（宪法学与行政法学专业论文）行政再审程序之改造——以行政诉权保障为分析视角.pdf

行政再审程序之改造以行政诉权保障为分析视角中文摘要 行政再审程序之改造 以行政诉权保障为分析视角 中文摘要 行政再审制度沿袭民事诉讼制度中对再审程序的规定，但并未体现出行政再审制 度的独特品性。作为一项非常独特的救济形式，行政再审程序在行政诉讼理论和实际 运行中生发出诸多疑问，并形成难以解释的诉讼怪圈。学界对行政再审制度现状智者 见智的分析，并未深刻指出造成行政再审乱象的根本原因。问题的症结在于行政诉权 的旁落，而行政诉权是行政诉讼制度运行的基石，以行政诉权作为批判分析工具对行 政再审程序的现状予以分析，在结合实证材料的基础上，提出迈向行政再审之诉才是 问题的解决之道。行政再审之诉的性质界定、行政再审之诉的理念转换、行政再审之 诉的管辖、行政再审之诉的审理程序、行政再审之诉的法定事由、行政再审之诉的法 定主体和行政再审之诉的期限应当成为行政再审制度在重新构造过程中予以重点考 虑的因素。 关键词：行政再审程序诉权行政诉权行政再审之诉 作者：郝炜 指导老师：杨海坤教授 i n n o v a t i 。o n o f a d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n r e t r i a lp r o c e d u r e a b s t r a c t i n n o v a t i o no f a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nr e t r i a lp r o c e d u r e a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nr e t r i a lp r o c e d u r ef o l l o w si nt h ec i v i lr e t r i a ls y s t e m ，b u ti t d o e sn o tm a n i f e s t s 娃l e 也eu n i q u ec h a r a c t e ro ft h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nr e v i e w p r o c e d u r e a sa ne x t r e m e l yu n i q u er e l i e ff o r m ，t h ea d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nr e v i e w p r o c e d u r eh a sm a n yq u e s t i o n si nt h ea c t u a lm o v e m e n t t h eq u e s t i o nl i e si nt h er i g h tt o c o r u tb e i n gl o s t t h ea d m i n i s t r a t i v e r i g h tt ot h ee o r u ti st h ef o u n d a t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e mm o v e m e n t a n a l y z e sb yt h ea d m i n i s t r a t i v er i g h tt ot h e c o r u t ，a st h ec r i t i q u ea n a l y s i st o o lt ot h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ep r e s e n ts i t u a t i o n a l i t i g a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e t r i a li st h ek e yw o r d w es h o u l dp u t0 1 1 1 f o c u so nt h e c h a r a c t e r i s t i c s ，t r a n s f o r m i n gi d e a ，j u r i s d i c t i o n ，p r o c e e d i n g s ，l e g a lc o n t e n t ，l e g a ls u b j e c t s a n d l e g a ld e a d l i n eo fl i t i g a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e t r i a l k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nr e t r i a lp r o c e d u r e ；r r i 曲tt o 