（诉讼法学专业论文）论我国行政诉讼简易程序的构建.pdf

1 论我国行政诉讼简易程序的构建论我国行政诉讼简易程序的构建 摘 要摘 要 唯物辩证法认为，矛盾是共性和个性的对立统一，在处理具体问题时， 既要考虑同类事物的共性，也应尊重具体事物的个性，应当从实际出发，具 体问题具体分析。行政案件一律适用普通程序进行审理，不仅浪费司法资源， 也因程序的繁琐而使诉讼成本加大，阻却了更多的民众运用法律武器平等地 接近司法审判的机会。 行政诉讼简易程序不仅符合程序正义的内在要求，使大量简单的行政案 件得到及时公正的处理，还能促进普通程序的正当化，使那些真正需要缜密、 慎重审理的复杂案件得到合理的司法资源的配置，从而实现效率与公正的有 机统一。 1990 年 10 月我国行政诉讼法正式实施以来，尤其是我国加入世贸 组织后，行政争议数量日益增多，对行政审判提出了挑战。在市场经济环境 下，人们不仅追求审判的公正，也要求纠纷能得到及时有效处理。随着社会 主义法治建设的进行，人们权利意识的进一步觉醒，这种要求还会更加强烈。 而且，从行政机关的角度考虑，也要求行政纠纷能及时解决，以更有效地开 展行政管理工作。 行政案件繁简有别的特点、 “先取证，后裁决”的行政管理方式以及行 政诉讼“由被告对被诉的具体行政行为的合法性承担举证责任”的原则是行 政诉讼简易程序设置的内在基础条件；行政诉讼制度实施以来法官素质的提 高、人民法院行政审判经验的积累、相对人法律意识的提高以及 21 世纪司 法改革的精神为行政诉讼简易程序提供了良好的外部环境；我国民事诉讼和 刑事诉讼简易程序的立法与实践、域外行政诉讼简易程序的立法与实践为行 政诉讼简易程序的设立提供了可资借鉴的经验。 在设置简易程序时，应当结合行政诉讼简易程序的特点及我国的具体国 情，从适用简易程序的审判组织、受案范围、程序启动、庭审运作、诉讼期 间、诉讼文书等方面入手，既要简化诉讼程序，也要保证当事人诉权的行使。 关键词：关键词：简易程序 基础理论 必要性 可行性 具体设想 2 on establishment of summary procedure in administrative procedural law abstract in materialist dialectics, controversy is considered to be the opposition and union of common property and individuality. while dealing with specific problems, the common of things of the same kind should be taken into account and the individuality of the specific things should be respected. so we should analyze specific problems based on facts. executive cases are unexceptionally suitable to be treated and judged in ordinary process, but this wastes judicial resources, increases prosecution cost because of process tediousness and reduces commonaltys chances to take up the weapon of law to equally approach judicial judge. executive prosecution simple process not only meets the internal requirement of process righteousness, therefore enables a large amount of simple executive cases to be timely and rightfully treated. this also fuels the legalization of ordinary process, thus those complex cases that really need profound and serious treatment and judge could get reasonable judicial resources allocation and finally achieve organic union of efficiency and righteousness. since our national was formally reinforced in october 1990, especially after our country entered into wto, executive disputes have been increasing; this also challenges the judicial judgment. under the market economic