西方城市规划史对我国城市规划的启示.pdf

规划研究 p l a n n i n g s t u d i e s 24 摘要 认为我国现行的城市规划体系严重滞后 已不能完全适应当前城市急剧发展的迫切需要因 而受到规划人士的批评 焦点主要集中在蓝图与 过程技术理性与社会理性物质形态规划与综 合规划 精英主导的封闭式规划与公众参与的开 放式规划几对关系的辨明上 指出历史的发展有 其内在的逻辑性和必然性 中国城市规划的发展 现状也对应于西方发达国家历史上的某个阶段 从西方城市规划史的角度梳理了这几大问题的来 龙去脉 关键词 技术理性 社会理性 蓝图式规划 物质 形态规划公众参与 enlightenment of urban planning his tory in the west on china s urban planning wang gang xiao min guo ru chen xuan a b s t r a c t this paper argues that china s existing urban planning system can not be adapt to the rapid development of the cities which directly result in criti cism from urban planners the criticism concentrates on the relationship of process and blueprint techno logical reason and social reason physical planning and comprehensive planning elite guided close plan ning and public participated open planning it argues that the development of history contains its intrinsic logicality and inevitability and the present develop ment of china s urban planning is similar to some stage of urban planning history in the west then it combs the contexts and sequences of the concepts from the perspective of urban planning history in the west k e y w o r d s technological reason social reason blueprint planning physical planning public partici pation 我国现行的城市规划体系主要是在1 9 5 0 年 代初期奠定的 保留着鲜明的计划经济下政府主 导的精英规划模式特点 已不能完全适应当前城 市急剧发展的迫切需要 近年来越来越多地遭到 规划界人士口诛笔伐 诟病其不足之处主要有以 下几个方面 1 我国城市规划本质上仍是蓝图式规划 把本质上有序推动的动态实践过程定格为静态蓝 图没有根据实施反馈信息经常性地调适规划 缺乏弹性和应变能力 2 将逻辑实证主义的理性原则运用到复杂 的城市社会系统中人为将城市系统简单化城 市规划被看成一种价值中立的纯技术工作 物质 形态规划占主导成分从城市的社会经济政 治 文化 环境等角度出发综合考虑尚付之阙如 3 规划的编制和实施还是精英主导的封闭 式规划缺少与公众交流互动环节规划过程作 为一种社会动员和社会学习的本质还没 有深入人心 批评讨论的焦点提炼出来主要集中在蓝图与 过程技术理性与社会理性物质形态规划与综 合规划 精英主导的封闭式规划与公众参与的开 放式规划几对关系的辩明上 历史的发展有其内 在的逻辑性和必然性 中国城市规划发展的道路 与西方规划有很多雷同之处 通过对西方城市规 划史 的梳理弄清上述焦点问题的来龙去脉从 历史演变的角度审视我国规划的不足 有助于我 们认清中国城市规划的现状困境及阶段特点 并 寻找脱困的出路及未来的发展方向 1 技术理性与社会理性 1 1 历史回顾 现代城市规划中的理性主义 溯其根源来自 1 8 世纪 理性时代 a g e o f r e a s o n 的余绪 人们 西方城市规划史对我国城市规划的启示 王 刚 肖 铭 郭 汝 陈 煊 作者简介 王刚 1 9 7 7 男华中科 技大学建筑与城市规划学 院博士研究生 肖铭1 9 6 9 男武汉 科技大学博士 郭汝1 9 8 1 男华中 科技大学建筑与城市规划 学院博士研究生 陈煊1 9 8 1 女华中 科技大学建筑与城市规划 学院博士研究生 修改日期2 0 0 6 1 2 0 1 文章编号1 0 0 2 1 3 2 9 2 0 0 7 0 2 0 0 2 4 0 8 中图分类号t u 9 8 4 文献标识码a 25 笃信世界是建立在一个理想 i d e a l 的基础上的 只要对问题给予足够的分析思考 任何关于事物 的规律都能够被揭示出来 这种理性自信到了2 0 世纪因科技的巨大贡献 