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摘要 摘要 公共行政管理最为关注的是公平性 低成本和高效率 然而 令 人遗憾的是改革开放以来 虽然经济体制改革取得世人瞩目的巨大成 就 而公共行政管理在机构不断增设和冗员严重的背景下 公共行政 管理费用支付水涨船高 年年攀升 甚至高于国防和其他费用的公共 支出 大量的内耗成本 腐败成本 决策失误成本及 面子工程 的 冲动冒进投资成本等 导致公共行政管理非但公平性缺位 而且是高 成本 低效率 阻碍着我国政治运行机制的运行速度和运行质量 还 造成公共财政支出的不合理及浪费 特别是缺乏监控的公职人员的职 务消费和职位决策失误的成本 其严重性已开始损害党和政府的公信 力 离间党和政府与人民群众的鱼水深情 破坏着我国政治运行机制 的良性运行 因此 对我国公共行政管理成本攀高的社会现象 就其现象形态 现象发生根源成因进行必要的社会考察 对我国公共行政管理现行的 制度安排进行必要的反省 通过设立政府公共行政管理费用超支或浪 费的问责制 用刚性的制度安排逼迫多余或临设机构的及早退出 来 约束公共行政管理机构的增设欲求 与此同时 以操作性强的制度创 新与政策法规和构建政府会计及社会责任会计体系 进一步完善公共 行政管理的成本核算与监控机制 进而强化公共行政管理过程中的成 本观 效率现与公平观 以促进我国节约型社会的政府公共管理体系 的架构速度 这既是深化经济体制改革的客观需要 是政治体制改革 与政治运行机制改革转轨的现实要求 更是我们党和政府反腐倡廉提 高执政能力和办事效率 降低公共行政管理费用支出的主观要求和现 实需要 公平性 低成本 高效率 是过去 现在和未来我国公共行 政管理唯一的目标选择与行为定位 关键词 公共行政管理 行政管理成本 超支 节约型社会 监控 a b s 拄a c a b s t r a c t p 毽b i l 0a h 攥i 惑r 毅i 黼m 鞠a g e 秘僦f c 糙e s m 赫s 圭i y o nf 疆嫩e s s l o w c o s ta n dh i 醢e 蹙e i e n c y b u i t sr e g r e tt l l a ta l t h o u 擎o u ro c o n o m i c s y s t e mr e f o m lh a sr e a c h c daw o r l df h h m u sa c h i e v e m e n ts i n c et h er e f o n n a n do p e n t 1 1 ec o s to fp u b l i ca d m i l l i 8 t r a t i o nm a i l a g e m e n ti n c r e a s e se v e r y y e a r 鑫蠢e v 冁s 唧豁s 霉s 蘸藤i o 髓ld e 娃e e 勰do h e f 糕p 翱d i 掘撞 黼d e ra b a c k g r o u n do fi n s t i t u t i o n sc o n t 曲u o u 8 l yi n c r e a s i n ga n ds e v e r cr e d u n d a n t o fs t a nl a r g en u m b e r so fc o s to fi i m e rc o n s u m i n g c o r r u p t i o n d e c i s i o n m i s p l a 品a n dh o 鼬e a d 舒 dr a s ha d v a n c e di n v e s to fm o s e 蠡托ep r o j e c t s e 翘s b o 攮黩糟e s s 痨s e eb 毽t 采s o 瓣馥一 s t 鑫珏dl 删e 毯e i 珏e yo fo 珏f p u b l i ca 弧i n i s t r a t i o nm a n a g e m c n t c o u n t e r a c t i n g 也es p e e da i l dq u a l i t yo f o u rc o u n t r y sp 0 1 i t i c a l 删n gs y s t e m a i l dp r o d u c 汹gu i l r e a s o n a b l ea n d w a s t eo fp u b l i e 丘n a n c ee x p 龃d i 抛r e e s p i a l l yb e c a u s eo ft h es e v 嚣r e s t o f 氇ef 疆蘸c t i 雠a r y 塞p o s i 蠢鞠 n s 醢m 螽毽鞠矗d e c 主s i o nm i 蹬鞲氇 争酶l o h o n o ro f o u rp a n y 姐do u rg o v e m m e n th 猫b e e na t t a i n t e d t h ed c e pf e e l i n g b e t w e e nm ep a r t y 姐dt h eg o v e m m e n ta n dt h ep e o p l oh a sb e e na l i e l l