environment, people not only pursue righteousness on judgment but also demand that conflicts could get a timely treatment. as the socialism law-ruling construction is being carried out, peoples right awareness is further awakened; thus such desires will get stronger. moreover, to view from the executive agencies perspective, executive disputes should be settled timely so that executive administration can be carried out effectively. the internal basic conditions for executive prosecution simple process setting- up are executive cases feature of either being complex or simple, the administrative managing manner as well as the executive prosecution principle that “the accused should take up the responsibility of providing evidence for the lawfulness of the specific executive acts that are accused”. since the executive prosecution system 3 reinforced, the improvement of the judges quality, the accumulation of peoples courts executive judicial experience, peoples stronger right awareness and the spirit of 21st century judicial reform have all provided a good environment for executive prosecution simple process. the legislation and practice of our national civilian prosecution simple process and criminal prosecution as well as out-of- region simple process provide experience that can be a reference for setting up executive prosecution simple process. while setting up simple process, the features of executive prosecution simple process and our national special situation should be taken into account. setting up simple process starts from the judge organization, case range, process launch, court judge running, prosecution period and prosecution documents, ect. the prosecution process should be simplified and the practice of parties prosecution right should be guaranteed. keywords: summary procedure; fundamental theory; necessity; feasibility; specific ideas 论文独创性声明论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立撰 写完成的。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或其他机构 已经发表或撰写过的研究成果，也没有剽窃、抄袭等违反学术道德规范的侵 权行为。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人愿意承担由本声明而引起的法律责任。 研究生签名： 日期： 年 月 日 论文使用授权声明论文使用授权声明 本人完全了解广西民族大学有关保留、使用学位论文的规定。学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。