（宪法学与行政法学专业论文）我国行政立法过程中的利益表达机制.pdf

广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 i 摘 要 行政立法工作是国家立法活动的重要的、有机的组成部分，在我国社会主义法制 建设中具有举足轻重的地位和作用。无论是权力机关的立法还是行政机关的立法，立 法的过程实质上就是立法主体对不同利益进行整合、协调、平衡的过程。因此，在行 政立法的过程中，行政机关必须要考虑行政法规、规章所涉及的尽可能多的利益主体 以及利益关系的平衡。 本文旨在对我国行政立法过程中的利益表达机制进行系统的研究： 首先，本文阐述了行政立法与利益的基本理论，探讨了利益表达在我国行政立法 中的价值定位。 其次，本文分别就美、英、日等几个国家行政立法过程中的“通知评论”程序、 立法咨询程序、审议会制度等利益表达机制作出分析比较，指出了其优劣所在，从而 指出在行政立法程序、公众参与方式等方面对建立我国行政立法利益表达机制的启 示。 最后，本文分析了我国行政立法过程中利益表达的现状。在此基础上，对我国行 政立法过程中的利益表达机制的完善进行了深入的研究和思考， 并就我国行政立法过 程中利益表达机制的完善提出了一些建议和设想。 关键词 关键词 行政立法；公众参与；利益表达机制 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 ii abstract administrative legislation is the important organic part of nation legislative activities, which plays a vital role in the construction of legal system in china. the process of legislation either by organs of authority or by organs of administration, is the regulation, coordination and equilibrium process of different interests in essence. therefore, the administrative organs must consider as many bodies of interests which the administrative rules and regulations are touched upon as possible, and the balance of relations between different interests during the process of administrative legislation. this thesis aims to do a systematic research on the expression system of interests in the process of administrative legislation： first of all, the thesis expounds the basic theory of administrative legislation and interests, and inquires into the orientation of interests expression in the administrative legislation process. secondly, the thesis analyzes and compares the “announcement -comment” procedure ,lawmaking consultation procedure and deliberation conference system of the u.s.a ,britain and japan during the administrative legislation process, and then point out the advantages and disadvantages of them separately, thus gains enlightenment of constructing the expression system of interests of the administrative legislation in china from the aspects of administrative legislation procedure and public participation methods. lastly, the thesis analyzes the situation of the expressions of interests in the process of administrative