a t e d a n de 拖c t 耋v e 蛐go f o u re o u n t g sp o l 娃i c a ls y 啦擞h a gb e e nd e s 咖y e d s o a c e o 瓣法g 耙氇es o c i e 移p h 懿 童n o f 氇ec o s li n e f e 8 s i 珏go fo u f c o u 哪 sp u b l i c a d i l i m s t r a t i o nm a n a g 咖e n t i ti sn c e s s a r yt o8 e e i n g a b o u ti t 8c o n f o 瑚a t i o na n d 耐西n a lc 眦s eo ff o m l a t i o n a n dm a k e 珏 e s s a r yi 蕺t 肇e c i o n 曲0 越硅l 婶s 镦ts y s l 鼬艘凇g c 芏 b e n o fo w c o u n 扫y sp 曲l i ea d m 赫s 柏t i o n t h r o t l 媾s e 豫n g 印 u s i n gs 强t e f 娃幽o u t o v e r s p e l l da i l dw a s t eo fp u b l i ca 咖黼s t r a t i o nm a l l a g e m e n te x p e n s e s u s i n gr i 西ds y s t e m 删g e m e n tt oi m p c l 也o s er e d u n d a n to rt e 圳 p o r a r y 珏s 疰妇畦 赫嚣埝 珏h 嘲i 嚣 s o 耋 辑s 蟠c tt h ei 珏e 抟a s 瓤gd 辖o f 掘ep u b l i e a d m i n i s 拄8 t i m a n a g 锄e 1 哇i n s t i t u 蛀o n s a tt h es 獬et 妇e u s i n gp r a e t i c 蕊 s y s t e mi n v a t i o n 8a i l dp o l i c i e s m l o s 卸dl a w s a l l dc o n s t n l c t i n gt h e s y s t e mo fg o v e m m 翎ta c c o u n t i n ga n ds o c i e t yf e s p o n s i b i l i t ya c c o u n t i n 岛 越o r et o 猫黜醚e 墩ee e s tc a l e 堪鑫巍箍g8 珏d 氆 撼汹gs y s 把臻so f 氇e p u b l i ca d 芏n i n i s 仃a t i o nm a n a g e m e n t a n d f i i r n l e rt os t r e n 擎h e nt h ec o s t 岍e e 伍c i e n c yv i e wa n df 戳m e s sv i e wo fp l b l i ca d m m i s t r a d o nm a n a g e m e n t 九b s 仃a c t p r o c e s s s ot o a d v a l l c em ec o n s 仇l c t i o ns p e e do fg o v 锄e m sp u b l i c m a l l a g e m e n ts y s t e mo fae c o n o m i c a ls o c i e t yo fo u rc o u m r yt h i si sn o t o n l yo b j e c t i v en e e do fd e 印e n i n gt h ee c o n o m i cs y s t e mr e f o n n b u ta l s o r e a l i s t i cd e m a n do fp o l i t i c a ls y s t c mr e f 0 订na n dp o l i t i c sm 衄i n gs y s t e m 廿a n s f o 肌 a n d 血n h e rm o r ei ss u b j e c t i v er e q u i r ea 1 1 dr e a l i s t i cr e q u e s to f o u rp a r t ya i l dg o v e m e n t sa 1 1 t i c o m 单t i o na n da d v o c a t i n gi n c o r n l p 恤e s s h e i 曲t c n i n gm i n i s t e r i a lc a p a c i t ya n di m p r o v i l l gw o r k h ge 伍c i e n c y a n d r e m l c i n gt h ee x p e n d i t u r eo fp u b l i c 枷i l i s t r a t i o nm a n a g 锄e 1 1 t f a i m e s s l o w c o s ta n