除在保密期内的保密论 文外，允许学位论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊登）论文的全部或部 分内容。 研究生签名： 日期： 年 月 日 导 师 签 名： 日期： 年 月 日 1 绪 论绪 论 在我国，民事诉讼法和刑事诉讼法都规定了普通程序与简易程序，使人们在感悟到 司法公正的同时，对司法程序的高效运作有了较为真切的感受。我国行政诉讼法第 46 条规定，行政案件不论繁简一律由合议庭进行审理，没有简易程序的规定。之所以如此， 主要是考虑到行政诉讼制度是一新生事物，以监督国家强大的行政机关为己任，行政法 官不仅要适用法律，还要辨别事实，同时还要承受来自传统和现实的方方面面的压力和 阻挠， “行政案件审理难度大不适用民事诉讼法（试行） 关于简单的民事案件， 由审判员一人独任审判的规定” ，1而合议庭作为一个集体决策、集体负责的组织，可以 在一定程度上缓解法官的这种压力，使司法可以对抗某些不必要的影响和干扰。2这种考 虑，在行政诉讼法立法之初，有其一定的合理性。 行政诉讼简易程序的缺失，是以牺牲诉讼的效率为代价而追求司法公正的，但是， 由于司法资源的平均分配，导致司法公正也难以实现，更何况在现代社会“效率也是公 正的第二层含义” 。由于一律适用普通程序进行审理，简单行政案件的诉讼成本因程序的 繁琐而大大增加，阻却了更多的民众运用法律武器平等地接近司法审判的机会。随着经 济、社会的发展和社会主义法治建设的进行，行政案件数量持续增长，人们权利意识增 强，对行政诉讼效率提出了急迫要求；与此同时，当初那些影响行政诉讼简易程序设置 的因素，或已不存在，或已发生了转化。故而，学界及司法实务界普遍认为，设置行政 诉讼简易程序的时机已经到来，行政诉讼应当与民事诉讼、刑事诉讼一样，以公正与效 率作为追求的价值目标，应当借鉴我国刑事诉讼、民事诉讼简易程序的立法及实践经验， 吸收域外行政诉讼简易程序中适合我国国情的相关内容，构建我国行政诉讼简易程序。 学者们认为，行政诉讼简易程序不仅符合程序正义的内在要求，使大量简单的行政 案件得到及时公正的处理，还能促进普通程序的正当化，使那些真正需要缜密、慎重审 理的复杂案件得到合理的司法资源配置，从而实现效率与公正的有机统一，实现司法的 大众化。当前，我国正在加强法治建设，逐步完善社会主义市场经济，构建社会主义和 谐社会。在这一历史进程中，对融合效率、公正与机会平等的行政诉讼简易程序的研究， 具有深刻的理论和实践意义。这也正是本文选题的意义所在。 简易程序的概念和范围，有广义和狭义之分，本文在论述时，仅指狭义的简易程序， 即独任制简易程序，对于学界论及的诉辩和解程序、紧急审判程序、普通简易程序等广 义上的简易程序，3不在本文的讨论范围。 本文以实事求是、具体问题具体分析的唯物辩证法为指导，运用社会调查法、比较 分析法、价值分析法、历史考察法以及逻辑分析的方法进行研究，通过对行政诉讼简易 程序基础理论的探讨，分析构建行政诉讼简易程序在我国当前国情下的必要性与可行性， 这里所指的普通程序的正当化，是指使普通程序真正普通化，以实现行政诉讼法设置普通程序的立法目的（下同） 。 2 在此基础上，对我国行政诉讼简易程序的构建提出了初步的设想和预测，期望能对我国 正在进行的司法制度改革有所裨益。 本文共分三章，基本构成如下： 第一章对行政诉讼简易程序的基础理论进行了探讨。在该部分，笔者着重论述了以 下观点：从唯物辩证法的角度考虑，简易程序的设置是“实事求是、具体问题具体分析” 的哲学原理的体现；从程序的价值来看，简易程序能实现诉讼程序中效率与公正的有机 统一，符合正当程序的基本要求，且能促进普通程序的正当化；从保障当事人平等接近 正义机会的角度，简易程序对消除当事人接近正义的障碍具有重要意义。 第二章对我国当前构建简易程序的必要性和可行性进行了分析。笔者从经济、社会 等多个角度分析了构建简易程序是我国当前司法改革的迫切要求；在可行性分析中，笔 者认为，行政诉讼的特点是设立行政诉讼简易程序的基础条件，社会主义法治建设为行 政诉讼简易程序的设立提供了良好的外部环境，域外立法及实践为行政诉讼简易程序的 设立提供了可资借鉴的经验。 第三章提出了构建我国行政诉讼简易程序的具体设想。在该部分，笔者提出，我国 行政诉讼简易程序适用的法院应为基层人民法院及其派出法庭，采用独任制进行审理； 适用的案件范围在立法上应采实质标准与形式标准相结合、肯定范围与否定范围相结合 的方式；在程序启动上，应允许原告口头起诉，是否决定适用简易程序应当充分尊重当 事人的选择权，严格控制法院自主确定适用简易程序的权限。考虑到行政案件的多样性， 简易程序的适用由谁来行使决定权不能一概而论，应当分以下几种情形具体分析：一是 对于属于简易程序受案范围内的案件，应当由原告行使选择权；二是对于属于简易程序 受案范围排除的案件，原则上不适用简易程序，双方当事人协议适用的，由庭前法官进 行审查后报庭长决定批准；三是对不属于上述两种情形的案件，是否适用由双方当事人 协商决定。同时，该部分还对简易程序的庭审运作、诉讼期间、诉讼文书的制作、适用 简易程序的救济等有关的其他问题提出了初步设想。 3 1 行政诉讼简易程序的基础理论1 行政诉讼简易程序的基础理论 唯物辩证法认为，矛盾是客观世界和人类思维的普遍现象，矛盾是普遍存在的，但 不同的事物有不同的矛盾规定性。