畦l ee o n l t ： a d m i n i s t r a t i v er i g h tt ot h ec o r u t ；l i t i g a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e t r i a l w r i t t e n b y ：h a ow e i s u p e r v i s e db y ：y a n gh a i k u n i i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体己经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名：业日期： 学位论文使用授权声明 2 0 。乳年一| | 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 日 日 觌、幽争h 行政再审程游之改造黻行敞诉载保障为分拼禚角 孳 言 引言 行政荐审程序是行政诉讼制度巾的一项终局後、j 常规的救济程序，对予实现司 法公正、纠正确有错误麴裁翔，具有重要律蔫。就救济镧度丽言，在不丽时代自会受 不同背景因素之制约，在救济制度的嚣的诸如司法公正与司法效率价值豹追袋上当然 有所不同。行政再审程序也面对此一难题。就行政褥审程序的司法属性而言，司法权 是公权的重要一支，蔼公权源于共霜民意斡达成，因此，司法权应当为公民所有。司 法权行使的目的是对社会主体正当权益所受侵害的合法救济，由此司法效果所形成的 诉讼利益囊然也应当为社会主体所享有。这既是司法民主性的要求，也是司法人性化 魏体现，更是作为宪法最高徐擅理念帮人蛙尊严在行致诉讼铡凄中鲍具体落实。现有 行政再审程序的研究，已经揭示出行政再审程序在实际运行过程中所出现的弊端，并 将“实事求是、有错必纠 的立法指导思想作为理论缺陷的主要原因。然而，这仍然 只是立予现状表层对行政孬审程痔弊端所徽的判麟。行政再窜糕侉童始自终都充斥着 职权主义攘式嗣当事入主义模式的对抗，以及判决公正性襄安定性兹矛盾，为妥当解 决这些闽题，有必要对杼政再审程序引入行政诉讼制度的历史脉络作一认真梳理。通 过历史的追溯，行政髯窜程净弊端的真正根源可望苁褥政诉讼制度的理论基部，即戳 行政诉权为批判性分析角度而着手解决。这是因药行政诉权是行政诉讼锖度构筑的主 导性理论支撵，舍此剡行政诉讼制度极易滑入法官暴政或司法独裁的历史| 霹制之中。 行政诉权之于行政再审程序，在行政诉讼实践当中靛重要体现剿是，在最大程度上杜 绝群诉讼死螽 现象的发生。 本文燕要采用比较、历史和实证的分析方法，以行政再审制度在理论和实践上所 辱| 发的阍题为研究缘起，结合现行行豉审羚蓝督程序裰关调研数据，尝试从行政诉投 焦度探讨行政再窜程序实务运痒煞制度匿蓑，并提溅阔蘧羲解浃之遭。本文研究框架 共分为五个层次。首先，针对行政再审程序研究现状，指明其在学理和实务掰方愿存 在难以整葺的乱相。其次，从宏观角度指出行政诉权的旁落是造成行政再审制度无序 酶摄蠢，行政诉权的指萼| 是行政再窜程序预设功能实瑗的基础。第三，双徽裁磊度揭 示行政荐窜程序中对行政诉权的保障，是行政诉权的属性要求、内容要求和主体要求。 第四，行政褥审程序的重构面临制度和理论上的难解，行政褥审稷序中掰涉憋权力焦 逐以及行政再奄程序同窜级制度黧关系也应当作出会理鲍安排。第五，潋行政诉投铩 障为构建行政再审之诉的权利指引，裳现行政再审之诉的体系化建设。 行政再审程序乏改造戳行政诉教保障为分析褫角一、行政褥窜程序的研究现状 一、行政再审程序的研究现状 作为种非常规的救济制度，行政再审为中华人民共和国行政诉讼法( 以下 简称行政诉讼法) 所明文专条规定，在行政诉讼实践中为保障诉讼当事入的合法 权益曾起有一定作用。然而，透过行政诉讼法对行政再审制度的规定，以及对这 一立法规定 乍一浅近追溯与些微对比，再结合行政再审现状中所不龋涌现的问题来 看，现行行政再审制度从理论和实践两方面值得检讨之问题可谓多多。 ( 一) 行政再审程序的涵义分析 1 分析的立场 对于行政再审制度究竟何指，似乎并未引起学界之着力关注。行政法学界在对行 政审判监督程序作概念界定时，一般均将行政审判监督程序同行政再审程序或再审等 同对待，只是基于研究立场不同而有下列不同之定义。第一种代表性观点认为：行政 诉讼审判懿督程序是指法院根据当事入的申请、检察机关的抗诉或法院发现墨经发生 法律效力的判决、裁定确有错误，依法对案件进行再审的程序。w 第二种代表性观点 认为：审判监督程序又称再审程序，是指人民法院对已发生法律效力的判决、裁定， 发现违反法律、法规的规定，依法再次审理的程序。吲第三种代表性观点认为：“应当 指出的是，再审程序是法院对生效裁判进行复核审理的法律程序，就纯理论而言，审 判监督权或者更广泛意义的法律监督权，仅是引发再审程序的举措之一，而且往往并 不占据主要的地位；事实上，案件当事人依据现代法律理念下属于基本人权性质的申 诉权而申请再审，才是引发荐审程序的主要渠道所在。因此，将审判监督程序与荐审 程序予以等同的主张或法律处理，并非妥当。