d1 l i 豇e m c i e n c yi st h eo n l yt a r g c tc h o o s i n ga 1 1 da c t i o n o r i e n t a t i o no fo u rc o u n t r y spu b l i c 础n i n i s 仕a t i o nm a n a g e m e m n om a t t e r i n m e p a s t a t t h e p r e s e n t a n d i n m e f i l t i l r e k e vw o r d s p u b l i ca d m i l l i s 订a t i o nm a n a g e m e n t c o s to f a d i l l i i l i s t r a t i o nm a n a g e m e l l t o v e r s p c n d e c o n o m i c a ls o c i e t y m o n i t o r 1 绪论 公莠孳亍政警瑾 睾为致麝行敬瓿关采墩缀缓懿 食令豹或致策赘 方式 对社会进行公平的 低成本的和高效率的一种管毽活动 强调 的是其公共目的 公共利益 公麸权力和公共行为 其管理活动的起 点是公共事务 楚权力主体多元他和管理职能的社会化取向 是以民 为零戆鼹务瑾念帮公 意谣 簸为孩心载徐簸敬囊 藏楚瓣专主会进行 管理j 藏程中的公平性 低成本和高效率 众所周知 我圈改革开放政策在经济体制改革方面 取得了世人 瞩目的巨大成就 使中国这头 农方睡狮 缀快步入了世赛强蕈之列 经济驰离速发袋与入民生活承乎静提高 羡舔 再次往 蕞了挠致竞戆 政策取向的正确性与执政能力 然而 我们又不能不看到 在新旧体 制的交替过程中的碰撞 在新旧机制的转轨嶷型过程中的恩想交锋 特别楚政治体制改革与政治运行祝制滞囊予经济体制改攀和经济运 行巍潮的转簸交黧 这静对代嚣条的 继纯效应 表现鬣斑直接静是 公共行政管理机构缺乏科学地不断增设 和严霾的公职人员的超编 以及幽此诱发的公熬行政管理费用的水涨船离 年年攀高 甚至高于 国防聋蒌其经费用黪公共支出 大爨的内耗成本 腐效成本 决策失误成本 戳及 蕊子或致绩 工程 的冲动冒进测投资成本 在公共行政傺理公平性缺失 机构无 节制增设和冗员严麓的背景下 公共财政支出的不合理及浪费 导致 公共行竣管理活动豹葛成本 低效益 壹按制约羞我国致涤运行爨铡 的运行质量 并离闻党和政府与久琵群众的惫水深情 开始损害党和 政府的执政公信力和形象 据国家统计年鉴的相关资料披褥 九 五 期间 我国公共财政支出用于缀济建设为2 1 8 7 0 4 4 亿元 占总支出 3 8 3 溅 瑟巷会 文教 莺黪 嚣致警鬓秘其建羹照嶷建分爨灸 1 5 5 0 3 9 7 亿元 4 7 5 1 2 7 亿元 8 9 3 3 2 2 亿元 5 9 8 4 5 6 亿元 这些 数据资料显示 财政支出占g d p 的比重不断下降的同时 我国的行政 管理支出却不断上升 其增长速度大大快于财政支出的增长速度 同 一资精显示 我嚣行致管理支密罐长率平麓餐车1 7 戳 与魏致支蠢 的平均增长率1 2 3 相比 平均高出5 4 个百分点 改翠开放前的 1 9 7 8 年 行政管理支出占财政支出的比重只有4 7 2 0 0 3 年则达到 1 9 按照国际货琢基金组织的阴径 是1 5 6 这个比例在国际上也 1 s ei f a c t i d e q u a l s l 流程控制 秘书岗审批杉 t a k c o n t e x t a p p e n d u t i l g e t t a 窨k e n t e x t c l a s s c d e s e n d t y p e le l s ei f a c t i d e q u a l s 2 即p r a g r e e e q u a l 8 l 流程控制 初窜岗审批 8 s s i g m l e 藏程羧蒜彀窜魏蠹程任务势嚣撬i l 幸 a s s i g n r u l e a p p e n d a s s i 聃r u l e i t e 嬲g e m p l o 踔e 舅j o ra 毛l e 肇1 0 y e e b 氆e 蹄l o y e e c o d e w h e r e t y p e 6 l 8 e m p l o y e e 一o d e b e 田p l o y e e c o d e 0 黼d n 矬丑盼 p a r a i f i e t e r t y p e 4 t y p e l s o u r c e a e m p l o y e m a j o r 4 2 0 0 a f l d o p e r a t o r v a l u e 脚e e r t y s r e e 2 扎e m p l o y e e c l a s s n a l 日e c h i e f 咖p i r e p a r 锄e t e r 0 锄d 4 l 唧l o y ee d e l e t e n a g o p 8 r 糊e t e r t 8 s 耘e o n t e x t 8 p e n d t a s k o o n t e x t a p p e n d c h i e 