legislation. on this basis of this analysis ,the thesis probe into the improvement of expression system of interests ,and puts forward some proposals on the improvement of guarantee system of interest expressions in the process of administrative legislation. key words:key words: administrative legislation ； public participation ； the expression system of interests 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 广东商学院广东商学院 学位论文原创性及知识产权声明学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经 发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。因本学位论文引起的法律后果完全由本人承担。 本学位论文成果归广东商学院所有。 特此声明 学位论文作者签名： 年 月 日 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 1 引 言 引 言 通常来说，法形成于立法机关，执行于行政机关，裁判于司法机关。在这种意义 上，行政的作用仅仅体现为“执行” 。然而，在现代社会，随着国家职能的转变以及行 政内涵和外延的扩展，在整个国家政策的形成过程中，行政机关所发挥的作用已经远 远超出了狭义的“执行” ，传统上专属于权力机关的立法权部分转移到行政机关。 在由行政主体承担部分立法职责的前提下，如何通过公正的立法程序确保行政规 范的公正性，就成为法制建设的重中之重。实现立法公正的程序关键在于民主，而民 主的核心就是不同利益主体之间的博弈，受立法影响的不同利益主体都参与到行政立 法过程中来，实现各自的利益表达，并在相互博弈中达到利益平衡。 在市场经济时代背景下，利益是多元化的，社会利益多元化必然导致社会各阶层、 各群体谋求自己利益的立法认可。为了保证利益表达能够有效地进行，各种利益能在 行政立法中得到客观公正地反映，这就需要有一个科学的利益表达机制。利益表达机 制的功能，在于为具有不同利益诉求的社会群体提供充分反映自己利益要求的常规性 途径，让各种不同意见和对立性情绪尽情地发泄出来，避免它们不断累积而造成不可 收拾的社会后果。 我国的社会主义制度为公民的利益表达提供了前提和基础，但传统的利益表达机 制无法满足现代社会利益分化、利益诉求多样化的需要。因此，完善我国行政立法过 程中的利益表达机制，为各社会阶层提供顺畅的利益表达的制度平台，不仅是完善行 政立法的需要，也是尊重利益、构建和谐社会的前提和基础。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 2 第 1 章 行政立法与利益表达概要 1.1 利益与立法 法律往往表现为维护和实现利益的工具，法的本质与利益从来没有分开过。马克 思主义法学认为法律的制定必然反映特定的利益，法律的意志内容就是由统治阶级的 利益所决定的。在宪政民主条件下，立法实际上就是一个体现正义、平衡利益的过程。 1.1.1 利益的概念 利益，最简单地说就是好处。现代意义的利益观点和利益分析方法起源于西方， 18 世纪法国启蒙思想家爱尔维修从唯物主义的独特视角对利益问题作了系统的论述， 爱尔维修所称的利益既指物质利益，但又是超出物质利益局限的其它利益，他认为： “一般人通常把利益这个名词的意义仅仅局限在爱钱上；明白的读者将会觉察到我是 采取这个名词的比较广的意义的，我是把它一般地应用于在一切能够使我们增进快乐、 减少痛苦的事物上的。” 在爱尔维修看来，利益就是能够满足人类避苦求乐本能的一 切事物。 利益的内涵非常丰富和复杂，具有极大的包容性，不同的思想家对利益这一概念 的理解往往也不一样。利益的定义大致有这些观点：把利益定义为纯主观的东西，认 为利益不过是人的主观情欲要求；把利益看成主观与客观相统一的东西，认为利益的 内容是客观的，表现形式是主观的；把利益看成从内容到形式都是纯客观的东西，认 为利益就是实物的东西，客观的东西；把利益看成一种社会关系，是物质关系、经济 关系、社会关系的体现，认为利益就是社会关系，首先就是物质经济关系。归纳起来， 利益是需要主体以一定的社会关系为中介，以社会实践为手段，以社会实践成果为基 本内容，以主观欲求为形式，以自然生理需要为前提，使需要主体与需要客体之间的 矛盾得到克服，使需要主体之间对需要客体获得某种程度的分配，从而使需要主体得 到满意。 一定的社会经济关系是利益的社会本质，利益就是一定的客观需要对象在满 足主体需要时，在需要主体之间进行分配时所形成的一定性质的社会关系的形式。 