谬立场的漂移难以带来确定的真知。其 中，第一种观点对行政审判监督程序所俸的规定其法条依据来自行政诉讼法第 6 2 条、6 3 条和6 4 条，从启动审判监督程序的主体的焦度生成行政审判监督程序的定 义。与此视角不同，第二种观点则是从审判监督程序发生的场域即人民法院的角度生 参凳姜强安主编：行政法与行黢诉讼法，索大学爨舨社、褰等教弯出版社1 9 9 9 年版，第3 6 3 荑。 参见张树义：行政法与行政诉讼法学。高等教育出版社2 0 0 2 年版，第2 3 2 页。 虞政乎：我国孬审铡发的渊源、獒装及完善建议，载政法论坛2 0 0 3 筚第2 期。 2 彳亍政莓审程序之改造戳行政诉投保障为分析筏角一、行政爵审程序的研究现状 成行政审判监督程序的定义。第三种观点认为“审判监督程序爵审程序，前者范围 较后者范围要宽泛得多。有学者为此指出，二者是不周的两个概念，不应等同。“所 谓审判监督程序是指享有审判监督权的法定机关、组织和人员行使监督权，对人 民法院生效裁判的失误进行监督的程序。”w 其中，享有审判监督权的法定机关是指人 民法院和人民检察院。而再审程序则是人民法院对生效的裁判再次审理的程序，除由 法定机关、组织和人员发起外，当事入申请荐审亦可引发再审。我们认为，从行政诉 讼事件发生的场域和享有行政诉权的主体两方面来对行政再审程序作出规定是值得 肯定的，同时这也充分体现了行政诉权与行政审判权的良性互动关系。 2 纷乱的语词 仅仅通过行政再审程序含义的分析，便得出行政再审程序研究中问题的症结，不 过是粗放型研究方法在该项研究上的体现而已。在行政再审程序这个理论上宏大实践 中混乱的课题里，构成行政蒋审程序内在核心的是一些语义近似但在学术世界中却大 相径庭的语词。这包括：审判监督程序、再审、申诉、申诉复查、信访。法律语言是 一种具有权力、支配力的语言，对语义有其意义控制的追求，与社会生活的其他语言 有着显著的差异。法律话语和法律语言是同其他价值和社会部门“不同语言不断斗争 以确立自身的存在；法律被以多种方式定义为一种专门化学科。 “准确地讲，其是通 过不断的、向心的的努力，通过区别、排除法律周围的话语和语言而保持自我”。嘲在 纷乱语词所表征图景的背后是“法律文字与法律精神 的巨大差异。唧如“爵审在我 囡是指：已经发生法律效力的裁判发现确有错误的，依法予以再次审理的制度。 唧申 请再审指对已发生既判力的判决，依据法定条件而重新裁判。呵在深圳市中级人民 法院关于申诉和申请再审的若干规定( 试行) ( 2 0 0 2 年l o 月l o 日颁布) 中，甚至 将申诉规定为“当事人、当事入的法定代理人及其近亲属认为人民法院已经发生法律 效力的刑事裁判确有错误，请求撤销、变更生效裁判的诉讼行为 ，丽把申请荐审定 义为“当事入、当事人的法定代理人或有利誊关系豹案外人认为人民法院已经发生法 章武生：褥审程痔若干阏送研究，载法学研究1 9 9 5 年第l 弱。 【美】彼得古德里衡：法律话语，赵洪芳、毛风凡译，法律出版社2 0 0 7 年版，第1 6 9 页。 【美】零杰弱卡多俊：司法过稷懿性凌，苏力译，蠢务窜书馆1 9 9 8 年舨，第6 瑟。 何兵、潘剑峰：嗣法之根本：最后的审判抑或最好的审判，载比较法研究 2 0 0 0 年篇4 期 郑字、胡传东：论行政蒜事，载河爨社会辩学2 0 0 5 年第6 期。 行政再审程序之改造戳行政诉裰傈障为分析褫角 一、行政褥审程序的研究现状 律效力的民事、行政案件的判决、裁定和调解确有错误，请求撤销、变更生效裁判的 诉讼行为。 所造成的结果则是申请再审案件的立案事由不清，立案程序不明，立案 形式审查随意性较大，造成一些不符合立案条件的案件进入诉讼渠道，如许多超过两 年的申诉案件也按照申请再审对待了：倘若不从理论上对纷乱的语词加以整束，那么 行政诉讼实践混沌的局面必将不可避免。 据调查报告的结果分析，立案庭同时承担申请再审受理和处理涉诉信访工作，并 没有严格的区分申请爵审与信访、申诉的意识。“因此，虽然串请再审条俘已经相对 具体化，但实践中仍与信访、申诉靛界限不清，存在着申诉信访化和信访孛诉化两种 倾向，对申请再审可受理也可不受理，有的是有选择的受理立案，有的是有申必立， 或是自定立案时间或是根据具体情况随意掌握立案时间，以致立案时间长短不一。实 际上把申请再审当作一般的申诉处理，没有切实保障正当申请再审权利。 娜法院诉讼 工作的信访化和法院申诉信访工作的诉讼化在不同程度上消解着司法的权威，使得本 来职权主义色彩就非常浓厚的行政再审程序变得更加封闭，行政诉权的光芒难以照亮 行政再审程序的每一个环节。 ( 二) 行政再审程序引入的历史分析 目前，学界对行政再审程序涵义认识虽有所不同，但其认识角度却是一致的，即 基于行政诉讼法的相关条文得出的结论。由法律注释学吲所熏陶得出的概念，是 否就是对事物本质真实性的描述，是令人质疑的。如果对中囡行政诉讼法学引入行政 荐审程序作历史性梳理，或许不难得出学界对现行行政荐审涵义认识的不完全之 处。众所阁知，中国行政诉讼法学的发展镌刻着民事诉讼法学的痕迹，这同样体现在 对行政再审程序的引入上。