如坤i r e 抽黜e t a s k c 锄t e x t a p p e n d c i a s s c o d e t a s k c o n t e x t a p p e n d x 公共行政管联及其成本的基本概念 五是通过对她务活动的预簿管理和对交易执行情况的记录 核算 秘缀告 遂瑟实瑷簿酸痔债务 致府熙殓 敬府嚣务狭凝粒有效管理 和藏确评估 2 3 其他国家的公共行政管理及成本控制 世赛各国特别是发达国家 都很注重以缩小政府嫂模 简优规章 黧款睡进行藏章翻度改革等举潦来降低公共行玻管理袋本 提高公共 行政管理效率 以达到彰显公平和重塑政府的目标 美国历届政府都相当重视政府宏观与微观所有规制活动的成本 收益分板 在经济政策与体制上 将政府予颓主义转向经淡爨由主义 把叛往鹃事蓠审蹴剿 诲可涮逐步改麓事瑟备案割等等 尤其是克棒 顿政府 以全面简化规制政策 精简行政机构 裁减冗员镣重塑政府 不仪在减员的情况下提高了政府的服务质量和工作效率 而且降低了 公共行政管理运行戚本 键遂了经济的发鼹 英国政府奁校长一段霹闽随运藤了建立国有企业 巍按对企业进 行干预和管理的办法来克服企北对公众利益的伤害 英国的法规要求 国有忿业必须为公挺利益服务 丽在2 0 世缀8 0 年代私有化运动中 煤气 电力等基鹚设藏嚣监戆产菇襄 受务款糖筷委托绘了熬天垒鲎 为了保护消费者和社会的利益 政府随即加强了对企业的舰制和立法 规范 在颁布一祭列法律法规的基础上 进而建立了系统的政府规制 体系 完成了政府对企业生产经营活动有童接管制过渡到间接管制的 傣簇改革 二战结束以厝 为了迅速恢复和发展受副严重破坏的日本经济 日本墩府进行了一系列改革 成 战时的统治经济转向由政府主导的市 场经济 形成了一种以自由市场裳i 度为基础 充分发挥政府作用的 行 致爵翔鍪 经济模式 对诞遗经济发震莛蓟了重萋戆摇动终爱 毽强 行政保护过多 遄制了市场竞争 又制约了经济的发展 所以自2 0 世纪8 0 年代开始 中曾根内阁进行了改革 将放松规制作为政策主 题 履历经细川联合内阁 捌闲内耀 树山内阁 桥本内阁 至9 9 年蹙 蔽宽浆公共魏寿l 这羁1 7 9 7 顼 将敬瓣的部分臻豁交还市琢 复归于市场 从而促进了竞争 导致商品和服务的价格下降 增加了 公众利益 尽管各国政府爨予国情懿不露 意识彩态葶耍历史文化传统鞋及经 北京交通大学硕士学位论文 济发展水平的不同会采取不同的行政管理体系 但总的来说 公平性 低成本 高效率足各国政府公共行政管理同一的目标选择与行为定 位 我国也不能例外 3 我国公共行政管理成本攀高的现状考察 一般来说 公共行政管理的费用开支 主要是指财政用于国家各 级权力机关 行政管理机关 政法机关和外交机构行使职能所发生的 费用 这种费用开支 几乎存在所有有公共权力存在的地方 鉴于各 类体制改革 机制转轨和对外开放等社会变革等原因 公共行政管理 成本攀高的现象 在公务员权力错位和公共行政管理费用支出缺乏规 制的前提下 几乎渗透到从基层到县 区 市 省乃至中央机关等 各种层次 渗透到政治 经济 文化 司法 部队 海关等各个领域 中的各类职能部门 具体表现在 3 1 被供养机构和人员快速增长 据权威资料显示 在没有预算制衡约束的情况下 加上成立办事 机构不给预算只能靠收费与罚款的政策 导致地 市 县乡靠乱收费 和乱罚款来维持社会供养机构的运行和人员的快速增长 以县级建制 这个处于行政管理的基础层次 功能比较完备的一级政权组织为例 每个县各类机构平均有五六1 个 机关行政编制平均每县有六七百 人 有的大县上千人 事业编制就更多了 还有一些编外人员 他们 占县级建制吃财政人头饭的三分之二 从 中国统计年鉴 1 9 8 1 2 0 0 4 年 的相关数据获悉 目前由财政经费发放和收费供养的人 员 早在1 9 7 9 年时 党政机关干部为2 7 9 万人 1 9 8 9 年时翻了一番 达5 4 3 万人 行政事业离退休人员从1 9 7 8 年的6 0 万人 增至2 0 0 3 年的1 0 0 0 万人 非编制人员从1 9 7 8 年的4 0 0 万人 增至2 0 0 3 年的 2 0 0 0 万人 被供养人员从1 9 7 8 年的1 9 6 l 万人 增至2 0 0 3 年的6 6 9 4 万人 其中由村民供养的村干部7 3 0 万人 由农民 个体工商户 私 营企业和其他企业供养的市县非编制人员也有1 2 7 0 万人左右 这里 而 行政机关的职工和事业机构的职工被供养的人数 由1 9 7 8 年的 4 3 l 万人 1 0 7 0 万人 增至2 0 0 3 年的1 0 5 0 万人和2 6 4 4 万人 其消 耗的经费 由1 9 7 8 年的1 6 亿元 增至2 0 0 3 年的2 3 8 0 4 亿元 占g d p 的比重从1 9 7 8 年的4 o 增至2 3 年的2 0 4 综合起来 全国财 的比重从1 9 7 8 年的4 o 增至2 3 年的2 0 4 综合起来 全国财 我国公共行政管理成本攀高的现状考察 政预簿供养的人员 含离退体和公安 武警 达4 6 9 0 万人 其经费 终l 0 g 乙元 囊颈篓乡 资金 企鼗秘孛耄蔑交费 雹踅龛泣翻支成本 供养的编制外人员 村一级与县 乡两级一超 全国被供养的吃皇粮 和吃准皇粮人员达6 6 9 4 万人 行政管理赞 加上公安和武装警察的 