利益是每个人、每个社会群体追求的目标，由于社会经济地位、政治地位以及文 化教养等因素的不同，人们的利益千差万别，形成纵横交错的利益体系。例如，中央 和地方，发达地区和不发达地区，集体与个人，个人与国家，集体与国家，长远利益 参见唐代兴： 第 3 章：爱尔维修：利益是道德生活的唯一动力 ，www.frc 2005-12-06。 参见王彩波主编： 西方政治思想史从柏拉图到约翰密尔 ，中国社会科学出版社 2004 年第 1 版，第 447 页。 参见王伟光著： 利益论 ，人民出版社，2001 年版， 第 74 页。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 3 与眼前利益，整体利益与局部利益，多数人利益与少数人利益等等。 1.1.2 立法对利益的分配 在市场经济时代背景下，利益是多元化的。在立法所确认、保护或限制的各种社 会行为和社会关系的背后，总是有利益的存在。不同的利益反映了社会中的阶级关系、 社会关系、人际关系的种种差异。在一个多元利益的社会中，利益的冲突和矛盾是在 所难免的。立法的功能正在于通过对利益的调整，来控制或者协调各种不同的关系， 把这些关系规范在立法者所希冀的坐标上；立法者的职责，是通过立法把利益的冲突 和矛盾控制在在公平、正义的范围内，使多元利益的结构实现有序化。 立法不是为了利益的分配而分配利益，而是为了实现正义而分配利益，是以正义 为尺度来分配、评价利益的分配。虽然“市场本身具有按照价值规律分配利益的功能， 但市场的内在动力是利益最大化，甚至是惟利是图 。市场分配利益的过程及其结果 是社会普遍接受的公平（正义） 。只有通过事前经充分表达意志、讨价还价、相互妥协 等社会协商机制，使人们达成相对公平（正义）的价值共识，再把这种共识规范化、 法律化，形成立法，依据这样的法律规则和既定程序来进行市场分配，或许才可能有 这个社会评价认可的市场分配利益的公平（正义） 。 ” 才可能使利益的分配达到各方基 本能接受的程度。 多元利益的存在和多元利益的表达，必然要求在立法上有所反映和体现。立法者 在对不同利益进行平衡时，需要遵循正义原则，兼顾利益分配所涉及的各个方面，在 各种利益之间寻找可接受的平衡支点，以保持利益的合理整合。正如保罗a 弗罗 因德所言： “法官所奉行的标准是：一致性、平等性和可预见性；而立法者所奉行的标 准则是：公平分享、社会功利和平等分配。 ” 1.2 行政立法中的利益关系 1.2.1 行政立法的含义 立法，是指特定国家机关依照一定程序制定或者认可反映国家和人民意志，并以 国家强制力保证实施的行为规范的活动。从权力的本原来考察，现代国家制定法律的 权力由或主要由民选的代表机关来行使，执行法律的权力主要行政机关来行使，裁判 李林： 走向宪政的立法 ，法律出版社,2003 年第 1 版，第 9 页。 转引自英弗里德利希冯哈耶克著，邓正来等译： 法律、立法与自由 （第一卷） ，中国大百科全书出版社 2000 年版，第 197 页。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 4 法律的权力主要由司法机关来行使，这是一种合理的科学的权力分工。 然而，随着时 代的发展和社会的变迁，行政管理事务日益复杂， “把行政机关看成仅仅是立法指令之 执行者的行政法理论就不再令人信服了” 。 议会或代表机关制定的法律规范，不可能 为行政机关的具体行为提供精确的指令，对于应急性的、专门性的、具体的问题必须 由行政机关制定相应的行政法规和规章。但是，国家行政机关的性质决定它行使的立 法职权的性质具有被授予性、从属性和有限性的特征，因此也就有了“权力机关立法 是骨架，政府机关立法是血肉” 的说法。 对行政立法概念的界定，一般来说，有广义和狭义两种理解。广义的行政立法是 指国家权力机关与国家行政机关依法制定行政法律规范的活动；狭义的行政立法是指 特定行政机关依法制定行政法规和规章的活动。 2000 年 3 月 15 日九届全国人大第三 次会议通过的中华人民共和国立法法 （以下简称立法法 ）对行政立法作了肯定 并进行了规范。 立法法第九条规定： “本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全 国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其 中的部分事项先制定行政法规。 ”第七十一条规定： “国务院各部、委员会、中国人民 银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、 决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。 ”第七十三条规定“省、自治区、直 辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地 方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定： （一）为执行法律、行 政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项； （二）属于本行政区域的具体行政管 理事项。 ”根据对立法法的理解，我国的立法包括国家行政机关依法制定行政法规 和规章的活动，行政法规和规章都属于法的范畴。因此，行政立法是指国家行政机关 依照法定权限和程序制定行政法规、规章和起草法律草案、地方性法规草案的活动， 行政立法中的“法”指的是行政法规、规章而非法律。 国家行政机关获得立法权以来，国务院及其部门和有立法权的地方政府适应经济 社会发展和行政管理的实际需要，严格按照法定权限和程序制定了大量行政法规和规 章，政府立法工作取得了巨大成就。据统计，截止 2006 年 8 月底，国务院制定了 1， 038 件行政法规，国务院各部门、各省级和较大的市级人民政府制定了 23，900 多件规 章。同时，在全国人大及其常委会制定的 352 件法律和通过的 147 件有关法律问题的 决定中，约 60%是国务院提出的议案；在各省级和较大的市级人大及其常委会制定的 12，900 多件地方性法规中，约 80%是有立法权的地方人民政府提出的议案。 由此可 转引自李林： 走向宪政的立法 ，法律出版社 2003 年第 1 版，第 226 页。 美理查德b斯图尔特著，沈岿译： 美国行政法的重构 ，商务印书馆 2002 年第 1 版，第 63 页。 严小庆： 行政立法控权模式探析-兼论“行政产法”引入司法审查制度 ， 福建法学 ，2003 年第 3 期。 沈荣华编著： 现代行政法学 ，天津大学出版社 2003 年第 1 版，第 123 页。 曹康泰:加强政府立法工作 提高政府立法质量 ， 。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 5 见，行政立法工作是国家立法活动的重要的、有机的组成部分，在我国社会主义法制 建设中具有举足轻重的地位和作用。 1.2.2 行政立法中的利益关系 马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”人类的一切活动 都同利益密切相关，总是受到利益的支配和驱使。社会关系是人与人之间的关系，其 本质就是利益关系，利益关系主要是指不同利益主体的利益之间的社会联系。 立法可以说是法律对利益的第一次分配。无论是权力机关的立法还是行政机关的 立法，立法的过程实质上就是立法主体对不同利益进行整合、协调、平衡的过程。人 民代表大会是我国的权力机关，这个权力机关是由人民自己选出的代表组成的，是代 表人民行使当家作主的权利的，是人民利益的代言人，它所制定的法律规范都要体现 人民的利益。在我国，特定的行政机关也能行使立法权，进行行政立法。行政法是控 制行政权力的法，行政法控权的重要目的，就是防止行政权力的行使者滥用权力，从 而保障公民的合法权益不受侵害。行政立法面向社会，关系到行政相对人的切身利益， 因此，在行政立法的过程中，行政机关必须要考虑行政法规、规章所涉及的尽可能多 的利益主体以及利益关系的平衡，否则，“越是漂亮诱人的条文越不具有可操作性， 如果一定要实施，其后果就是生产更多的社会问题” 行政立法需要分配的利益是多元而复杂的，有的甚至是相互冲突和矛盾的。行政 立法过程中需要处理的利益关系主要表现为如下几种情况：一是公共利益（公益）与 个人利益（私益）的关系；二是公益间的关系；三是私益间的关系。无论是公益还是 私益都应受到法律的保护和尊重，行政立法的使命就在于整合上述各种利益关系。 有 人则把行政立法中的利益关系比作是“四维一限”的利益时空坐标图系。 “四维”分 别是指人文利益坐标、区际利益坐标、部门利益坐标和时进利益坐标； “一限”即立法 权限。运用利益规则进行行政立法的前提，是不能超越立法的权限，否则四维利益定 位便失去法律意义，同时，任何行政法规、规章的合理性都应该置于此坐标图中综合 四种利益进行全面衡量。 “四维一限”坐标图非常形象地从行政立法背后错综复杂的利 益中概括出了四种主要的利益关系，既有横向的也有纵向的，横向的利益关系是：地 方与地方之间的区际利益关系，部门与部门之间的部门利益关系；纵向的利益关系是： 行政立法主体与行政立法对象之间的利益关系，以及现时利益和长远利益之间的时进 利益关系。这些利益关系之间具有相对的独立性，同时也存在差异性和矛盾性，他们 相互作用、相互影响、相互制约。行政立法主体必须汇集和整合各方利益主体的利益 信春鹰： 社会需要什么样的规则 ，载法学家茶座第 3 辑，山东人民出版社 2003 年版，第 64 页。 杨解君、肖泽晟著： 行政法学第 5455 页，法律出版社 2000 年版。 彭迅扬、彭参： 行政立法的利益坐标探讨 ， 温州大学学报 ，2003 年第 12 期。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 6 要求，并尽量使这些利益关系得到平衡。 1.3 利益表达机制 1.3.1 利益表达 俗话说：“会哭的孩子有奶吃。”这里的“哭”，其实指的就是人类最本能和最 直接的利益表达。一般说来，利益是需要的满足，不同利益之间可能相互矛盾，但是 只要这样的利益本身不违法，就都是正当的，都有争取和保护的正当权利。 