将行政诉讼法第6 2 条同中华人民共和重民事诉讼 法( 以下简称民事诉讼法) 第1 7 8 条、第1 7 9 条、第1 8 0 条、第1 8 1 条、第1 8 2 条相比照，将行政诉讼法第6 3 条同民事诉讼法第1 7 7 条相比照，将行政 诉讼法第6 4 条同民事诉讼法第1 8 5 条、第1 8 6 条、第1 8 7 条、第1 8 8 条相比 照，可知上述所陈并非妄断。如果再将这相对应的三组条文同民事诉讼法( 试行) 江苏省高级人民法院审判监督庭：关予民事、行政再审制度运行状况及改革建议的调查报告，栽审判研 究2 0 0 6 年第2 辑，繁1 4 6 癸。 关予法律解释学在行政法学历史以及当下的反思，参j i l 高秦伟：反思行政法学的教义立场与方法论学说， 载政法论坛2 0 0 8 霉第2 期。 4 行政霉审程序之改造_ 戳行政诉投保障梵分析视角一、行政群审程序的研究琥袄 的第1 5 8 条、第1 5 7 条相比照来看，可知后者是前者法律条文在制定法上的最早依据。 如果将历史的触角再向前延伸一些，苏联民事诉讼模式及经验对民事诉讼法( 试 行) 的影响则是不能不提及的。在对苏联民事诉讼相关理论和具体程序设置引进的同 时，中国民事诉讼法学界囿于当时主客观条件，并没有通过批判性分析作出取舍。当 社会变迁同当时情境显有不同之时，苏式诉讼理论遭遇中国具体问题时，自然会生出 法律移植后的种种不适情形。就荐审程序而言，苏联民事诉讼法通过1 9 个具体的法 律条文予以翔实规范，非为早期民事诉讼法( 试行) 甚至现在的民事诉讼法 所可比。苏维埃民事诉讼法规定，审判监督的权力由国家机关的监察署或最离法院行 使，其实公民也被赋予了广泛的监督权。同时，对有权提起抗诉的相关公务人员也进 行了严格的限定。w 1 9 6 4 年1 0 月颁布的苏维埃民事诉讼法典第四编为“对已经 发生法律效力的判决、裁定和决定的再审 ，特设第3 6 章( “监督审程序 ) 和第3 7 章( “根据新发现的情节对已经发生法律效力的判决、裁定和决定进行再审”) ，对再 审做如了菲常详细的规定。如对提起抗诉人员的限制、对再审事由的限制。谬 可见，行政荐审制度对民事再审制度的沿袭并未体现出其俸为行政诉讼制度的独 特品性。如上所述，行政诉讼法的规定壶接源自民事诉讼法的相关规定，两 大诉讼制度中关乎再审制度的规定同民事诉讼法( 试行) 的相关规定不无关系。 我国现行行政诉讼制度脱胎于民枣诉讼制度，基于诉讼法学的共同法理，在体现共同 诉讼制度的理论上当然会表现出相同或相似的制度设计。但是，当前民事诉讼制度中 对民事再审程序粗线条的规定，其建立的基础是对苏联民事诉讼经验的宏观描述，并 没有基于诉讼法理并结合中国经验进行精致雕琢，并置这一影响蛊接波及行政诉讼制 度对行政毳审程序的规定。从两大诉讼制度理论基部核心内容的构成要素来看，行致 诉权网民事诉权毕竟存在巨大差异，行政再审程序对民事再审程序的形式化沿袭如果 不通过行政诉讼法理作出符合行政诉讼制度本身的解释，此一单纯的应急性规定只能 视为行政诉讼法中象征性规定而已。再者，即使是苏联的行政诉讼制度也并非 无可挑剔之处，“苏联行政诉讼是法律调整、解决国家管理领域中一定个别案件的制 度，其目的在于使行政法的实体规范得到正确地适用，以提高国家管理的效率。 囝参凳f 朔竞捌曼；苏维埃民事诉讼法，法律爨叛挂1 9 5 7 年版，第4 2 0 茭。 参见苏俄民事诉讼法典，梁庸明、邓曙光译，法律出版杜1 9 8 2 年版，第l o 卜1 1 4 页。 【苏】嚣嚣豁辩夫主编：苏维埃 予政法总论 ，荽明安、武树鼹译，i 艺京大学出舨毒主1 9 8 5 年舨，第l 秘贾。 行政再审程序之改造以彳予政诉枚保障为分析褫角 一、行政再窜程序的研究现状 这种诉讼冒的预设下，忠予事实真相原则成为行政诉讼法的基本原则或特征。因此， 结合书国行政诉讼的核心理论，即适用行政诉权的楣关理论对行政再审现状分析就显 得很有必要了。 ( 三) 行政再审程序内蕴的悖论分析 再审程序作为一项非常独特的法律救济形式，为中国三大诉讼法所囊括，具体体 现在民事诉讼法第1 6 章所规定的审判监督程序、刑事诉讼法第5 章所规定的 审判监督程序和行政诉讼法及其相关司法解释中。基于诉讼制度内在的共同原理， 三大诉讼制度在对再审程序的规定上应体现有反映再审制度相同性之规定，自当无 疑。然而，若就此认为再审制度在三大诉讼制度中所体现的诉讼利益、诉讼行为能力、 诉讼性质以及诉讼功能亦属相同，则有重大疑问。因各学科研究留趣之不同，在不同 诉讼制度框架下，再审程序应具有不同之内容。在行政诉讼制度和民事诉讼制度领域， 这种区分亦应有所显明，但是透过现行相关诉讼法律规范，我们发现事实却并非如此。 行政霉审程序中所蕴的悖论，在现行法律条文规定上的突出表现，即立法者对 行政再审制度摸棱两可的态度。从现行法律规定设计来看，似能彳寻出立法者意欲将行 政再审纳入诉讼制度，然而实际上基于“实事求是、有错必纠”的立法理念又未将其 作为诉讼制度予以具体设计。哪该立法指导思想所塑造的法官必是全知全能者，这是 很不现实的。“试图并声称我们可以寻找出法律问题的唯一正确答案其实是磁于 对人类理性的过于自信，是哈耶克所言的人类的致命的自负，是一种司法过程中 的鸟托邦l 挣。