经赞1 5 0 0 亿元 再加上2 0 0 3 年的事业经费6 4 6 9 亿元和8 9 唾亿元离 逐薅经费 全鏊袋葬筑穆与天爨港耗翁费蠲蠢这2 3 8 0 4 亿元 赢接绣 果怒 导致2 0 0 3 年g d p 的五分之一被供养人员所消耗 每个行政公 务 枣业 离退休人员和编制人员消耗的费用平均达3 5 5 6 0 元 其供 养费用鳆增长情援 详见下表 液3 l 1 稍至2 0 年蘸弼甥撵隈l 篱嚣单位 亿元 事业 行政经赞 入统计来统各种用供养费财政收 i 每份的预算计的来供养用增长 财政 入增长 经费砖缀收入 爨 经费 臻篝靛费掰速鹰速瘦 1 9 7 8 5 2 9 1 4 73 4 776 0 0 1 1 3 2 2 0 0 86 2 1 3 6 4 6 94 5 0 03 0 0 02 3 8 0 43 9 6 7 2 1 7 1 51 9 1 8 数据来嚣予 审垂统计年鉴 表3 2 2 0 年全国财政支出痰的行敢管理费用开支情况在各级 政府之间的比例结构情况单位 亿元 l 项耳全国中央省级地市级县级 l 纷豉数额砉毙数额占跑数额去跑数额占跑数繇蠢瑟 l 管理 9 6 5 4 71 0 02 8 8 22 9 91 1 4 1 11 1 8 22 4 9 3 82 5 8 35 7 3 1 75 9 3 3 7 l 费用 数摄来源于2 0 0 0 年全国地市县财政统计资料 姨主表熬数据 虿淤看赉媲索叠缀熬行政管理费雳开支情琵汔镄 饭掰 而这与放供养人员的增长不无关系 如2 0 0 5 年江两省某地级 市年底所组建的一个由城管周改为综合执法局的供养机构 其职能与 现行政府廖列据荚的公安 工磷 卫生防疫 质检等郝门交叉重复 擎糖浆西就已穗费2 粥万元 像这释任意设立兹诸鲤摇窝零l 蜜办公室 旧城改造指挥部 开发或工业园区领导小缀等供养机构 在全国3 1 0 0 多地 市 县级 不知有多少 其费用开支更是令人吃惊 7 北京交通大学硕士学位论文 3 2 非正常的行政行为和公共行政管理人员非正常职 务消费快速增长 非正常的行政行为和以职务消费为主导方式的公共行政管理费用 的开支 主要体现在公共行政管理机构的相关设施 设备的添置与更 新 以及公职人员由财政预算所承付的车辆费 餐饮费 手机通讯费 上网费 考察调研及旅游培训费等 据2 0 0 5 年底国内媒体披露 近 几年各级政府和公共机构 每年公费开支的公车消费 公费吃喝和公 费旅游 出国 的财政负担 就要消耗财政资金9 0 0 0 亿元之多 若 再加上这些公职人员的手机通讯费 电脑上网费以及行政机构出资开 设的康乐中心 餐饮酒店 配置的手提电脑 多功能手机 高档豪华 公车等开支的费用 就更叫人震惊了 类似的种种名目繁多的非正常 行政行为的职务消费 造成毫无节制的公共行政管理用严重超支 且 逐年攀高 3 3 公共财政介入市场竞争领域 增加了公共行政管理 的成本开支 这种 政府失灵 的直接后果 大大挤压了公共财政支出的规模 和效率 而且公共财政过多地介入市场竞争领域 不但违背了公共财 政的本来目的和用途 对民营资本产生很大的 挤出 效应 破坏了 市场竞争的公平环境 而且加剧了公共行政管理成本攀高的情绪化冲 动型决策行为 加大了经济长期稳定发展的波动性与风险性 具体说 来 主要表现在这样几个方面 一 全国自上而下名目繁多的各类创建活动 姑且不说季度与月 度或各类媒体发起的评选活动 单就上级政府职能部门发起和组织 主持或主办的活动 如 全国绿化模范城市 全国环保模范城市 全国双拥模范城市 全国园林城市 全国森林城市 全国生 态城市 和 全国卫生城市 的创建 每个单项创建活动 财政支付 的与之配套的形象展示 及相关宣传费用 不会少于三 五百万元 按全国3 1 0 0 多地 市 县 区 级行政区划参与量批算 这笔费用 将高达约1 0 0 亿元 若七项活动一起开支 其总费用更是一个天文数 7 0 0 多亿元之巨 而往往在某项入选后 还需召开庆典会和跟进式宣 传 又要再开支一笔不菲的行政费用 二 全国自上而下的各种部门与行业的检查评比 各级政府为迎 北京交通大学硕士学位论文 网扫荡式的 由公共财政买单的 捞鱼 行为 每个县 区 市每年 都会在年末春初的经济工作会或计划工作会上 制订出详尽的招商引 资规划与总的目标任务 并将这些指标以任务定额方式 分解到各个 行政区划的每个职能部门 同时 也会为每个负有招商引资任务重责 的职能部门 含乡镇政府 拨些专款专用的活动经费 这些经费 有的由各部门根据财力情况先垫付 一般在三至五万元不等 为鼓励 干部们招商引资 调动他们的工作和极性 部分县市区明文规定 由 地方财政另拿出一定额度的经费 对招商引资者进行奖励 其比例 一般为完成定额的千分之一至五不等 按现行县 区 市的行政职能 机构 含乡镇政府 五 六十个不等的数量批算 仍以某省的这个下 设1 0 个县区 市 的地级市为例 其1 0 0 0 多个职能部门中每个部门 按3 万元最低费用开支 每个县区 市 按引进1 0 亿元人民币的外 资奖励干分之三的平均数测算 每年仅招商引资这单个项目所支付的 公共行政费用 就会高达3 3 0 0 万元以上 全国3 1 0 0 多个地市县区行 政职能机构 每年在招商引资项目上的公共行政开支 就会高达1 0 2 3 亿元之多 严格的说 为此而支付的公共行政管理费用 含电话 接 待 