而得到强化为了掌握对社会复杂性的理解规 划领域开始诉诸自然科学的方法认为植根于数 学物理方法的理性思维也能够包治社会领域的 百病同时在决策过程中通过技术行为也可以 将规划人员从无可适从的价值判断中解放出来 对待城市问题的机械教条主义是理性主义带 来的直接结果 复杂的城市问题被逻辑理性简单 化1 9 3 3 年的雅典宪章标志机械理性主义臻 于巅峰其根据功能将城市简单地条块化割裂 条块间本质上存在的千丝万缕的有机联系 漠视 条块内的千差万别的功能多样性需要 到了1 9 5 0 1 9 6 0 年代凯恩斯主义盛行 人们 普遍相信政府和国家对经济社会进行干预是应有 之义现代城市社会发展的复杂性在凯恩斯主 义国家主导下导致了综合社会科学经济学统 计学 数学以及系统工程学等许多领域的研究着 重针对形成城市实体空间形态的社会经济过程的 综合理性方法的出现 系统综合思想的引入使得 规划者考虑问题趋于全面 但是在研究方法上依 旧采用量化的方法来研究城市区域中的问题 综 合理性主义阶段各类计量模型来预测 描述城市 的方法流于滥觞 纵观理性主义规划历程其本质上都是以 科技膨胀导致的技术理性思想为导向 在城市演 变发展过程中并没有完全实现合理化目标 规划 的结果常常与规划的初衷相违 将逻辑实证主义 的技术理性运用到城市规划中 通过客观实证和 数学计算模型来描述城市社会中的千变万化和无 法预测的环境并不能奏效 而且城市规划是一个 充满价值判断的过程 数理模型的方法在这方面 是无能为力的 1 同时由于技术理性主义的膨胀 规划领域的 人文理性丧失殆尽 已与对人关怀 以人为本 人 的全面发展和价值的实现的理念南辕北辙 而技 术理性导致的人类中心主义则大行其道 把主体 放在至高无上的地位是自然之主宰从而可以 任意统治自然界只见人的利益和需求无视自 然生态系统的平衡和规律性 这是人类当前面临 环境恶化生态危机等的历史和思想根源 另外理性主义的无限权威是建立在对非理 性贬抑压制的基础上把技术理性抬到无所不 能的高度排斥抹杀扭曲非理性的东西人的情 感个性和丰富精神被挤压掉了这是西方现代 人本主义强烈批判的技术理性的弊端所在 2 所以到了 1 9 6 0 年代现代理性主义城市规划 思想成了众矢之的 简 雅各布斯 j a n e j a c o b s 在其著作美国大城市的死与生中从生活者 的立场出发 从常识的角度批判规划理性主义的 功能分区的机械教条导致了城市复杂性降低 活 力丧失及非人性化现象出现1 9 6 5 年c 亚历山 大c a l e x a n d e r 在城市并非树形论文中亦 批判了理性主义严格的功能分区和层级模式的 树形结构认为城市就是一个重叠的模糊 的 多元交织起来的整体多功能有机结合 互 相交融的自然生成的半网络 s e m i l a t t i c e 形结构 才是城市活力的源泉 3 1 9 7 7 年斯格特 a j s c o t t和罗维斯 s t r o w e i s在他们发表的 城市规划的理论与实践 u r b a n p l a n n i n g i n t h e t h e o r y a n d p r a c t i c e一文 中 针对大量基于计算机辅助的数理模型的理性 分析指出理性和系统规划理论方法和内容的 虚无与空洞与其将其称为抽象的分析概念 a b s t r a c t a n a l y t i c a l c o n c e p t 还不如直接称为一 种社会历史现象 4 1 9 8 0 年代初哈贝马斯 h a b e r m a s在 交往行 为理论 中提出了一种交往理性 城市规划方法论 为之一新 针对 目的合理性 的理性主义最终引 发意义丧失和自由丧失的非理性的结果 他把理性放到人际间广泛的相互交往的生动的关 系网络中去考察主张在生活世界中通过对话交 流交往和沟通人们之间相互理解相互宽容 就能达到思想上和行动上的一致虽然这种一致 的结果可能不是最优解但因有广泛的社会基础 因而是合理的 是社会理性而不是技术理性 规划 面对复杂的社会系统更依赖于社会理性 5 1 2 技术理性与社会理性关系辩明的启示 1 我国正处在崇尚理性的阶段科学理性 不断渗入城市社会领域 要警惕社会领域的问题 量化简单化的趋势 技术理性主义的计量方法只 适用于公式化系统化的相对静止的过程 与城市 规划决策面对的不断变化的环境实则凿圆枘方 同时规划过程受价值标准制约在规划中从科 学方法的专业角度出发的决策很可能服务于相反 的社会目标 2 理性主义中的理性思想作为一种科学研 究的指导思想和态度是必要的 但如果将理性主 义等同于技术理性 期望通过科学的量化技术和 手段达成社会系统中的理性思想则失之偏颇 所以城市规划中理性思想不可或缺而理性主 义的计量方法运用则要分清场合 正如l桑德洛 克 l s a n d e r c o c k所言规划中 目标手段理性 规划研究 p l a n n i n g s t u d i e s 26 仍然是有用的概念 特别是对于建设桥梁和大坝 这样的工程但我们还需要有更广泛的实践智 慧 并更明确地依赖于这种实践的智慧 6 3 城市规划面对的对象领域是一个复杂的 巨系统在人类社会中统一性的概念不可能存 在 也不可能靠某人或某几个人通过僵硬的技术 手段推导得出 只能采用 有限理性 的态度 规 划的本质理性内含在社会交往寻求理性的过程之 