对于同一类事物而言，它们具有共同的状态、属性和 变化发展的规律，此为矛盾的共性；在同一类事物中，各个事物还具有在状态、属性和 变化发展的规律方面不同的特点，这是矛盾的个性。矛盾是普遍性与特殊性、共性与个 性的对立统一。毛泽东同志指出： “对于物质的每一种运动形式，必须注意它和其它各种 运动形式的共同点，但是，尤其重要的，成为我们认识事物的基础的东西，则是必须注 意它的特殊点，就是说注意它和其他运动的质的区别。 ”4把不同质的事物区别开来，这 是认识事物的基本条件，否则谈不上对事物的认识。注意研究矛盾的特殊性及解决形式 的多样性，就是要求对不同的问题用不同方法去解决，具体问题具体分析，这也是马列 主义的灵魂。 行政诉讼与刑事诉讼、民事诉讼的共同之处，首先在于都是社会纠纷的解决方式。 社会纠纷纷繁复杂，不同类型的纠纷各有其个性特点。面对不同类型的纠纷，应当坚持 “实事求是，具体问题具体分析”的指导思想，适用不同的纠纷解决方式。从整个社会 发生的纠纷类型来看，并不是所有的纠纷都要通过诉讼的方式解决，即使通过诉讼方式 解决，也应对于不同纠纷类型适用不同的诉讼程序。对于行政侵害行为较为轻微，案情 并不复杂的纠纷，就没有必要使用非常复杂的程序来解决，而应代之以简便、节约的程 序，避免不必要的资源浪费，从而使国民在一定的资源条件下获得更多的服务。如果无 视纠纷的不同类型，一律适用普通程序进行审理，由于实现正义的代价过高，则人们往 往只能放弃通过审判来实现正义的希望。在这种情形下，即使根据传统的理论，将诉讼 看作是追求实体利益的手段，诉讼也只能是得不偿失的选择。这样的诉讼程序，不仅浪 费了国家有限的司法资源，也损害了行政相对人的合法权益。 在解释行政诉讼法为何没有设立简易程序的理由时，全国人大常委会法工委主任王 汉斌的解释是“行政案件审理难度大” ；学界在理论上的解释，基本上都以行政案件没有 简单案件、行政诉讼的被告涉及行使国家行政权力的机关、关系复杂等作为理由。但简 单与复杂只是相对而言的，行政案件不可能没有简单案件。从法律关系上看，行政案件 的当事人的确不同于民事诉讼与刑事诉讼中的当事人，他们分别是掌握国家行政职权且 代表国家进行行政管理的国家机关与作为被管理者的公民、法人或其他组织，双方处于 不平等的法律地位。但仅凭这一点就断定行政案件没有简单案件是缺乏说服力的。首先， 在民事、刑事诉讼中，其被告也可能涉及复杂的社会关系，但并不妨碍法律对简易程序 的设定。其次，法律关系复杂关不等于案情复杂。行政诉讼所要解决的只是针对行政机 关在行政职权的行使过程中是否严格依据法律和事实作出行政行为的判定，其背后涉及 的法律关系有时并非必须深究。再次，简单与复杂只是相对而言，在任何一类案件中都 4 可能有部分是相对简单的案件。行政诉讼中相对简单的案件，是指行政争议中部分案情 简单、处罚较轻的案件。在行政机关的管理当中，由于涉及不同的领域和对象，处置的 方法和手段各不相同，引起争议的案件自然有简单与复杂之分。这类简单案件的存在， 就为行政诉讼简易程序的设立提供了基础。5因此，根据情节繁简、影响的大小，确定不 同的案件适用不同的审判程序，是符合辩证法原理的。 不仅如此，笔者还认为，行政诉讼简易程序具有实现自由、秩序以及效益与公正的 价值，存在内部正当性与外部正当性，符合当事人平等接近正义的理念。 1.1 行政诉讼简易程序的价值1.1 行政诉讼简易程序的价值 “程序决不是可有可无的形式和手段，程序本身还承载和映现着独立于实体目标的 价值内涵。 ”6立法者在设置诉讼程序时，据以判断其合理性、科学性的标准就在于该程 序是否体现了诉讼所应具有的价值，行政诉讼简易程序的设立也不应当例外。在法学理 论上，以价值的功能为标准，诉讼价值可分为目的性价值与工具性价值两种基本类型。 在我国法学界，前者又称“内在价值” ，包括程序自由、程序公正和程序效益等具体形态； 后者也称“外在价值” ，包括实体公正、秩序等价值形态。 1.1.1 简易程序与秩序1.1.1 简易程序与秩序 秩序是法的最基本的价值之一，秩序的存在是人类一切活动的必要前提。在阶级社 会，法对秩序的维护功能体现在维护阶级统治秩序、维护权力运行秩序、维护经济秩序 以及维护正常的社会生活秩序。7行政诉讼法中各项制度的设立，必须体现法的秩序价值。 行政诉讼简易程序的设置，旨在通过严谨正当的法律程序解决行政主体与相对人之间的 争议，实现行政诉讼法的秩序价值。我国现行行政诉讼立法没有规定简易程序，立法者 的目的在于强调行政诉讼应当追求诉讼的客观公正，强调对案件客观真实的发现和对客 观正义的绝对保护，却忽略了诉讼效率和现实生活的纷繁复杂，结果只会恰得其反。诉 讼的功能，在于让当事人通过参与公正的法律程序的审理过程，从而自觉地接受判决的 结果，化解双方当事人的矛盾，换句话说，就是为当事人化解矛盾提供一条合法的途径。 然而，由于普通程序诉讼周期的漫长、成本的过高，使得行政相对人不愿意提起诉讼， 或者宁愿选择采用其他的方式救济被行政机关侵犯的权益。8为了救济行政侵权，一些人 选择了“送红包”这种“蚀财免灾”的方式。这实际上是对行政权力“吃拿卡要”甚至 “讹诈”的一种妥协，严重扭曲了正常的法律秩序，已经不能称之为“维权”了。但是， 如果不愿意妥协，坚持德国法学家耶林所谓的“为权利而斗争” ，对当事人而言，将可能 带来更大的损失。