差旅 考察等多种费用 远远不止这些 再加上这些职能部门 为项目奔忙的 跑部钱进 付出的公关费用等 全国在这引资方面的 花费的公共行政费决不会少于数千亿元之巨 以如此高的成本却上当 受骗将钱打了 水漂 买了 教训 的不在少数 更不用说那些几 乎白送土地 减免税收或象征性地拍卖房 地产 来招商引资所支付 的公共财政成本 六 全国自上而下的以媒体身份发起的各类评比或演艺活动 庆 典活动等 如央视每年度发起的 魅力城市 同一首歌走进x x x 或 欢乐中国行走进x x x 等活动 这类原本完全按市场化营运的活动 往往因容易上镜制造政绩扩张式的 面子效应 而由各地不同层次 的政府以公共财政买单 列入了地方政府公共行政管理的成本之中 上述某省的一个地级市在近几年的三次演艺活动中所支付的部分费 用已达千万元之多 众所周知 类似的评比或演艺活动每年度不会少 于十次 全国3 1 0 0 多个地 市 县 区级行政部门 以各种名目参 我国公共行政管理成本攀高的根源成因剖析及制度安排之反省 与的活动的支付的公共支出成本 即使按一千亿的一半算 也将高达 5 0 0 亿元之多 据2 0 0 3 年国家实际支出结构表中的资料显示 在3 7 9 6 0 亿元的总 支出里 行政公务支出1 4 2 6 6 亿元 占3 7 5 8 行政管理费用中的支 出结构为 一 财政决算表上是4 7 1 3 亿元 二 预算外收费支出的8 5 即3 8 2 5 亿元 三 经济建设支出的行政管理性费用2 7 2 8 亿元 四 非编制人员供养费用3 0 0 0 亿元 以上四项共计1 4 2 6 6 亿元 若仅按上述支出结构 则上面列举的 许多支出并 于公共 行政管理的费用 也只占总财政支出的1 4 而中国却已经占到总财政支出的3 7 5 8 这种多层次政权的局面 使 得每传达审批一次的公文 运行程序期 无形中要增加至少两个月以上 致使政权办事的效率 下降2 0 这种状况再不引起重视并加以控制 不及早把公共行政管 理成本降下来 那么 建设节约型社会和节约型政府 构建和谐公平 社会 都会流于形式成为一句空话 果若如此 公共行政管理的公平 性 低成本与高效率 更会成为海市蜃楼式的幻影 4 我国公共行 政管理成本攀高的根源成因剖析及制度安排之反省4 1 成因剖析我 国公共行政管理成本攀高与费用超支 作为一种复杂的社会现象 其成因也是相当复杂的 它不是某种单一社会因素的产物 而是多 种社会因素的综合反映 对公共行政管理成本的攀高 作认真的根源 x j 京交邋大学硕士学位论文 公共行政管理的成本攀离 那么这种管理上的缺位与财政开支照洞式 的流失 不但是种浪费 两且也是一种犯罪 因此 尽快脉准成因找 至l 痞稷 方有胃鼗把公共嚣致蓉毽瓣戏本洚下寒 嚣藏夔煮效黪篷控 举措和减耗对策 才能将公共行政管理活动的公平性 低成本与高效 率落到实处 具体说来 其成因不外乎这么几个方面综合因素的交错 话用 4 改革过程中新l 露经济体制 愚缭摩擦及其翻身不 完善 这些年来 在新i 用体制 制度 机制和观念思维的交替过程里 敬革窝对终开放是分鬣次呈波渡式澈遴熬 在不瑟层次戆辑接上 惑 会在时间藏空闻上出现桨些脱节与必控 鸯鞋上入们认识上静两隈往和 管理行为操作的维度 导致各项改革的配套措施不能同步 并邋成了 改革举措与尚待改革的管理制度或政策规定之间出现空隙和摩擦 此 薅 尧了逶澎社会熬承受藐力 馕会爨台一些过浚瞧举揍 致接菜些 管理体制上的薄弱环节彼一部分入锚营 造成被供养机构稻入员的无 节制增加 这些存在弊端 漏洞与不完善 甚至棚甄冲撞 摩擦的新 旧体制 制度与机构从广义豹角度来说 内含政治体制 经济管理体 意l 鼷导干部薅锾与致渡运行撬裁等 还毒于部搜麓毒l 度 公务瑟裁 度 审计艇控政府执政行为等制度 当然也包括一些具体的过渡性政 策等 4 1 2 社会环境因素的影晌 吴傣诞来 畜这撵足令宽较突潦稳润嚣 戏淹公共露致警懋藏本 逐年攀升的诱因 a 以 官本位 为特征的历史因素的沿袭 彩成了一个强犬的封 建专制主义特征疆显的徐懂体系 投力过份纂中 严重富僚室义 于 部领导驳磐豹麓上不麓节 襞富不麓褥 搬上惑懋豢谖方蚕瓣 宗法 观和等级 特权观与人治观等 为公共行政管理机构的公职人掇不顾 管理成本 任意支付公共行政公务爨用的草率与冲动行为 提供了诱 发 蔓延灏仿效的条 謦 b 在打开国门全谣对外开放 弗增加各种滕次的相互交往的同 时 国外和境外的一然消极腐败的东西也乘机渗透进来 侵袭我们公 1 2 我国公共行政管理成本攀商的根源成因剖析及制度安排之反省 共行政管理机构的公务人员的思想 c 由于市场经济的固有属性 特别是自身矛盾的相互作用 不可 避免地带来某些消极因素 诱发公共行政管理机构的人 在支配公共 行政管理费用时的行为失范 d 投资体制的改革与项目制度的推行过程中 由于制度上的缺 陷和操作上监控缺失 导致公共行政管理各部门 各行业纷纷用公共 财政支出这种垄断性的 权力资源 以一种日趋强烈获利攀比的仿 效心态 充分发挥自己在 跑部钱进 与 交换钱进 方面的聪明 财 智 无形中 唯有以加大公共行政管费用 提高公共行政管理成本 的代价 来为各自的 权钱交易 买单 4 1 3 思想意识上的原因 从思想意识上看 社会心态失衡和政府公职人员浮躁心理强烈 则是公共行政管理成本攀升的文化意识层面上的成因 4 1 4 政治层面上的原因 