中 波普尔 1 9 4 6 社会实践和公众参与是规划 理性实现的前提 7 4 马克思韦伯在经济与社会一书中 论证了情感因素传统习惯因素价值观念等非 理性因素的重要作用 8 对它们的关注有助于获 取信息量提高规划的有效性在规划的交往过 程中科学技术知识只是知识系统的一部分复 杂多元的生活知识即文化历史故事神话 经验等分立的个人知识哈耶克1 9 6 0 更为 重要 所以 在规划中有不同种类的适宜知识 艺 术或科学是描述这个问题的错误方式哪一种 知识 在什么样的状态中被使用则是问题的关键 所在地方社区有经验的根深蒂固的文脉的 和直觉的知识它们通过言谈歌曲故事和各 种视觉的方式 从卡通到乱涂乱写从树皮画到 录像 而不是通过种类更一致的规划资源 如人 口普查 模拟 模型等 而得到表现 规划师必须 学会这样一些其他的认知方式 9 5 孕育于资本主义私有制和市场经济的西 方现代城市规划产生伊始就首先表现为规划干预 的社会价值理性思考 其次才是在社会理性前提 下作为干预手段的技术理性 所以要改变技术理 性至上的观点也要改变生态伦理观尊重自然 的可持续发展 2 蓝图与过程 2 1 历史回顾 普遍认为蓝图式规划以现在了解掌握的情况 来事无俱细 面面俱到地建构未来几十年的图景 并不可靠 以不变应对千变万化在逻辑上也经不 起推敲 但城市规划史上的 过程论 显得姗姗来迟 在综合理性主流叙事 在人类掌握科学利器以为 无所不能的时候过程论的出现并非易事而且 真正操作实施起来也是步履维艰 最早对蓝图式规划诘难萌发过程论的是政治 经济学家ce林德布罗姆 c h a r l e s e l i n d b l o m 他认为综合理性的决策者掌握了足够的关于解决 问题的选择方案的信息 能够精确地预测各种选 择方案将产生的后果 还能对各种方案实施后的 成本和收益作出正确的比较这在实践当中是不现 实的 1 0 他认为决策者应用较小的政策措施来预 见较为近期的过程这样在进一步选择的过程 中只需要部分地实现所制定的目标并随着环 境条件以及观念的变化和预见准确性的提高不断 重复这一过程决策应是有限理性和有限资源 因而强调有限的目标确定和有限实施 并随变化 而改变 从而具有更多的适应性 1 0 林德布罗姆的过程理论直接导致了规划界内 的一种渐进式的全新的规划决策模式 也导致了 规划界的自我认同 s e l f i d e n t i t y的革命性变革 受此理论影响西方发达国家规划开始强调动 态 和 弹性即规划目标根据社会经济发展变 化而动态变化调整 规划控制指标也开始从刚性 控制向弹性引导转变 1 当然渐进式规划也存在缺乏长远考虑的弊 端 后来 艾米特依 埃特奥尼 a m i t a i e t z i o n i 提出了混合扫描 m i x e d s c a n n i n g 的决策模式 对 渐进主义理论进行修正 既包括了决定了行动的 基本方向的大框架的决策过程 也包含了向根本 性的决策推进的渐进的决定形成过程 是折衷的 综合理性主义理论与渐进主义理论 混合扫描的 模式在英国1 9 6 8 年的两级规划体系架构中表现得 最为明显 1 另外渐进主义理论依旧未全脱直线思维模 式即决策行动再决策再行动的方法模 式城市是一个由多元空间多元关系网络组成 的以人为参与主体的多要素复合空间 大多数情 况之下 初始状态各复合要素之间的关系无法一 一洞察目标更是模糊不明决策的理性就很模 糊 约翰 弗里德曼 j o h n f r i e d m a n n 1 9 6 9 认 为问题不在于怎样做出更为理性的决策而在 于怎样完善规划操作 在于理性规划过程的构想 与表达 在此基础上 弗里德曼提出 以行动 操 作 为核心a c t i o n c e n t e r e d的理性表达模式 亦即采用启发式探询的行动过程以行动为先 导蔓延思维网络在行动中孕育决策在决策 中推动行动 淡化决策和行动的分野 1 1 到了1 9 8 0 1 9 9 0 年代社会日趋多元化片 段化 流动化过程论 又被赋予更为丰富的内 涵 一些规划师认为城市的预见与规划的过程应 当是一种社会学习和社会动员过程 弗里德曼认 为预测 规划以及实证理论在实践中并没有起到 太大的作用 最成功的规划是一种更新与社会学 习的过程这种学习实质上是一种交流是专业 27 与非专业的交流个人知识与实证知识的交流 历史与未来的交流 而不是以逻辑实证方式的学 习 1 1 规划是一个动态的过程 指的不只是规划 面对的城市和城市问题在不断变化 因而要相应 动态地调整规划 而且指的是规划过程是参与决 策的利益各方博弈学习态度不断发生改变的 过程 参与决策过程中由于对问题以及对各方面 的立场的深入了解观点态度认识也会发生 改变同时也孕育出新的构想观点改变和新的 构想的产生过程是规划过程的产物 这个过程是 社会学习和积累社会资本的过程 是消除分歧达 成共识的过程 这才是规划过程论的实质 3 2 2 蓝图与过程关系辩明的启示 1 应对现实的千变万化规划编制方法要 有弹性和应变能力 解构蓝图式为目标框架下子 目标的不断完成评价调试完善的不断优化 的过程评价反馈体系是重要一环它包括过程 评价和结果评价两部分 通过评价并不断调适优 化规划因而具有应变能力和自组织特性 2 我国城市规划思维方式还是现代主义因 果关系的直线型思维 即假定事件初始状态和最 