也就是说，相对于“维权”来说， “不维权”也许是一种更有利的理 尽管法治社会的形成在于我们每一个公民的共同努力，甚至必要时牺牲一定利益，但立法者立法时不应以公民合法权 益的牺牲为出发点而设置某种程序，如此，则法显为“恶法” 。 5 性选择。如果在本地找不到救济权利的有效方式和可靠途径，一些人就会选择层层上访， 直至“京控” 。运用这种方式的目的，在于寄希望引起更高权力机构或权力者的重视， 通过其对案件的“干预”从而使被损害的权力有望得到救济。这种情形的大量发生，虽 然反映了人民群众权利意识的觉醒，但绝非一个国家法治状况改善的征兆。在这种情形 下，行政诉讼显然已失去了维护正常的社会秩序、权力运行秩序以及经济秩序的功能。 相反，如果在普通程序之外设置行政诉讼简易程序，对于较复杂的行政案件适用普通程 序进行审理，使行政纠纷能够切实有效且慎重地得以解决，对于较为简单的案件则适用 简易程序迅速及时地解决争议，则上述现象或许能在很大程度上得以减少，社会的和谐 稳定才能早日实现，这才是行政诉讼法的秩序价值的体现。 1.1.2 简易程序与自由1.1.2 简易程序与自由 一般认为，程序自由价值主要体现在两个方面：一是保障当事人的诉权不受审判权 的贬损和压制，二是保证诉讼价值主体进行理性选择9。前者将在本章行政诉讼简易程序 的正当性基础中详论，这里简单论述一下后者。 “自愿选择”是程序自由的规定性之一， 也就是“能为我自己的选择负责，并能根据我自己的观念和目的解释我的选择” ，也即“从 事的自由”或“积极的自由” 。 n.卢曼曾论及程序与选择的关系，他指出： “所谓程序， 就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统。 ”10从表面上看，诉讼程序似乎是对 主体意志自由和行动自由的限制，故而认为法律设置的程序越少价值主体越自由，然而 在本质上，诉讼程序是强制主体成为自由人的武器。诉讼程序对主体恣意的限制是以保 证主体的自由选择为前提的，它以其明示、肯定和客观的规范为诉讼价值主体预设了行 为模式及其客观后果，这就增加了主体行为的可预测性，即增加了行为选择的自由度。 因此，诉讼程序排斥恣意并不排斥选择，程序始终是与选择联系在一起的，程序自由就 是程序主体的选择自由。11从这个意义上讲，简易程序的增设，不仅不会减损诉讼的自由 价值，还能为当事人选择采取何种程序解决纷争提供更多的自由，更能体现诉讼的自由 价值。 1.1.3 简易程序与效益1.1.3 简易程序与效益 效益是表征成本（投入）与收益（产出）之间比值关系的范畴，诉讼效益也是如此。 “随着社会经济生活对法律的干预，效益（或效率）这个本属于经济学的主题概念，已 凸现其与审判活动的内在联系。 ”12于是，运用经济学的方法对法律制度进行分析研究便 显得不可或缺。法律经济学认为，效率与司法公正是一脉相承的， “正义的第二种意义， 简单来说就是效益。 ”13这就决定了诉讼程序的运作不可能一味地追求公正，其必须在朝 效率的方向上作相应的调整。有人认为， “任何的单纯地抛弃公正而偏向效率的改革都注 定不会有太多的支持者，而不顾诉讼效益片面强调程序公正的改革，则会因为不切实际 这里的京控是指上京控诉、上访。 6 而难以取得成功。 ”14可以说，正是在优化司法资源配置以平衡公正与效率的背景下，简 易程序应运而生，它承担着保证诉讼公正和提高诉讼效益的双重任务。 行政诉讼效益的提高必须考量诉讼效益所包含的诉讼成本与诉讼收益两个基本因 素。诉讼成本是指程序主体在实施诉讼行为过程中所耗费的人力、物力、财力和时间等 司法资源的总和。诉讼收益是指诉讼参与者（包括法院）通过诉讼所获得的物质、精神 等各方面的利益。15就代表国家利益的法院而言，除收取一定的诉讼费用外，通过行政诉 讼而形成和谐的社会秩序也是其所期望得到的收益；对双方当事人而言，诉讼收益是指 通过诉讼从而到达预期利益的实现或预期不利益的避免，即使是败诉的当事人，只要不 利判决所带来的结果优于其他解决手段所产生的结果，他也就获得了正的效益。由于诉 讼效益所反映的是成本与收益之间的函数比值关系，为提高行政诉讼效益，诉讼程序的 设计就应以尽可能小的成本获取尽可能大的收益。为达到这个目标，一般来说可以从两 个方面切入：一是减少司法资源的投入，降低行政诉讼成本，但又必须保证既定的案件 处理水平（包括案件处理的质和量）保持不变；二是在符合基本的案件处理规格的前提 下，通过调整所投入的既定成本的组合方式，优化司法资源的配置，以增加行政案件的 处理总量。16就我国当前的情况而言，我们不宜从第一个方面切入，因为国家对司法资源 成本的投入本来就不多，若再进一步减少司法资源的投入，势必影响案件处理的质和量， 结果是“南辕北辙” ，与既定目标相去甚远。而从第二个方面切入，比较符合我国的国情， 因为在国家投入的诉讼成本不变的前提下，通过增设行政诉讼简易程序优化司法资源的 配置，可以使这些既定的资源发挥出最大功能， “生产出”更多的行政案件处理量。具体 而言，就是不对所有的行政案件一律按照严格、规范的程序进行处理，而是辅之以简易 程序，对不同的行政案件，根据其性质的轻重及处理的难易程度等，分别采取普通程序 和简易程序进行处理，使司法资源的配置达到最优化状态。