若从政治层面上去认识的话 制衡机制的弱化 监控制度的缺位 和监控机制的乏力 则是导致公共行政管理费用超支 成本攀高的政 治原因 虽然客观的社会因素会致使公共行政管理成本攀升 但如果我们 的制衡机制与监控机制完善 其监控与制衡的制度 法规刚性有力度 那么 这种社会现象是完全可以遏制的 由于我国现有的制衡机制是 在自然经济和初级产品经济基础上建立起来的 虽然它对维护以指 令性计划为特征的旧的经济运行方式是行之有效的 也起过不可否认 的积极作用 但在市场经济形态环境里却很不适应 在对社会乃至家 庭的 社区的各种经济活动 民事行为等方面的行政性的公共管理过 程中 对违反市场或社会秩序的公职人员与职能部门的执法 执政行 为 不能形成强硬的约束 尤其是行政机构多头设置 监督权威又较 差 行政乃至党纪查处权又过于分散和交叉重叠 加上执政执法人员 素质的低下 使行政监督管理作用大大削弱 特别是对公共行政管理 机构及其公务人员而言 更显得监控严重乏力 由于行政行为多于法律行为 不但常常出现多方权力的干预 而 且执政 执法人员违法违纪的现象时有发生 加上财经制度残缺 财 j 索交通大学礤士掌位论文 经纪律松弛 财经脓羧乏力 导致公共行政管理的形象受损和赞用超 支 出聪这种状况 奎器是改革过穰中原先建立的脏控机制与制衡体 系受裂敬薄弱羚壹 瓣掰靛裁鬻裁麓与蓝整薅系又还没有建立藏遗处 子究善之中 茏英怒公 建行致管理部门在改革中不太注意截与翻静合 理懿置 致使权 烈熬瞿不逶当秘投 涮与责任不对致 造娥凝静铡 缀机制与贬控体系雉以建立与竞蛰 特别氆雩导关注的是 不谂是管理 法鬟 警溪竣繁秘管蘧鼷度 麴或楚耨麓楚控髂添霎功怒稳糕合赘行 政手段 法律手段与缀济手段等 均存在政策界隈不够疆确的横糊健 低藕合性和非稳定性 既给监控的潆施带来操作上的困难 削弱了监 控功能 又鞴各种斌蒯盼交互f 擎嗣和各稀运行机镧的摩擦与镑理 豹 缱藏 澈溺甚至空囱 绘公共嚣政篱蓬赞爨超支器藏零攀藏 繁寒了 磋刭红灯绕道走的胃黎之飒 4 1 5 公务员表现方嚣的原因 公共行政管理过稳中 公职人员螅行为失熬舄规则失效 艇造成 瓣公共褥羧管鬟费麓怒支与痰本攀鑫 豫了鑫搽突产生这一襁会瑷黎 的 壤 条件 诱因与助因外 还脊必票重点梭讨和分析一下公共行 政管理机构公务员们寝现方面的威因 在麓释豢义上谥 柽蘑样魏社会鬻 境下工雩挈 为骨么有整帮门 甚 至楚毅力爨中懿部门 其孬黢警理成率低 蘧效率离置公平镶突出 其公务鼹的廉港奉公舄蕊约意识慰憝十分突出 嚣褒些部门却为竣不 廉 且行政管理成本却很毫 其执政办事的效攀亦缀低 究熟原医 完奎取决予这些公共行政管理撼构的公务员餐3 各鑫戆政澹素壤 侩蠖 蕊念和邋德蒹簇 敬捩予德稻懿蠡我约束麓力帮攥囊毽麓老 取决予 他们对 三个代表 黧臻思想的认识和建设节约型社会及节约测政府 豹自觉懑识 取决予他们在执政过程重的 八浆八耻 荣释躐的强弱 疆度 无论楚经济体制改革 抑或是政治体秘改革 获传统聿土会内现代 社会转麓 存在着一个院较强的新黼价值兢念添滏撞与嬗交逑程 这 其中 公共嚣玻警遴枫毒毒筑篷懿公务员 葵愚怒激念是否严薇鞲爱辍 秀美键 不营系试写磷 这些攀无论是豢洚 实惠 静徐蕊瓿 或是 舞金主义 享露主义与援蠛个人主义的熏掰掺头 使提盏一部份行政 4 我国公凝行政管理成本攀离的根源成因剖析及制度安排之反省 管理机构的公职人员 不无理由地认为 发展市场经济就是要 一切 彝钱麓 袁遮耱错误愚怒戆澎嚷与镤导下 公共行竣管理撬梅弱嚣 份公职人员 背离了凝产义理想与信念 不但失去慎独能力和基本信 仰 褥且开始奉 露途前途露钱就图 理想理想 有利则恕 只 要能捞到钱 特别是利用手中的权 尤其是花公共财政的钱掇 能捞 到钱 那就没有什么攀不可以干 反正不管怎样 只要捞得到或分得 魏钱 那怕漕公共权裔品纯 私有化 又倚尝不可 因此 但凡公共行政管理机构的从业人员 均应遵循完全市场经 济藩铡戆发袋形势 按照公平 纛成本与塞效率豹歇效麓秘滗位徐潼 观及篱理思维理念的腰求去践行执政过程 不但要淡化执政时的权力 取自 投力戏念 权力本位或蜜本位塞识 聪显要尽快确立羚强亿公 平 等价 竞争 法治 低成本 高教率和善治 创新等价值观念 应一切从构建节约型 无缝隙的追求耱治 励志创新 公共利益最大 纯的公民社会出发 轰降祗公共行政篱理的成本支密 并提商公共幸亍 政管理机构及人员的办事效率 4 2 公共行政警理成本攀高的制度安排之反省 公共行政管理的组织机构设置 都不能例外地必须遵循精简 统 帮效辘这三大霖燹 毽莰我蓬凌行鹃致治运行税稍中静褒凝 爨爱 公共行政管理机构通常情况下普遍采用的各类规制的执行状况来看 不难发理 无埝歇宏黢或是微溪麴致黪援割 在公共嚣政管理过程中 都不同程度地存在先天缺陷和实施时失灵失效等现象 毒 2 缀织枧搀设置 现行公共行政管理体制的领导 职能 麓属 办公 咨询参谋 派出笛组织桃梅的设爨 不适予或有悖于公共行政管爨组织机构设鹫 应遵循的精简 统一和效能三大原则 特别是地方组织法关于政府工作部门的设立 增加 减少或者合 并 燕由当遗馥癀按照必设梳梅帮禳糕需要设立翡籁 猕这释模式来撩 作的 这种制度安排的随意性太强 受当地政府负责人的情绪化决策 概率避裹 器量最麓蔹萁戆霾级致瓣傣效 克隆与笈裁 这是兽致 目前公共行政机构越精简越多的主要原因之一 换言之 这种制度安 搂的缺陷 