谤从普通法系的诉讼制度历史传统来看，“在普通法的对抗制中，宾 相即所争议韵事实的发现，基本上留给当事入，传统上，法官扮演的角色是一位公 断入或不偏不倚的仲裁入。噔 所以，应对行政再窜制度所预设的此静无所不能的“法 官”进行除魅和重造。立法者对行政再审程序的规定所呈现出来的模糊意识，从宪法 层面所提出的问题则是，行政诉权的限制应否也应考量相关因素。行政再审的现状说 我霸民事诉讼法以“实事求是、有错必纠”为立法指导思想来设置蒋审程序制度。有学者对此指出，“实事 求是是我们党的思想路线，人民法院审理一切案件，必须爨彻这思想路线，认识案件事实的本来面目，严格遵 循法律栽定，掖法律规定的精神处瑶闷题，解决争议。生效裁判镄了，悖离了实攀求是的愚想路线，认定事实有 错误，适用法律不正确，应本着有错必纠的原则，坚决纠正过来。”柴发邦主编：体制改革与完善诉讼制度， 牵国入蔑公安大学出舨轻1 9 9 1 年舨，第2 7 3 页。 何兵、潘剑峰：词法之根本：最后的审判抑或凝好的审判。载比较法研究2 0 0 0 年第4 期。 【美】埃尔曼：爨：较法律文佳，巍鸿钧、贺翌方译，篓联书痿1 9 9 0 冬舨，第11 7 炙。 6 行政褥审程序之改造戳行政诉校保障为分析视角 一、行政褥审程序的研究现状 明，现行行政诉讼法的规定对当事入的行政诉权进行了限制，亦即，立法权构成了对 行政诉权的侵害。随之面来的闯题则是立法权应在何秭范圉内对行政诉权予以限定， 立法权对行政诉权限定的原则是什么。w 另外，行政诉讼法对再审程序并没有设置 独立的一章予以规范，但同民事诉讼法相对照来说，基本为后者所完全包括。然 而，通过法律条文对比，发现现行行政再审程序设计中的诸多问题。 从当事人角度言之，在行政再审程序中，行政诉权和行政审判权应该形成相互制 约的关系。一个基本的判断就是，发动程序的权利作为诉权的具体化表现形式应由当 事人来行使，面对当事入新提出来的诉讼请求进行审理并裁判的权力应由法院通过行 政审判权予以实现。此谓诉审分离，不告不理。行政诉讼法第6 2 条规定的是当事 人如果认为生效裁判确有错误的，可以向原审法院和上一级法院提出申诉。按此规定， 当事人是充当发现错案线索的角色，还是当事人基于再审事由即可发动再审程序，还 是只有法定机关、组织和人员才能通过审判监督权发动再审? 而民事诉讼法第 1 7 8 规定的剡是，当事入如果认为生效裁判确有错误的，可以向原审法院和上一级法 院孛请再窜。其中，前者所言之“申诉 同焉者所言之撑申请再审力是否相同? 此“申 诉弱民事诉讼法第1 7 9 条质言之“申请”有何区别? 行政诉讼法第6 2 条 规定中“确有错误”具体指向哪些内容? 是否同民事诉讼法第1 7 9 条所列再审事 由相同? 这同行政诉讼法第6 3 条规定中的法院所认为的“再审 是否理解一致? 倘若当事人对之理解同法院之理解有所差异，则会导致再审被反复提起，此一诉讼怪 圈该作何解释? 同民事诉讼法第1 7 7 条规定中的法院所认为的“荐审是否理解 致? 更为重要的一个问题似乎还在予司法判决的既判力在何种情形下得以维持以 及再审事鸯中的哪些要素可以构成既判事项丽发挥其拘束力和确定力效果。 从人民法院角度言之，司法审判权中立原则和不告不理原则是宪政体制下对司法 权的独特设计，也可认为此亦谓司法权运行的义务性限制。既然如此，在诉讼过程中 如果作为纠纷争议的双方对法院已作的生效裁判在未作诉讼行为的情形下，由法院主 动对裁判提起爵审进行审查，是否悖反司法权运行的义务性限制? 司法审判权能否 关予诉权之限翻疲考虑鼓下要素：( 1 ) 对诉衩的限制有无宪法依据。( 2 ) 源剐上承认立法者对之裔形成蠢由， 但仍应视察件性质与诉讼制度功能而定。( 3 ) 司法资源、争议权利之具体内涵、诉讼政策目的等。参见刘宗德： 宪法解释与诉讼毅之保障一戳纾政诉讼为孛，冬，载宪致时代2 0 0 5 年第4 期，第4 l 毋0 1 9 页。 “假从实践来看。真正由法院主动发现错误而提起再审几乎没有。法院通过对自己做出的裁判进行自查的方 式发现钱误只悖霉在戏念土。”张卫乎：谂民事孬搴事由枣查程序豹法定纯，载法学2 0 0 0 年第2 期。 7 一 行政再审程序之改造以行政诉权保障为分析褫角一、行政群审程序的研究现状 脱离诉权之规范焉任意运行? 在此情形下所形成之最终诉讼结果是否对当事人的诉 权形成了戕害? 司法裁判的既判力同法院依职权主动纠错之间如何褥以沟通? 甚至 还可以提出这样大胆的问题：再审制度是不是一项诉讼制度，有没有必要对之加以做 出类似一审、二审的程序性规定? 从人民检察院的角度言之，基于检察权的发动w ，再审程序可以当然启动，这同 诉权行使是否构成矛盾? 在宪法层面上考量，人民检察权行使抗诉权有无正当性的宪 法依据? 如采有，那么人民检察院在多大范围内就何种事由可提出抗诉? 若入民检察 院的抗诉事由溺人民法院认为再窜的事由如果不相同，则人民检察院会不断提起抗 诉，人民法院会不断审理蜃不断驳回，人民检察院会矢志不渝地爵行拭诉，此一诉讼 怪圈如何解释? 1 9 9 9 年到2 0 0 2 年闯，江苏全省抗诉再审案件审理结果维持原判的平 均比例高达5 4 7 ，2 0 0 1 年更是离达6 6 以上，对法检两家司法资源造成巨大浪费固。 