利益表达是指社会各阶层的代表或个人通过一定的途径和方式向政府或各级组织 表达自身利益需要。利益表达是政治参与的基本方式，是协调利益关系、建设和谐社 会的最根本前提，是市场经济中不同利益主体进行良性搏弈的基础，有效的利益表达 机制，实际上是构建相对完善的市场经济体制的一个不可缺少的组成部分。利益表达 是言论自由和政治民主的表现，因为“从某种意义上说，利益就是民主的终极目的” 。 由于利益的复杂性、多样性等特点，利益表达所涉及的内容也多种多样。阿尔蒙 德和鲍威尔曾指出，进入政治系统的要求有 6 类：一是关于产品和服务分配的要求； 二是关于行为管制的要求，如对保障公共安全，管制市场，制定有关婚姻、健康法规 的要求；三是关于增税或减税以及对其他形式的资源提取的要求；四是关于传递信息 的要求，如对确认各种规范，传递权势人物的政策意图，以及在特定时机和场合显示 政治系统威严及力量的要求；五是关于参与政治过程（即享有投票、担任公职、向政 府请愿以及组织政治社团等权利）的要求；六是关于加强社会安定和秩序、减少暴力 和冲突的要求，或关于政治系统对新的价值、挑战和机会积极适应和做出反应的要求。 阿尔蒙德和鲍威尔的上述观点虽然是针对政策制定而言的，但同样适合于法律、行政 法规和规章的创制。 1.3.2 利益表达在我国行政立法中的价值定位 立法中的利益表达，是指社会中的团体或个人提出创制、改变某一项政策或法律 的要求。立法是反映人民意志的过程，立法所要分配的利益涉及到全体人民或部分人 民，立法者在立法过程中应当认真听取他们的意见和建议，尊重他们选择自己利益的 周叶中： 论民主与利益、利益集团 ， 学习与探索 ，1995 年第 2 期。 美加布里埃尔a阿尔蒙德，小 g宾厄姆鲍威尔： 比较政治学：体系、过程和政策 ，上海译文出版社 1987 年 版，第 1113 页。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 7 方式和结果，变立法的“为民做主”为“由民做主”，保障人民意志得以充分、自由 地表达。 （1） 利益表达是人民民主的必然要求 （1） 利益表达是人民民主的必然要求 人民民主是我国宪法的一项基本原则，我国宪法规定： “中华人民共和国的一切权 力属于人民” ， “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济 文化事业，管理社会事务” 。人民民主的理念是国家的一切权力来源于全体人民；人民 不是被国家统治的对象，而是统治国家的主人；人民有权参与国家政治；每个公民都 应享有充分表达政治意见和利益诉求的权利。 “民主的核心和本质即人民当家作主，但 人民当家作主的目的则在于实现和满足一定的利益要求。 ” 国家权力属于人民，但是人民作为整体无法具体管理国家事务，人民的当家作主 和对国家的统治是通过少数人的执政来实现的。 “这种少数人的执政或者说少数人对国 家权力的行使是以保障多数人的利益为宗旨，还是以保障其自身私利为目的呢？这实 际上也就是民主自身包含的最根本的内在利益，民主的运用和实现也就意味着这一矛 盾的分化和解决。 ” 在我国，特定的行政机关享有国家法律赋予的立法权，能够通过 行政立法来调整社会利益关系。行政立法在本质上是立法活动，而从事这一活动的主 体却是行政机关，因此，行政立法活动既有立法性质又兼有行政性质。在我国的实践 中，公众参与行政立法程序的环节极其薄弱，立法过程是面向政府的，立法结果却是 面向公众的，立法主体与守法主体之间实际上是对立的。虽然法律明确规定行政立法 者不得通过立法为自身谋取私利，但实际上行政立法总是不可避免地会涉及到行政立 法者自身的利益，行政立法过程中的地方保护主义、部门利益倾向等问题也就经常出 现。因此，就需要建立健全我国行政立法过程利益诉求的表达机制，搭建利益表达平 台，扩大立法过程中公民有序的民主参与，使各种利益诉求得以畅通地表达出来，而 行政立法者也要充分了解公众意愿及利益需求，并在行政立法时对这些利益需求进行 认真权衡。这样才能最大限度地弥补行政立法的行政性所带来的立法缺陷，行政立法 才能更多地反映出人民的意志，人民的当家作主才有可能在少数人的执政中得以实现。 （2） 利益表达是权益保障的需要 （2） 利益表达是权益保障的需要 在全球化背景下，中国社会的转型轨迹是：从简单社会向复杂社会过渡；从依附 性社会向互助性社会转变；从封闭型社会向开放型社会转变；从政治社会向市民社会 参见李林： 走向宪政的立法 ，法律出版社,2003 年第 1 版，第 22 页。 见黄文扬主编： 国内外民主理论要览 ，中国人民大学出版社 1990 年版，第 382 页。 参见周叶中： 论民主与利益、利益集团 ， 学习与探索 ，1995 年第 2 期。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 8 转变；从道德型社会向利益型社会转变。 随着社会的转型，市场经济的迅猛发展，我 国社会经济生活日益发生深刻的变化，各种社会利益关系趋于多元化、复杂化。