17 1.1.4 简易程序与公正1.1.4 简易程序与公正 公正一直是诉讼程序所追求的首要的和最高的价值目标，有人甚至认为诉讼制度真 正永恒的生命基础在于它的公正性，18行政诉讼也不能例外。公正在理论上包含实体公正 和程序公正。实体公正的判断标准主要体现在事实认定真实和法律适用正确两个方面， 而程序公正关注的是司法活动是否具备实现公正的基本过程要素。对于实体公正和程序 公正的关系，现代诉讼理论普遍认为，程序公正是看得见的正义，诉讼首要的和最根本 的价值在于程序公正，程序公正是实体公正得以实现的前提。他们认为，遵循最低限度 的程序公正标准能够保证裁判结果的权威，但不能保证裁判结果能真实地再现争执的事 实和正确地适用法律。故而，在程序公正与实体公正发生冲突的情形下，应当遵循最低 限度的程序公正标准，优先保证程序公正价值的实现。19笔者赞成上述观点，而且，笔者 还认为行政诉讼简易程序不仅能体现程序公正的基本要求，它的增设还能保证更多的实 体正义可能得以实现。对于行政诉讼简易程序所体现的程序公正，本文将在“简易程序 7 的内部正当性”部分详述，这里仅论述实体公正。 在传统上，我国是一个侧重于关注实体公正的国家，这种思想也体现在行政诉讼程 序的设置上。很多人认为，行政诉讼承担着监督行政机关依法行使行政职权、保护相对 人合法权益的重任，因此，唯有设置规范、严整的普通程序，通过民主、集中的工作方 式，集思广益，才能保证案件得到公正的裁决，实现行政诉讼的目的，而独任“专断” 的简易程序难以担此重任，不能保证司法对公正价值的追求。这种观点是极其片面的， 可以从以下角度进行分析。其一，行政诉讼中也存在繁简有别的案件，适用行政诉讼简 易程序审理的仅是案情简单、事实清楚、对相对人人身或财产影响较小的案件，对这类 案件适用简易程序足以查清所争执的事实和正确适用法律，不会影响实体公正的实现。 其二，这种观点还是对实体公正的内涵的片面理解。一般认为，诉讼法上的实体公正是 指实体的个别公正，即司法者根据实体一般公正的要求，通过在诉讼中行使自由裁量权 而到达公正的裁判结果。20站在这个角度，普通程序较简易程序而言具有优越性。但随着 法的社会性的增强，法律在保护个体利益的同时，也越来越强调对社会利益的保护。于 是，有学者提出了“社会整体正义”的概念，即“社会每一个角落能否得到适当的救济， 正义的总量（也称整体正义）是否能达到人们满意的标准，这才是衡量一国司法水准高 低的真正尺度。 ”21在仅有普通程序的行政诉讼中，我们不排除有些案件得到了公正的审 理，但这是以牺牲社会整体正义的实现为代价的。在国家司法资源相对有限的情况下， 任何行政纠纷都适用普通程序进行审理，导致大量的案件所争议的事实在判决时仍处于 真伪不明的状态，司法的实体公正无从可谈。因此，只有在普通程序之外增设行政诉讼 简易程序，使简单的行政纠纷运用较少的司法资源及时得以解决，才能使更多的案件事 实得以查清，更多的正义得以实现。 1.2 行政诉讼简易程序的正当性1.2 行政诉讼简易程序的正当性 正当程序的概念源于英美法系，按英国著名法官丹宁的解释，正当程序是指“法律 为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法：促使审判和调查公正地进行，逮捕 和搜查适当地采用，法律救济顺利地取得，以及消除不必要地延误等。 ”22该原则包含两 条基本规则： （1）任何人不应成为自己案件的法官。 （2）任何人在受到惩罚或其他不利 处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。时至今日，正当程序已经成 为世界各国法制现代化的重要标志，成为现代诉讼程序的普遍标准。 简易程序，一般认为就是普通程序的“削繁就简” ，通过程序的简化达到提高诉讼效 率的目的。但简易程序同样符合正当程序的基本要求，并非以牺牲公正为代价，而且简 易程序在优化配置司法资源的同时，还能促进普通程序实现真正的正当化。对于行政诉 讼简易程序的正当性，我们可以从内外两个方面进行考察。 8 1.2.1 简易程序的内部正当性1.2.1 简易程序的内部正当性 简易程序的内部正当性是指行政诉讼简易程序本身符合正当程序的要求，或者说简 易程序本身是正义的。有学者认为， “简易程序实际上是在不损害程序正义的基础上充分 考虑到程序的经济性。简易程序虽然抛弃了正当程序的部分内容和标准，但仍然符合正 当程序理念的根本所在，能够保障程序的正义。 ”23关于程序正义的具体内涵，学界的认 识不一而足，但在其最基本的价值的认识上却大体相同。一般认为，程序正义是指法律 程序在具体运作过程中所要实现的价值目标，包括当事人程序主体原则、程序中立原则、 程序理性和公开原则等几种最低限度的标准。 1.2.1.1 当事人程序主体原则1.2.1.1 当事人程序主体原则 当事人程序主体性原则，所阐明的是诉讼制度“为谁而存在”的问题。江伟教授在市 场经济与民事诉讼法学的使命一文中，对程序主体性原则给出了精确的定义： “以法的 主体性原则的理论来考察宪法法理与诉讼法的关系，我们不难看出，欲使宪法规定的基 本权获得程序保障，就应在一定范围内，肯定国民的法主体性，并应对当事人以及程序 关系人赋予程序主体权，即程序主体地位。这就是所谓的程序主体性原则 。这一原则， 是立法者从事立法活动，法官适用现行法以及程序关系人(包括诉讼当事人)进行诉讼行为 时，均须遵循的指针。