终状态均为已知 然后试图组织初始状态向终极 状态转变的单向思维方式 这种直线型的思维模式并不能模拟城市世 界 因而我们的行为方式和思考方式应改变直线 思维为网状思维在规划目标不明确的情况下 可以以行动为先导做必须要做的事情采用启 发式探询过程 通过广泛的公众参与延伸知识触 角不断发现问题解决问题触发思路推进 城市发展淡化决策和行动的泾渭分野决策即 是行动在行动中孕育决策而不是决策行动 决策行动的方法模式 3 规划过程是社会学习和 社会动员 的过程是一个广泛的公众参与的开放体系是 在公共事务中组织公众意见和协调不同利益主体 的过程所谓学习是指观念的交涉调整和渗透 同时孕育出新的构想 所谓动员在于社会成员的 交流互动中消除分歧达成共识 积累共同迈向目 标的社会资本 4 近年来超越总体规划和控制性详细规划 的越轨行为屡见不鲜与其说法律不健全勿宁 说规划编制体系有问题总体规划大而全缺乏 弹性和应变能力 控制性详细规划仍视为一种纯 技术工作近期建设规划缺少评价反馈修正环 节规划整体缺乏实效性和时效性 今后变革的重点是总体规划只从战略性和宏 观把握体现弹性和框架功能控制性详细规划 要以市场规律作为制定的基本要求 视为社会学 习和社会动员的平台 要具备有效的公众参与制 度和公众诉求的途径 近期建设规划是总体规在 时间维度上的次第展开 是规划的过程论实践环 节 变革的重点在于建立公众参与制度和反馈修 正体系同时重视可行动性和政策的制定 3 物质形态规划和综合规划 3 1 历史回顾 西方现代城市规划孕育于资本主义私有制和 市场经济与建筑学关注物质空间不同城市规 划以其关注社会问题 解决市场负外部性效应而 与传统的建筑学划出一道分水岭 因而关注社会 问题 从社会角度诉诸空间求解是城市规划一个 鲜明的特点 然而很长时间内 城市规划被认为是建筑师 份内的事情城市规划不过是扩大了的建筑设 计认为好的形体环境可以增进幸福可以解决 空间问题于是导致苦果的酿就 美国目标狭窄的城市更新运动历时 2 0 多年 无疾而终 被芒福德讥为只是把穷人从一个地 方赶到另一个地方柯布西耶的昌迪迦尔规划 不可谓不宏大壮丽但也因一味追求宏大排场 而导致人气寥落经济萎靡被人诟病日深 1 9 6 0 年代布瑞 麦克劳林 b r a i n m c l o u g h l i n 1 9 6 9 指出城市规划就是从系统角度出发 对城 市及区域范围进行分析和控制 城市规划的范围 从土地利用 扩展到了经济 社会 管理等领域 导致综合理性规划方法的出现 从多个维度审视 城市问题 虽然后人指摘综合的结果使得规划日 趋复杂编制耗时规划师疲于奔命政府机构 臃肿以及逻辑实证主义理性滥用但城市问题 的复杂性决非物质形态的好坏就能解决 城市规 划思维的广阔无疑有助于问题的解明 1 2 进入1 9 7 0 年代由于资源短缺 污染严重 生 态危机环境的保护意识内化到规划理论当中 1 9 7 1 年美国伊恩 麦克哈格 i a n m c h a r g的 设 计结合自然 将规划的风向标引到了环境和自然 保护生态保护观念也纳入规划囊中 1 9 7 0 年代后期规划作为社会过程和政治过程 的视角成为规划理论新的重点 新的规划模式抛 弃了传统规划模式中有关科学理性及价值 中立的假设更加关注规划过程中所涉及到的 多元利益主体以及利益主体与规划实施之间的关 系 1 3 通过在与利益主体的互动之中 解决本质 上是社会经济文化等问题的土地利用和空间 规划研究 p l a n n i n g s t u d i e s 28 布局问题其实也是一种多目标的规划操作方 法只是采用了与社会合作更为务实高效的做 法避免了综合理性规划的种种弊病 到了1 9 9 0 年代经济全球化 新的职能分工在 全球范围内展开 信息和交通技术的飞速变革改 变了人们的生产和生活方式 城市形态和功能发 生变化城市问题日趋复杂城市空间表现出前 所未有的新的特点 但靠物质空间的修修补补显 然于事无补不能解决本质上是社会生态经 济文化等引起的空间问题规划不可避免地走 向多维综合 规划也无可避免地走向公众广泛参 与的社会化进程之中 3 2 物质形态规划和综合规划关系辩明 的启示 1 我国正处在物质形态决定论向综合理性 转向阶段 物质形态决定论观念还根深蒂固存在 规划师心里 这种观念和政府官员政绩工程一拍 即合广场迎宾大道美化工程成为近年规划 的热点这和规划师的素质教育有关也和领导 的观念及绩效评价体系有关 所以转变观念和修 正评价体系是首要前提 2我国各种规划知识广泛 但不够严谨 缺 乏整合系统化使得规划总体形态上呈现出在 传统建筑决定论基础上散布着一些社会科学的景 象规划在确立自身专业研究角度的同时 尝试 从相关学科不同角度来观察城市问题无疑是有益 的但不同学科的目标取向是有所区别的相关 学科的研究并不能成为城市规划的直接依据 需 要不断整合到规划理论和实践当中 成为规划作 用领域当中理论的一部分 3 当前我国规划逐渐有走向综合的趋势 综合思想本身毋庸置疑 只是方法上要避免出现 规划庞大编制耗时规划师疲于奔命政府机 构臃肿以及逻辑实证主义理性滥用的问题而 最现实的做法就是应该和公众合作 规划过程是 在广泛的公众参与下 在与公众的交往中综合社 会经济文化等多向维度考虑推动目标不断 完成的循序渐进过程 4 避免一种倾向掩盖另一种倾向规划要 避免物质形态决定论的做法也要避免当前 