另外，一个非常明显的区别则体现在，民事诉讼法( 试行) 中并没有对人民检察权 的抗诉问题做出规定，是立法者的怠惰还是疏忽? 有学者基予行政相对人同握有其强 权的行政机关力量对比悬殊考虑，认为赋予检察机关的行政抗诉权是必要的，认为行 政抗诉制度“没有什么可批评的地方挣。铎有学者则认为检察院的行政抗诉有违行政诉 讼基本理论，在诉讼过程孛检察机关将陷于尴尬的境地。够 袭1t 现行审判监督制度炎施效果河卷调查叫嗟官答澄情况统计( 2 5 8 人体答) 选项是黉满意是季应当保持瑗状 是否应当浚革 是否是否是否 人数( 人) 1 5 2 4 3 1 02 4 82 4 81 0 比例( ) 5 89 4 23 8 79 6 1 3 9 6 1 3 3 8 7 表2 ： 现行审判监督制度实施效果阔卷调查律师、当事入答卷情况统计( 9 3 入作替) l 选瑗 满意不满意 1 人数c a ) 09 3 l 毙捌( ) o1 0 0 注： 上述表格数据来自撩红军、何舂擞关于 再审事由审查程序的法定化所作的调查报告，载审判研 究2 0 0 4 年第1 辑，第1 1 2 一1 1 3 页。 如上闻题至今仍未有定论之形成，以致秀审制度在筒法实践中处于艰难运行之境 入氐检察桃关能否主动提起抗诉楚令入质疑的。况且，检察杭关并非诉讼娄事入，由其抗诉鄹易造成当攀人 处分权克不当侵害。参见景汉朝、卢子娟：论民事审判监督程序之重构，载法学研究) 1 9 9 9 年第l 期。 褚缎军主编；审翔鉴餐镑l 度实谥谤究，久民法院出叛辜圭2 0 0 4 年敝，第1 0 3 页。 张树义：弹求行政诉讼制度发展的良性循环，中国政法大学出版社2 0 0 0 年版，第3 l l q 1 2 页。 固彗文； 亍致诉讼法司法解释之谬论，孛国法铡出舨凝2 0 0 0 年舨，第| 9 8 一l 斡燹。 行政再审程序之改造以行政诉权保障为分析视角一、行政再审程j 事豹研究现状 地，法官、律师和当事入对此极力不满( 觅表l 和表2 ) 。作为一项菲常规的救济程 序设计，行政再审程序是维护正义的最终驿站，并非司法救济制度的重镇，重心应放 置在一审和二审程序上。如果涌入行政再审程序巾的案件数量过多，则说明司法资源 在诉讼程序的分配中出现了问题( 见表3 ) 。目前已有诸多学者对再审程序的制度弊 端w 作了较为细致的列举与分析并提出了解决之道。有学者指出，我国再审制度的缺 陷是由审级设计中存在的问题造成的，具体表现为终审法院级别偏低、= 审程序没有 成为救治制度的重心、二审终审判决不终以及法院依职权主动启动再审。国有学者认 隽，我国所有运用再审程序维护公平与正义的入对现行再审程序均为不满，体现在法 院可以凭借职权主动发动秀审、检察豌拥有不受限制的再审抗诉权、当事人审诉权不 能直接启动荐审程序、再审理由设置不合理、再审管辖不清、再审审理程序不符合再 审案件特点、再审不受发起时限及次数的限制、申请再审不收费等具体规定上。唧我 们认为，学界对行政再审程序在运行过程中所出现的问题，侧重予从制度表面分析原 因，并没有抓住问题的根本原因。仅仅将问题归结于“实事求是，有错必纠 的政治 话语分析，抑或司法判决公正性与安定性的法理学思辨，的确为行政再审程序的研究 拓宽了视野。然而，这只是闷题的一个方面。通过行政诉讼制度的特有理论对行政再 审程序构造予以针对性分析，将阏题分析导向纵深领域，不雷为一种认识行政再审程 序价值的最好方式。以行政诉讼法理对行政再审程序进行逻辑性解读和批判性分析， 同时也是行政诉讼法学理论本身得以完善与发展的必然步骤。为解决民事再审程序中 所存在的问题，民事诉讼法学者所达成的一个共识即通过建立再审之诉，以解决目前 再审制度在实践中的尴尬局面。铆如前所述，同现行民事再审制度相比，行政再审制 度的规定还极为单薄，但同时这也为再审程序在行政诉讼体系中留下了较为广阔的形 塑空间。行政再审程序的重构能否成功，能否走出胬前行政再审这片疑窦丛生的森林， 就不得不借勘于行政诉权这权利指南。 参见杨海圭枣、黄学贤主编：行政诉讼基本原理与割度完善，孛国人事出版搴2 0 0 5 年舨，第3 8 4 - - 3 8 6 燹。 参见江必新主编：中国彳亍政诉讼制度的完善行政诉讼法修改问题实务研究，法律出版社2 0 0 5 年版， 第2 3 2 m 2 3 3 页。 参觅虞政平：我国再审制度酶溯源、弊端及完善建议，载政法论坛2 0 0 3 年第2 期 民事审判监摄程序改革方向基本上确定为建立鞭审之诉。参见李浩：民事再审程序改造论，载法学研究 2 0 0 0 年第5 期；章武生：论民事再审程序的改造，载法律科学2 0 0 2 年第2 期；张卫平：民事稃审：基础 黑换与制度重建，载中国法学2 0 0 3 年第l 期。 