个人 利益、集体利益、部门利益、地方利益的客观存在，社会利益的多元化必然导致社会 各阶层谋求自己利益的立法认可。立法为民，保障国家利益和公民权益不受侵犯，是 立法的核心价值观，行政立法的过程实质上就是分配、协调各种利益关系的过程。因 此，如何对个人利益特别是弱势群体的利益进行保护，对公共利益予以恰当地考虑， 又如何对私益和公益进行合理地平衡，是我国行政立法面临的重大问题。 在我国，行政立法往往由行政机关自己起草、自己制定、自己执行，行政权大量 地在立法领域行使，行政立法权不断膨胀，行政立法在程序上也不如议会立法严格， 缺乏有效的制约和监督， 导致“行政权力部门化， 部门权力利益化， 部门利益法制化” 等问题日益尖锐。解决这些问题的手段之一就是行政立法过程中公众民主参与利益表 达。不同利益主体都获得利益表达的机会，为自己的利益诉求进行表白和申辩，以及 对其他意见进行反驳和质证，在利益表达的过程中，各种利益冲突才能充分地显现出 来，各个利益主体的立场和观点才得以充分展示，各个利益主体才能互相妥协而达成 某些共识。因此，为了防止行政立法主体滥用行政法规和规章的制定权力侵犯公民的 权益或谋取不当的利益，行政立法应该通过向社会公众开放，让受其影响的利益主体 发表自己的意见，表达自己的利益诉求。 （3） 利益表达是良法之治的必要保障 （3） 利益表达是良法之治的必要保障 建设社会主义法治国家是我国宪法所确立的奋斗目标。亚里士多德认为，“法治 包含两层意思，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制 定得好的法律。” 而制定得好的法律，必定是最大限度地体现了全社会各种人群利益 之间的平衡；要想获得这种平衡，立法过程中的公众参与就是必不可少的环节。 法治之法，必须是良法、善法，只有良法、善法才能得到人们的普遍遵从。何谓 良法、善法？“善法是经正当程序制定的，必须反映广大人民的意志并体现客观规律， 善法需要通过理性来公平地分配各种利益。” 这就是说，良好的法律从其开始制定的 时候就应当考虑人民的意志和利益要求。在行政立法过程中，通过调查研究、座谈、 公布草案、公开征求立法意见、举行立法听证会等方式，可以使各个利益主体充分地 表达自己利益诉求，而行政立法机关也可以获得更多的立法材料，同时更深地了解社 谢晖教授于 2003 年 8 月在国务院法制办举办的“全国依法行政理论研讨会”上的发言， 参见于立深： 行政立 法过程中的利益表达、意见沟通和整合 ，载当代法学第 18 卷第 2 期。 古希腊亚里士多德： 政治学 ，商务印书馆 1983 年版，第 119 页。 孙笑侠著： 法治、合理性及其实现 ， 法制与社会发展 ，1997 年第 1 期。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 9 会需要，更周密地考虑各方面的利益关系，并在行政法规和规章中公平地分配各种利 益。 法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益。在多元利益冲突的市 场经济时代，政府必须在行政立法过程中调整和协调不同利益，在充满利益博弈的立 法过程中，特别是涉及到利益和资源分配、调整等重大决策时，光靠传统的咨询政治 已经不能保证其决策的公正性和合理性。只有通过一定范围内比较充分的利益表达、 公开辩论和双向交流，广泛吸纳社会成员的意见，平衡各方利益，提升公共决策的民 意含金量，实现公共利益的最大化，才能使制定出来的行政法规、规章获得更多的民 众支持与信任，为以后法在实际生活中的遵守和执行提供有力的保障。真正维护法律 运行的力量是公众的认同以及由此产生的对法律的遵守，公众参与行政立法表达自己 的利益诉求，行政立法者充分考虑各方的利益，使法基本符合绝大多数社会成员的利 益，就能使法受到人们的支持和认同。规范一旦得到公众的支持和认同，就会产生“规 范的内化” ，即外在的法律规范内化为行为者自身的准则，法律的控制机制也由社会外 力约束机制转化为行为者的自律机制。 守法便成为人们发自内心的自觉行为，行政立 法的实施效果将大大提高。 1.3.3 行政立法过程中的利益表达机制 机制有多重含义，例如用机器制造的；机器的构造和工作原理；有机体的构造、 功能和相互关系；泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理、化学规律等等。 我们通常所说的机制，指的是制度和方法或者是制度化的方法。首先，机制是经过实 践检验证明有效的、较为固定的方法。其次，机制本身含有制度的因素，而且包括各 种实施制度的手段和方法，只有二者结合起来才能发挥作用。第三，机制是在各种有 效方式、方法的基础上总结和提炼的。机制一定是经过实践检验有效的方式方法，并 进行一定的加工，使之系统化、理论化，这样才能有效地指导实践。第四，机制一般 是依靠多种方式、方法来起作用的，制度的实施还应建立一系列相关的配套制度。那 么，法学概念上的机制，指的是法律制度以及实施法律制度的法律手段和方法。 个人表达出来的利益要求一般是孤立的、散射性的，这时就需要建立一种机制， 将孤立的、散射的利益要求凝聚起来，从而能够逐步去接近决策的层面。