按照这一原理，程序当事人以及利害关系人，不仅不应沦为法院 审理活动的客体，相反，应赋予对程序的进行有利害关系的人以相当的程序保障。 ”24根 据这一概念，当事人程序主体原则是指在行政诉讼简易程序中要体现以下两点：第一， 当事人是行政诉讼简易程序的主体。所谓主体是与客体相对应而存在的，具有意识性、 自觉能动性和社会历史性等基本特征。当事人的程序主体性是指当事人是能够对司法权 的运作产生相当影响的主体，不再作为被司法权施加作用的客体而存在。第二，当事人 作为行政诉讼简易程序的主体应当得到足够的尊重。 “也就是说，仅仅使公民和当事人在 司法中不成为客体是不够的，更要使其成为司法活动的主体。因此，当事人应成为诉讼 活动的实质参与者和主要支配者，整个程序都应充分尊重当事人的意志和尊严，保障其 行为自由。 ”25 在行政诉讼简易程序中，当事人的程序主体地位主要体现在以下几个方面。一是当事 人享有程序选择权。在符合法律规定的条件下，行政相对人以何种方式起诉，是否适用 简易程序由其自由决定。在当事人程序主体地位愈来愈受到尊重和维护的今天，当事人 在诉讼进程中发挥着越来越重要的作用，这本身也是程序正义的要求。简易程序的运作 也不应有所例外，尤其是在简易程序中各种正式的程序性保障措施简化或省略，当事人 的诉讼权利无论如何也不及于普通程序，因而对于简易程序而言更应该给予当事人程序 选择的自由，即让当事人这一自己切身利益深受影响的程序主体来决定程序的启动与否。 而要使得这种选择是理性的，知悉简易程序的运作以及其可能带来的不利后果无疑是至 关重要的。这种知悉权的保障可以通过加给法官以释明义务来满足，同时律师帮助权的 9 扩大应用也是确保程序选择理性的关键。这样，简易程序的运作就会因为建立在当事人 理性自愿的基础上而具有正当性的品格。26二是当事人能富有意义地参与诉讼程序。富有 意义的参与诉讼程序是当事人程序主体地位得以实现的能动过程。它要求法官必须给予 双方意见以同等的重视，并在此基础上作出裁决。在简易程序中，各种法庭调查、法庭 辩论等程式简化抑或省略，看起来双方当事人不可能那么富有影响的参与，事实则不然。 首先，在程序的启动上，当事人有选择权注定了当事人的选择是在理性考量基础上作出 的，这从一开始就决定了当事人的参与会富有影响；其次，在简易程序中，虽然法官不 经过正式的或完全不经过法庭调查和法庭辩论，但其裁判结果是完全建立在当事人通过 简便的方式提出的的自认或辩解基础之上的，因而，当事人的意见和证据也同样受到了 应有的重视。 1.2.1.2 程序中立原则1.2.1.2 程序中立原则 程序中立作为程序正义对法律程序的一项基本要求几乎是显而易见的。如果程序不是 中立的，例如程序制度对一方当事人有利而对另一方当事人不利，或决定制作者偏袒一 方当事人，都会使人产生一种程序没有给予所有的人以平等对待的感受。程序中立的核 心价值在于承认所有的程序参与者是具有同样地位和值得尊重的平等主体，因此必须给 予他们同等对待，否则就意味着存在偏私。 程序中立在制度上最主要的要求是法官的中立，这一点在现代法治社会中已被普遍认 同。联合国于 1996 年通过的公民权利与政治权利国际公约确认在刑事诉讼和大多数 民事诉讼中，当事人应当享有接受一个由“合格的、独立的、不偏不倚的”裁判主体进行裁 判的权利。27美洲国家于 1969 年通过的美洲人权公约对此也作了规定，要求主持司 法性程序的主体必须是独立公正的。我国 1982 年宪法也明确规定，人民法院独立行使审 判权，不受任何其他机关、团体和个人的干涉；人民法院必须独立公正地审理案件。可 以说，程序中立的要求在我国宪法中已有了明确的规定。 程序中立的要求也为各种程序理论或法律所规定或确认。几个世纪以来作为西方法律 程序基本原则的“自然正义” ，一直将公正、独立的裁判者作为其一项最基本的要求，即 任何人不得作为其自己案件的法官。这一要求的实质就是为了保障程序主持者和裁判者 的中立性。霍德森法官（lord hodson）在“里奇诉鲍尔温（ridge v，baldwin） ”一案中 指出，自然公正有三点无可争辩的特征：第一，有权向不偏听偏信的裁判所陈述案情； 第二，有权知道被控的事由（事实和理由） ；第三，有权对控告进行申辩。28 与普通程序相比，行政诉讼简易程序虽然从程序启动到作出判决整个过程都有所简 化，但简化后的程序仍然体现了程序中立这一基本的正当程序原则，通过简易程序进行 的诉讼，于双方当事人而言，仍然是一场“公平的竞赛” 。首先，这场“竞赛”的规则是 预先设定的，为双方当事人所预先知晓。虽然在程序的启动、举证责任的分配上对作为 原告的行政相对人有所“偏袒” ，但这种“偏袒”是对于在行政管理法律关系中相对人与 10 行政主体之间地位不对等的一种适度的平衡。正因为对行政相对人有所“偏袒” ，对双方 当事人才是真正的公平。而且，在普通程序中，这种“偏袒”也是同样存在的，并没有 受到理论与实务界的过多诟病。其次，这场“竞赛”的裁判者法官在整个程序中是 保持中立、不偏不倚的。在程序的启动上，法官不主动依职权启动简易程序，而由当事 人决定选择与否；在审判程序中，法官平等地对待双方当事人，对他们的证据、辩论意 见给予同等的注意；裁判时，依据庭审中的辩论意见和通过正当法律程序提供的证据裁 决案件，而不先入为主或事后有所偏倚地调查证据等。 