我国城市规划泛化的现象城市规划学科领 域应当限定为对城市土地使用的综合研究以及在 土地使用组合基础上的城市空间使用的规划 城 市规划对城市发展的作用是通过调整城市土地利 用和城市物质空间环境来改善 调节隐藏其后的 社会经济关系进而达到促进城市发展的目的 当前中国城市正处于一系列激烈的社会 经 济变革之中 面对经济体制转轨 产业结构调整 城市急剧扩张和城市化过程日益加剧等诸多变 化 物质形态决定论和目标狭窄的城市规划都是 不可取的规划需要更高的起点和更广阔的视 野因循守旧目标单一都会贻害无穷 4 规划的公众参与与规划师角色转变 4 1 公众参与的历史回顾 不管是针对蓝图式规划的批判抑或是旨在对 物质形态规划缺陷的指责结论都导向了公众参与 的必然性 换句话说公众参与是解决蓝图式规划 和目标狭隘的物质形态规划弊端的关键所在 公 众参与是一块试金石 是否是蓝图式规划或者物 质形态规划只消打量公众参与的广度与深度 城 市规划必须走向社会化 正是由于城市规划内部针对城市规划所出现 的弊病之种种的批判以及来自社会背景下公众自 我意识觉醒而勃发兴起的捍卫权利之争促使自 1 9 6 0 年代以降公众参与成为西方社会城市规划重 中之重的内容 1 9 6 2 年保罗 达维多夫 p a u l d a v i d o f f提 出了倡导性规划的概念拉开了公众参与进 入规划领域的序幕理论强调城市规划实践应 能将社会各方面的要求价值判断和愿望结合在一 起在不同群体之间进行协商尤其不能偏废穷 人和少数民族等社会底层在规划过程中的参与 提出规划应该积极为弱势群体代言 蕴涵着对公 平正义的诉求 1 4 1 9 6 0 年代以后随着人权运动的兴起 各种价 值观和意识形态碰撞社会动荡不安城市社会 结构和经济结构处于瓦解的边缘为增加市民的 信任回笼市民的离心倾向政府开始下放规划 权力满足市民自治的要求理论界关于公众参与 的理论呈现出百家争鸣百舸争流的景象公众 参与有了坚实的思想基础 现仅择荦荦大端述之 罗尔斯 j o h n r a w l s 1 9 7 1 年的 正义论 认 为现代社会多元化特别是社会文化价值信 仰和思想观念等方面的多元化是民主社会永久的 特征产生分歧冲突在所难免解决的必然途径 在于用公正程序和和谐统一的公共理性来 重叠 共识形成公平正义原则为基础的契约 在罗尔 斯看来 公平正义论原则是让每个人自由地享有 平等的权利和机会 平等原则 又照顾最少收入 者利益力图最大限度消除经济上的不平等现 象 以保持社会的公平公正 公平原则 1 5 1 9 8 0 年代德国哈贝马斯在交往行为理论 中提出了一种交往理性在他看来所谓合理 29 性是作为一种通过论证演说促使自愿联合和 获得认知的力量的中心经验真理不是一种外 在于人类生活世界的超经验存在 而是孕育于人 类交往之中他主张在生活世界中通过对话交 流交往和沟通人们之间相互理解相互宽容 来达成共识或合意 c o n s e n s u s 达成合意 必须 确保所有受决策影响的个人或利益团体的代表者 都能平等地参加决策过程 同时交往行为本质上 是一种言语行为 言语行为必须是真实性的 5 这些理论投射到规划界 导致一些思想和方 法的除旧布新交往型规划c o m m u n i c a t i v e p l a n n i n g无疑是规划领域公众参与方法理论的集 大成者公平正义原则为其提供基本的思想基 础 而交往行为理论则为其提供重要的方法论基 础 交往行为的概念在1 9 8 9 年首先被约翰 福雷 斯特 j o h n f o r e s t e r引入规划领域 此后 以美 英著名学者约翰弗里德曼朱迪思e 伊娜 j u d i t h e i n n e s p黑利 p a t s y h e a l e y 等为 代表逐步建立起交往型规划c o m m u n i c a t i v e p l a n n i n g的基本框架 交往型规划主要认为 规划是一种广泛社会 参与的交往行为 参与规划各主体应平等和真实 性表达规划是一个博弈的过程各参与主体保 持开放心态以及意识相对化状态 规划师是市民 参与交往过程的组织者和促成者 o r g a n i z e r 市 民意见冲突的调停者 m e d i a t o r 为特定价值辩 护的交涉者 n e g o t i a t o r 规划的结果是合意的达 成 所谓合意就是共同体成员通过各自的策略选 择而达到的一个均衡系统 它不是最优化结果而 是满足化的结果 3 从倡导性规划到交往型规划 规划目标完成 了从努力实现城市土地资源分配 设施建设和服 务的平等公正转向了寻求社会合作之路 试图实 现社会经济文化多样性差异之间的协调发展 的嬗变过程政府认识到自身的局限开始摆脱 长久以来的公共利益代言人和决策者的角色 转 而走向与社会及市民合作共同制定公共决策之 路 实际上是对变化了的多元社会情势的一种应 对完成了从追求绝对公正到寻求更为务实可 操作性强的社会合作均衡的过程转变 1 3 4 2 公众参与的基本架构要求 4 2 1 要求对城市规划的整个体系结构进行调整 和改进 1 平等原则 平等原则要求相关利益主体能够在场和 具备一定议价能力这就需要法律环境组 织制度 文化导向等公众参与的社会条件及时跟 进确保公众参与的合法性和可操作性规划制 