比如在国企 改革中受损的人，他的利益要求如果经过有效的表达，最后可能形成一个通过社会保 障制度，或者其他方式进行补偿的方案，但是如果没有这个表达利益要求的机制，就 只会变成情绪化的语言，而不能接近和影响决策层，其利益要求通常也就无法实现。 参见刘莘著： 行政立法研究 ，法律出版社 2003 年版，第 125 页。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 10 利益表达机制是指利益主体通过合法的、正当的途径和方式，把自己的态度、想 法和意见向社会、政府表达出来，以实现和维护自身合理的政治、经济、文化等各方 面的利益的机制。利益表达机制为具有不同利益诉求的社会群体提供了反映自己利益 要求的常规性途径。 王沪宁教授认为，政策和法律制定过程中的利益表达应根据以下原则来实现： 1、在民主政治下，体制上要保证所有社会成员都应该能够平等地、自由地进行利 益表达，能够有适当的利益表达渠道； 2、利益综合的过程要保证能够综合出社会上最有代表性的利益，而不是势力最大 集团或别的什么利益； 3、决策能够根据社会真正的利益要求做出； 4、政策的执行应该按照决策的方向进行，并且有反馈的过程和渠道。 以上利益表达原则也完全可以适用于行政立法过程中。 法治化要求运用法律手段调节社会生活中的一切关系，用法律制度保证公民利益 表达权利的神圣不可侵犯。在社会转型时期，以法律的形式强化利益表达的各项制度 尤为重要。实现利益表达制度的法治化，不仅要把公民利益表达纳入制度化的轨道， 而且要在尊重宪法和有关法律的前提下，用法律规章的形式调整、规范公民利益表达 的内容、范围、方式，使公民的利益表达能够做到经常化和秩序化，最终实现公民依 法进行利益表达和国家机构依法回应公民的利益表达。 行政立法机关不是民选的代表机关，在行政立法中如何汇集和整合民众的利益要 求是行政立法面临的首要问题。建立和完善行政立法过程中的利益表达机制有两方面 的目的：一方面要引导公民认识自己的权利和自由，认识我国的国情，在此基础上把 权利和义务统一起来，把利益表达行为与维护社会稳定结合起来，防止出现脱离法治 轨道的利益表达行为；另一方面，是对行政立法主体进行监督，防止其滥用权力，杜 绝“国家立法部门化，部门立法利益化，利益立法合法化”的现象。 王沪宁著： 民主政治 ，三联书店（香港）有限公司 1993 年 3 月版，第 101102 页。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 11 第 2 章 国外行政立法过程中的利益表达机制概览 如果用利益表达之名去类比国外行政立法的制度，很难找到，但从实质意义上说， 在行政立法的公众参与过程中，利害关系人陈述意见和辩论实质上就是在利益表达， 而行政立法过程中的民主参与则是国外普遍存在的制度。因此，本文介绍国外行政立 法过程中的利益表达机制主要是从民主参与的角度来阐述。西方发达国家民主参与行 政立法的实践是在西方国家行政民主化整体背景下展开的，在这个过程中各国制定了 大量涉及民主参与行政立法程序的法律、法规，理论上对民主参与行政立法程序展开 了深入的探讨。对几个有代表性的国家相关制度和法治实践进行比较和借鉴，无论是 对于我国参与式行政立法的发展，还是我国行政立法过程中利益表达机制的完善，都 是十分必要的。 2.1 美国行政立法中的通知评论程序 在西方国家中，美国关于公众参与行政立法程序的法律规定最为完整，影响最为 深远。在美国，一项规制政策的诞生首先要由联邦政府或各级政府将规制的议案提交 至国会或各级议会，然后经过专家智囊团的咨询、规制调研以及听证会、辩论会和规 制谈判等公众参与机制收集大量的信息，最后才能出台。在这个过程中，公众、企业 或代表企业利益的中介组织可以充分表达自己的意见。 美国的公众参与行政立法的规定集中体现在行政立法的正式程序、 非正式程序 （即 通知评论程序） 、 混合程序及协商程序中。 非正式程序是最基础、 应用最普遍的程序， 美国大部分法规是根据非正式程序制定的。 1946 年，美国联邦行政程序法第一次统一规定法规制定行为的两种程序：非 正式程序和正式程序。非正式程序是法规制定普遍适用的程序，正式程序适用于法律 有特别规定的情况。非正式程序即“通告评论”程序，通告是指除法律规定的例外 情况和紧急情况外，行政机关必须把他所建议制定的法规草案和主要内容，在联邦登 记上公布，供公众了解和评论，应当通告而没有通告所制定的法规，则由于程序违法 而不能生效。评论是公众或利害关系人对已公布的建议性法规表示意见的正式渠道， 是公众行使参与制定法规的权利的方式。 利害关系人可以采取书面意见、书面资料方 式，也可以通过口头提供意见、非正式磋商、会议、咨询等方式表达自己对已公布的 建议性法规的意见。利害关系人对法律草案的评论意见对行政立法主体并没有拘束力。 在正式程序中，授权行政机关制定法规时必须采取审判式的听证程序。利害关系人可 参见姬亚平主编： 外国行政法新论 ，中国政法大学出版社 2003 年版第 65 页。 