1.2.1.3 程序理性原则1.2.1.3 程序理性原则 程序理性亦即程序的合理性，是程序正义的一项基本要求。程序的合理性不仅仅指 通过法律程序所产生的结果从实体角度看是合理的和符合实体正义的，而且更主要的指 一个法律程序产生结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理 性说服的过程。换言之，程序在结构上应当遵循通过理性说服和论证作出决定的要求， 不是恣意、专断地作出决定。为此，在行政诉讼简易程序中，必须做到以下两个方面： 第一，给出所作决定的理由。无论适用普通程序还是简易程序审理行政案件，对审 理程序中各种事实、证据的认定以及作出裁判结果等，都须给出裁判的理由。于简易程 序而言，理由可以简化，只写明要点即可，但可简化并不意味着可以省略。在简易程序 中给出所作决定的理由的意义在于，可以对程序操作过程中的自由裁量权进行一种理性 的控制，促使人们建立起对法律程序的公正性的信心。具体说，说明理由有以下意义： 一是增强人们对决定合理性的信心，因为至少在形式上它表明决定是理性思考的结果， 而不是恣意。人们对这样的程序有理由予以信任。二是对于那些对决定不满而准备提起 上（申）诉的当事人来说，说明理由可以使他们认真考虑是否要上（申）诉，以何种理 由上（申）诉。三是让将要受到决定影响的当事人了解作出该决定的理由，体现了程序 公开这一价值，也意味着对当事人在法律程序中的人格与尊严的尊重。一个针对当事人 的、拒绝说明理由的决定等于把人当做客体，而不是可以理性思考的平等的主体。四是 对于裁判者来说，为自己作出的决定说明理由，意味着他在行使权力、作出决定的过程 中，必须排斥恣意、专断、偏私等因素，因为只有客观、公正的理由才能够经得起公开 的推敲，才能够有说服力和合法性。因此，说明理由是对自由裁量权进行控制的一个有 效机制。五是对于一个决定来说，说明理由不仅使人们知其然，而且可以使人们知其所 以然。人们可以因此而进一步知道为什么自己的行为会得到肯定或否定，因而他们可以 更好地调整自己以后的行为。 第二，行政诉讼简易程序在结构上要遵循形式理性的要求。说明理由的程序制度侧 重于从实体的标准和依据方面来制约自由裁量权，形式理性则侧重于从形式上对自由裁 量权进行制约，要求通过法律程序而作出的决定至少应当在形式上或逻辑上符合理性的 要求：程序的步骤在运行过程上符合合理的顺序；程序应当能够保证在给定同样的条件 11 时产生相同的结果；程序的操作应当遵循职业主义原则，主持或操作法律程序的主体应 当是合格的。29笔者认为，行政诉讼简易程序在结构上完全符合形式理性的要求。简易程 序虽然对普通程序的各个环节进行了简化，但遵守了程序运行的基本步骤，并非是杂乱 无章，毫无条理的。在运用简易程序的整个诉讼过程中，法官及诉讼的双方都必须遵守 法定的各个步骤、时限等，不得随意违反。在庭审时虽可基于实际情况将法庭调查与法 庭辩论交叉进行，但其基本前提在于被审理的案件事实清楚，当事人对此争议不大，或 者交叉进行更有利于案件事实的查清。为保证案件得到公正的审理，主持简易程序的独 任法官一般为行政审判经验较为丰富的审判员，初任法官不得出任。同时，由于必须给 出所作决定的理由，也在一定程度上限制了法官的自由裁量权，防止了独任法官对案件 审理的恣意，基本上能保证在简易程序中类似情况能得到类似的处理。 1.2.1.4 程序公开原则1.2.1.4 程序公开原则 程序公开与程序理性是紧密联系的，也是程序正义的内在要求之一。法谚云： “正义 不仅要实现，而且应当以看得见的形式实现” ，即法律程序要公开进行。具体而言，程序 公开是指程序的每个阶段和步骤都应当以程序主体和社会公众看得见的方式进行。它包 括对程序主体和对社会公众两方面的公开。程序主体即利害关系人，他们的利益或权利 可能会受到程序结局的直接影响，为了维护自己的合法权益，避免在程序中形成对自己 不利的结果，他们有权参与程序，发表意见，提供证据，进行辩论，对结果的形成发挥 其有效的影响和作用。而有效影响和作用的形成，必须依赖程序的公开与透明，程序适 用的规则要预先制定并向利害关系人公开。规则一经公开便具有稳定性，非经双方利害 关系人同意不得随意更改；利害关系人的主张和证据都必须在程序中出示，否则不得作 为结果形成的依据；程序的结果以及结果形成的理由要向双方利害关系人公开。对社会 公众公开程序主要包括：其一，程序开始前要向社会公告，公众有权知道在什么时间、 什么地点、将要发生什么事件，该事件是否与自己有关，或是否受自己关注。其二，除 法律已有特别规定之外，程序的进行应当允许公众旁听和新闻记者采访报道。公众可以 亲见程序双方的交涉与辩论，评判并预测各主体的需求是否合理、能否实现。其三，程 序的结果要向公众公开，这种结果与公开也应当是实质性的，绝非简单的宣布在什么时 间、什么地点、结束了什么事件。公众有权知晓事件的结论，也有权知晓得出结论的依 据。30 行政诉讼简易程序是否符合程序公开原则？学界和司法实务界对此争议不大，大都 对该问题持肯定看法。行政诉讼简易程序一经立法予以规定，非经法定程序不得修改， 具有公开性和稳定性；在具体操作时，遵循行政诉讼证据的一般规则，证据材料只有经 双方当事人质证之后才能予以认定；除法律规定不能公开审判的案件外，都应当公开开 庭审理，庭