9 行政再率程序乏改造以行政诉权傈障为分析褫角一、行政爵审程序的研究现状 表3 ：全国法院依审判监督程序再审行政絮停表 ( 2 0 0 0 - - 2 0 0 7 ) 3 5 0 0 3 0 0 0 滞2 5 0 0 辫 灏2 0 0 0 津 嘉1 5 0 0 肄1 0 0 0 5 0 0 o 2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 年份 淀：2 0 0 0 - - - 2 0 0 4 年度数据来自中国法律年鉴( 2 0 0 1 ) 、中国法律年鉴( 2 0 0 2 ) 、中国法律年浆( 2 0 0 3 ) 、 中国法律年黎( 2 0 0 4 ) ) 、巾国法律年鏊 2 5 ) ；2 0 0 5 年度数器来翔中华人民蓑和国最高入民法院公报 2 0 0 6 年第3 期；2 0 0 6 年度数据来自人民法院报2 0 0 7 年3 月1 4 日第4 版；2 0 0 7 年度数据来自中华人民共 鞫蕃最亵人民浚院公掇2 0 0 8 年第3 期。 l o 行政再审程序之改造戳行政诉衩保障为分析视角二、行政再窜程序盼重构指南 二、行政再审程序的重构指南 作为一项非正式的救济程序，在审级制度已做出合理设计予以救济的前提下，再 依凭行政诉权提如进一步的权利诉求，是否是强法律之所难? 其实，在行政再审程序中对行政诉权予以强调，外在表现为对行政诉讼终审判决 确定性的排除与对行政诉讼当事人合法权益的保障，其实旨在维护既判力与保障诉讼 当事人合法权益两方面做出平衡，而不是针对二者做豳抉择。行政再审程序所具有的 补充性也是个重要原因。基于审级原理建构的行政诉讼制度于行政诉讼当事人诉讼 利益的保障焉言，并未生成严丝合缝的诉讼程序保障体系。“大法宫认为诉讼毅主要 在于保障人民于其权利受侵害时，有请求国家提供独立之法院依公平审判程序予以救 济之权。故通常情形，虽保障人民就其权利有关之全部事实，得起诉请求法院审理判 断( 法院救济途径之开放) ，诉讼权原则尚不及于保障人民就其案件应有提起上诉或 蒋审之可能性。惟若就切案件完全排除人民之上诉或再审可能性者，亦有发生是否 违反诉讼权保障之问题。”毽设有行政再审程序的助力，行政诉讼制度对诉讼利益无法 傲到有效全面的程序保障。既然行政诉权是行政诉讼制度生成的理论基石，行政爵审 程序又是行政诉讼程序链条上不可或缺的一环，则从行政诉权焦度对行政再审程序进 行分析，其必要性自是十分显明。针对行政再审程序在实践领域的运行乱象，倘若不 从行政诉讼理论基点即行政诉权展开分析，那么所有的研究都将成为无根之旅，从而 难以逼近真理性认知。 尽管行政诉权是贯穿行政诉讼制度始终的一条红线，但在不同的诉讼环节，行政 诉权对行政诉程序的要求在程度上还存在着些徽差别。行政诉权所面对的不同的权力 以及权力之闻不阕程度上的角力是造成这种现象的原因。从行政诉权角度展开分析， 这也是值得注意的一个方面。如在行政诉讼起诉阶段，行政诉权主要以行政起诉权为 表现形式，而起诉权是原告针对认为违法的行政行为( 国家权力) 而向法院进行控诉 的权利。行政再审程序阶段的行政诉权除针对违法的行政行为之外，还针对法院已确 定的司法判决( 国家权力) 。 参见刘宗德： 宪法解释与诉讼权之保障以行政诉讼为中心，载宪政时代2 0 0 5 年第4 期，第4 1 8 - - 4 1 9 更。 l l 行政再审程序之改造班行政诉校保障为分析视角二、行政再审程序的重构指南 基于追求客观真实的理论预设，现行立法与司法实践均将再审程序作为类同一 审、二审程序的审级救济。既然行政诉权是行政诉讼制度运行的基石，那么就有必要 以行政诉权作为批判分析工具对行政再审程序的现状予以分析，并指出行政并审程序 中与行政诉权之规范性要求不相符合之处，以净化审级救济制度和行政再审制度这种 非常救济程序。另外，鉴于我国已存在行政复议制度和信访制度，因此将行政再审设 计成行政再审之诉，也是行政诉权构成要素的本质要求。为此最高人民法院于2 0 0 5 年l o 男公布人民法院第二个五年改革纲要明确提避样探索建立再审之诉制度弹。 可见，行政诉权应当成为理论界和实务界关注的焦点。 ( 一) 行政诉权的旁落是行政诉讼程序制度性失语症的根由 在现代社会，行政国家图景日显，国家权力与公民权利之间的纷争多以行政权力 与行政相对人权利的对抗为显著表征。当二者发生纠纷需要诉至法院时，国家会赋予 公民以提起诉讼的权利。同时，为使纠纷得到公燕的解决，圜家也赋予双方以平等的 诉讼武器，并提供一个可供争辩双方展示诉讼技巧以进行有效攻防的权利平台，从露 以一种和平的方式消弭社会冲突，维持社会的和谐安定。正是从这个意义上来说，行 政诉讼制度是一个文明国家得以正常运转的调节器。而行政诉权起着贯通宪法和行政 诉讼法的作用，既使行政诉讼法成为具体化之宪法，又使宪法成为可资裁判之行政诉 讼法，可见行政诉权正是此调节器之一关键性枢纽。 从行政诉讼制度的研究基点来说，对以行政审判为中心的关注到对当事入行使行 致诉权的关注，无疑是司法能有效地为所有入接近的体现，是社会正义价值圈归的体 现。现代社会是法治社会，法治社会以人权保障为核心，人的自主性在法治社会应得 到最大程度的程序保障。只要社会权利主体受到了来自行政主体的侵害，公民就有足 够的理由将其诉至人民法院以求得公正的解决。是否起诉，因何起诉，诉之所指何者， 均应由社会权利主体自主决定，而行政再审制度中对当事人行政诉权地行使却进行了 不当限制。 从行政诉讼制度的发展历程来说，行政诉权是行政诉讼法学应有的研究范畴，是 行政诉讼法学褥以生成的理论基嚣。