度方法程序和准则上要提供公众参与的端口 和平台 公众能够有效参与决策 有渠道申诉 政 府适当放权使公众参与具备一定议价能力 同时明确各利益主体的权责利 界定好不同层次 不同利益群体矛盾冲突的相关对象以及基本的行 为规范权力的控放机制权责利明晰化以及建 立利益制衡制度是关键参与决策各方是平等 的一方不能倾轧另一方尤其注意避免公权倾 轧私权 2 正义原则 罗尔斯看来追求正义过程最为要紧的是 正义理念以及这一观念指导下的制度供给与制度 安排制度正义包括原则公正和程序公正为保 证掌握公共权力的制度供给者和安排者能够给出 相对公正的制度体系 就必须有借助于程序公正 而发挥功能的监督制度 评估制度和惩罚制度 1 5 3 真实性表达的条件 真实性表达有赖于公众文化教育水平和道德 素质的提高 同时独立于行政之外受法律保护和 支持的非政府民间团体很必要 给予普通公众参 与必要的智力支持 信息不对称有碍于真实意愿的表达 信息通 道闭塞公众不了解真相不但影响真实意愿的 表达还会将规划引向歧途政务公开和透明是 公众参与的前提条件 城市规划过程应对社会和 公众有更大的开放性 要以法的形式赋予公民获 得公务活动公开的主体权利 4 合意的形成前提 一是规划师在利益冲突中积极组织调解 交涉斡旋规划师在合意形成的过程中是最能 动性的因素福雷斯特1 9 8 9 从人际交往的角 度探讨了规划师在意见达成合意中所能起到的作 用规划师是组织者将不同利益主体引到讨论 桌上组织交流协商以求共识规划师是说服 调解者他们和相关各方沟通听取意见化解 矛盾帮助达成合意规划师是交涉者为弱势 群体的利益代言向权力交涉 规划师还要在权力 缝隙之中游走斡旋 力求全面反映社会各方面的 观点 当然规划师不可能生活在价值判断的真空 里公正的合意的形成还需要法律约束制度制 衡和公众监督 1 6 二是宽容和谅解 合意形成的另一个重要条 件就是各利益方需要宽容和谅解 如果没有宽容 和谅解的品质利益各方势同水火不能心平气 和地相互包容让步这也有碍于合意的形成而 拥有宽容理解的品质 并不能单靠制度建设就可 规划研究 p l a n n i n g s t u d i e s 30 以达到需要一定的社会和历史条件 三是智慧 合意的形成也要在公正 平等 公 开的前提下凭借智慧与技巧 这没有一个通用的 办法需要不同情况不同理解对待福雷斯特在 权力面前的规划 p l a n n i n g i n t h e f a c e o f p o w e r 1 9 8 9中认为尽管在规划过程中 规划师只拥有 极少的权力但他可用多种方式去影响决策过 程这些方法主要有规划师可以倾听某些意见 而忽视其他的 引起对某些问题的注意而忽视或 弱化其他的问题 他可以决定在什么时间将什么 信息告知什么人 并因此而构成了人们的期望或 恐惧 所以城市规划并非只是一种职业技术的把 握或运作 而是社会行动者 规划师 顾客等 寻 求共同创造意义的过程 这是规划的社会过程的 核心 1 6 4 2 2 规划师的角色转变至关重要 城市规划必须面对不同价值取向的社会阶 层在市场经济下由国家地方政府开发商和 市民构成了多元化的利益结构 各主体有着互不 相同的价值取向和利益追求 要达到合意以及维 护公平正义 规划师必须转变以前高高在上的精 英角色参与到规划中来规划师的角色在规划 实践过程当中应时而变 是市民参与交往过程的 组织者和促成者市民意见冲突的调停者为特 定价值辩护的交涉者 1 6 福雷斯特认为在规划工作中规划师不仅 可以控制向公众开放的信息 而且对公众的意见 有很大的影响甚至也会影响决策者他认为形 成交流传达信息这些行动的本身就是规划行 动 在规划师的报告中 表达意见时用词的褒贬 也会对决策者的态度发生影响 1 6 规划师身兼数种角色 是规划中的最重要因 素规划师不是资源的直接供给者但在权力发 挥有限的范围内可以左右决策的最后形成本 着服务城市整体的信念和为公众利益服务的社会 理想尽可能维护社会公平公正所以规划师 除了具有专业技术沟通技巧外道德素养和为 公众谋利的职业良知更为重要 4 2 3 公众参与并非任何时候都是万能的 需要 具体情况灵活对待 大规模全民式的参与基本上是违反理性 的 地理范围愈广 概念愈抽象 方案愈空泛 市 民的兴趣越低政府倾力动员的市民参与结果 大抵是空泛的目标而将具体的问题和决定忽略 公众参与需要实践智慧不同情况不同对待 克莉丝邓森 c a r o l a c h r i s t e n s e n1 9 8 5 在 她的公众参与研究中建立了一个矩阵 提出了规 划可能面对的四种情况 1 7 1 技术方法明确目标一致 这种情况下方法和目标都是明确的规划 通过一种标准和程序 按照可靠的和规定的程序 运作程序合理而无缺失公正之虞公众就没有 参与的必要性 但是这种情况往往难以维持很长 时间 2 技术方法不明确目标一致 需要解决的问题已清楚目标已确定但实 现所达成一致目标的技术手段尚不清楚因此 规划师必须采取渐进的过程通过实验和探索 逐步寻找解决的办法 规划此时是一个技术试验 的过程规划师占主导地位而公众参与退而次 之参与的程度稍低 3 技术方法明确目标不一致 在这种情况下 规划师面对的是各种相互矛 盾和混乱的目标和条件 不同部门或利益主体各 有各的利益诉求和价值判断这个过程中规划 师要引导参与者或有关人员相互沟通 通过沟通 