不但会造成政庭层级性援则 打架 和立法矛盾出现的制 北京交通大学硕士学位论文 度失灵 而且会因机构职能交叉重复与身份的多重性 加上制度实施 时外部监督与制衡机制的不健全 导致政府的制度实施行为出现变 异 进而增加政府公共管理时的成本支出 现以中国县级政治运行机制来做剖析样板 党 政 纪委 人大 政协五套班子 以及法院 检察和公安与工青妇 每个县局 科 级 单位有l o o 多个 仅 政 序列就有部委办局4 0 个左右 这还不包 括那些近年新添的 双优办 招商办 保持共产党员先进性教育 领导小组办公室 新农村建设办 和 创建办综合执法办 等机构 尽管国家也出台了 定职能 定机构 定编制 的 三定 政策 但 由于上述制度安排的缺陷 使得中国现在每个县各类机构平均在五六 十个 机关行政编制平均每个县小的有六七百人 大的也有千人之上 事业编制与编外人员若算在内就更多得令人吃惊了 4 2 2 事权设置与分工 基层以地市 县乡级政权为代表行政机构的事权设置与分工 原 本就缺乏公平性和科学 合理的操作性 导致事权配置的模糊和层级 事权的错位 无形中造成基层行政管理费用超支和成本攀高 目前的县级行政机构设置 多数是过去产品经济时代的产物 原 本只要理顺政府的政治职能与经济职能 或者说 只需理顺政府与市 场的行为界限就可以了 然而 由于政府特别是地方政府 政府部门 及其官员们 往往有着自身的利益 并且追求这些利益 这就必然会 诱发出诸如地方保护主义 政绩竞争等政府间的竞争现象 甚至会利 用政治垄断权力来尽力压榨民众 以谋求自身利益的最大化 他们往 往以不同方式 来扩张自身的权力和权力边界 却很少会自动退出已 经占据的地盘 致使官僚倾向严重 而且大都趋于追求财政预算的最 大化 进而模糊了政府与市场的事权界限 推动了公共行政管理成本 的攀高 再加上层级政府结构里上 下层级政府之间的事权配置和财 权配置 其政府职能的定位和转型难以到位 在机制和制度安排上 又总滞后于改革进程 例如 政府仍然对微观经济活动直接控制 依 然在生产 分配及服务方面事无巨细地发挥作用 面面俱到的社会保 障和对私营部门的发展与竞争方面的法律保障乏力 无视对最需要保 护的弱势群体予以有效保护 这些状况 加剧了政府与市场的分界混 乱局面 政府规模庞大对市场侵占过多 而且在追逐自身经济利益的 我瓣公共幸亍竣营瑗艘本攀裹夔攫深藏嚣剖辑及裁度安捧之反雀 激励下 支出结构最易向发展支出和经济投资倾斜 同时又易撼脱一 些无利可阉的基本服务爨任 造成政府职能缺位和行为越位并存的格 嚣 氇裁不是为径了 攥 中国统谤每鎏2 0 0 2 驻 姿秘援嚣 2 0 0 0 年全国财政预算内预算外总收支分别占当年g d p 的1 9 2 6 和2 1 7 2 如果加上所谓的第二预算 基金以及体制外循环的各类收支 全部政 府收支将占g d p 豹3 0 以上 明显离予世界一流水平 若再考虑到政 府完全或舔分控稍瓣蕊饔经济帮嚣骞缓行 荬囊攘将菱蔻稼人 在露 此庞大的政府公共支出中 直接用予企业的各项支出 促进经济发展 的各项支出和政府本身支出占据很大份额 一些熬本性的公共服务的 支出 如藏础教育 社会保障 福利 医疗卫生等反两份额较小 不 少政密主癸楚逮方政赛 爨衷予对蒂搦豹替霞 燹热襄予在勰淡藏蛰 调市场失爱的旗号下侵占市场 财政迟迟不愿退出镒利性领域 对国 有企业的亏损补贴和价格补贴仍在继续着 但对提供普遍的公凝服务 稠促进社会公乎 却缺麓足够的热心 敢腐对市场戆这静过度 受占 直接导致液府闻酶事投分配缁缠不溱 一个缀难证久稻信 毽又不褥 不承认的辫观事实是 拥有世界上最多层级的中网政府体系 棒级政 府的事权至今都缺乏明确的正式划分 这一事权配溉的含糊情形 由 予致瘸行竣俸裁豹复杂谯嚣交褥更热演嚣了 不毽溱缀事权镫织 恧 且事投层鼷下移 直按影响着中国公凝赡政体系的构建与健全 造成 财政支出的效率较低 瓣层财政困难筻重等一系列的问题 尤熊值得 关注的是 除外交 国防等少数事权专属 中央外地方政府拥商的事 纹置乎全蹩中央致痔豹缮援翻簸 预算法 也玟泛泛建划分了中央 和地方政府之间的支漱 而中央政府对省级戬下各级政府之闻的支 出 既没有明确的划分指南 又仅仅是依照 下管一级 顺次决定其 下级政府的支出划分 这种事权配疑模式无疑使务个地区之间的事权 琵萋邀冬不穗嚣 以现行的省级事权粼置情况为例 尽管中国邋7 0 的公共支出发 生在这个朦级或这个层级以下 其中5 5 以上的支出发生在市 县 乡三级 建其是县乡两缴攫负着相巍沉重的支出费任 这种不符合国 舔缨铡的零投琵置 充分显示密这令簇缀致意霸该瀑缀鞋下戆务缀致 府间的事权发生了错位 具体表现谯 一 较高层级政府祭中了过多的揍础建设和缎济建设支出份额 1 7 裁裘交逶丈学硕士学经论文 例如基本建设支出 在中央政府占了 i 琏4 0 份额后 省地两级政府又 划掉了5 0 多 结果急需大量资金投入基础建设的小城镇和农村地区 只 获褥不翻l 溅熬蛰鬏 二 对农村的扶助支出主要落在凝乡政府身上 占各项农渡攀业 费的4 2 8 6 和支援农村生产支出的5 8 9 7 由于背后缺乏一个很好 的均等化转移支付体系 这意眯着让贫姻的农村地堪自寻活路 三 萋确教育葙公共翌生这类努滋洼较强懿公共鞭务
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