 由实施机构签署 并予以公告 合同执行阶段 按照项目合同约定的条件和程序 可根据社会经济环境 公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化 提出修订项目合同申请 待政府审核同意后执行 合同起草权的争取 65 合同指南 要点介绍 一 总则就项目合同全局性事项进行说明和约定 具体包括合同相关术语的定义和解释 合同签订的背景和目的 声明和保证 合同生效条件 合同体系构成等 66 一 总则 1 合同背景和目的合同中关于背景和目的陈述 是为了让第三者了解合同签订时的基本情况 合同背景 对签订合同时环境情况的描述 一般放在合同最前面 如 鉴于 解释合同时 合同背景陈述对双方不具备法律约束 案例 鉴于 xx政府为保持和促进经济增长提出建设新的电力设施 x年x月x日 政府公开发布了以建设 运营 移交的方式对项目的设计 建设 运营和移交进行投标的邀请 通过投标邀请 政府选出了对大型电厂项目的设计 建设 运营和移交拥有国际认可的经验及专长的e公司和g公司 发起人 发起人已经成立项目公司已实施该项目 项目公司愿意按照本协议的条款和条件设计 建设 运营该项目 并在特许期满时见该项目无偿地移交给政府 且政府愿意授权项目公司按照本协议的条款和条件从事上述行为 政府获得授权 依照中华人民共和国法律和法规签署本协议 并且本项目 本协议及其附件在获得中华人民共和国国务院批准后 已得到中华人民共和国国家计划委员会的批准 合同目的 是合同双方共同认可的 希望通过履行合同达到的结果 合同目的是当事人真实意思的核心 是决定合同条款内容的指针 如果合同条款可能作两种解释时 应采取最适合于合同目的的解释 但条款中所陈述的目的并不完全等同于合同法中所指的 合同目的 67 一 总则 2 术语定义 为避免歧义 需对合作合同中涉及的重要术语加以定义 以明确其在合同中的特定含义 凡经定义的术语 在合同文本中其内涵和外延应与其定义保持一致 合同中需要定义的术语 缩语应根据项目具体情况确定 涉外合同中 对术语 定义一般非常严谨 通常需要定义和解释的术语类别包括 1 涉及合同主体或项目参与主体的相关术语 如 市政府 项目公司 等 电管局 系指xx市电力管理局及其继承人和准许受让人 公司 系指xxx公司及其继承人和准许受让人 政府主管机构 系指中华人民共和国政府 其任何下属机构 任何省或地方政府主管机构及其任何部门及对公司 项目或其任何部分拥有管辖权的中华人民共和国或省或地方政府任何部门 主管当局 机关 机构 司法机构或法庭 但不包括电管局 建设承包商 系指公司依照建设合同和本协定为实施建设工程而雇用的且电电管局并无异议的一位或多位承包商及其各自的准许继承人和受让人 贷款人 系指作为融资文件当事方的贷款机构及其各自的继承人和受让人 68 一 总则 2 涉及项目技术经济特征的相关术语 如 服务范围 技术标准 服务标准 等 3 涉及时间安排或时间节点界定的相关术语 如 开工日 特许经营期 移交过渡期 正常终止日 等 4 涉及合同行为或环境状态变化的相关术语 如 批准 第三方评价 不可抗力 法律变更 等 5 一般性合同常用术语 描述 项目 系指电站的开发 设计 监造 融资 建造 配备 保险 完工 检验 验收和运营以及所有附带的活动 电力净输出 系指电站向交送点输送并在交送点计量的电能净额 以千瓦小时表示 名义能力 系指按单元计算电站发电能力的兆瓦数 完工日 系指某一单元依照第xx x条交付使用之日和电站依照第xx x条整个交付使用之日 引用 特许期 系第xx x条中所指的含义 不可抗力情况 系第xx x条所指的含义 69 定义方法一般两种 描述引用 一 总则 案例 缩略语 rmb 指中华人民共和国法定货币 人民币 指美利坚合众国法定货币 mw 指一兆瓦 kw 指一千瓦 kw h 指一千瓦时 kva 指一千伏安 日 星期 月份和年均指公立日 星期 月份和年 其他解释 标题仅为方便设定 不构成对本协议的解释 本协议英文本中的单数亦包括复数 反之亦然 除本协议上下文另有规定外 参照的条款和附件均为本协议的条款和附件 除非本协议上下文另有规定外 一方 或 各方 应为本协议的一方或各方 除非本协议另有规定 一方无论何时要求另一方给予同意或批准时 另一方不得无理拒绝或拖延给予该同意或批准 各方在执行本协议项下的义务和责任时 有义务诚信履约 若要求支付之日为非营业日 则应视要求支付日为下一个营业日 除上下文另有规定 包括 一词在任何时候应被视为与 但不限于 连用 70 此外 缩略语 其他解释也应予以明确 一 总则 3 声明和保证双方分别就主体适格 过往情况 未来对合同履行的做出承诺 违反承诺 虚假承诺需承担相应责任 社会资本主体 政府主体 双方共同的声明和保证各有侧重 可分别列出 社会资本主体 项目公司已经根据中华人民共和国法律正式成立并注册 具有签署和履行本协议条款和条件的法人资格和权力 融资文件已经签署 并且项目公司已具备履行本协议规定义务之时所应有的足够的股本金 项目公司已经获得附件3列出的要求在生效日期前获得的所有批准和文件 向相应的政府部门提交了所有必须的申请 要求和文件 项目公司完全有权利和有能力进入第21条和附件20规定的争议解决程序 并且根据该程序作出的决定 裁决和相应的补偿对项目公司是有效的和可执行的 政府主体 本项目 本协议及其附件 包括但不限于购电协议 燃料供应与运输协议和总裁协议 根据中国有关法律和法规 已经国务院批准 xx政府完全有权签署本协议 已被授权并有能力履行其在本协议项下的义务 xx政府已经为项目公司并以项目公司的名义取得对场地的土地使用权并有权根据第4 4条为项目公司取得该项权利 xx政府收到并已阅xx部关于本项目的支持函作为和国家外汇管理局关于本项目的支持函 xx政府已完成项目前期工程 xx政府完全有权利和有能力进入第21条和附件20规定的争议解决程序 并且根据该程序作出的决定 裁决和相应的补偿对xx政府是有效的和可执行的 双方共同声明和保证 协助履约 保持良好沟通 互相充分协商 紧密配合 积极支持 竭力保证本协议的顺利履行 提交与披露全部文件资料 一方已向对方披露其拥有的与本协议交易有关的任何政府部门的所有文件 并且先前向对方提供的文件不包含对重要事实的不真实陈述或忽略陈述 合同履行过程中 一方应向对方披露保证合同履行的文件 数据资料及合同中约定的相关信息 71 一 总则 4 合同生效条件根据有关法律法规及相关约定 涉及项目合同生效条件的 应予明确 一般情况下 合同成立即具备法律效率依照法律需要审批或登记的两种情形附生效条件或期限的情形 5 合同构成及优先次序合同组成 政府与社会资本主体依法设立 变更 终止民事权利义务关系的所有协议都是合同文件的组成部分 包括合同正文 合同附件 补充协议和变更协议等 对于采取招标的项目 中标通知书 投标书及其附件是双方签订合同的主要依据 自然是合同文件的组成部分 其他如标准 规范及有关技术文件等也是项目中所必不可少的 双方在合同履行中有关工程的洽商 变更等书面协议是对合同的补充 也是合同文件的组成部分 优先次序 组成合同的文件是相互补充说明的 当出现不一致时 应按照一定的优