减少差异强调共识和确定共同的目标规划的 目的是建立共识 规划的解决办法是一种协商和 妥协的过程也是社会学习和社会动员的过程 需要相关利益主体广泛的参与 4 技术方法不明确目标不一致 这是一种混乱的状况目标既不明确规划 技术路径也模糊 这个状况下规划首要的是建立 一种秩序无论是目标或技术手法明确了其中 任何之一规划都具有可操作性公众参与何时 进入及参与的程度视情况而定 所以公众参与的形式方法应与具体条件相适 应并符合社会主流约定俗成的行为方式和习 惯 参与的程度和影响范围要在实际调查的基础 上决定 4 3 西方公众参与实践对我国的启示 1 我国社会整体制度中缺少公众参与的实 质性内容和必要的社会组织基础条件 同时在城 市规划制度中缺少有关公众参与的可操作方式 方法程序和准则在此情况下中国城市规划公 众参与制度只能在既定的中国城市规划制度环境 条件下适应其发展与变化 规划制度现阶段的主要突破口是如何针对不 同的城市规划层次 确定不同的公众参与的制度 以及如何界定矛盾冲突的相关对象 制度建设的 重点是落实公众参与城市规划的 三权即知情 权有效参与决策权申诉权 有一点是肯定的适当放权形成制衡的局 面能促进各项制度由无到有进而完善物权 法 的颁布是好的一步 有利于提升 议价能力 31 和明确权责利以及对公权的制衡 权责利的明确 也有利于提高利益冲撞过程协调的效率 2英国皇家城镇规划学会1 9 9 1 年制定的城 市规划教育大纲对规划师提出除了掌握城市规划 基本基础知识外还需要具备问题诊断交际组 织能力等九方面技能的要求 并且还有关于价值 观念培养的要求 要求规划师对规划工作价值及 规划师职业道德的认知 这是新时期城市规划对 规划人员素质的新要求 规划人员角色转变是公 众参与的关键前提 7 3 公众参与的广度和深度要与具体的情 况能力财力和结果的重要性对等同时公众 参与的类型参与方式也应不一而足如专家主 导的公众参与授权型公众参与协作型公众参 与组织能力构建型公众参与具体个例基础上 的公众参与技术辅助的公众参与等不同情况 具体不同对待 1 8 公众参与没有固定的范式 城市 作为一种系统整体 各方面的联系是呈一种网络 状的因此我们认识问题处理问题的方法也应 当是以一种网络状的方式来进行的 4 诚如桑德洛克所言公众利益需要解 构 应当看到它们内部具有更多的异质性 如果仅 仅从总体的角度去认识就会排除其中差异 把 公 众笼统地理解为普通民众对公众的构 成没做细致的分析 没分清各类公众的参与动机 参与特点就无法有针对性地开辟有效的参与方 式 公众参与不是一个抽象词汇 而是实实在在的 实践过程 不同的利益主体 不同的城市现状对应 不同的实践过程因而公众参与也要作不同的理 解 不可能存在公众参与的单一范式 任何一种单 一的模式都不能涵盖城市生活的所有方面 5 目前在社会制度法律环境规划方法 公众参与建设都不完善的情况下 公众参与最现 实的思路就是城市管治 与传统的以控制和命令手段为主由国家 分配资源的治理方式不同 城市管治是指通过多 种集团的对话协调合作以达到最大程度动员 资源的统治方式 以补充市场交换和政府自上而 下调控之不足最终达到双赢的综合的社会 治理方式张京祥2 0 0 0 1 9 城市管治就是政府决策同时接收公众的修 正维护社会公平公正尤其注意弱势群体和权 益损失严重的群体或个人的权益保护 这种模式 和西方权力下放私权不可侵犯形成与政府分 庭抗争不同城市管治是一个权宜之计是私 权保护不完善政府权力无法有效制衡各项制 度不健全等情况下从权之举 如何良好地与城市 机构结合并相互有机协调发展形成适合中国 政治环境的城市管治模式是一个较大课题其 中尤以政务公开 权责利明晰 权力下放及均衡 私权和弱势群体权利保护等问题最为关键 5 结语 严格意义上讲 城市规划学科自身未形成系 统的方法论 城市规划的思想方式和研究方法随 整体社会的进化而发展 逐步从单向的封闭思想 方法转向复合发散型思想方法 从终极蓝图状态 的静态思想方法转向动态过程的思想方法 从刚 性规划转向弹性规划 从指令性规划转向引导性 规划从作为目的性行动的城市规划转向与 规划所涉及的对象的沟通行动中的交往理性规 划 7 公众参与是理解所有转向意义的全部 或者 说转向存在于作为 社会动员 与 社会学习 的 公众参与的过程之中 规划已经不是一种技术工 作所能涵盖的 本身是一种基于理性原则的政治 和社会的实践过程 正如1 9 9 8 年 亚历山大的 规 划理性的回顾 n o t e s f o r g e n e r a l t h e o r y o f p l a n n i n g 将规划分为四种不同范式 即理性规划 r a t i o n a l p l a n n i n g 沟通性规划 c o m m u n i c a t i v e p l a n n i n g 协调规划 c o o r d i n a t i v e p l a n n i n g 和制定政策框架的 规划 f r a m e s e t t i n g 他认为 四种规划范式是互 补的而不是冲突的可以辩证地统一起来形成 四位一体 的规划框架 每种范式都包含了不同 的主体或主角 在规划过程的不同阶段或层次上 做不同类型的规划 注释n o t e s 西方城市规划的开端规划界通常认为是始于 1 9 世纪末 20世纪初的城市卫生运动城市美化 