参见王名扬著： 美国行政法（下） ，中国法制出版社 1995 年第 1 版，第 966-970 页。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 12 以口头陈述意见和提供证据，互相盘问，行政法规严格按照听证记录制定。混合程序 要求行政机关在非正式程序以外增加一些要求，如进行协商、成立咨询委员会、举行 非正式的口头听证、允许有限制的提出盘问等。混合程序结合了非正式程序和正式程 序，扩大了公众参与的程度，避免了审判式听证的缺点。协商程序是在“通告评论” 程序基础上增加的一个程序设置，由各利害关系人和行政机关选派代表，在调解人主 持下举行会谈，制定法规草案送交行政机关，行政机关再通过非正式程序制定法规。 该程序优势在于当事人更为广泛的直接参与，创造性的解决管制问题机会以避免诉讼 的潜在可能。 除行政程序法和行政、司法实践形成的公众参与立法程序以外，美国的情报自 由法 、 阳光下的政府法 、 联邦咨询委员会法等法律还确定了公众参与行政立法 的具体机制。 情报自由法 、 阳光下的政府法规定的行政立法公开制度是利害关系 人参与立法的前提条件。前者规定了行政立法文本和行政立法记录的公开，后者规定 了行政合意制机关政府会议的公开， 联邦咨询委员会法规定了咨询委员会成员的资 格要件，当国会或行政机构决定设立咨询委员会时，它的成员必须“适当均衡” ，并必 须不为“任何特殊利益”影响。 2.2 英国行政立法的立法咨询程序 在议会至上的英国，虽然不像美国宪法那样明确立法权属于议会，但立法职能根 本上应当属于议会，行政方面的立法原则上属于委任立法。在起草阶段强调咨询利害 关系人的意见，是英国行政法中对于委任立法进行监督和控制的主要途径之一。 在英国，目前公众主要通过咨询程序参与行政立法程序，行政机关在将法规草案 呈报议会或有关部门批准前，必须在报纸上公告以供公众查阅，同时还应及时将该草 案内容通知利害关系人，并提醒其有提出异议的机会。其目的是确保公民对行政机关 的决定有陈述意见的机会，同时使行政机关通过对异议的公正考虑而做出更加合理的 行政决定。在行政立法过程中较为常见的是设立一个必须向其咨询的咨询委员会或者 顾问班子，这种顾问班子通常由各方面利益的代表所组成。这种法定的咨询往往意味 着，行政机关必须给予被咨询的人或组织充足的材料和充分的机会以表明其观点。未 进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该法令无效。 英国行政立法的“立法咨询”程序，是对行政立法行为的事前监督，既保障了公 民的行政立法参与权，也有助于行政机关协调各种利益关系，同时也体现了英国行政 立法的民主性与公正性。 威廉韦德： 英国行政法 ，楚建译，中国大百科全书出版社 1997 年第 1 版，第 605 页。 广东商学院硕士学位论文 我国行政立法过程中的利益表达机制 13 2.3 日本行政立法中的审议会制度 日本公众主要通过审议会参与行政立法程序。在日本相关行政立法程序的 473 项 法律规定中，334 项明文规定了审议会制度。 重视咨询机构在制定法律与政策过程中 的基础作用是战后日本国家行政制度的主要特点之一，1948 年日本政府根据国家行 政组织法在所有涉及公共问题的领域设立了相关的咨询审议会，以致有人将日本战 后国家行政制度称为“审议会制度” 。日本审议会大多代表某一社会群体的利益或特定 的公益，如最低工资审议会、私立学校审议会、自然环境保护审议会等。审议会由负 责起草工作的部的部门长官，聘请政府以外的民间人士组成，其成员通常来自退休的 政务官以及学者、专家、记者、行业代表、自治团体代表等各个方面，以期通过代表 来源的广泛性达到吸收各阶层、各方面的不同意见的目的，并通过这种广泛征求意见 的态势和行动，达成各方对法规内容的共识，从而获得对该法案的普遍支持。 相对于个人意见的收集方式而言，审议会形式所征求的意见更具有代表性，同时 也有利于降低公众参与的成本。但是，审议会属于日本行政体制的组成部分，其组织 成员由行政机关任命，国家权力色彩比较浓厚，这制约了审议会制度在日本现代行政 立法实践中作用的发挥。 2.4 美、英、日等国行政立法过程中的利益表达机制的启示 通过对美国、英国和日本公众参与行政立法的法律规定及相关法治实践的比较， 笔者认为，在公众参与行政立法进行利益表达的实践方面有以下几点值得我国借鉴： （一）从日本和美国的经验可以看出，健全的参与制度是公众参与行政立法的基 石和保障。行政程序法、信息公开法和其他相关法律是行政机关立法的基本依据。国 家机关情报公开是当今民主政治的发展趋势，是保障公众知情权的基础，许多国家都 制定了有关政府信息公开的法律。因此，我国也应尽快制定行政程序法和信息 公开法 ，不仅有利于政府行政立法行为的规范化，更利于转变政府工作作风，体现执 政为民的施政理念。 （二）从公众参与行政立法程序的方式来看，公众参与行政立法程序的方式呈多 样化和制度化，参与的方式有审议会、咨询会、听证会等，在制度规范方面，美国通 过咨询委员会法规范咨询委员会的立法参与，英国、日本等国都在许多公共领域 设立法定的咨询委员会以保障