早在行政法律制度建立之初，郎有学者对该问题 进行过探讨。令人遗憾的是，行政诉权终未成为学界持久关注的热点。伴随现代社会 的飞速发展，行政法治理念日益普及化，行政公共性特征日益显性化，行政诉讼实践 1 2 彳予政再审程序志改造以行政诉载保障为分析褫霜二、行政再窜程序的重稳搔南 匿益丰富化，行政诉讼法学体系的制度框架亦因之愈来愈完备。行政诉讼法学学科体 系的构建过程，既是一个吸收、内化行政诉讼实践经验性知识的过程，也是一个不断 反思、检讨已有行政诉讼法律制度实践性效果的过程。通观我国行政诉讼法学短短的 发展历经，不难发现，行政诉讼法律制度先行而行政诉讼理论稀薄至甚乃是其发展路 径的最大缺陷。现有行政诉讼法律制度的存在，多源自行政诉讼实践中行政纠纷的急 迫性解决之需。如前所述，行政褥审制度即是袭用民事再审制度之行为，不无检讨之 处。制度建设应急性的必然后果剡是作为制度建设理论支撑的滞后性澎，萁深层次原 因则是作为制度的理论基础研究的重大缺失。从此意义上来说，行政诉讼法学的理论 基础研究还是行政法学界郊乡 的荒芜所在。就再审程序的完善而言，虽最高人民法院 已发布多项司法解释性文件，但能否起到制度预期之效果，从诉讼当事人权利保障角 度言之，实属疑问。 从行政诉权的作用场域来说，行政诉权贯穿行政诉讼活动始终，关涉行政相对人、 行政主体和人民法院三方主体。行政诉权是上述三方主体在法庭相互角力的权利平 台，因此，对运行行政诉权的场域不可不察。行政诉权的发动是行政审判权痿动的前 提，行政审判的过程需要原被告双方以行政诉讼权利作为诉讼武器丽进行攻防。符政 诉权强调“有诉须有审，所审为所诉”，行政审判的范围即是行政诉权之所指，这就 对司法权产生了重要的影响。首先，行政诉权要求司法权能动的行使其司法职能，使 司法权成其为司法权，从而摆脱了立法权在一定程度上的制约。其次，行政诉权的行 使限制了行政审判权裁判的范围，制约了行政审判权的任意和专横，对预防司法腐败 也起到了积极的作焉。行政诉权和司法体制改革应形成良性循环，行政审判庭的设立 就是行政诉权诉求司法救济的制度纯产物。除此之外，二者的互动性还表现为一些处 理行政纠纷的专门法院和专业行政法宦的设置，以及因行政诉权与行政审判权两力相 竞而形成的不同的行政诉讼模式。 ( 二) 行政诉权的指引是行政再审程序预设功能实现的基础 法律实践先行而鸯之相关的法学堙论研究滞詹楚行政诉校在行政诉讼法学研究领域中静蒸体表现。“枉 会主义中国通常不是在有了较车富成熟的法治思想与理论积累的基础上才开始法治建设的”，而是恰恰相反。“从 褥凸琨滋不阕断建遥踩立法鞠司法实践，及时予戳慧结，遁对进舒理论较累与剖掰豹遥甥要求。”赵菠群：行政 诉权在中国大陆的生成及其面临的挑战，载诉讼法学论丛第6 卷，陈光中、江伟主编，法律出版社2 0 0 1 年 舨，第7 6 0 页 行政再审程序乏改造以行政诉校保障为分析视角二、行政氍审程序的重构指南 王行政诉权的涵义 诉权( a c t i o n ) 之义滥觞于罗马法，该词既指诉讼，又可指诉权。罗马法学家杰 尔苏认为a c t i o n 是指通过审判获得自己应得之物的权利，可见该词中更多包含有权 利的含义。所以，将该词译为“诉权”更为精准。w 作为大陆民事诉讼法学领域研究 的一个永恒话题，民事诉讼法学学者对诉权理论进行了批判性的重构。法国民事诉讼 法典辟有专章对诉权予以介绍，第一次使诉权放学术术语转变为法律术语，并认为只 要具备利益、能力与资格当事人期享有诉权。吲有学者指出，对于作为法治社会基本 建制的诉权，作为一项基础性的人权，我们对它的研究与关注实在是太少了。从般 法理角度出发，诉权可谓法治社会的首要权利，没有诉权法律就无法正常运作，更谈 不上法治。现实社会中随意随意克减诉权的现象与诉权理论研究的匮芝不无关系。 我国大陆行政法学领域对诉权和行政诉权的研究还很不成熟。甚至有学者认为， 诉权主要与民事诉讼法的基本价值相结合，在行政诉讼领域将其展开并不适合。印我 们认为，这种观念是有待商榷的。迅速、公平和经济等基本价值固然与传统诉权理论 相联系，但同时也与行政诉权有着密切的联系。社会主体的权益不同，遭受侵害的形 式各异，则其诉求必然有不同型态的表征。由于民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼以及 宪法诉讼等现代诉讼法律制度的普遍建立和发展，使得诉与诉权越来越具有普遍意 义，且已成为诉讼法学中的基本理论范畴。有学者在对诉与诉权进行细致分析的基础 上指出，对诉权的理解既要从诉讼制度上还要从法的价值、人权保护和公民基本权利 的享有高度来认识。对诉权的这种认识才有利于充实和完善诉权理论。 我们认为， 以诉权理论为切入点，对行政诉讼法学领域相关闷题进行深入探讨的方法对行政诉讼 法学商纵深发展无疑具有重要的理论指弓| 意义。 在对行政诉权内涵和外延的揭示上，多将现行行政诉讼法第2 条之规定视为对行 政诉权的传统认识。所谓行政诉讼中的诉权就是公民、法人或其他组织要求人民法院 参见黄风编著：罗马浚词典，法律燃版社2 0 0 2 筝版，第4 夏。 参见法国民法舆民事诉讼法热，罗结珍译