运动和霍华德的田园城市这三大事件标志 城市规划以其关注社会问题的视野与传统建 筑学划出一道分水岭所以本文的西方规划 史的研究起点也即从 1 9世纪末 2 0世纪初开始 到 2 0世纪 9 0年代将近一百年的历程此外对 西方规划史的梳理包含规划实践活动和规划 理论的发展两方面的内容 参考文献r e f e r e n c e s 1 童明 政府视角下的城市规划 m 中国建筑工业 出版社2 0 0 5 1 2 5 1 2 8 2 周湖勇 近代理性主义的当代反思试论理性 主义对当代社会发展理论的影响和科学发展观 产生的必然性 j 湖北教育学院学报 2 0 0 5 3 下转第4 4 页 居住区规划 residential area planning 44 3 3 m a d a n i p o u r a g c a r s e t a l s o c i a l e x c l u s i o n i n e u r o p e a n c i t i e s p r o c e s s e s e x p e r i e n c e s a n d r e s p o n s e s m l o n d o n r o u t l e d g e 1 9 9 8 3 4 m a s s e y d n d e n t o n h y p e r s e g r e g a t i o n i n u s m e t r o p o l i t a n a r e a s b l a c k a n d h i s p a n i c s e g r e g a t i o n a l o n g f i v e d i m e n s i o n s j d e m o g r a p h y 1 9 8 9 2 63 7 3 3 9 1 3 5 m o l l e n k o p f j m c a s t e l l s d u a l c i t y r e s t r u c t u r i n g n e w y o r k m n e w y o r k r u s s e l l s a g e f o u n d a t i o n 1 9 9 1 3 6 m o r r i s l d i s t h e r e a b r i t i s h u n d e r c l a s s j i n t e r n a t i o n a l j o u r n a l o f u r b a n a n d r e g i o n a l r e s e a r c h 1 9 9 3 1 7 4 0 4 4 1 2 3 7 m u r d i e r a t h e w e l f a r e s t a t e e c o n o m i c r e s t r u c t u r i n g a n d i m m i g r a n t f l o w s i m p a c t s o n s o c i o s p a t i a l s e g r e g a t i o n i n g r e a t e r t o r o n t o a s m u s t e r d w u r b a n s e g r e g a t i o n a n d t h e w e l f a r e s t a t e i n e q u a l i t y a n d e x c l u s i o n i n w e s t e r n c i t i e s c o s t e n d o r f l o n d o n r o u t l e d g e 1 9 9 8 6 6 4 9 3 3 8 m u s t e r d s r a n d e r s s o n h o u s i n g m i x s o c i a l m i x a n d s o c i a l o p p o r t u n i t i e s j u r b a n a f f a i r s r e v i e w 2 0 0 5 4 0 67 6 1 7 9 0 3 9 m u s t e r d s w o s t e n d o r f u r b a n s e g r e g a t i o n a n d t h e w e l f a r e s t a t e i n e q u a l i t y a n d e x c l u s i o n i n w e s t e r n c i t i e s m l o n d o n a n d n e w y o r k r o u t l e d g e 1 9 9 8 4 0 o s t e n d o r f w s s m u s t e r d e t a l s o c i a l m i x a n d t h e n e i g h b o u r h o o d e f f e c t p o l i c y a m b i t i o n s a n d e m p i r i c a l e v i d e n c e j h o u s i n g s t u d i e s 2 0 0 1 1 63 3 7